高新軍：農(nóng)村稅費改革：熱點問題冷思考

　　(一)

　　為了探索減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策，規(guī)范農(nóng)村稅費征收，從2000年開始，安徽省在前幾年試點的基礎(chǔ)上，開始在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村的稅費改革。幾乎與此同時，如同前幾年對糧食流通體制的改革的爭論一樣，對這一熱點問題的爭議也越來越大。

　　支持者認(rèn)為這一以“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”為宗旨的農(nóng)村稅費改革是我國繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的農(nóng)村的第三次革命，它在較短的時間內(nèi)，使安徽省農(nóng)民總的稅費負(fù)擔(dān)減少了11.64億元，減幅達(dá)23.6%，人均33.9元，使農(nóng)民對自己承擔(dān)的稅費由“糊涂帳”變成了“明白帳”，國家、集農(nóng)民之間的分配關(guān)系明顯規(guī)范，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、干部人事制度改革和農(nóng)村教育制度改革，把廣大鄉(xiāng)村干部從上門催帳要款中解脫出來，干群關(guān)系明顯改善，維護(hù)了農(nóng)村社會政治的穩(wěn)定。

　　懷疑者認(rèn)為，我國農(nóng)村問題的解決是一個復(fù)雜、艱巨和長期的過程，不可能一蹴而就，更不可能指望用農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村的所有問題“畢其功于一役”。由于稅費改革是對農(nóng)村中生產(chǎn)關(guān)系和利益分配格局的一次重大調(diào)整，它將觸及我國農(nóng)村中的深層次矛盾，使我國農(nóng)村的各種矛盾浮出水面，尖銳地擺在人們的面前。從目前試點和執(zhí)行的情況來看，距離我們所要達(dá)到的目的均有很大的差距。其中尤以鄉(xiāng)村兩級可支配收入劇減，致使其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力大幅萎縮，基層干部的工作積極性下降，已嚴(yán)重危及我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育和計劃生育兩項重要工作的進(jìn)行。而農(nóng)民負(fù)擔(dān)從價值上講是減下來了，但由于糧食收購價格下降，從實物上講，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅沒有降，有的地方反而上升了。

　　帶著這樣的疑問，我們對安徽省淮北市的一些地方進(jìn)行了實地調(diào)查和座談。在調(diào)查和座談中，我們發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)兩級干部們反映的情況似乎印正了懷疑者的觀點。

　　濉溪縣白善鎮(zhèn)黨委副書記兼財政所所長劉光榮：白善鎮(zhèn)的稅費改革是從1995年開始搞的。稅費合一征實，午季一次征收。從1999年開始按省里批準(zhǔn)的統(tǒng)一方案進(jìn)行。這兩年農(nóng)民交稅較好，無尾欠，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政太困難了。白善鎮(zhèn)2000年財政收入比1997年減收300多萬元，在職在編人員工資只能發(fā)工資單的前4項（基礎(chǔ)工資、級別、職務(wù)、工齡），占總工資的70%，其他各種補助和補貼就沒有了。這樣，干部的工資從720元降到了510元。領(lǐng)工資的主要是教師，他們的工資占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的70%以上。稅費改革后，表面看農(nóng)民是減負(fù)了，但農(nóng)民認(rèn)為，1997年小麥的收購價是0.725/斤，到了2000年，農(nóng)民交的糧食數(shù)并沒有減少，因為糧食的收購價下來了。所以，這叫作“農(nóng)民沒少交、村里沒多留、鎮(zhèn)里沒多要、縣里沒多收”。而且，農(nóng)民種地的成本提高了，化肥、農(nóng)藥、汽油、種子、澆水的成本都上升了。所以總體來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未減少。實際上，要想通過費改稅使農(nóng)民致富是不行的，也是行不通的。

　　另一方面，農(nóng)業(yè)稅“依法據(jù)實征收”無法實現(xiàn)�；幢笔泻綔y有耕地280萬畝，土地部門統(tǒng)計有230萬畝，實際納稅面積只有199萬畝。由于省里強調(diào)以“二輪承包數(shù)”為準(zhǔn)，不準(zhǔn)按實測數(shù)計算，所以基礎(chǔ)不準(zhǔn)，無法據(jù)實征收。而且常產(chǎn)計算也有框框，即不能超過1997年的負(fù)擔(dān)，超過了，就必須把常產(chǎn)降下來。但1997年的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是不一樣的，有130元、150元、200元的等等，不超過，過去農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕的反而吃虧了。要知道，農(nóng)民純收入的數(shù)量是不準(zhǔn)的。從1998年費改稅至今，白善鎮(zhèn)的實際農(nóng)民純收入沒有增加，農(nóng)民蓋房子、購買農(nóng)機具大都在1995年以前，這幾年就買不起了�，F(xiàn)在村鎮(zhèn)沒有錢，就只能通過“一事一議”再從農(nóng)民那里收錢。濉溪縣的南坪鎮(zhèn)列了18個再收費項目，主要是各級的達(dá)標(biāo)項目，如挖溝、植樹、孕檢、訂報等。費改稅的第一年，濉溪縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有6個要再收費，我想，以后會越來越多。

　　淮北市農(nóng)委副主任、農(nóng)村稅費改革辦公室副主任盛林：在費改稅的問題上，中央的目的、鄉(xiāng)村兩級干部的認(rèn)識、農(nóng)民的認(rèn)識是不一致的�？偟膩碚f，中央和農(nóng)民比較積極，縣鄉(xiāng)村干部抵觸情緒較大。這里主要牽涉到稅費改革后鄉(xiāng)村兩級的巨額負(fù)債和收入劇減問題�，F(xiàn)在淮北市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債320萬元，每個村平均負(fù)債92萬元。還有更多的，南坪鎮(zhèn)就負(fù)債2000多萬元。費改稅后，鎮(zhèn)村兩級的收入銳減。段園鎮(zhèn)22個行政村，以前每個村每年有3萬元的三提五統(tǒng)，費改稅后，每村每年只能收到7643.5元，連干部的工資也發(fā)不出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在改革后也只能保8個月的開支，剩下的4個月就只能是借款和寅吃卯糧來解決了。在這種情況下，對教育的投資只能是畫餅充饑。

　　對于農(nóng)村稅費改革，可以說縣鄉(xiāng)村三級干部都有意見。但如果這批人不努力工作，農(nóng)村的基礎(chǔ)工作就癱瘓了。象村一級的干部，書記每年的報酬就是1500-2000元，而小學(xué)教師的年收入則在5000-6000元，差距很大。要是這樣的收入還保證不了，他們的工作積極性就肯定不會高。但現(xiàn)在吃財政飯的人也確實太多了。象白善鎮(zhèn)，編制37人，但拿工資的有760人，其中離退休的有200人，其他是教師，七所八站也有30人。這么龐大的吃財政的隊伍，叫農(nóng)民怎么負(fù)擔(dān)得起。所以，這種改革要小步快走，自下而上，要多聽聽村鎮(zhèn)干部的意見，由他們充分發(fā)揮創(chuàng)造精神。

　　淮北市農(nóng)稅科科長仲杰：現(xiàn)在糧食的收購價高于市場價，但低于納稅價。收購價是0.50元/斤，稅價是0.61元/斤（納稅折糧）。所以，1斤糧按稅價就不到1斤了。而市場價就更低了，只有0.43元/斤。這就迫使農(nóng)民要多交糧，所以，2000年同1997年相比，農(nóng)民的價值負(fù)擔(dān)是減輕了，但實物負(fù)擔(dān)并沒有減輕，有的反而加重了。現(xiàn)在糧食的收購款要求封閉運行，但實際上沒有封住。糧食販子往往和糧站的某些人勾結(jié)起來，發(fā)糧食財。糧販以每斤0.41-0.43元的低價從農(nóng)民那里收來小麥，再以0.49-0.50元的價格賣給糧站,從中漁利。所以出現(xiàn)了“敞開收購敞不開，封閉運行封不住，順價銷售順不出，財政負(fù)擔(dān)在加重”的局面。如果糧食市場放開了，糧價會慢慢上升的，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地跟著調(diào)整。

　　淮北市濉溪縣五溝鎮(zhèn)書記周賢義、鎮(zhèn)長李長立：五溝鎮(zhèn)面積111平方公里，人口5.5萬人，28個行政村，220個村民小組，納稅耕地87988畝，實有耕地10萬畝。費改稅以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)2000年比1997年減少了170多萬元，人均減少30多元。但費改稅后也給村鎮(zhèn)財政的正常運轉(zhuǎn)帶來巨大困難�，F(xiàn)在五溝鎮(zhèn)一年可用財力330萬元，可全年光發(fā)工資就需要500萬元，再加上招待、研修等公務(wù)支出，一年共需550萬元，缺口220萬元。村級也是有的可發(fā)點工資，有的則不行。再加上農(nóng)業(yè)稅不可能全額收足，如困難戶、拒交的釘子戶、糧食歉收、或賣不掉糧等情況，農(nóng)業(yè)稅就收不上來，這就更拉大了鎮(zhèn)財政的缺口，幾乎沒有機動財力。辦公益事業(yè)，村里可有一事一議，但規(guī)定每人每年不得超過15元，2000口人的村一年也只有3萬元，所以只能解決些小問題，象修學(xué)校這樣的事就辦不了了。而鎮(zhèn)里就連一事一議的權(quán)利也沒有。1999年五溝鎮(zhèn)有108間學(xué)校危房，現(xiàn)在已上升到160多間危房。界溝初中500多名學(xué)生，54間房全是三級以上的危房。2000年鎮(zhèn)里想方設(shè)法撥了幾千元整修了一些墻體開裂、漏雨、露天的學(xué)校危房，但鎮(zhèn)里沒有財力對學(xué)校的危房進(jìn)行全面整修。今年，我們從濉溪縣爭取到了轉(zhuǎn)移支付教育扶貧款60萬元中的1/3， 20萬元，但還是杯水車薪。五溝鎮(zhèn)地處邊遠(yuǎn)地區(qū)，教師不僅少，而且留不住，鎮(zhèn)里只好聘用臨時教師。今年曾下決心增加十幾名教師，但工資又成問題。

　　由于沒錢，大型水利工程沒法搞了。由于糧價下降，農(nóng)民也沒有掙到更多的錢。國務(wù)院按保護(hù)價敞開收購余糧成了畫餅充饑。五溝鎮(zhèn)今年小麥豐收，有1200萬斤的余糧要賣，可我們的糧站只有400萬斤的倉容，所以問題非常嚴(yán)重。糧食賣不掉，不僅會使糧食販子從中漁利，而且也直接影響了村鎮(zhèn)的財政收入。

　　對于目前這220萬元的財政缺口，我們采取的辦法一是工資少發(fā)100萬；
二是加強農(nóng)業(yè)稅征收力度，增收60萬；
三是爭取上級的轉(zhuǎn)移支付，2000年爭取到了74萬；
四是壓縮開支，節(jié)約40萬�，F(xiàn)在我們是“能不辦的一定不辦；
可辦可不辦的盡量不辦；
能緩辦的一定緩辦；
即使是切實需要辦的，也要考慮農(nóng)民的承受能力”。現(xiàn)在的費改稅的宣傳政策就是，寧可少辦事，也不能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。其實，我們村鎮(zhèn)干部都面臨著是“摘帽”還是“進(jìn)號”的兩難選擇。多收費就要被摘掉烏紗帽；
但學(xué)校危房一旦倒了，學(xué)生出現(xiàn)傷亡，領(lǐng)導(dǎo)就要進(jìn)班房。

　　從現(xiàn)在的情況看，以下問題不解決，我們的基層政權(quán)就有垮掉的危險。一是村鎮(zhèn)的債務(wù)怎么辦�，F(xiàn)在每個村都有幾十萬元的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更多了。二是學(xué)校誰來建，經(jīng)費從哪里來。三是公益事業(yè)誰來管，如修路、農(nóng)田水利建設(shè)。四是糧食倉容要擴大，五溝鎮(zhèn)就少了700萬斤的倉容。五是征稅費用如何解決，因為向農(nóng)民征稅的難度非常大。六是對占農(nóng)戶1/10的優(yōu)撫對象，如五保戶、殘疾人、軍烈屬，優(yōu)撫的資金缺口誰來補。

　　其實，類似的困難和問題我們還可以講出很多。在下面的調(diào)查和座談中，不少基層干部真切地告訴我們，如不對目前的政策進(jìn)行調(diào)整，不出3年，農(nóng)村基層政權(quán)就真要垮掉了。農(nóng)村亂收費的扳子不能都打在村鎮(zhèn)干部身上。我們想，除去由于利益調(diào)整所產(chǎn)生的一些抵觸情緒，基層的干部至少說出了一個事實：即農(nóng)村稅費改革的成功與否，主要取決于與稅費改革相關(guān)的配套改革和事權(quán)劃分是否到位。

　　以農(nóng)村的基礎(chǔ)教育為例，稅費改革前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費主要來源于三個方面：財政撥款（鄉(xiāng)級財政）、教育費附加（向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”中的一項）和教育集資。由于鄉(xiāng)級財政薄弱，后二者實際成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的主渠道。近年來，安徽省這兩項經(jīng)費每年共約11億元。改革后，這11億元沒有了。虧空從哪里補償？按照要求，改革后義務(wù)教育經(jīng)費應(yīng)從財政預(yù)算中安排，但實際上，稅費改革的初衷即是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原來就沒錢投入教育，現(xiàn)在更沒有錢了。據(jù)了解，2000年安徽全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力約46億元，而當(dāng)年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給的66萬多人工資額即達(dá)49.5億元，根本沒錢投入其他領(lǐng)域。

　　其實這里問題的結(jié)癥不在于稅費改革，而在于中央、省、市（地）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級之間的財權(quán)和事權(quán)劃分不合理，地方財政收入太少，而負(fù)責(zé)的事務(wù)卻太多。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查，目前我國義務(wù)教育的投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，而中央負(fù)擔(dān)的僅有2%左右。據(jù)此有人建議，合理的支出比例應(yīng)是中央、省地、縣各占1/3。與此相適應(yīng)，將農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費和管理權(quán)全部由縣級政府管理，將此事權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府中剝離。這樣才能從根本上解決問題。

　　可喜的是，在安徽省希望中央財政一次性補助50億元，才能把農(nóng)村義務(wù)教育和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級機構(gòu)當(dāng)前已成燃眉之急的困難適當(dāng)緩解一下的時候，財政部的轉(zhuǎn)移支付及時地到了位。2001年6月份，有著安徽省因為費改稅而面臨嚴(yán)重困難背景的全國基礎(chǔ)教育會議在北京召開，會議首次確立了義務(wù)教育實行“分級負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的方針，且明確規(guī)定，農(nóng)村中小學(xué)教師工資由縣級財政負(fù)擔(dān)。

　　如何提高村鎮(zhèn)兩級組織的運行效率，降低運行成本，建立廉潔高效的政府機構(gòu)，使生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，本身就與稅費改革密切相關(guān)，也是農(nóng)村稅費改革所要達(dá)到的目的之一。但這絕不是靠簡單硬性減人和少發(fā)工資就可以做到的。對于這一點，起碼可以說，它與調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)，壯大村鎮(zhèn)經(jīng)濟實力是分不開的。同時，要想村鎮(zhèn)組織的運行在公平、公正、公開、透明、使民眾得以參與和監(jiān)督的狀態(tài)下進(jìn)行，不斷加強基層的民主政治建設(shè)也是必不可少的。在機構(gòu)改革中，減人是非常困難的。尤其在經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，提供給社會的就業(yè)機會就少，所以但凡有點門路的人無不往旱澇保收的政府機關(guān)里鉆，所以，越是經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府機構(gòu)人浮于事的現(xiàn)象就越嚴(yán)重。而這種現(xiàn)象反過來又加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，阻礙著廉潔高效的政府的逐步建立。這幾乎是一個惡性循環(huán)。我們在淮北市的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)碰到的正是這種情況。農(nóng)村稅費改革給打破這個循環(huán)提供了一個契機，但僅靠此是決不可能達(dá)到目的的。因此，可以說，大力發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟，加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及不斷加強基層民主政治建設(shè)起碼是保證農(nóng)村稅費改革順利進(jìn)行的條件。(點擊此處閱讀下一頁)

　　(二)

　　稅費改革和農(nóng)村基層面臨的問題是客觀存在的，雖然與國家的宏觀政策影響，糧食生產(chǎn)成本不斷提高，糧價不斷下滑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，債務(wù)償還到了高峰期，集體經(jīng)濟積累困難有著重要關(guān)系，但從稅費改革的自身看，也有諸多應(yīng)該完善和改革的方面。一是稅收政策不完善的問題，諸如稅率的合理性問題；
納稅土地面積誤差較大，造成新的“有地?zé)o稅，有稅無地”現(xiàn)象，使據(jù)實征收，據(jù)而不實；
農(nóng)業(yè)稅尾欠追繳無措；
“一事一議”規(guī)范性不強，難以操作。同時，上限封定過低、過死等。二是改革滯后。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不徹底，相當(dāng)一部分流于形式，該減的沒有減下來，該堵的源頭沒堵��；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的區(qū)域劃分不合理，規(guī)模偏小；
相關(guān)部門改革不到位，缺乏服務(wù)基層意識，使有些行政行為轉(zhuǎn)化為有償服務(wù)，變相加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；
現(xiàn)行農(nóng)村教育體制亟待改革，沒有根本體現(xiàn)國家義務(wù)教育的性質(zhì)；
糧食購銷體制和財政體制的缺陷。三是農(nóng)村稅費改革的監(jiān)督機制不健全。對稅收中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在原標(biāo)準(zhǔn)上有突破、或變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，缺乏有效監(jiān)督和約束，往往僅靠突擊性檢查或暗訪，這樣只能發(fā)現(xiàn)部分明顯問題.對于條條的干涉或自行開口還缺乏約束。

　　針對農(nóng)村稅費改革中出現(xiàn)的新問題，是在改革中完善，還是暫停試點，國務(wù)院于2001年3月24日發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》。安徽省也在總結(jié)1年試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對稅費改革中出現(xiàn)的新矛盾、新問題，按照中央的整體方針，提出了2001年農(nóng)村稅費改革 “鞏固、完善、規(guī)范、配套” 的指導(dǎo)思想。我們認(rèn)為，要想使我國稅費改革順利進(jìn)行下去，今后必須特別注意以下一些問題。

　　第一，目前安徽試點農(nóng)村村鎮(zhèn)縣干部對此存在不少認(rèn)識問題。我們在下面調(diào)查時就聽到了許多。概括起來，一是認(rèn)為稅費改革自上而下的推行說明可能是個別領(lǐng)導(dǎo)人的意志使然，沒有群眾基礎(chǔ)。二是對稅費改革期望過高，對農(nóng)村稅費改革的長期性、艱巨性、復(fù)雜性認(rèn)識不足，希望一步到位，各方利益都能維護(hù)。三是把農(nóng)村稅費改革過程中出現(xiàn)的問題都看成是稅改本身帶來的問題。四是對出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題一籌莫展，有等、靠、要思想。這些情況說明，一方面思想發(fā)動必須貫穿于稅費改革的全過程，另一方面也說明我們在轉(zhuǎn)軌的制度安排上，也存在一些問題。例如，稅改政策的一刀切和完全靠行政力量，以“摘帽”相威脅來推行稅改工作，給人一種以計劃經(jīng)濟的辦法推行經(jīng)濟改革的印象。

　　第二，適當(dāng)調(diào)整和完善一些目前已被實踐證明明顯不符合實際的農(nóng)村稅費改革政策。例如在嚴(yán)格控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)不超過1997年的整體水平，總體稅率不超過8.4%的前提下,適當(dāng)增加一些彈性,給地方一定的自主權(quán)。又如，核實地畝，合理確定常產(chǎn)和計稅面積，是據(jù)實征收的基礎(chǔ)，市、縣、鄉(xiāng)的涉農(nóng)部門和土地管理部門有責(zé)任摸清土地基數(shù)，準(zhǔn)確測定實際耕地數(shù)額，建立土地管理檔案動態(tài)管理制度，徹底解決計稅土地不實問題。還有如完善農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)。在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，妥善解決村級干部報酬、村辦公經(jīng)費、五保戶供養(yǎng)三項費用的缺口，和取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后出現(xiàn)的問題，等等。

　　第三，精心組織實施，堅定不移地推進(jìn)各項配套改革。這包括改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人權(quán)在上，事權(quán)在下；
管理在上，供養(yǎng)在下的狀況，實行嚴(yán)格的“定崗、定編、定員”制度，壓縮財政供養(yǎng)人員。適當(dāng)撤并小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并小村以減少鄉(xiāng)村干部補貼人數(shù)和補貼標(biāo)準(zhǔn)。改革農(nóng)村教育體制，優(yōu)化教育資源配置，合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，形成規(guī)模效益。改革糧食購銷體制，適當(dāng)放開糧價，國家對農(nóng)業(yè)的補貼由貼糧改變?yōu)檠a地。在村級的“一事一議”中，要充分發(fā)揮村民自治組織民主決策和民主監(jiān)督的作用，并將安徽省規(guī)定每人每年不超過15元的限額適當(dāng)提高為18-20元。

　　第四，農(nóng)村稅費改革中，一方面要建立有效的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機制，使農(nóng)業(yè)稅征管法制化；
另一方面也要逐步清理鄉(xiāng)村債權(quán)、債務(wù)，為農(nóng)村稅費改革消除障礙。由于稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力匱乏，資金缺口大，配套改革措施一時難以到位，加之部門利益剛性，開口子增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象時有發(fā)生。所以，稅費改革中農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督和農(nóng)業(yè)稅征管都必須進(jìn)入法制化軌道，成為依法治村的重要組成部分。解決農(nóng)村債務(wù)是一個高難度的問題。這不僅因為它數(shù)額大，而且形成復(fù)雜，有的就是一筆糊涂帳。對這個問題，只能統(tǒng)籌解決。當(dāng)務(wù)之急是防止現(xiàn)有村鎮(zhèn)的進(jìn)一步負(fù)債，搞好財務(wù)管理。對于舊帳就只能弄清債權(quán)、債務(wù)的數(shù)額、性質(zhì)及成因，進(jìn)行分類處理，區(qū)別對待，并制定切實可行的化解計劃。

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　　農(nóng)村稅費改革作為由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時農(nóng)村分配關(guān)系的重大調(diào)整，是一項涉及面廣、比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而且由于多年的積淀，一些深層問題必然顯現(xiàn)出來，有些問題暫時還難以解決到位，但的確值得我們從理論和政策層面深思。

　　1． 關(guān)于對農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)的定位

　　這次農(nóng)村稅費改革的主要目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范稅收征管。因而并未對農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)作具體考究。從資源占用上可作為資源稅，從常產(chǎn)定位和稅率上可作為所得稅，從稅收征管的目的和征管程序上可稱為綜合稅。由此也涉及到稅率標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，總體負(fù)擔(dān)不超過1997年的水平。而1997年的負(fù)擔(dān)水平本身就缺乏依據(jù)。為此，不論從稅收理論還是稅收政策上都應(yīng)該給農(nóng)業(yè)稅一個準(zhǔn)確的定位。在目前的試點中或今后全面鋪開的過渡階段還可以以綜合稅過渡。待條件成熟則應(yīng)將稅目明確分開。否則，農(nóng)民雖然按地畝和稅率明明白白交稅，但交的什么稅仍然不明不白。

　　2． 關(guān)于農(nóng)業(yè)稅的用途和流向

　　稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅的主要用途是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的工資、辦公經(jīng)費及其他公益事業(yè)花費。在安徽，農(nóng)業(yè)稅是相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。按目前的稅收水平，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能是吃飯財政，其他支出則形成資金缺口。但稅費改革規(guī)定農(nóng)業(yè)稅是一定5年不變，這就造成了如下困境：至少在5年內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增長十分困難。而同時，財政供養(yǎng)的人員不可能大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)縮減的人員還不如教師應(yīng)增的人數(shù)多�，F(xiàn)在的問題是，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員75-80%的中小學(xué)教師，是否天然就應(yīng)該由農(nóng)民來供養(yǎng)。在城市，連街道居委會工作人員的工資和辦公費也不是由居民來分?jǐn)偟�，而是由政府財政總體供養(yǎng)的，更何況中小學(xué)教師了。從投入產(chǎn)出的角度看，農(nóng)民對教育的投入基本上得不到最終的回報。因此，必須從宏觀上將農(nóng)村稅收全面納入國家財政收支的預(yù)算體系，將全部公共產(chǎn)品的使用、公益事業(yè)的發(fā)展、甚至村級三項費用全面納入國家預(yù)算。

　　3． 關(guān)于國民待遇（村民與市民）

　　造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重達(dá)到不可承受的程度，并非完全由于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，而恰恰是違背了市場經(jīng)濟主體平等的準(zhǔn)入法則，形成的對農(nóng)民的歧視待遇。這種市民和農(nóng)民的不平等的例子俯拾即是。如農(nóng)民承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家公職人員的工資及辦公費、教育費、農(nóng)村基本建設(shè)費、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫計生等費用，承受著工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，連農(nóng)民進(jìn)城也要增容費，以及其他名目繁多的手續(xù)費。市場經(jīng)濟是平等競爭的經(jīng)濟，市場主體不論是法人還是個人都是平等的市場競爭者，按照市場經(jīng)濟的法則和國民待遇的原則，凡是農(nóng)民和市民的不平等之處均屬農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)。我國即將加入WTO，按WTO的法則，不同國家的國民在同一國家享受的商品和服務(wù)要遵守國民待遇原則，那么同一個國家的國民在同一市場上卻不能享受同等國民待遇，何以與國際慣例接軌？這一問題雖然不是農(nóng)村稅費改革所能完全涵蓋，但至少存在村民與市民的稅賦不公。

　　4． 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)

　　隨著農(nóng)民溫飽問題的解決和基本步入小康社會，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的市場化進(jìn)程的加快，土地作為社會保障功能的作用呈弱化趨勢，其作為生產(chǎn)資料的功能的趨勢則越來越強化。土地承包經(jīng)營權(quán)的社會化、市場化、價值化的趨勢也將強化。事實上，土地在不同的承包經(jīng)營者之間的流轉(zhuǎn)，越來越多地成為一種市場行為。它打破了行政區(qū)域和所有制的界限，但同時也提出了一個與土地承包經(jīng)營權(quán)相對應(yīng)的納稅義務(wù)問題。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與納稅義務(wù)的履行比較復(fù)雜，由此產(chǎn)生的債權(quán)和債務(wù)的糾紛時有發(fā)生，從而形成了農(nóng)業(yè)稅征收中的一個焦點問題。因此，如何在政策上確定土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)業(yè)稅繳納義務(wù)的統(tǒng)一性，也是一個值得研究的問題。

　　5． 關(guān)于減負(fù)與致富

　　推行農(nóng)村稅費改革的初衷是減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。減負(fù)可以增收，但不必然致富。節(jié)流只是緩沖，并不必然開源。精簡機構(gòu)、壓縮人員、堵住漏洞、轉(zhuǎn)移支付，只是節(jié)流，但要真正使農(nóng)民富起來，使農(nóng)村強起來，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)興起來，僅靠農(nóng)村稅費改革減掉農(nóng)民每年30-50元的負(fù)擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，期望靠一個農(nóng)村稅費改革就能把中國農(nóng)村帶入現(xiàn)代化也是不現(xiàn)實的。事實上，富裕起來的農(nóng)村對國家的貢獻(xiàn)，對公益事業(yè)的投入，遠(yuǎn)比不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民承受的負(fù)擔(dān)大得多。如何使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民富裕起來，仍舊是一個沉重的話題。例如，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整在先行展開的部分地區(qū)短期有效，當(dāng)這種調(diào)整成為普遍性時，先行的優(yōu)勢便消失了。如果農(nóng)民不能隨市場的變動而及時繼續(xù)調(diào)整自己的經(jīng)營行為，那么其以前的調(diào)整甚至?xí)�變成一種負(fù)擔(dān)。而這恰恰是落后地區(qū)農(nóng)民最缺乏的一種素質(zhì)。又如，離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)成功者甚少，而“背了債務(wù)、廢了資源、占了耕地、腐了干部”的不在少數(shù)，其教訓(xùn)是沉痛的�？磥恚�村鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展主要靠政府推動和運作弊大于利，如何在政府的引導(dǎo)下，由民間來操作，在不發(fā)達(dá)地區(qū)不論對干部還是農(nóng)民，都還是一件需要學(xué)習(xí)和逐步探索的事情。再如，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)化勞動力資源的配置，但就目前情況來看，城市的吸納能力也是有限的，不如掉過頭來發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，可能更能解決問題。上述途徑對個案都是有效的，就整體而言，則應(yīng)因地制宜，多管齊下，才能顯現(xiàn)出整體的效果。毋庸諱言，由于中國龐大的農(nóng)民基數(shù)，這一過程會是漫長而艱巨的。

　　農(nóng)村稅費改革是一項涉及國家稅收制度、財政制度、農(nóng)村分配制度、農(nóng)村經(jīng)濟體制等多方面的、復(fù)雜的、艱巨的、全方位的深刻變革。但它不可能使我們對農(nóng)村的問題“畢其功于一役”，而毋寧是我們解決農(nóng)村深層次問題的一個很好的切入點。這一改革初期所起到的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作用只是“揚湯止沸”，要解決深層次問題，就必須“釜底抽薪”，這是一個包括城市改革在內(nèi)的各種配套改革同時并進(jìn)的艱難的、長期的過程。

　　來源:《經(jīng)濟社會體制比較》

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