郭飛熊：小政府、大服務(wù)、先裁員、后選舉

　　免除了千年“皇糧國稅”后，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系正醞釀著巨大變動。據(jù)傳媒報道，位于中部地區(qū)的湖北率先前行，今年將在全省大刀闊斧地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，其中展示的“小政府、大服務(wù)、先裁員、后選舉”動向值得關(guān)注。

　　湖北人杰地靈，但發(fā)展緩慢，政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事是根源之一。全國平均69個農(nóng)民供養(yǎng)1一個官員，而湖北竟42個農(nóng)民供養(yǎng)1個官員，高于周邊省份；
“不少地方80％～90％的財政收入都花在人員工資及日常行政開支上，是典型的‘吃飯財政’”�，F(xiàn)在國家免征農(nóng)業(yè)稅，如釜底抽薪，斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財源，乃給機(jī)構(gòu)改革提供了“天機(jī)”。湖北此次精兵簡政的幅度頗大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府聯(lián)合辦公，實為合二為一，不再設(shè)政協(xié)機(jī)構(gòu)，黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，另設(shè)二名副鎮(zhèn)長，包括人大主席、紀(jì)委書記、武裝部部長、組織宣傳委員在內(nèi)，共七名主官。行政編制按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小不超過45名、40名、35名；
除中小學(xué)、衛(wèi)生院、財政所外，其他事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；
總裁員率估計達(dá)到2/3以上，展示了強(qiáng)勁的改革魄力。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革將對幾十年形成的行政條塊設(shè)置產(chǎn)生有力的沖擊。過去為貫徹意圖而實施的對口設(shè)置這次大都被取消，法院、公安、司法、國土資源管理、交通等機(jī)構(gòu)延伸派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上實行區(qū)域性設(shè)置，一些必須完成的重大事務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中派專人負(fù)責(zé)，而不必設(shè)專門機(jī)構(gòu)，公務(wù)員（包括主官在內(nèi)）忙時可一身多任，這樣閑暇時才不會出現(xiàn)冗員。這一經(jīng)驗未來推廣到縣級機(jī)構(gòu)改革中時，將造成真正的革命性震蕩。

　　調(diào)整國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央集權(quán)制的最小單位，負(fù)責(zé)完成所有的上峰指令，對農(nóng)村社會實施管理、控制。在過去的農(nóng)村基層選舉中，已顯露出民選權(quán)威和中央集權(quán)權(quán)威之間發(fā)生了結(jié)構(gòu)性沖突�，F(xiàn)今湖北和各省正在推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，主旨便是對此矛盾加以根本解決，使政府從統(tǒng)治型走向服務(wù)型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將逐漸放棄介入農(nóng)村私人事務(wù)的權(quán)力，成為法治下的有限政府，主要致力于合作醫(yī)療、公共道路、社會治安、水利工程、公共娛樂建筑等管理和服務(wù)。過去農(nóng)村義務(wù)教育支出大約占去了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的50％～70％，在機(jī)構(gòu)改革中，這一開支上交到縣級財政承擔(dān)，所造成的巨大財政缺口由中央和省府通過轉(zhuǎn)移支付來解決。這樣下來，廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將被徹底減負(fù)，隨著中央對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的逐次擴(kuò)大，那些建立服務(wù)型政府的設(shè)計乃有了現(xiàn)實操作的可能。

　　過去歷次機(jī)構(gòu)改革都不幸遭遇了膨脹——裁減——再膨脹的反復(fù)。如何防止重蹈覆轍？湖北的辦法是實行編制總量控制，并將事業(yè)編制——這一過渡性、也是極可能導(dǎo)致政府“擴(kuò)容”的隱形地帶——逐漸取消。這一改制思路可謂大手筆，但如欲真正落實，還需“一刀切”地取消定額后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)人權(quán)，在分流到企業(yè)或中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)營失敗、面臨窘境時，寧愿追加創(chuàng)業(yè)資助或支付大筆失業(yè)救濟(jì)金，也不能任其回流，否則政府信用大損，后患無窮！除此而外，還需將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)存在的其他亂收費的權(quán)力迅速加以取消，斷了非分的財源，也就斷了人員回流的可能空間。所以，除了裁減冗員，更需裁減權(quán)力、裁減事務(wù)，實現(xiàn)改革的配套和均衡。

　　湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革先例，很有可能為中國基層政治改革創(chuàng)立一全新起點。自90年代末期四川步云直選過后，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉遲遲未見后續(xù)動作，未免有些步履緩慢。原因自然復(fù)雜，但個中也的確存在著巨大困擾難以解決。一個關(guān)鍵問題是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的情勢下，民主選舉能否提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率？新當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是否有實行大規(guī)模裁員的權(quán)力、實力和資源？如果由一任勢單力薄的民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長承擔(dān)幾十年機(jī)構(gòu)膨脹之責(zé)，強(qiáng)力裁員，稍有不慎，便可能在當(dāng)?shù)匾�發(fā)巨大沖突和亂局。對于這一難題，湖北省采取的是，由中央和省府充當(dāng)基層裁員的責(zé)任人和成本的承擔(dān)者，中央和省府各自拿出10億，用以支付人員安置費用，綜合取消農(nóng)業(yè)稅等壓力，形成狂飆進(jìn)取、不得不為的態(tài)勢。客觀評判，這遠(yuǎn)比讓民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長操刀裁員要可行得多！在實施機(jī)構(gòu)改革的同時，湖北已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府中實行競選試點，傳來的消息是執(zhí)行切實，動了真格。過去四川的經(jīng)驗也證明了，現(xiàn)存的行政體系是有能力領(lǐng)導(dǎo)一場公正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的。從湖北所推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中，我們可以看到，一條“先裁員、后選舉”的政治文明建設(shè)路徑正在形成和擴(kuò)展之中，它頗具操作性，也因此值得人們期待。

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