朱明熙：農(nóng)村義務(wù)教育到底應(yīng)當(dāng)由誰來“埋單”？

　　[內(nèi)容提要] 農(nóng)村義務(wù)教育的困難和嚴(yán)重性，近年來引起國人的高度關(guān)注，人們紛紛慷慨陳詞，針砭時(shí)弊，并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。歸納起來，目前的教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的問題不外乎三大方面，一是國家的教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足；
二是這不足的經(jīng)費(fèi)配置又嚴(yán)重不公平，“重城輕鄉(xiāng)”，使農(nóng)村普遍存在“上學(xué)難”；
三是應(yīng)試教育的偏差和教育費(fèi)用的暴漲挫傷了農(nóng)民子弟上學(xué)的積極性，農(nóng)村又出現(xiàn)新的“讀書無用論”。因此緩解農(nóng)村義務(wù)教育的困難，從資金保障的角度來看，必須盡快由目前以縣鄉(xiāng)為主的資金供給機(jī)制改變?yōu)橐灾醒牖蚴�為主的資金供給機(jī)制，對于這一改變本文從理論與實(shí)踐兩方面作了較深入的分析，并對農(nóng)村義務(wù)教育屬于地方公共品的傳統(tǒng)觀點(diǎn)以及對“分稅制改革”中央集中財(cái)力的非難提出了質(zhì)疑。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育、地方公共品、資金供給機(jī)制

　　一、農(nóng)村義務(wù)教育的困境

　　教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的困難和嚴(yán)重性，近年來引起國人的高度關(guān)注，人們紛紛慷慨陳詞，針砭時(shí)弊，并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。歸納起來，目前的教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的問題不外乎三大方面，一是國家的教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足；
二是這不足的經(jīng)費(fèi)配置又嚴(yán)重不公平，“重城輕鄉(xiāng)”，使農(nóng)村普遍存在“上學(xué)難”；
三是應(yīng)試教育的偏差和教育費(fèi)用的暴漲挫傷了農(nóng)民子弟上學(xué)的積極性，農(nóng)村又出現(xiàn)新的“讀書無用論”。

　　之所以出現(xiàn)以上問題，如前所述，一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足以及教育經(jīng)費(fèi)配置的嚴(yán)重不公平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002全國在校學(xué)生共計(jì)2.2億多人，其中，小學(xué)、初中生就達(dá)1.876億多（占在校生總數(shù)的83.47%)，這之中大約70％在農(nóng)村，這說明我國實(shí)現(xiàn)教育振興，提高全民族素質(zhì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)之所在。我國需要受教育的人口眾多，但財(cái)力又有限，在窮國辦大教育，只能突出重點(diǎn)，這個(gè)重點(diǎn)就是基礎(chǔ)教育，在我國就是普及九年制義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村的義務(wù)教育。因此，農(nóng)村小學(xué)、初中教育支出應(yīng)當(dāng)是我國政府教育支出的重中之重。

　　根據(jù)資料，1995-1997年許多國家政府對初、中等教育的投入占公共教育投入的比重：印度78.3％、巴西73.8％、墨西哥82.8％、馬來西亞74.5％、韓國92％、菲律賓82％、美國74.8％、瑞典72.8％、英國76.3％ (馬海濤、李劍：《我國財(cái)政對義務(wù)教育支出的現(xiàn)狀及原因分析》，財(cái)政研究，2004.4.)。而我國近年來政府用于義務(wù)教育的支出不足財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的60%，用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出只占全國預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)投入的30%左右，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入（包括國家、社會(huì)和個(gè)人投入）占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的23％左右（見表2）。而我國義務(wù)教育的大頭在縣鄉(xiāng)，以如此不公平的教育資源配置形成的如此微薄的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)力要支撐占我國義務(wù)教育70%左右的農(nóng)村義務(wù)教育，其艱難程度可想而知。這一點(diǎn)在中西部地區(qū)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的不發(fā)達(dá)縣鄉(xiāng)尤為明顯。據(jù)調(diào)查，雖然這些地區(qū)的義務(wù)教育支出已經(jīng)占到縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政支出的40%～70%，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了教育支出的正常需要，結(jié)果是“稅不夠，費(fèi)來湊”，向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款甚行。據(jù)調(diào)查農(nóng)村稅費(fèi)改革前，在有的地區(qū)，農(nóng)民繳納的稅費(fèi)甚至高達(dá)教育支出的70%以上，結(jié)果農(nóng)村許多地區(qū) “上學(xué)難”的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

　　表1 1985-2002年在校學(xué)生（萬人）

　　年 份19851990199520002002

　　大學(xué)生170.3206.3290.6556.1903.4

　　中學(xué)生5092.65105.46191.58518.59415.2

　　其中：初中學(xué)生3964.83868.74657.86167.66604.1

　　小學(xué)生13370.212241.413195.213013.312156.7

　　總數(shù)18632.817553.119677.322087.922475.3

　　資料來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》

　　表2 1999－2002年全國農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入情況

　　年 份1999200020012002

　　農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入（億元）826.07919.981102.271266.04

　　全國教育經(jīng)費(fèi)投入（億元）3349.043849.084637.665480.03

　　農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入占全國教育經(jīng)費(fèi)投入比重（％）24.6723.9023.7723.10

　　國家預(yù)算對農(nóng)村教育投入（億元）533.12604.00786.17989.78

　　國家預(yù)算對農(nóng)村教育投入占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入比重（％）61.8465.6571.3278.18

　　國家預(yù)算對教育投入（億元）1815.82085.72582.43114.2

　　國家預(yù)算對農(nóng)村教育投入占全國預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)投入比重（％）29.3628.9630.4431.78

　　教育費(fèi)附加（億元）126.83115.30102.8850.88

　　教育費(fèi)附加占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入比重（％）14.7112.539.334.02

　　社會(huì)集資（億元）42.4933.6030.5326.26

　　社會(huì)集資占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入（％）4.933.652.772.07

　　雜費(fèi)（億元）93.83100.25112.94123.79

　　雜費(fèi)占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入（％）10.8810.9010.259.78

　　其它（億元）65.8066.8369.7375.33

　　其它占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入（％）7.647.276.335.95

　　資料來源：李詳云《費(fèi)稅改革后的農(nóng)村義務(wù)教育投入：財(cái)政學(xué)的視覺》，“財(cái)政研究”2004.10.；

　　歷年《統(tǒng)計(jì)年鑒》

　　這種狀況從教育支出結(jié)構(gòu)中也可窺見一斑。與1996年相比，我國2000年初等教育支出比重為29.4%，下降4個(gè)多百分點(diǎn)；
中等教育支出為36.0%，也下降7個(gè)多百分點(diǎn)；
而高等教育支出為25.5%，則上升11個(gè)百分點(diǎn)（見表3）。從生均預(yù)算內(nèi)支出（預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)加預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)）來看，2000年，大學(xué)生所占有的預(yù)算內(nèi)教育支出是小學(xué)生的19.3倍，是農(nóng)村小學(xué)生的23.4倍；
是初中學(xué)生的13.6倍，是農(nóng)村初中生的17.9倍；
2003年，大學(xué)生所占有的預(yù)算內(nèi)教育支出是小學(xué)生的7倍，是農(nóng)村小學(xué)生的8.3倍；
是初中學(xué)生的6.9倍，是農(nóng)村初中生的7.5倍，表明經(jīng)近年來政府的大力調(diào)整，差距有所縮小（教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部關(guān)于2003年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況調(diào)節(jié)公告）。但這只是統(tǒng)計(jì)數(shù)字，實(shí)際情況恐怕不容樂觀。據(jù)人大代表反映，最發(fā)達(dá)的城市與最貧窮的農(nóng)村相比，我國的小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)相差50倍，初中相差近92倍。我國政府支出的教育經(jīng)費(fèi)本來就緊缺，而這緊缺的資源又大量投入城市，投入城市里的重點(diǎn)大學(xué)、中學(xué)和小學(xué)。全國截至2002年底拖欠教師工資達(dá)134億元，2001年全國30％左右的縣的小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)不足125元，財(cái)政預(yù)算撥款不足8元，有的學(xué)校因無錢買化學(xué)試劑而停止化學(xué)實(shí)驗(yàn)，因無錢交水電費(fèi)而只好點(diǎn)蠟燭或煤油燈，由于窮交不起幾十元的學(xué)費(fèi)而導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)，由于工資福利待遇低而導(dǎo)致教師紛紛流失，這些現(xiàn)象均發(fā)生在農(nóng)村（《農(nóng)村義務(wù)教育誰買單？》，新華網(wǎng)2003.3.12.）。

　　表3 我國三級教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)額及占教育總經(jīng)費(fèi)支出的比例

　　項(xiàng)目

　　年份教育經(jīng)費(fèi)總支出(萬元)初等教育(萬元)中等教育(萬元)高等教育(萬元)占教育經(jīng)費(fèi)支出比例(%)

　　初等中等高等

　　19962262339476559249630205326792933.843.614.4

　　199725317326834966110702088390484233.042.315.4

　　2000384908061082123313860405983136529.436.025.5

　　資料來源:根據(jù)2002年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算

　　九十年代末期以來，農(nóng)村義務(wù)教育的問題引起中央和全國人民的高度關(guān)注，中央及地方各級政府加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，農(nóng)村義務(wù)教育投入格局開始發(fā)生一些變化。1999年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)撥款為533.12億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的61.84％；
2002年，全國預(yù)算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達(dá)989.78億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的78.18％，3年間增加了85％。2002年，中央財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元，占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3％。但是，全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的支出占當(dāng)年政府預(yù)算教育總支出的比重只有31.78％，比1999年的29.36％只提高2.42％，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題并未得到根本性的改觀。

　　目前農(nóng)村的教育狀況恰如中央黨校潘云良教授負(fù)責(zé)的課題組在《中國農(nóng)村九年義務(wù)教育調(diào)查》報(bào)告中所揭示的那樣：農(nóng)村義務(wù)教育目前處于“貧困、學(xué)困、校困、師困、前景貧困”五困之中。

　　二、農(nóng)村義務(wù)教育困境是“分稅制”改革“惹的禍”嗎？

　　目前有一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村義務(wù)教育困境之所以如此嚴(yán)重，農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)之所以如此沉重，其主要原因就是九四年“分稅制”改革以后，財(cái)力集中于中央，事權(quán)則不斷下放。目前一個(gè)被廣泛引用的數(shù)據(jù)是九四年“分稅制”改革以來，中央財(cái)政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省級財(cái)政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（賈康、白景明，2003年）。如前所述，全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政供養(yǎng)人員約占全國的71％，而他們的開支只占21％；
中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬，而縣鄉(xiāng)兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國21％的財(cái)政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上財(cái)政供養(yǎng)人員的各項(xiàng)支出，特別是要承擔(dān)8億多農(nóng)民的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育，其困難和可能發(fā)生的狀況是可想而知的。

此觀點(diǎn)確實(shí)是說明現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育困境的很有說服力的一種說法。但是，此說法卻存在一個(gè)不好解釋的問題，即盡管九四年“分稅制”改革以后，從相對比例看，財(cái)力確實(shí)集中于中央，但各級地方政府，包括縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對額卻是增加的。以我們的調(diào)查為例，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)廣元市市中區(qū)財(cái)政總收入1991年為1612.3萬元，2000年上升到5905萬元，人均財(cái)力由2413元上升到5865元；
通江縣可支配財(cái)力2001年為15772萬元，2004年上升到43488萬元（其中絕大部分來自中央和省上的各種轉(zhuǎn)移支付）。在縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對額增加的情況下，為什么還會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村公共品供給越來越困難的問題呢？

　　況且，如果我們用歷史的眼光看問題，八十年代改革以前我國的財(cái)政分配體制也是高度集中的，雖然從統(tǒng)計(jì)資料上看，似乎中央的集中程度并不高，但實(shí)質(zhì)性的集中程度恐怕更高，但那時(shí)為什么基本上能夠提供如義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶等農(nóng)村公共品（盡管是低水平的），而在政府財(cái)力已經(jīng)大大增加的今天卻反而不能保證了呢？農(nóng)村卻反而出現(xiàn)相當(dāng)部分的“上學(xué)難“、“看病難”、“五保難”等問題，甚至出現(xiàn)相當(dāng)部分的農(nóng)民因此而陷入貧困“陷阱”呢？問題到底出在哪里？

　　以我們調(diào)查的四川安縣的教育為例，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，無論是財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的絕對額，還是財(cái)政教育支出占GDP和預(yù)算總支出的比重，改革以來均超過改革以前的年份，但改革以前國家的教育經(jīng)費(fèi)一直是有保障的。據(jù)了解，解放初期，即使財(cái)政沒有現(xiàn)款，政府也是把糧食撥給學(xué)校，以物折款。當(dāng)時(shí)基本沒有拖欠過教師的工資，公用經(jīng)費(fèi)也有保障，學(xué)費(fèi)也是很低的，并且有助學(xué)金，據(jù)一位老教師回憶，在60年代初，初中的助學(xué)金最高為四元，而當(dāng)時(shí)的學(xué)費(fèi)約兩元左右�？梢哉f在當(dāng)時(shí)條件下，一個(gè)農(nóng)村學(xué)生，只要愿意上學(xué)，基本上是可以完成學(xué)業(yè)的。但在改革后的今天，安縣同樣出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)不足，教育收費(fèi)過高，農(nóng)村孩子“上學(xué)難的問題”。為什么？

　　表4 安縣1950-1976年部分年度教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總預(yù)算的比例

　　年度GDP（萬元）財(cái)政預(yù)算支出（萬元）財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)（萬元）占GDP的比(%)占預(yù)算的比例（%）

　　1950　*24.16.54*27.1

　　19575555110.6941.710.751 37.7

　　19625368170.6751.310.956 30.1

　　19657598156.8653.80.708 34.3

　　19707050292.8262.130.881 21.2

　　1976　*584128.06*21.9

　　注：*表示沒有數(shù)據(jù)，GDP按照現(xiàn)價(jià)計(jì)算。

　　表5 安縣1995-2003年教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總預(yù)算的比例

　　年度GDP

　　(億元)財(cái)政預(yù)算支出（萬元）財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)（萬元）占GDP的比(%)占預(yù)算的比例（%）

　　199512.3877992760.72.235.40

　　199614.3581103069.42.1437.85

　　199716.7288233416.32.0438.72

　　199819.0296483371.41.7734.94

　　199920.6107213749.11.8234.97

　　200021.58128574640.62.1536.09

　　200123.53150355296.72.2535.23

　　200226.03200695327.12.0526.54

　　200328.90211385648.41.9526.72

　　這里面恐怕很重要的原因之一，就是近年來在“教育產(chǎn)業(yè)化”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，教育成本、費(fèi)用的飛漲大大超過了財(cái)政收入的增長，超過了農(nóng)民收入的增長，使政府財(cái)政和農(nóng)民在現(xiàn)有的財(cái)力分配格局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上都難以承擔(dān)。據(jù)資料，我國政府財(cái)政性教育支出1991年僅為617.83億元，2003年就達(dá)到3850.62億元，增長了5.23倍；
其中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)由459.7億元增長到3453.86，增長了6.51倍；
同期財(cái)政預(yù)算支出從3386.6億元增長到24650億元，增長6.28倍。由此可見，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，尤其是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長與財(cái)政預(yù)算支出的增長基本上是同步的，而且預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長甚至超過財(cái)政預(yù)算支出的增長。但是，同期全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的支出卻由731.5億元增長到6208.27億元，增長了7.49倍，既超過財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長，也超過預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長。這種過高的增長顯然來自人民群眾過多、過重的負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)表明，目前我國老百姓負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的比重甚至高達(dá)38％和44％（2003年），而OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家的平均水平只有12％（劉欣森、彭干梓、戴海：《專家呼吁遏制教育公平性的惡化趨向》，中國青年報(bào)，2005年2月2日）。2003年聯(lián)合國專員托馬舍夫斯基在考察了中國的教育狀況后認(rèn)為，中國的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際上只占全國生產(chǎn)總值的2%。而政府預(yù)算只占教育總經(jīng)費(fèi)的53%，剩下的47%則要求家長或其它來源填補(bǔ)。比如，課本以前是幾毛錢，塊把錢一本，現(xiàn)在要三、四元甚至七、八元一本；
以前老師的月工資幾十元，現(xiàn)在要幾百元甚至上千元；
以前的教學(xué)條件十分簡陋，現(xiàn)在的教學(xué)條件相對較好，這些成本的上升都將大大增加財(cái)政和農(nóng)民的支出（這還不算以教謀私、以教發(fā)財(cái)、以教升官、以教腐敗所造成的教育費(fèi)用增長）。比如我們調(diào)查，1986年義務(wù)教育法頒布以后到90年代初的期間，在安縣總的來說學(xué)雜費(fèi)不是很高，95年左右的學(xué)雜費(fèi)小學(xué)約在100元左右，初中約在250元左右。但到90年代末期的學(xué)費(fèi)一學(xué)期小學(xué)就要200元左右，初中500元左右。安縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，1995年到2004年農(nóng)民人均可支配收入增長了125.74％，而學(xué)雜費(fèi)及其他費(fèi)用的增長大大超過了農(nóng)民收入的增長。2003年安縣農(nóng)民人均可支配收入為2684元，一個(gè)村小學(xué)生一年的學(xué)雜費(fèi)占農(nóng)民收入的比例為14.8％，一個(gè)初中生占的比例為44.34％。如此一來農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)怎能不高。

　　三、農(nóng)村義務(wù)教育到底應(yīng)當(dāng)由誰來“埋單”？

　　從目前情況看，當(dāng)前急需解決的是農(nóng)村義務(wù)教育誰來“埋單”，即資金保障機(jī)制的問題。過去，長期以來我們將初、中等教育，尤其是義務(wù)教育視為是一種地方性的公共品，因此，無論是經(jīng)費(fèi)投入，還是具體管理，都主要由各級地方政府負(fù)責(zé)。如果說，以前由于國家財(cái)力有限，加之教育費(fèi)用不高，由各級地方政府負(fù)責(zé)初、中等教育，尤其是義務(wù)教育還可以應(yīng)付，并且有利于調(diào)動(dòng)各級地方政府發(fā)展教育事業(yè)的積極性的話，那么，九十年代以來，尤其是九十年代下半期以來，在不區(qū)分各類教育的不同性質(zhì)，不顧及老百姓的承受能力，片面推行教育產(chǎn)業(yè)化的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，隨著教育費(fèi)用的暴漲，各級地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)基層政府越來越難以承擔(dān)初、中等教育，尤其是義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出，盡管教育經(jīng)費(fèi)目前已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)基層政府最大宗的財(cái)政支出項(xiàng)目，盡管縣鄉(xiāng)基層政府為了發(fā)展教育事業(yè)可以說已經(jīng)是竭盡全力，但農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)仍然是嚴(yán)重不足，結(jié)果只好通過各種途徑向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，讓最貧窮的農(nóng)民承擔(dān)承擔(dān)沉重的教育費(fèi)用，從而引起廣大農(nóng)民的不滿。據(jù)資料和調(diào)查，2000年我國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)，省級財(cái)政負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)約2%。目前我國的縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中，教育所占的比重最高。就西部地區(qū)的一般情況而言，在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，僅教育部門工資支出一項(xiàng)一般占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出的60％以上，縣鄉(xiāng)政府目前以占全國財(cái)政20％多的財(cái)力負(fù)責(zé)供養(yǎng)占全國70％的公務(wù)員，負(fù)責(zé)承擔(dān)占全國小學(xué)80%以上的農(nóng)村小學(xué)、占全國中學(xué)64%以上的農(nóng)村初中的義務(wù)教育（據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，2001年），其艱難程度可想而知。盡管如此，縣鄉(xiāng)政府的教育投入仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)村義務(wù)教育支出的正常需要，結(jié)果是“稅不夠，費(fèi)來湊”，向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款甚行。據(jù)我們調(diào)查，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，在有的地區(qū)，農(nóng)民繳納的稅費(fèi)甚至高達(dá)教育支出的70%以上，結(jié)果農(nóng)村許多地區(qū)“上學(xué)難”的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，加之近年來教育的“過度市場化”、“貴族化”以及“應(yīng)試教育”偏向，以及農(nóng)民子弟上大學(xué)的希望越來越渺茫，又使農(nóng)村出現(xiàn)新的“讀書無用論”傾向。盡管在2001年我國為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革順利推行，并緩解這一日趨突出的問題，將教育經(jīng)費(fèi)的供給責(zé)任上移至縣，并對農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“一費(fèi)制”，希望以此大大減輕農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。但由于各級政府之間教育投入資源配置格局并未發(fā)生根本性的改變，因此，問題依然存在。據(jù)教育部國家教育督導(dǎo)團(tuán)2001、 2002年對全國22個(gè)省、自治區(qū)調(diào)查的結(jié)果是，從全國農(nóng)村義務(wù)教育總的情況看，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量仍然短缺，拖欠教師工資問題還未得到根本解決，投入體制還需進(jìn)一步完善。農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)和危房改造資金的正常投入機(jī)制尚未真正建立起來，一直缺乏穩(wěn)定的資金來源。而在全國大部分地區(qū)，農(nóng)村中小學(xué)財(cái)政性公用經(jīng)費(fèi)仍未得到有效保障，對經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助還未落實(shí)。湖北省從2002年秋季開學(xué)起對全省29個(gè)貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行“一費(fèi)制”改革試點(diǎn)，2003年2、3月份，記者到蘄春縣采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，試行“一費(fèi)制”半年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕了，但教育經(jīng)費(fèi)日見緊張，全縣教師流失達(dá)800多名，有些村小學(xué)只剩下一個(gè)“留守”老師。農(nóng)民對此的總結(jié)是：工資沒了，老師走了；
負(fù)擔(dān)輕了，伢兒荒了。甚至在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如江蘇省也出現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育難的問題。今年“兩會(huì)”期間，一些代表反映，現(xiàn)在教育缺錢的地方還很多，如農(nóng)村中小學(xué)危房雖然已改造了5600多萬平方米，但每年還要新增2100萬平方米；
拖欠教師工資現(xiàn)象也還存在，僅2004年1月至9月，全國新欠中小學(xué)教職工國標(biāo)工資就有10億元之多，累計(jì)欠發(fā)教職工工資高達(dá)163億元。（《政協(xié)委員共議教育發(fā)展大計(jì) 教育投入成熱門話題》，新華網(wǎng)，2005年3月7日） 這些事實(shí)一再告訴我們，目前這種以各級地方政府，尤其是以縣鄉(xiāng)為主負(fù)責(zé)廣大農(nóng)村和占學(xué)生大多數(shù)的農(nóng)民子弟的義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制已經(jīng)完全不能滿足其需要，已經(jīng)一再證明農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制應(yīng)由目前的以縣鄉(xiāng)政府為主盡快改變?yōu)橐灾醒霝橹骰蛘咭允�為主，或者�?shí)行以縣鄉(xiāng)政府具體承辦農(nóng)村義務(wù)教育，但經(jīng)費(fèi)供給則由目前的以縣鄉(xiāng)政府為主盡快改變?yōu)橐灾醒�、省為主�?/p>

這樣一種經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制安排不光是從實(shí)際上看有利于從根本上解決前面所講的目前縣鄉(xiāng)政府由于缺乏必要的財(cái)力支撐而難以承擔(dān)起有效供給農(nóng)村義務(wù)教育這一老大難問題，有助于推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，并切實(shí)防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，避免重蹈“黃宗羲定律”的覆轍以外，還有一個(gè)農(nóng)村的義務(wù)教育是否真正是地方性的公共品的定位問題。雖然理論上、教科書上都認(rèn)為義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)是屬于地方政府負(fù)責(zé)供給的地方性公共品，但從我國的實(shí)際看，這一理論上的定位可能存在理論上和實(shí)踐上的問題。從理論上看，義務(wù)教育是一種外溢性很強(qiáng)的公共品，在農(nóng)村接受義務(wù)教育的農(nóng)民子弟在我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中或早或遲大多數(shù)是要轉(zhuǎn)移到外地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的，盡管這種必然的轉(zhuǎn)移趨勢有利于農(nóng)民增收，有助于緩解“三農(nóng)問題”和全面小康社會(huì)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，但從當(dāng)?shù)卣�府的角度考慮，卻是一件花了大量的人力、物力和財(cái)力培養(yǎng)人力資本，而成果卻大部分被城市和發(fā)達(dá)地區(qū)收獲的“出大力收小利”的吃虧的事情。這種人力資本培養(yǎng)上的地區(qū)性和受益上的全國性所產(chǎn)生的成本與收益的不對稱性必然影響不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)政府辦教育的積極性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)尤其是在這些地區(qū)縣鄉(xiāng)政府財(cái)力十分困難的情況下。因此，為了克服這類由于外溢性很強(qiáng)、成本與收益的不對稱性所導(dǎo)致的的公共品供給短缺問題，中央政府應(yīng)當(dāng)從有利于全國義務(wù)教育發(fā)展的角度肩負(fù)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給。從我國的具體實(shí)踐上看，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給，一、如上所述，有助于緩解縣鄉(xiāng)，尤其是貧苦地區(qū)縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政困難，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解“三農(nóng)問題”。二、有助于實(shí)現(xiàn)教育公平，縮小貧富差距，創(chuàng)建和諧社會(huì)。眾所周知，機(jī)會(huì)公平是達(dá)到社會(huì)公平的最重要基礎(chǔ)之一，而教育公平則是實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平的最重要的基石。最近，在“兩會(huì)”期間，全國輿論對我國目前事實(shí)上存在的由于教育經(jīng)費(fèi)資源配置的極不公平極不合理所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間的教育機(jī)會(huì)的巨大差距的質(zhì)疑，甚至斥之為形成社會(huì)不公平、不和諧的“加速器”的批判，以及發(fā)達(dá)國家縮小兩極分化和社會(huì)矛盾激化的成功經(jīng)驗(yàn)，都一再證明在我國由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給，是縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間的巨大差距，讓義務(wù)教育的陽光公平地普照全國城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)公平，縮小貧富差距，創(chuàng)建和諧社會(huì)的必要之舉。三、有助于轉(zhuǎn)移大量過剩的農(nóng)業(yè)人口，促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程和全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)。我國“三農(nóng)問題”的解決所面臨的一個(gè)根本性制約因素是人多地少，因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)民富裕所要解決的突出矛盾之一，就是如何大量轉(zhuǎn)移數(shù)以億計(jì)的低素質(zhì)的農(nóng)民。從全國來講，我國要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，也同樣面臨人口太多，資源短缺所產(chǎn)生的人口巨大壓力問題。但從另一個(gè)角度考慮，由于人是生產(chǎn)力諸要素中最具活力的因素，只要我們通過恰當(dāng)?shù)氖侄螌⒛壳褒嫶蟮娜丝谪?fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)榫薮蟮娜肆�資本，其前景應(yīng)當(dāng)說是不可限量。日本、新加坡等國家的發(fā)展證明了這一點(diǎn)。國內(nèi)外的實(shí)踐告訴我們，這一轉(zhuǎn)換的重要手段應(yīng)當(dāng)說非教育莫屬。這實(shí)際上說明教育，尤其是義務(wù)教育在我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。據(jù)《中國教育與人力資源問題報(bào)告》披露，我國人力資源的基本現(xiàn)狀是，整體國民素質(zhì)偏低，中高級層次人才嚴(yán)重缺乏，人力資源整體水平與發(fā)達(dá)國家和新興工業(yè)化國家相比存在較大差距，勞動(dòng)力整體文化素質(zhì)不能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，城鄉(xiāng)、地區(qū)間的不均衡性十分突出。2000年我國15歲以上人口中仍有文盲8699.2萬人，其中3/4分布在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口人均受教育年限僅為7.33年，而城市是10.2年。城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村之間受教育水平的人口比例為：具有大專及以上受教育水平的人口比例是20：9：1；
受高中教育的人口比例是4：3：1；
受初中教育的人口比例是0.9：1.01：1；
受小學(xué)教育的人口比例是0.37：0.55：1。2000年我國從業(yè)人員中，具有初中和小學(xué)教育水平的人員占75％左右，其中僅受過小學(xué)教育的占33％，接受過高中和中等職業(yè)技術(shù)教育的占12.7％，接受過高等教育的只占4.7％。2000年農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人員的平均受教育年限僅為6.79年，初中及以下教育水平的人超過95％，而日本同期從業(yè)人員的平均受教育年限為10.67年。1997－1999年我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅是日本的1.03％。應(yīng)當(dāng)看到，以上所公布的我國人口受教育程度還只是書面上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如果考慮我國的實(shí)際教育狀況，恐怕差距會(huì)更大。這既是包袱和壓力，并說明我們再依靠目前這種以縣鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制已難以為繼，同時(shí)也蘊(yùn)藏著巨大的潛力和機(jī)會(huì)，當(dāng)然，要想實(shí)現(xiàn)這種根本性的轉(zhuǎn)換，其前提條件之一，就是將義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育作為全國性的公共品對待，建立中央或省為主的全國公平的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。

　　順便說一下，近年來我國之所以普遍出現(xiàn)農(nóng)民工子弟在城市里入學(xué)受到的種種不公正待遇和歧視問題。人們對此的看法是現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制所造成的，而我們認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這一問題，除了現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制以外，還有一個(gè)重要原因，就是目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。試想一下，在目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制下，如果大量接收外地的農(nóng)民子弟入學(xué)，勢必大大增加當(dāng)?shù)氐慕逃��?jīng)費(fèi)支出，而教育支出的增加，又必然相應(yīng)地減少當(dāng)?shù)乜捎糜谄渌�方面支出的�?cái)力，作為理性的當(dāng)?shù)卣�府自然�?huì)通過各種途徑限制外地農(nóng)民子弟入學(xué)，縮小這方面的開支。因此，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行中央或省為主的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制，有助于打破目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制所造成的地域封鎖，有助于克服目前存在的城市中對農(nóng)民子弟上學(xué)的種種不公正待遇和歧視問題，為農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移創(chuàng)造教育方面的良好條件。

　　當(dāng)然，這樣一種義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變必須與國家財(cái)力，尤其是與中央財(cái)力的實(shí)際供給能力相適應(yīng)，而不能急躁冒進(jìn)，實(shí)施的步驟可以考慮先貧困地區(qū)的農(nóng)村，后全國農(nóng)村，最后城市；
或先農(nóng)村，后城市。據(jù)教育部政策發(fā)展研究中心和一些專家測算，我國現(xiàn)在每年只要多投入500億元到600億元就可以在全國農(nóng)村實(shí)行義務(wù)教育階段的免費(fèi)教育。亞洲開發(fā)銀行最近一份報(bào)告稱，全球190多個(gè)國家中有170多個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育，除了發(fā)達(dá)國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育。我們目前每年稅收增長4～5千億，應(yīng)當(dāng)說國家或者中央完全有能力解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題。事實(shí)上農(nóng)村義務(wù)教育問題已經(jīng)引起中央的高度重視，中央一再表示，今后新增的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要向農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)的義務(wù)教育傾斜。據(jù)資料顯示，1999年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)撥款為533.12億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的61.84％；
2002年，全國預(yù)算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達(dá)989.78億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的78.18％，3年間增加了85％。2002年，中央財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元，占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3％。2004年，除一般性轉(zhuǎn)移支付、工資性轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的支出和教職工專項(xiàng)補(bǔ)助的50億元資金外，中央財(cái)政安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的各類專項(xiàng)資金達(dá)到100億元，比2003年的58億元增長了72％。2005年的“兩會(huì)”期間，溫總理在政府工作報(bào)告中向世人莊嚴(yán)宣告“從今年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)；
到2007年在全國農(nóng)村普遍實(shí)行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育�！笨梢灶A(yù)見，只要我們矢志不移地發(fā)展下去，在全國農(nóng)村乃至全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育的那一天將為時(shí)不遠(yuǎn)。

　　此外，我們還要看到，要根本改變目前農(nóng)村義務(wù)教育的落后狀況，不僅僅是中央和省上要加大投入，解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題，還有一個(gè)公共教育資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間、一般文化教育與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)之間的公平合理配置問題，這實(shí)際上就涉及到需要我國的教育主管部門盡快轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤的教育理念，真正樹立“以民為本”，培養(yǎng)千千萬萬社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)人才的科學(xué)教育觀，即，盡快從根本上扭轉(zhuǎn)目前這種重城市，輕農(nóng)村；
重非義務(wù)教育，輕義務(wù)教育；
重少數(shù)重點(diǎn)“貴族”學(xué)校，輕一般學(xué)校；
重“應(yīng)試教育”，輕素質(zhì)教育和職業(yè)教育的錯(cuò)誤傾向。

　　2005.4.

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