唐娟：從體制到程序——中國直接選舉制度規(guī)則與實踐的落差分析

　　「內(nèi)容提要」隨著中國公民政治參與的擴(kuò)大化和理性化，現(xiàn)行的人民代表直接選舉的文本制度在實際運行中暴露出許多缺陷。其中一些缺陷內(nèi)生于文本本身，而另一些則外發(fā)于操作過程中，修改文本、改革傳統(tǒng)的操作方式，已經(jīng)勢在必行。

　　「關(guān)鍵詞」規(guī)則/人民代表/直接選舉制度

　　認(rèn)識到一個選舉體制的缺陷與欣賞它的益處同樣重要。從現(xiàn)行選舉法律法規(guī)文本及其運行過程兩個層次分析現(xiàn)行選舉制度中存在的一些問題，主要有兩大類：一是選舉事務(wù)管理的體制性問題；
二是選舉實施過程中的程序和技術(shù)問題。

　　選舉事務(wù)管理體制中的二律背反現(xiàn)象

　　根據(jù)現(xiàn)行選舉法律法規(guī)[1]，地方人民代表的選舉事務(wù)由地方人民代表大會常務(wù)委員會組織辦理。人民代表直接選舉事務(wù)的組織管理結(jié)構(gòu)由兩部分構(gòu)成：一是縣（區(qū)）級人大常委會設(shè)立的選舉委員會；
二是基層選區(qū)設(shè)立的選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組。選舉委員會和選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組都是辦理選舉事務(wù)的具體機(jī)構(gòu)。這套管理體制及其實施機(jī)制，脫胎于戰(zhàn)爭年代，形成于計劃體制初創(chuàng)年代，并在20世紀(jì)80年代得以強(qiáng)化。在1950年代中期之前，人大代表選舉作為政權(quán)建設(shè)的重要構(gòu)成部分，由民政部門承擔(dān)，此后便長期由人大系統(tǒng)主持。1980年初，民政部門又曾短期擔(dān)負(fù)過具體指導(dǎo)縣級直接選舉工作的職責(zé)，但在1982年，民政部決定不再負(fù)責(zé)選舉事務(wù)，從而形成了目前各級人大常委會主持并具體辦理選舉事務(wù)的結(jié)構(gòu)[2].隨著公民政治參與行為的擴(kuò)大化和理性化，這一體制便開始暴露出其滯后性和一些缺陷，主要體現(xiàn)在：第一，由人大常委會管理選舉事務(wù)，不符合國際政治通則，而且在國家管理實踐中形成了一個矛盾，即在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其功能已經(jīng)分化的條件下，人民代表由人民選舉產(chǎn)生，再由人民代表自己負(fù)責(zé)辦理人民代表的選舉事務(wù)，立法機(jī)關(guān)自己制定選舉法律，然后再由自己執(zhí)行。這在法理邏輯上是顯然不通順的。從世界范圍內(nèi)看，議會不能管理自身的選舉，因為作為議會的功能只體現(xiàn)在頒布和通過法律來規(guī)范國家政治和社會生活，它們不能運用行政方式對具體的公共事務(wù)在具體程序上進(jìn)行操作性規(guī)范。

　　第二，這套選舉事務(wù)管理體制在實施過程中遇到的第一個尷尬就是：對于選舉過程中發(fā)生的糾紛和爭議，選舉管理主體的裁決如何取得公信力。人大常委會及其選舉委員會負(fù)有接受選民對于選民名單以及選舉違法行為申訴并進(jìn)行限期處理和答復(fù)的職責(zé)。這一法律原則要求作為選舉事務(wù)管理主體的人大常委會和選舉委員會還應(yīng)該扮演司法調(diào)查和審理的角色，這在實質(zhì)上等于要求人大常委會和選舉委員會在進(jìn)行自我選舉的過程中，應(yīng)該自我指導(dǎo)、自我管理、自我監(jiān)督、自我審理、自我糾錯。現(xiàn)實中，這一原則是很難落實的，因為選舉過程是在縣區(qū)人大常委會及選舉委員會主持下進(jìn)行的，對選舉過程中程序失范的申訴，實際上就是對縣區(qū)人大常委會及選舉委員會的申訴，其邏輯過程是：“A 申訴B ，B 處理A 的申訴”[3]（P223）。

　　第三，選舉委員會和選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組都是臨時機(jī)構(gòu)，選舉工作結(jié)束即自行撤消，但選舉工作中卻有大量的行政事務(wù)需要經(jīng)年不斷地加以處理，因此，現(xiàn)行選舉管理格局缺少一個日常程序安排。選舉年時，選舉工作人員臨時培訓(xùn)上崗，他們既缺少選舉法律知識積累，同時也缺少選舉實踐經(jīng)驗，在選舉過程中他們最注重的事是完成上級布置的任務(wù)，尤其是要確保符合上級意圖的代表候選人當(dāng)選，由此導(dǎo)致大量選舉失范甚至違法行為發(fā)生，其中一些違法行為，需要進(jìn)行較長時間的調(diào)查取證。但選舉委員會和選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組在選舉事務(wù)結(jié)束后即撤消，公共權(quán)力組織結(jié)構(gòu)中缺少一個具體的專門的部門來負(fù)責(zé)這類調(diào)查取證的事務(wù)。

　　第四，代表候選人與選舉工作人員雙重身份問題。就縣區(qū)級人大代表換屆選舉的整體情況看，選區(qū)中經(jīng)辦選舉事務(wù)的選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組基本上是由居民委員會成員構(gòu)成，如果有居委會成員參選人大代表，就很可能會出現(xiàn)競選資源的嚴(yán)重不對稱。而從代表候選人的來源看，由于現(xiàn)行選舉法律對代表候選人兼任選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)或成員的雙重身份沒有具體的限制性或肯定性規(guī)定，居委會主任被提名并被確定為社區(qū)選區(qū)的代表候選人的情況比比皆是。社區(qū)選舉工作負(fù)責(zé)人同時又是人大代表候選人的雙重身份，使他們很方便地利用公共資源在競選中占據(jù)優(yōu)勢，有些社區(qū)選區(qū)甚至出現(xiàn)操縱選舉、打壓排擠其他參選者、誘導(dǎo)甚至脅迫選民投票意向等現(xiàn)象。更多的情況是：居委會成員利用承辦選舉工作之便，為具有這種雙重身份的候選人拉選票。如果說這種拉票行為目前還可視為一種無奈的“合理犯規(guī)”，那么既是選舉工作小組組長又可以是代表候選人這樣一種制度安排，是明顯的“不合理犯規(guī)”，因為它明顯地違背了一個一般性的政府工作原則——回避原則。對另一名競選者來說，它凸顯的是不公正。

　　選舉操作過程中的失衡與失序現(xiàn)象

　　選舉操作過程中存在的程序性、技術(shù)性問題，體現(xiàn)在選區(qū)劃分、選民登記、正式代表候選人確定程序、代表候選人介紹、投票行為、選票計算和公布等各方面。

　　1.選區(qū)劃分及代表名額分配中的失衡現(xiàn)象

　　在選舉實踐中，代表的人口比例不均衡的情況比較突出。以某市一街道辦事處2003年3月所做的選區(qū)劃分和代表名額分配、各選區(qū)選民人數(shù)為例，可以看出選區(qū)中的單位力量之比及代表分配方面存在的問題。分配給該街道的區(qū)人大代表名額是11名，按照差額原則，該街道共確定了20名代表候選人。街道所轄區(qū)域共被劃分為8個選區(qū)，按照街道所屬市區(qū)的選區(qū)排序，這8個選區(qū)的序號排列為57—64，8個選區(qū)所登記的選民人數(shù)共計為13187人，所包括的成員單位數(shù)共計為39個。

　　以各選區(qū)單位數(shù)和選民人數(shù)與代表名額之比例為視角，該街道在選區(qū)劃分和代表名額分配上呈現(xiàn)出如下特點：（1）各個選區(qū)所含的成員單位數(shù)目有較大差別。有的選區(qū)成員單位多，有的選區(qū)成員單位少；
成員單位少的選區(qū)如57選區(qū)只有1個單位，成員單位多的選區(qū)如60選區(qū)，含有9個單位。（2）各選區(qū)內(nèi)的成員單位各自所擁有的選民數(shù)目頗為懸殊。在同一選區(qū)內(nèi)，最小單位的人數(shù)和最大單位的選民人數(shù)之比嚴(yán)重失衡的是為3∶2314，如61選區(qū)。（3）各選區(qū)人大代表與其所代表的選民數(shù)目之比很不均衡。其中，57選區(qū)共有54名選民，卻有3個代表名額，平均一個代表與其所代表的選民數(shù)之比為1∶18；
而64選區(qū)則為1∶4414.除了由政府機(jī)關(guān)所組成的57選區(qū)外，其他選區(qū)，無論選民人數(shù)多少，都只有一個代表名額[3]（P227）。

　　之所以會出現(xiàn)上述情況，關(guān)鍵在于現(xiàn)行選舉法和各地制訂的選舉實施細(xì)則在文本規(guī)定上存在著下列問題：有關(guān)法律規(guī)定的剛性不夠；
對人口居住密度沒有給予適當(dāng)?shù)目紤]；
各地制訂的實施細(xì)則懸殊較大；
代表名額的基數(shù)存在著一定的不合理性[4].

　　2.選民登記中的失序現(xiàn)象

　　第一，選民漏登問題。發(fā)生這種錯誤的根源在于被動型的選民登記制度。目前，在確定選民所屬選區(qū)登記問題上，一般采取的是以有工作單位的在工作單位登記為主，無工作單位的以戶口所在地登記為輔的原則。而坐落于社區(qū)里的單位往往被歸于單位人登記，社區(qū)選區(qū)可能會以為這些單位員工以單位為整體在所屬系統(tǒng)里進(jìn)行選民登記，而單位則認(rèn)為應(yīng)該在所屬的選區(qū)進(jìn)行登記，因而發(fā)生疏忽和遺漏的可能性就增大了。隨著單位制的改革、職工下崗和流動人口增多，出現(xiàn)錯登漏登選民的現(xiàn)象越來越突出[5].第二，有針對性地進(jìn)行選民登記。這樣的情況在社區(qū)選區(qū)中較為普遍。為了完成選舉任務(wù)，實現(xiàn)高于50%的投票率，選民登記工作者普遍會采取這樣一種辦法：有意對某一部分居民不進(jìn)行登記，因為即使登記了他們也未必會來投票以致投票率達(dá)不到50%，因此，登記工作者只對那些比較有把握來投票的居民進(jìn)行登記，從而獲得較高的投票率。此外，這種針對性選民登記方法還能夠控制選民的投票意向，只登記那些可能聽從組織安排的居民，而對那些有明確投票意向的居民則有意遺忘，即使這些居民前來登記，也以各種理由拒絕。

　　第三，選民登記的時間公布問題。對于選民登記的公布時間，選舉法有明確規(guī)定，即在選舉日前的20日以前公布。法律同時規(guī)定對選民名單有不同意見的選民有權(quán)提出申訴。但由于不斷有漏登、錯登、誤登的選民要求補(bǔ)登、重登，選民榜也不斷地修改，許多選區(qū)都不是公布一榜了事，而是公布了二榜、三榜。最后一榜公布時已經(jīng)大大超過了“選舉日前的20日以前公布”的法律規(guī)定，甚至超過了有關(guān)選民登記申訴的法定時限，這就有可能侵犯選民進(jìn)行申訴的權(quán)利。

　　3.確定正式代表候選人的程序性缺陷

　　現(xiàn)行選舉法律已經(jīng)賦予了普通選民確定正式代表候選人的權(quán)利，這是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)和制度保證，然而這一原則卻沒有相應(yīng)的操作技術(shù)和程序來支撐。選民如何確定正式代表候選人？法定方式在選舉實踐中顯得寬泛、抽象、模糊，它主要包含了兩個環(huán)節(jié)：第一環(huán)節(jié)是各政黨、各人民團(tuán)體依法提名推薦初步候選人，由選舉委員會匯總并張榜公布。這一環(huán)節(jié)是有可操作性的。第二環(huán)節(jié)是選民小組對初步候選人“反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人”。其中，第二個環(huán)節(jié)上存在著技術(shù)性困難。因為要進(jìn)行“反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商”，首先需要對“醞釀、討論、協(xié)商”下定義，定義是行動的方向，但“醞釀、討論、協(xié)商”并不是法律語言，沒有具體的衡量體系。其次，沒有規(guī)定多少人可以參加，以及哪些選民有資格參加。再次，“醞釀、討論、協(xié)商”要反復(fù)多少次才最終能夠體現(xiàn)較多數(shù)選民的意見，沒有定數(shù)。恰恰是這些需要進(jìn)行具體界定的程序，《選舉法》和地方選舉實施細(xì)則都存在著缺憾。

　　正是因為沒有規(guī)定細(xì)致的程序性規(guī)定，實踐中正式代表候選人的確定過程便成為黑箱操作。這包括如下幾種具體情況：（1）組織提名的人選重于選民聯(lián)名提名的人選。（2）在單位選區(qū)中，單位領(lǐng)導(dǎo)班子往往替選民包辦確定正式候選人，而人選往往就是單位領(lǐng)導(dǎo)。（3）選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組召集選民小組代表討論，參加者少則十幾人，多則幾十人。（4）在有選舉工作小組主要成員被提名為代表候選人的情況下，“醞釀、討論、協(xié)商”就顯示出不公正性：組織和主持“醞釀、討論、協(xié)商”以確定正式代表候選人的人，正是被“醞釀、討論、協(xié)商”的對象，而其他的初步候選人卻須回避。這在客觀上形成了非常不規(guī)范的游戲規(guī)則。這種十分粗放的操作程序和方式，違背了選舉制度設(shè)計的本意和初衷，因為它無法保證普通選民參與確定正式候選人的決策過程。

　　4.代表候選人宣介的被動性

　　已經(jīng)確定了的正式代表候選人應(yīng)當(dāng)被介紹給選民，這是選舉過程中一個必經(jīng)的環(huán)節(jié)和程序。但許多選民并不知道自己要選擇的正式代表候選人是誰，這是又一個“選舉制度之癢”。究其原因，關(guān)鍵在于現(xiàn)行選舉法律法規(guī)在有關(guān)代表候選人介紹方面存在的局限性所致�，F(xiàn)行選舉法規(guī)定：直接選舉中，推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民可以在選民小組會議上介紹所推薦的代表候選人。這表明，代表候選人是被動的，法律沒有規(guī)定他們能否進(jìn)行自我宣傳和介紹，實際過程中這一空白往往被主持選舉事務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行否定性理解，因而一旦出現(xiàn)諸如候選人張貼海報、發(fā)放公開信、進(jìn)行競選演說等形式時，就會出現(xiàn)選舉主持機(jī)構(gòu)壓制這些候選人的行為，或者至少會出現(xiàn)嚴(yán)重的分歧。

　　5.投票過程中的失范現(xiàn)象

　　投票過程中存在兩個方面的問題：一是委托投票行為失范，二是沒有秘密劃票。委托投票行為失范主要體現(xiàn)在：一個選民接受的委托票超過3張；
重復(fù)委托；
委托書由被委托者自己填寫，委托者本人根本不在現(xiàn)場，有些甚至連雙方的證件也沒有出示；
隨意擴(kuò)大委托投票的適用范圍，有些選民明明有條件參加投票卻不想親臨現(xiàn)場；
選舉委員會或選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組對此并未認(rèn)真履行認(rèn)可程序，選舉工作人員不認(rèn)真核對《委托證》；
非選民接受其他選民委托并投票；
有的選區(qū)選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組主動要求選民委托其成員投票；
委托人在委托時不表明自己的真實意愿；
委托人雖然明確表示了自己的投票意愿，但被委托者不尊重委托者的投票意愿，擅自改變委托者的投票意向。委托投票行為失范不在于法律規(guī)定不明確、難以操作，而是在實施過程中法律規(guī)定沒有得到尊重和有效執(zhí)行。

　　至于沒有實施秘密劃票，則是一個十分普遍的現(xiàn)象。秘密劃票是現(xiàn)代選舉的基本原則，它可以保證選民不受外界干擾、充分地表達(dá)自己的意志，是保證選舉民主性、公正性的基本的制度安排。1982、1986和1995年制訂的《選舉法》都規(guī)定了實行無記名投票的條款。但是，無記名投票尤其是其中的秘密填寫選票原則，需要一系列具體的程序和技術(shù)來保證，沒有具體程序和技術(shù)，這一原則無以支撐。對此，《選舉法》和地方的選舉工作規(guī)則都沒有規(guī)定任何具體的行政技術(shù)措施。此外，一些選舉管理人員對法律理解有失片面或?qū)Υ烁�本沒有意識，也是一個值得關(guān)注的問題，他們對無記名投票的理解僅僅停留在“選民在選票上不署名”。

　　6.核對選票及公布投票方面的程序性缺陷

　　選舉法中對于核對選票的規(guī)定言簡意賅，對于以什么形式核對、在哪里核對、是大聲唱票還是默默數(shù)票、每張選票應(yīng)不應(yīng)該向選民展示、核對出現(xiàn)了錯誤怎么解決、核對結(jié)果的公布方式是否具有統(tǒng)一性等等，都沒有說明。但是，核對選票和公布投票結(jié)果恰恰是一項技術(shù)性程序，是由一系列行為細(xì)節(jié)構(gòu)成的，如果沒有對行為細(xì)節(jié)的規(guī)范，就可能各行其是。

　　綜觀上述問題，說明實行真正公開公平公正的選舉還任重道遠(yuǎn)，有待于政府和公民社會兩方面的努力，政府需要改變過去的選舉運作管理方式，學(xué)習(xí)如何回應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)和身份已經(jīng)變得獨立起來的公民的參選需求，公民也需要學(xué)會熟悉規(guī)則、認(rèn)真對待自己的權(quán)利。

　　「參考文獻(xiàn)」

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　　[5]蔡定劍。中國選舉狀況的報告[R].北京：法律出版社，2002.56.

　　原載《深圳大學(xué)學(xué)報：人文社科版》2004年第4期

　　唐娟（1966—），女，河南唐河人，深圳大學(xué)管理學(xué)院講師，政治學(xué)博士，從事公共治理研究。廣東深圳518060

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