朱秋霞：論現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的準(zhǔn)國家——所有制特征及改革的必要性

　　論文提要：本文以規(guī)范的土地所有權(quán)理論為分析工具，通過對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的特征分析和形成過程的歷史分析，證明了現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度的準(zhǔn)國家所有制特征，同時通過這一制度對于農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)范的農(nóng)村財政體制和金融體制建設(shè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化過程中競爭性房地產(chǎn)市場形成的制度約束分析，證明改革這一制度的必要性和迫切性。在上述分析的基礎(chǔ)上，本文提出農(nóng)村土地制度進(jìn)一步改革的首要目標(biāo)是重新建設(shè)規(guī)范的集體土地所有制，而規(guī)范集體土地所有制的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該以上世紀(jì)50年代合作社的農(nóng)民土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。

　　引言

　　在1985年到1989年，中國的農(nóng)業(yè)增長經(jīng)歷了1978年改革以后的第一次低潮，以后又經(jīng)歷了多次波動，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長、農(nóng)民穩(wěn)定增收成了中國經(jīng)濟(jì)難以解決的問題。十幾年來，學(xué)術(shù)界曾經(jīng)對農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革作大量討論，提出過集體所有農(nóng)戶租賃，國家所有農(nóng)戶租賃，公司經(jīng)營農(nóng)戶租賃等改革建議。最初討論的焦點是如何提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

　　近幾年來，由于城市化過程加快，農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的收入增長滯后，征地中農(nóng)民利益受到損害等問題成為社會關(guān)注焦點，于是，理論界再度討論中國農(nóng)村土地制度改革的必要性，并且提出了大量改革的建議〔1〕。這次討論的重點是保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益問題。但是到目前為止的討論，還缺乏對中國農(nóng)村土地制度本質(zhì)特征和改革必要性的全面性理論論述。因此，本文試圖進(jìn)行這方面的嘗試。本文將從規(guī)范的土地所有權(quán)法（歐洲大陸法）出發(fā)，論證中國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度的理論特征為準(zhǔn)國家所有制，改革這種制度的第一步目標(biāo)是建設(shè)規(guī)范的農(nóng)村土地集體所有制。

　　1中國現(xiàn)行土地制度的理論分析

　　1.1分析工具―歐洲大陸法中的土地所有權(quán)理論

　　從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度觀察，農(nóng)業(yè)法在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中起重要作用，它是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展的政策框架。其中，土地法又是農(nóng)業(yè)法的核心，在以農(nóng)業(yè)為主的社會中，土地法基本決定社會制度和價值結(jié)構(gòu)。即使在以資本投入為主的發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)中，土地法仍然起決定性的作用。構(gòu)成土地法的最重要內(nèi)容為土地所有權(quán)法，關(guān)于土地交換和繼承、土地使用的法規(guī)。土地法的核心是土地所有權(quán)法。涉及到所有權(quán)首先要區(qū)分所有權(quán)和占有權(quán)的概念。所有權(quán)是對一個客體總和的、絕對的物權(quán)。所有者可以根據(jù)自己的意愿處理為其所有的物體，任何人若無法律的特許不得干預(yù)。占有是對一個客體的實際控制。所有權(quán)和占有權(quán)不可以混淆，前者是對客體的法律所有，后者是指對客體的實際所有。土地所有權(quán)基本可以劃分為兩類：土地私人所有制（不分離的所有制）和土地國家所有制（分離的所有制）。在土地私有制下，自然人或法人是土地的所有者。作為土地的所有者可以是所有的個體，無論是個人家庭，還是股份公司，都享有相同的權(quán)利，在相同的法律規(guī)定和市場條件下處理他們的所有權(quán)客體。國家作為法人也是以一個私人所有者的身份出現(xiàn)。在土地私有制下，土地屬于大量的相互獨(dú)立的個體所有。與私有制相反，國家土地所有制是分離所有制，國家是一個國家所有土地的上所有者。它與不分離的土地所有制的根本的區(qū)別是，在國家土地所有制下，土地所有權(quán)是不可以買賣的。因為沒有私人土地所有權(quán)的存在，所以土地所有權(quán)不可能向任何人出賣。上所有者可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，接受土地使用權(quán)的人就成為土地的下所有者（占有者）。

　　從功能上來看，土地所有權(quán)又可分為個人所有權(quán)和集體所有權(quán)。個人土地所有權(quán)是指土地僅僅屬于一個單一的自然人或者法人。集體土地所有權(quán)是指土地屬于一組人共同所有，例如幾個人組成的共同繼承體或是合作社。一組人可以由兩個以上的自然人或者法人構(gòu)成。每個個人擁有集體中的一份。如果一個成員離開這個集體，他可以以實物形式或者貨幣形式退出他所有的一份。集體也可以作為法人，將它所有的土地出租或者出賣。

　　土地使用的法律形式可以分為直接使用和間接使用。直接使用是指土地所有者作為其所有的土地的使用者或者經(jīng)營者，并且獲取使用土地的經(jīng)濟(jì)成果。直接使用者可以是集體也可以是個人。德國的家庭企業(yè)屬于個人直接利用，以色列的合作社就是集體直接使用的案例。

　　間接使用是指土地的所有者和使用者不是同一主體。間接使用可以通過租佃或者分離所有權(quán)得以實現(xiàn)。在私人土地所有制下，租地者可以是集體或者個人。在土地分離所有制下，土地的經(jīng)營者可以是個人或者集體的下所有者（Lipinsky，1979，1986）。在分離土地所有制下的土地間接使用與私有制下的土地租佃的區(qū)別如下：

　　·土地的上所有者具有壟斷地位，沒有任何自然人或者法人可以以土地所有者的身份作為他的對立者。

　　·土地的上所有者和下所有者的地位是不可以變換的。土地的下所有者是有一定時間限制的經(jīng)營者。他們沒有任何可能性成為上所有者。

　　1.2分析結(jié)論——中國現(xiàn)行土地所有權(quán)本質(zhì)上是準(zhǔn)國家所有制〔2〕

　　根據(jù)上述土地所有權(quán)法的一般理論分析，中國自從1984年農(nóng)村改革以后形成的現(xiàn)行土地所有權(quán)制，在理論上屬于土地的分離所有制，直接地說是本質(zhì)上的準(zhǔn)國家所有制。國家在整個土地制度中的地位是土地的上所有者，村集體或者村行政管理單位，按照中國現(xiàn)行法律規(guī)定是村民委員會，在功能上是農(nóng)村土地的管理單位，代表國家管理土地。農(nóng)民在土地制度中的實際地位是土地的下所有者，即使用者。80年代初農(nóng)業(yè)改革以后，土地的直接使用權(quán)由集體轉(zhuǎn)為個體農(nóng)戶，但是土地的所有權(quán)并沒有改變。中國農(nóng)村土地所有權(quán)的結(jié)構(gòu)為：

　　這一結(jié)論也許對許多讀者來說頗有點費(fèi)解，然而只需要結(jié)合中國的實際加以分析，就不難理解。

　　第一，盡管中國現(xiàn)行法律規(guī)定中國農(nóng)村土地屬于村民集體所有。但是事實上法律沒有規(guī)定村作為所有權(quán)者應(yīng)該有的權(quán)利。中國的土地承包期是由國家統(tǒng)一規(guī)定的，這里的國家可以是國務(wù)院，或者是黨中央的農(nóng)業(yè)政策辦公室。改革以來土地的承包期是15年，現(xiàn)在國家又規(guī)定延長30年，有些省，例如貴州省規(guī)定再延長50年（洪名勇，2004）。這種規(guī)定理論上否定了村作為所有權(quán)人的地位。因為從法律上來講，如果村集體擁有土地所有權(quán)，村集體就有權(quán)規(guī)定對農(nóng)戶的土地承包期，而不是由國家來宣布15年，30年還是50年，由國家宣布土地承包期本身就是說明國家是以土地所有者的身份來規(guī)定經(jīng)營者的使用期限。

　　第二，根據(jù)上述一般土地所有權(quán)理論，土地所有者可以將土地賣給土地市場上的任何一個買者。而根據(jù)中國的土地征用法，村集體所有的土地不能夠直接賣給土地開發(fā)商或者其它用地單位，而是首先由國家買進(jìn)，進(jìn)行所謂的土地征用，然后再由國家拍賣給土地開發(fā)商或者其它使用單位。這種做法理論上否認(rèn)了村作為集體所有權(quán)者的地位。此外，對于農(nóng)村跨地區(qū)的農(nóng)業(yè)水利工程用地，國家沒有對集體的土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。而是采取鄉(xiāng)，村協(xié)調(diào)分?jǐn)偟姆绞絹砥骄�分�(jǐn)倻p少耕地的面積。而那些航道和水利設(shè)施的所有權(quán)與鄉(xiāng)村毫無關(guān)系，而是屬于國家、省或者市。

　　第三，根據(jù)一般的土地法理論，中國的現(xiàn)行土地所有制也不是村民集體所有。其理由為

　�。�1）現(xiàn)在的集體是一個形式上或者抽象的集體，而不是一個實際的集體。集體從理論上說是一個由個體組成的可以分割的單位，個體可以是自然人也可以是法人。每個個體在集體中的所有權(quán)份額是固定和明確的，個體有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓或者出賣的方式退出他的土地所有權(quán)的份額。而在中國現(xiàn)行的土地集體所有制下，村民沒有任何個人土地所有權(quán)證書文件，證明他或者她在村集體中的土地的實物份額或者價值份額。因此，在現(xiàn)行中國土地法框架下，農(nóng)民沒有退出集體的法律條件。因此，所謂的村民集體所有從理論分析來看，是根本不存在的。

　�。�2）在現(xiàn)行制度下，村民理論上是集體土地所有權(quán)的一個分子。但是村民作為所有權(quán)人的概念不是明確，固定的，而是與戶口相關(guān)的，是變動的。由于集體的成員是不明確的，所以村民集體土地所有是一個糊涂的概念。

　�。�3）現(xiàn)行中國農(nóng)村集體所有制與原東歐社會主義國家農(nóng)業(yè)土地集體所有制的根本區(qū)別在于，在那些國家土地理論上仍然是合作社集體所有，每個社員加入合作社入股的土地和財產(chǎn)數(shù)量在合作社有記錄，集體成員具有退出的理論條件。所以德國統(tǒng)一以后，東德農(nóng)業(yè)改革的第一步改革方案就是將土地退給原來的合作社成員，由他們在新的土地和財產(chǎn)所有權(quán)的基礎(chǔ)上自愿重行組合，登記為新的合作社或者其它形式的農(nóng)業(yè)企業(yè)。

　　第四，從一般的土地理論出發(fā)，中國的土地制度雖然很類似于一些非洲國家現(xiàn)行的社區(qū)所有制或者說類似于歐洲中世紀(jì)的社區(qū)所有制。但是嚴(yán)格來說，也不能夠定義為社區(qū)土地所有制。社區(qū)所有制的特點是土地屬于社區(qū)公有，社區(qū)按照社區(qū)的規(guī)定決定社區(qū)內(nèi)部個人土地的使用的方式和期限。這里的社區(qū)具有真正的原始自治特點，沒有國家統(tǒng)一規(guī)定的土地使用期限，也不存在行政管理。社區(qū)內(nèi)的土地使用者的變換是由頭人，或者教會的有地位的人物負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。例如在加納，外出打工農(nóng)戶的多余土地由教會牧師負(fù)責(zé)介紹給需要種地的農(nóng)民，并且能夠擔(dān)保，如果外出打工者回鄉(xiāng)需要土地，將可以要回他的土地，在這種情況下，協(xié)調(diào)土地關(guān)系的制度力量依靠的原始宗教權(quán)威，而不是現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)制度。

　　第五，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移主要以兩種方式進(jìn)行：由村集體收回，由集體通過招標(biāo)方式承包給本地農(nóng)民或者外地農(nóng)民；
在農(nóng)民之間進(jìn)行的土地使用權(quán)的非正式轉(zhuǎn)讓。這兩種實踐方式正是中國土地所有權(quán)準(zhǔn)國家所有權(quán)結(jié)構(gòu)的理論特征。在集體收回土地，承包給外村農(nóng)民的情況下，體現(xiàn)的正是村行政管理的功能，因為集體的這種做法，并不需要被收回土地的農(nóng)民的同意，也沒有將發(fā)包土地的收入用于對放棄土地使用權(quán)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在農(nóng)民的自發(fā)非正式轉(zhuǎn)讓的情況下，體現(xiàn)的正是一種地下轉(zhuǎn)租行為，更不能夠證明他們具有所有者的身份。

　　最后，中國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制準(zhǔn)國家所有制的特征為，中國的農(nóng)民或者村作為農(nóng)民的集體，不持有任何土地所有權(quán)的法律文件，即集體土地所有權(quán)和屬于農(nóng)民的集體土地所有權(quán)份額證書。如果真正要打官司，無論是農(nóng)民個人或者集體，事實上都拿不出有效的法律文件，證明他們作為土地所有者的身份。

　　上述理論分析證明，中國農(nóng)民問題的根源是農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，法律意義上的土地所有權(quán)仍然掌握在國家手里。上述土地所有權(quán)的理論分析，也可以從實證資料得到一定程度的支持。關(guān)于農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知調(diào)查表明，有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民認(rèn)為土地是集體的（雖然他們并不理解什么是規(guī)范的集體所有權(quán)），事實上仍有一定數(shù)量的農(nóng)民，認(rèn)為土地是國家的，土地是中央政府的（朱秋霞，1997.洪名勇，2004）。

　　勿庸置疑，在中國土地問題中也有不少事實似乎表明農(nóng)民擁有事實上的所有權(quán)，即根據(jù)習(xí)慣法，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)。確有某些實際調(diào)查資料表明，一些農(nóng)民認(rèn)為土地是屬于自己的。這是中國土地制度的一個重要特征，因此，本文從歐洲大陸法（成文法）的角度將其定義為準(zhǔn)國家所有制特征，而不是直接用國家所有制的表達(dá)方式。在這種準(zhǔn)國家所有制下，國家事實是唯一的土地所有者。

　　1.3現(xiàn)行農(nóng)村土地制度形成過程分析

　　1.3.1共產(chǎn)黨土地改革政策回顧

　　中國目前土地制度的形成的最初源頭可以追溯到中國共產(chǎn)黨最初的土地政策。雖然共產(chǎn)黨成立之初的基本綱領(lǐng)是實行土地國有化，但是具體的政策卻是經(jīng)過了相當(dāng)長時間的爭論或者說是搖擺不定的過程。1930年初李立山主持工作時期通過《土地暫行法》，才明確提出土地所有權(quán)歸蘇維埃政府所有，建設(shè)集體農(nóng)場，即土地國有農(nóng)用。但是這個方案一開始實行，就在江西永新縣遭到了農(nóng)民的反對，最后不得不停止。這種土地所有權(quán)歸政府，使用權(quán)歸農(nóng)民的政策在1930年秋天，共產(chǎn)黨的六屆三中全會上得到了根本的改變。主要的原因是共產(chǎn)黨為了取得農(nóng)民的支持，必須滿足農(nóng)民唯一的熱望――土地所有權(quán)的要求。后來共產(chǎn)黨的土地政策基本是土地農(nóng)有農(nóng)用。如何滿足農(nóng)民的土地所有權(quán)的要求，那就是沒收地主的土地分給農(nóng)民。在這方面也有個政策轉(zhuǎn)變的過程，開始只是沒收大地主的土地，后來因為僅僅沒收大地主的土地，難以滿足農(nóng)民對土地所有權(quán)的要求，因此必須擴(kuò)大到所有的地主。最后，也要沒收富農(nóng)的多余土地。最主要的政策目標(biāo)是為了取得農(nóng)民的支持，為了滿足農(nóng)民土地所有權(quán)的需要。終結(jié)的目標(biāo)是為了取得政權(quán)（張永泉/趙泉均，1985）。這個政策一直到共產(chǎn)黨取得大陸大部分地區(qū)政權(quán)以后，限制富農(nóng)的政策才改變?yōu)楸Ｗo(hù)富農(nóng)的政策。(點擊此處閱讀下一頁)

　　中華人民共和國土地改革法第六條規(guī)定，保護(hù)富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地以及其它財產(chǎn)，不得侵犯。……（《土改文匯》，1951）。當(dāng)時這樣做的原因，是考慮到克服國家在財經(jīng)方面困難的需要。

　　因為富農(nóng)是當(dāng)時農(nóng)村比較有生產(chǎn)力的農(nóng)民（張永泉/趙泉均，1985）。從共產(chǎn)黨在這一時期的土地政策演變過程來看，很符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本解釋，是一種實用主義的，為了取得政權(quán)的行為，而不是一種對理想的追求�；蛘弑举|(zhì)上說，目的不是建立一個符合共產(chǎn)黨政綱的規(guī)范的土地制度。從農(nóng)民的土地所有權(quán)變化來看，沒收地主的土地是為了無償?shù)胤纸o無地或者少地的農(nóng)民。對于農(nóng)村中的中農(nóng)，幾乎沒有因為共產(chǎn)黨的土地政策而得到土地，下中農(nóng)可能得到少量的土地，富裕中農(nóng)可能被分出去一些土地。本質(zhì)上來說，并不是所有的農(nóng)民都是共產(chǎn)黨土地政策的受益者。根據(jù)土地改革結(jié)束以后的數(shù)據(jù)，中農(nóng)占農(nóng)戶的比例大約為40％，占有土地為44.3％。可以推測的是，從土地面積來看，中國農(nóng)村大約40％－45％的土地沒有發(fā)生所有權(quán)的變化（中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒，1989，第31頁）。這些農(nóng)民的土地仍然是從他們的上代繼承來的，或者是他們自己購買的，不是共產(chǎn)黨給予他們的。

　　1.3.2上世紀(jì)80年代前農(nóng)村土地制度的形成〔3〕

　　上世紀(jì)50年代初，經(jīng)過國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性建設(shè)以后，在農(nóng)村土地私人所有制下，已經(jīng)出現(xiàn)一些新的大農(nóng)戶，當(dāng)然同時也有一些農(nóng)民失去土地，成為農(nóng)業(yè)中的受雇工人。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)應(yīng)該是正常的。只要農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力提高，個別農(nóng)戶農(nóng)場規(guī)模的擴(kuò)大，總是有農(nóng)民從自耕農(nóng)成為農(nóng)業(yè)工人。當(dāng)然，為了使一些無勞力，無資金的農(nóng)民能夠依靠耕種土地維生，采取互助組和低級合作社的方式是一種正確的組織措施。這種組織措施在中國的國土上，最初確實是農(nóng)民的自發(fā)行為，是一種自發(fā)的組織。但是，這種自發(fā)的組織并沒有來得及正常發(fā)育，就被行政力量加以推動和擴(kuò)大，最后成為一種強(qiáng)迫性的組織形式，迫使農(nóng)民接受。合作社時期由于上面命令的數(shù)字?jǐn)偱傻玫窖杆贁U(kuò)大。有些地區(qū)沒有從互助組，到初級社到高級社的過程，而是直接辦大社。調(diào)查資料證明，互助組和低級合作社農(nóng)民是自愿的，加入高級社有許多農(nóng)民不是自愿的。尤其是一些中農(nóng)，他們的土地并不是通過共產(chǎn)黨的土地改革政策得到的，他們并沒有這樣的情感，土地是共產(chǎn)黨給的，就要聽共產(chǎn)黨的話，再交公。他們的土地是繼承的祖產(chǎn)，他們對自己的土地是非常有感情的。有些非常少數(shù)的中農(nóng)在合作社外面堅持1－2年，也由于受種種歧視，無法進(jìn)行正常的生產(chǎn)，不得不放棄獨(dú)立而入社。后來的合作社升級為人民公社，農(nóng)民和農(nóng)村基層干部完全是被牽著鼻子走，沒有任何保留行動的余地。主持公社化的干部都是上面派遣的國家干部〔4〕。合作化運(yùn)動對中國現(xiàn)在土地制度形成有決定性的作用。因為它完成了農(nóng)民個人土地所有制向公有制的完全過渡。中國農(nóng)業(yè)合作化以及后期的人民公社化運(yùn)動最重要的特點是，農(nóng)民的個人土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)從理論上都被徹底消滅，農(nóng)民的地契被燒毀了，在人民公社這個集體中，沒有集體成員的任何財產(chǎn)紀(jì)錄。

　　這一特點是中國與任何東歐社會主義國家所不同的。也就是說，如果這些社會主義國家進(jìn)行的是農(nóng)村集體化運(yùn)動，而中國的人民公社化已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)集體化，而是具有農(nóng)業(yè)國有化的特征。在1978年農(nóng)業(yè)改革前，中國農(nóng)村的基層組織的名稱是人民公社，而不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。

　　人民公社從名稱上就不具有集體的性質(zhì)，而是國有（人民所有）的標(biāo)志。人民公社的制度形成過程中明顯的國家權(quán)力干預(yù)，也是中國農(nóng)村土地制度準(zhǔn)國家所有制特征的一個歷史腳注。

　　1.3.21978年農(nóng)業(yè)改革以后中國農(nóng)村土地制度的形成

　　中國在1978年到1984的農(nóng)業(yè)改革中，完成了土地的集體使用權(quán)向個人使用權(quán)的轉(zhuǎn)變。從整個制度轉(zhuǎn)變的過程來看，制度轉(zhuǎn)變不是一個有目標(biāo)、有計劃的改革方案執(zhí)行的結(jié)果，而是下層的農(nóng)民大眾和上層政策制定者之間相互作用的結(jié)果，或者說是自發(fā)構(gòu)造的制度。土地使用權(quán)的私有化過程開始于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包制度，開始在農(nóng)業(yè)比較落后的地區(qū)出現(xiàn)，并且得到特別許可，然后才推廣到其它地區(qū)。其實行過程的每一步都開始于特許或者例外，然后才得到認(rèn)可和推廣。圖1描述了這種互動過程。

　　圖1：在承包制實行過程中實踐和決策部門的互動過程〔5〕

　　注：生產(chǎn)責(zé)任制的兩種形式為：包產(chǎn)到戶和包干到戶。包干到戶形式下，土地使用權(quán)分配到戶。（1），（2），（3）為社科院農(nóng)村發(fā)展所的估計數(shù)（陳吉元等，1990，第8頁）。（4）（5）為農(nóng)村統(tǒng)計年鑒1989，第33頁。

　　從這次新制度形成過程，可以看出制度改革的每一步都首先產(chǎn)生于下層農(nóng)民的主動性，可以說是農(nóng)民為了生存向政府乞求新的制度。而政策制定部門最后不得不讓步，接受農(nóng)民的制度要求。這是一種相當(dāng)溫和的制度改良過程。同時，在整個互動過程中，農(nóng)民始終處于最底層的無組織狀態(tài)，在決策機(jī)構(gòu)中并沒有農(nóng)民的利益集團(tuán)代表。這場變革的基本特征是一場由農(nóng)民發(fā)動的、國家為主導(dǎo)的改革。因此，這種制度改革本身不可能突破現(xiàn)存的土地所有權(quán)的基本格局。國家在土地所有權(quán)中的決定性地位和農(nóng)民的從屬地位并沒有任何的改變。

　　2改革現(xiàn)行土地制度必要性的理論分析

　　2.1現(xiàn)行土地所有權(quán)制度已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制約因素

　　廣義的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)可以理解為農(nóng)業(yè)部門的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會要素的比例關(guān)系。狹義的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)可以理解為各種不同規(guī)模農(nóng)業(yè)企業(yè)的比例關(guān)系。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策就是使農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)一國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化調(diào)整政策。農(nóng)場規(guī)模問題是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策中的最關(guān)鍵問題。最具爭論的是大規(guī)模農(nóng)業(yè)和小規(guī)模農(nóng)業(yè)以及兼業(yè)農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、尤其是對一國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上競爭力的影響。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)政策理論依據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理，認(rèn)為擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中起決定性的作用。因為擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，才能夠提高要素生產(chǎn)率、要素集約度和商品化程度。人們通過大量的實證研究，企圖確定在一定技術(shù)水平下，不同農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場的最佳經(jīng)營規(guī)模。另一方面，人們通過組織制度方面的改革，突破生產(chǎn)技術(shù)對規(guī)模的限制，例如，德國的農(nóng)機(jī)使用聯(lián)合體，通過聯(lián)合使用大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械，達(dá)到降低單位產(chǎn)品成本的目的。實踐證明，人們可以通過這些組織措施克服一些技術(shù)限制，然而，它無法克服農(nóng)業(yè)部門與其它部門的收入差距。小規(guī)模農(nóng)業(yè)不能夠提供給農(nóng)民足夠的收入，使其達(dá)到能夠和其它部門人均年收入同等的水平。在勞動力自由流動的情況下，部門收入比較從理論上決定了小規(guī)模農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)部門不能夠留住具有社會平均水平的勞動力。因此，兼業(yè)農(nóng)業(yè)最后不是作為農(nóng)業(yè)勞動力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移的過渡方式，而是成為一種穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度。當(dāng)農(nóng)業(yè)部門的勞動力平均水平低于社會平均的勞動力水平，農(nóng)業(yè)兼業(yè)成為主要現(xiàn)象的情況下，農(nóng)業(yè)的競爭性必然下降。本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭性下降的結(jié)果，必然導(dǎo)致外國農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。過去幾十年來，歐洲農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的實踐證明，維持小規(guī)模農(nóng)業(yè)在國際市場的競爭性，需要付出巨大的財政代價，歐共體時期，將其財政預(yù)算的60％用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。20世紀(jì)90年代初歐洲聯(lián)盟實行農(nóng)業(yè)改革，最后放棄對小規(guī)模農(nóng)業(yè)的維持政策。

　　關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策理論上的另一爭論問題是自耕農(nóng)場還是租地農(nóng)場制度對一國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。維護(hù)自耕農(nóng)場曾經(jīng)是歐洲一些國家農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的基本方向。其理論依據(jù)除了源于歐洲土地改革中耕者有其田的反地租剝削的思想以外，更重要的是只有土地屬于耕者所有，才能夠促進(jìn)土地的長期投資和保護(hù)土地。在上世紀(jì)50年代和60年代，聯(lián)邦德國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的一個主要內(nèi)容是鼓勵和促進(jìn)已經(jīng)在非農(nóng)部門就業(yè)的農(nóng)民出賣土地。70年代以后，這種傳統(tǒng)理論的有效性受到懷疑，并且事實上被逐步放棄，改為鼓勵農(nóng)民出租土地的政策。

　　因為，政策上對于農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的限制，直接限制了土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。無力經(jīng)營土地的農(nóng)民為了保持自己的土地所有權(quán)，不得不繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)，而需要擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模的農(nóng)民，由于需要購買土地所有權(quán)，一般總是比租地需要更多的資本，而不能夠及時擴(kuò)大農(nóng)場土地經(jīng)營規(guī)模。這里更重要的是農(nóng)民個人預(yù)期的限制。一個農(nóng)民也許只能夠預(yù)期他自己的10年或者20年，他愿意以農(nóng)業(yè)為職業(yè)，而不能夠預(yù)期他的兒子是否也以愿意以農(nóng)業(yè)為職業(yè)。在這種情況下，他僅僅需要租地，而不需要買地。同時，隨著社會的工業(yè)化，農(nóng)業(yè)地租對農(nóng)產(chǎn)品價格和對農(nóng)民收入的影響實際上退為次要的地位。因為在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到一定工業(yè)化程度的情況下，對農(nóng)業(yè)用地的市場需求相對軟弱，純粹農(nóng)業(yè)社會中地主憑土地所有權(quán)，壟斷土地市場的情況不會發(fā)生。因此，歐共體國家后來都采取鼓勵農(nóng)民通過租地來擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模的政策。

　　從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策演變的過程來看，鼓勵耕地農(nóng)有的自耕農(nóng)政策必然被鼓勵租地大農(nóng)場的政策所取代。在能夠保證土地流動性的土地所有權(quán)的結(jié)構(gòu)下，在工業(yè)化階段可以保證土地資源向有經(jīng)營能力并愿意經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶流動，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，租地農(nóng)場的出現(xiàn)將有利于專業(yè)農(nóng)戶的收入提高，從而縮小農(nóng)民收入和國民經(jīng)濟(jì)其他部門就業(yè)者的收入差距（W.Henrichsmeyer/H.P.Witzke，1991，1994）。

　　中國在1978年開始的農(nóng)業(yè)改革中，絕大部分村莊使用了按人口，或者按人口和勞動力平均分配土地使用權(quán)的方法。這種平均分配的結(jié)果導(dǎo)致了戶均經(jīng)營耕地面積很小，同時卻有很多地塊。在現(xiàn)行土地使用權(quán)結(jié)構(gòu)下，每個村民都有權(quán)作為土地使用者。由于村民人數(shù)是變動的，在第一次土地使用權(quán)分配以后，為了適應(yīng)村莊人口的變動，村集體必須根據(jù)新增人口重新分配土地使用權(quán)，經(jīng)常重分土地導(dǎo)致了戶均經(jīng)營耕地面積的進(jìn)一步下降和地塊的進(jìn)一步細(xì)碎。由于現(xiàn)行土地法構(gòu)建的基本特征是土地使用權(quán)的取得與村民身份相聯(lián)系，盡管法律允許土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但是并沒有具體規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律，尤其是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面的規(guī)定。

　　調(diào)查資料表明，在有些鄉(xiāng)村企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)戶勞動力已經(jīng)基本轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶的收入來源90％以上來自于非農(nóng)業(yè)。然而，這種結(jié)構(gòu)性變化幾乎完全沒有導(dǎo)致相應(yīng)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移與農(nóng)戶就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的變化之間幾乎不存在相關(guān)關(guān)系。

　　土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓嚴(yán)重滯后說明現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度約束，必須加以改革（Zhu ，Qiuxia，1997）。

　　2.2.現(xiàn)行農(nóng)村土地制度已經(jīng)成為建設(shè)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的重要約束因素

　　在國外關(guān)于中國現(xiàn)代化的討論中，一個重要論題是，中國是否有能力建立起現(xiàn)代稅制國家。中國皇權(quán)傳統(tǒng)下的包稅制是建設(shè)現(xiàn)代稅制國家的根本障礙（P.Duara，1988）。建國50多年來，我國農(nóng)村稅制改革經(jīng)過多次反復(fù)，所遇到的共同問題是國家、地方干部和農(nóng)民之間的關(guān)系問題。一方面，國家需要地方干部將國家權(quán)力延伸到基層，另一方面，國家又無力用財政收入來維持地方干部的支出，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部利用權(quán)力向農(nóng)民索取制度外收入作為補(bǔ)償。

　　要實現(xiàn)正式財政收入維持鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須建設(shè)規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。同時，農(nóng)村現(xiàn)代化的過程也對建設(shè)規(guī)范化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制提出更高的要求。因為現(xiàn)代鄉(xiāng)村與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的根本差別就是公共產(chǎn)品供給水平的差別。當(dāng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有供電、供水、郵電、交通、污水處理等城市所有的生活基礎(chǔ)設(shè)施，和教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)達(dá)到城市所擁有的水平以后，鄉(xiāng)村就實現(xiàn)了城市化。而規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的基礎(chǔ)。根據(jù)國際上發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗，地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提高了土地價格，根據(jù)財政負(fù)擔(dān)的等價原則，土地稅收入是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要籌資來源。因此，土地稅收入是各國地方財政收入的重要部分。近年來，政府出臺了一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)改革措施，這些措施對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起了比較大的作用，但是調(diào)查資料表明，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村財政負(fù)擔(dān)不但沒有減輕，而是更加突出了。尤其是在不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅以及教育集資取消產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，很難通過精簡人員來達(dá)到平衡（朱剛：2002，第32－39頁。

　　徐志明/包宗順，2003，第26－31頁。常紅笑，2004，第34－52頁。）。同時，從已經(jīng)發(fā)生的土地糾紛來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將強(qiáng)行占用農(nóng)民土地作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金的來源是一個重要因素。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，土地增值中應(yīng)該屬于地方財政收入的部分被流失到土地開發(fā)商，(點擊此處閱讀下一頁)

　　地方干部和相關(guān)個人的手中，（包永江/于靜，2003，第32－37頁）。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方利用其土地管理權(quán)隨意處理土地情況下，這種以規(guī)范的土地稅收入為重要構(gòu)成的農(nóng)村地方財政體制就根本無法建設(shè)起來。

　　特別需要指出的是，根據(jù)建設(shè)規(guī)范的鄉(xiāng)村財政體制的需要，農(nóng)村需要一個土地所有者階級，國家征收土地稅為鄉(xiāng)村財政收入重要來源。土地稅與農(nóng)業(yè)稅有重要區(qū)別，農(nóng)業(yè)稅是生產(chǎn)稅，在工業(yè)化過程中將逐步取消，而土地稅將隨城市化過程逐步提高。在工業(yè)化過程中，農(nóng)地稅將不一定完全轉(zhuǎn)為地租，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者承擔(dān)。因為，地租取決于農(nóng)用地的需求，在工業(yè)化過程中，愿意從事農(nóng)業(yè)的青年人下降，農(nóng)地需求是下降的。土地所有者擁有土地并不完全是為了收地租，擁有土地，等待農(nóng)地成為非農(nóng)地的收益，是土地所有者持有土地的主要動機(jī)。

　　2.3現(xiàn)行土地所有權(quán)制度已經(jīng)成為建設(shè)規(guī)范的農(nóng)村金融體制重要約束因素

　　從各國工業(yè)化過程來看，農(nóng)村金融體制的健康發(fā)展對于農(nóng)村工業(yè)化有重要作用。不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)中農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共同特征是，富裕農(nóng)戶或者說大土地所有者是農(nóng)村發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的主要力量，大部分工業(yè)企業(yè)家都是經(jīng)歷地主兼工商戶到完全工商戶的過程。在工業(yè)化過程中，土地所有權(quán)是農(nóng)民企業(yè)家融資的主要手段。土地所有權(quán)抵押可以說是不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)中農(nóng)村金融事業(yè)的基礎(chǔ)。在土地所有權(quán)不能夠抵押的情況下，農(nóng)村金融體制就成了沙灘上的大廈，不管它建設(shè)得多么豪華，總是有一天要倒下來。其理論依據(jù)是貸款規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理。大量的個體農(nóng)戶可以有小額儲蓄，如果貸款也是給小規(guī)模農(nóng)戶，由于貸款的管理成本，正式金融機(jī)構(gòu)根本無利可圖，只能夠通過民間互助或者民間貸款中介人的方式解決。這種方式只適合于非常貧窮的農(nóng)業(yè)社會，用于農(nóng)業(yè)季節(jié)性和農(nóng)民生活消費(fèi)需要的資金調(diào)節(jié)。而在工業(yè)化階段，企業(yè)家需要一定規(guī)模的貸款，才能夠?qū)崿F(xiàn)工業(yè)化的起動。同時，也只有在貸款規(guī)模比較大的情況下，正式的農(nóng)村金融體制才能夠得以建立。因為大規(guī)模貸款能夠承擔(dān)正式的營業(yè)部和專業(yè)管理人員的經(jīng)營成本。但一定規(guī)模的貸款必須以一定規(guī)模的信用為基礎(chǔ)，而農(nóng)民有規(guī)模的信用擔(dān)保只能是土地所有權(quán)。2003年政府宣布對農(nóng)村信用合作社進(jìn)行全面改革，標(biāo)志著農(nóng)村信用合作社實際上以破產(chǎn)改制而告終（王君，2004，第54頁）。同時，農(nóng)村合作基金會也在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政留下巨大債務(wù)后而關(guān)門（張廣秋，2002，第28頁）。這些事實標(biāo)志著中國多年來的農(nóng)村金融合作體制以破產(chǎn)而告終。這是農(nóng)村土地所有權(quán)制度約束金融制度的一個充分的例證。

　　在人們分析農(nóng)村合作金融體制破產(chǎn)的原因時，雖然有人提到土地所有權(quán)約束問題，但對其重要性說明不夠充分（高天勇，2004）。權(quán)力貸款和關(guān)系貸款故然是重要因素，但更深層的制度原因是農(nóng)村缺少有信用的貸款人，能夠與關(guān)系貸款和權(quán)力貸款競爭。近兩年，加強(qiáng)金融紀(jì)律以后，關(guān)系和權(quán)力貸款下降，農(nóng)村貸款就貸不出去，出現(xiàn)農(nóng)村資金大量流入城市的現(xiàn)象。

　　據(jù)估計近兩年每年大約在3000億元左右（高天勇，2004）。

　　2.4現(xiàn)行土地所有權(quán)制度已經(jīng)成為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度約束

　　與其他發(fā)展中國家相比較，中國的農(nóng)民由于沒有土地所有權(quán)作為擔(dān)保，就失去了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資的最重要或者說唯一的融資手段。這種制度約束了農(nóng)村非農(nóng)私人企業(yè)的發(fā)展。

　　改革以來中國鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的歷史，基本歸于兩大發(fā)展模式，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的蘇南模式和以私人經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的溫州模式。而私人經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的溫州模式能夠成功，是由于當(dāng)?shù)靥赜械纳虡I(yè)文化，在制度轉(zhuǎn)換環(huán)境下發(fā)生的金融創(chuàng)新，例如私人股份合作制企業(yè)。全國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展基本上仍然是蘇南模式。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)在融資方面發(fā)揮了很大作用。其主要途徑是以地方政府為信用向銀行貸款、向農(nóng)民集資和與外資合資。農(nóng)村集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行全面改制以后，其發(fā)展速度受到很大影響。同時，農(nóng)村居民儲蓄率卻持續(xù)上升。這種情況是中國農(nóng)村存在金融約束（或金融抑制）的明顯例證（Zhu ，Qiuxia，2004）。因為金融約束可以使負(fù)儲蓄率成為正儲蓄率。如果一個農(nóng)民想興辦企業(yè)，在有信用擔(dān)保的情況下，可以貸款。在沒有信用擔(dān)保的情況下，只能夠依靠儲蓄或在非正式金融市場融資。非正式金融市場的融資需要關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為信用，而關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為一種社會資源，并不是每個農(nóng)民都擁有的。

　　在國民經(jīng)濟(jì)處于農(nóng)業(yè)社會階段，土地所有權(quán)作為融資手段的作用往往不能夠引起理論界的重視，因為在農(nóng)民不需要抵押融資的情況下，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)和僅僅擁有使用權(quán)的差別不是很明顯。而當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)處于工業(yè)化階段，農(nóng)村資源需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動，土地所有權(quán)缺失對農(nóng)村生產(chǎn)要素重組的約束就特別明顯。

　　2.5現(xiàn)行農(nóng)村土地制度已經(jīng)成為城市化的障礙

　　在大部分發(fā)達(dá)國家城市化的過程中，由于不存在國家對于土地所有權(quán)的壟斷，房基地價格從長期來看是上漲趨勢，但是從每個具體時期來看，房基地價格與社會商品總價格存在一個穩(wěn)定的比例關(guān)系，不可能出現(xiàn)暴漲和由此產(chǎn)生的炒地產(chǎn)現(xiàn)象。根本的制度因素是，城市居民在向房地產(chǎn)公司購買房產(chǎn)的同時，也可以向農(nóng)民直接購買土地建房。市民住宅用地供給多元的競爭市場是城市化過程中抑制房地產(chǎn)價格暴漲的重要因素。

　　現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的準(zhǔn)國家土地所有制特征決定了農(nóng)民不能夠與用地單位直接進(jìn)行土地交易。這就從根本上排除了市民向農(nóng)民直接購買土地建房的可能性。只有少數(shù)大開發(fā)商能夠在國家土地批發(fā)市場通過招標(biāo)取得土地，這就形成目前大房地產(chǎn)公司對住宅市場壟斷的格局。

　　這種市場壟斷是中國近幾年房產(chǎn)價格居高不下的根本性制度原因。目前城市土地使用權(quán)拍賣制度的本質(zhì)是政府利用壟斷權(quán)，強(qiáng)行取得收入。這種制度的參照系是香港和新加坡的土地制度。理論上來說，香港和新加坡土地制度只是世界土地制度的一個特例，不具有一般性。它們都是城市地區(qū)或國家。香港原先是殖民地，政府本身沒有土地的永遠(yuǎn)所有權(quán)，而只是100年的使用權(quán)。因此，從理論上來說，它不可能出賣土地所有權(quán)。它利用國家壟斷權(quán)謀取土地利潤，有其合理性。同樣是中華文化圈內(nèi)的臺灣，就沒有采用這種拍賣制度，而是采用的德國征地制度。政府征用民地公用，必須做到公開、透明，不允許從中謀利。

　　近年來，農(nóng)地非農(nóng)使用的過程中，出現(xiàn)了大量的損害農(nóng)民利益的案例，也是現(xiàn)階段土地矛盾的焦點�，F(xiàn)行土地征用法，不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，同時也損害了市民的利益〔6〕，因為市民必須以高的壟斷價格買房。

　　3理論總結(jié)和政策建議

　　綜上所述，從土地法理論分析，中國現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)具有準(zhǔn)國家所有制特征，不是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意義上的規(guī)范的集體所有制。這種制度能夠基本適應(yīng)以農(nóng)業(yè)為主的，不發(fā)達(dá)的和相對穩(wěn)定的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不能夠適應(yīng)處于工業(yè)化、城市化過程中的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要和城市發(fā)展的需要。具體來說，這種制度已經(jīng)明顯地制約了現(xiàn)代農(nóng)村財政制度、金融制度的建設(shè)，限制了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及自由競爭的房地產(chǎn)市場的形成。這些方面的制度約束限制了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃艿陌l(fā)揮。同時，這種制度從理論上來說，也是現(xiàn)階段中國城鄉(xiāng)土地關(guān)系中，損害農(nóng)民利益的制度根源。圖2表明了現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度對中國農(nóng)村制度建設(shè)的瓶頸約束以及約束的路徑，說明土地制度改革處于一夫當(dāng)關(guān)、萬夫莫開的位置，不改革土地制度，新的市場經(jīng)濟(jì)下適應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和現(xiàn)代化需要的農(nóng)村制度建設(shè)就無法起步。改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步，理論界和政策制定部門對此應(yīng)該有清醒的認(rèn)識�，F(xiàn)階段中國土地制度改革的總體目標(biāo)首先是廢除現(xiàn)行的準(zhǔn)國家土地所有制，建設(shè)規(guī)范的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度意義上的農(nóng)民集體土地所有制。具體目標(biāo)就是要能夠克服現(xiàn)行土地所有權(quán)制度在以上五個方面的制度約束，緩解土地矛盾，保護(hù)農(nóng)民利益。

　　圖2：土地制度對農(nóng)村制度建設(shè)的約束

　　本文的分析表明，中國現(xiàn)行憲法規(guī)定的農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制從理論上來說，并沒有得到實現(xiàn)，而是被國家利用行政權(quán)力架空了。因此，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度完全不需要首先修改憲法，而是可以直接在現(xiàn)行憲法的基本框架下進(jìn)行。

　　建立規(guī)范的集體土地所有權(quán)制度的基本方案為，對現(xiàn)有農(nóng)村土地按現(xiàn)行政管理基本單位村或者組進(jìn)行全面地籍登記，明確集體土地的所有者主體和所有權(quán)客體。發(fā)放農(nóng)戶個人擁有的集體所有權(quán)份額的土地所有權(quán)證書。農(nóng)戶的集體所有權(quán)份額，可以買賣，抵押，贈予和繼承。

　　建設(shè)規(guī)范的集體所有制比直接建設(shè)歸農(nóng)戶個人所有的土地制度在政治上的好處是，不需要修改憲法以及與那些反對土地私有化的人去討論，而浪費(fèi)時間。規(guī)范的集體土地所有制雖然不是直接屬于農(nóng)戶所有，但是由于農(nóng)戶個人擁有一份屬于自己的土地所有權(quán)證書，任何單位或者個人就不可能在農(nóng)民不知情或者不同意的情況下，剝奪農(nóng)戶集體份額的土地。在技術(shù)上的好處有三個方面，1）目前農(nóng)村土地實物形態(tài)的范圍基本是以自然村為地界，數(shù)據(jù)資料比較清楚，實施的技術(shù)難度比較小。如果以各個個別農(nóng)戶現(xiàn)有土地使用權(quán)為界，由于農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，且地塊比較多，一個農(nóng)戶可能就要發(fā)幾份土地證書，技術(shù)上比較困難，需要的時間比較長。2）同時，從長期發(fā)展來看，隨著農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)，村土地總面積將會減少，在集體所有的情況下，比較容易將減少的土地從所有者的份額中減去，而不需要對所有的地界進(jìn)行改變和調(diào)整。3）隨著農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)機(jī)械化，租地農(nóng)場將是趨勢，現(xiàn)在村莊土地的共同所有者可能是20到30個農(nóng)戶，而將來可能經(jīng)營土地的只有2到3個農(nóng)戶，地塊的合并或農(nóng)田整治不可避免，地界仍然需要改變。因此，現(xiàn)在沒有必要明確各個土地所有者的地界。

　　規(guī)范的集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)是一個有待討論的一個重要問題。由村住戶土地使用權(quán)現(xiàn)狀作為集體土地所有權(quán)份額的基礎(chǔ)不符合公正、公平的原則，因為現(xiàn)住戶擁有土地使用權(quán)并不構(gòu)成土地法律上所有權(quán)份額的基礎(chǔ)�？晒┻x擇的方案是東德的改革方案，以合作化時期入社土地戶為基礎(chǔ)，因為這個時期農(nóng)民入社的土地是以他們原來的土地所有權(quán)證書為法律依據(jù)的，同時也是承認(rèn)了共產(chǎn)黨土地改革的結(jié)果。同時現(xiàn)在的村集體在大部分地區(qū)的自然村與人民公社制度下的大隊或者小隊的范圍基本是相同的，也與合作化時期的高級社的范圍是相同的（初級社或高級社是以村組為單位的）�，F(xiàn)在還有大量的老人健在，他們對當(dāng)時的農(nóng)戶土地所有權(quán)情況還有記憶。以第一期承包土地使用權(quán)面積為基礎(chǔ)或者由第二期承包面積為基礎(chǔ)都存在理論和技術(shù)問題。理論上，這樣做不符合產(chǎn)權(quán)安排中的公正性，因為土地的使用者沒有任何法律上的理由成為所有者。如果我們從政治上承認(rèn)人民公社化是錯誤的，那么就不存在合法的理由將公社化形成的土地使用權(quán)關(guān)系作為新產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)。因此，規(guī)范的集體所有制只有以合作化時期的集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，才能夠克服國家行政權(quán)力對產(chǎn)權(quán)安排的隨意性，使產(chǎn)權(quán)安排具有法理基礎(chǔ)。

　　最后需要指出的是，現(xiàn)階段土地所有權(quán)制度改革的理論考慮必須突破耕者有其田的限制。

　　歐洲農(nóng)業(yè)政策的實踐表明，耕者有其田的政策是不可能維持的。在農(nóng)村工業(yè)化的過程中，每年都有大量的農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)，如果堅持耕者有其田，就意味著必須實行持續(xù)的財政補(bǔ)貼政策，促進(jìn)農(nóng)民出賣土地，這顯然是國家財政負(fù)擔(dān)不起的。因此，如果新的規(guī)范的集體土地所有權(quán)制度以現(xiàn)在的土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，在這個改革時點上的農(nóng)民也不可能是永遠(yuǎn)的農(nóng)民，所以選擇在這個時點上的農(nóng)民作為土地所有權(quán)分配的依據(jù)也就毫無意義。

　　作者為南京財經(jīng)大學(xué)教授。本文原載《中國社會科學(xué)評論》2005年第4卷。

　　The current Chinese rural land system with the character of a quasi state ownership，and the necessity of its reform

　　Abstract：By analysing the current land system in rural areas Chinas and itshistorical formative processes with the method of the property rights theory，thepresent paper proves this system possesses the character of a quasi state ownership.(點擊此處閱讀下一頁)

　　Further ，this system institutionally constrains heavily agricultural structurechanges ，hinders the building of normative rural fiscal system and finance infrastructure，restrains development of the non-farm sector and of a competitive real estate marketduring the urbanization.Therefore，the reform of the current land system is necessaryand urgent.On the base of the analyses ，this paper provides suggestions of theland ownership reform ，in which the first step is to build a well-defined collectiveland ownership system.The ownership relations in this new system should be builtaccording to the ownership structure of the agricultural producers cooperativesChinas in the 1950s.

　　「注釋」

　　〔1〕有大量作者指出中國農(nóng)村土地制度存在的根本性制度缺陷，并提出不同的改革方案，主要成果參見，楊勛，1989，第23－29頁；
李永民/李世靈，1989，第43－49頁；
盧家瑞，1990，第47－63頁；
朱紀(jì)余，第37－38頁；
朱秋霞，1995；
韓俊，2003；
韓俊，2004，第53頁；
周其仁，1986；
周其仁，2004；
張曙光/趙農(nóng)，2002，第56－79頁；
楊曉達(dá)，2004，第29-33頁。

　　〔2〕Lipinsky教授對我指出不能夠?qū)⒅袊�農(nóng)村土地所有制定義為集體所有制。一開始，我不能夠接受他的看法，我提出用社會主義的集體所有制，他仍然不同意這樣的表達(dá)。后來我接受了他的意見，在理論分析部分將中國農(nóng)村土地所有制定義為準(zhǔn)國家所有制。為了與中國的一般表達(dá)相一致，在論文的其它部分，將集體所有制打上了引號。

　　〔3〕關(guān)于中國農(nóng)村合作化過程中，對農(nóng)民入社施加壓力的證明可見于官方文件資料：《農(nóng)村集體化文獻(xiàn)匯編1949－1957》；
《農(nóng)村集體化文獻(xiàn)匯編1958－1962》，1981.

　　〔4〕本人在江蘇，浙江和陜西等地農(nóng)村的調(diào)查。張曙光/趙農(nóng)，2002，第60－61頁。

　　〔5〕關(guān)于1978年到1985年中國農(nóng)村改革的重要中共中央文獻(xiàn)為：1979年決議：《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干問題決議》，中共中央十一屆四中全會通過，1979年9月28日。華農(nóng)，《農(nóng)村工作手冊》，第1－24頁。1980年75號文件：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》，各省市區(qū)第一書記座談會記要，1980年9月14－22日。華農(nóng)，《農(nóng)村工作手冊》，第24－31頁。1981年13號文件：中共中央國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家農(nóng)委關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報告的通知，華農(nóng)，《農(nóng)村工作手冊》，第31－48頁。1982年1號文件：《全國農(nóng)村工作會議記要》，中共中央國務(wù)院公報，1982，第316－319頁。1983年1號文件：《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，中共中央，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)年鑒》，1983，第1－5頁。1984年1號文件：《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)年鑒》，1984，第1－4頁。1985年1號文件：《中共中央關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》，國務(wù)院公報，1985，第195－201頁。

　　〔6〕從近年來關(guān)于農(nóng)村和農(nóng)民問題的理論文章和新聞反映，征地中農(nóng)民利益受損是突出問題。本人親自感受到的事件是，我的新工作單位南京財經(jīng)大學(xué)2003年成立慶典大會，因為農(nóng)民對征地中的問題不滿意的抗議，使交通堵塞，大會被推遲1個多小時。本文沒有將征地中保護(hù)農(nóng)民利益成為重點內(nèi)容，主要的考慮是這已經(jīng)是大家注意到明顯的事實，以免給讀者重復(fù)的感覺。我的感受是，市民對此幾乎不重視，好像這僅僅是農(nóng)民的利益受損，與自己無關(guān)。所以，我在這里特別指出，市民也同樣是受害者。

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　　2002，1月完稿，2004.10.17，修改稿，2004.11.17定稿。

　　*本文為2004年11月12日天則所雙周報告。感謝趙人偉，張靜和李成貴教授對報告所做的很好的評論。本文根據(jù)他們的評論進(jìn)行了修改。

　　來源：http://www.unirule.org.cn/symposium/c274.htm

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