馬懷德：依法執(zhí)政和依法行政

　　各位老師，各位領(lǐng)導(dǎo)，各位同學(xué)，大家好！下面我就依法執(zhí)政和依法行政的關(guān)系，以及依法執(zhí)政的具體保障，實現(xiàn)依法行政、走向行政法治談幾點自己的認(rèn)識。

　　依法執(zhí)政是黨的執(zhí)政方式，執(zhí)政理念；
而依法行政是政府活動的基本方式，基本原則。兩者之間既有緊密聯(lián)系，又有明顯區(qū)分。依法執(zhí)政是對執(zhí)政黨提出的一個要求，而依法行政是對政府行政機(jī)關(guān)提出的要求。在我國，由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨員在行政機(jī)關(guān)中占多數(shù)，所以要實現(xiàn)依法執(zhí)政，必須強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)依法行政，依法行政是依法執(zhí)政的一個實現(xiàn)方式或者是實現(xiàn)途徑。另外一方面，依法行政又是依法執(zhí)政的保障。因為在我們600多萬公務(wù)員隊伍中，有相當(dāng)一部分都是在執(zhí)法第一線，大都是在政府部門，他們能否率先垂范依法行政，直接決定著我們依法執(zhí)政能否實現(xiàn)。所以，首先要在政府系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)依法行政，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)依法執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。政府如何做到依法執(zhí)政，我想至少有以下五個方面的問題需要我們重視。

　　第一，政府官員的個人素質(zhì)和觀念問題。黨如何實現(xiàn)依法執(zhí)政，可以有幾種方式，但其中最主要的一個方式是將黨的思想、路線、主張，轉(zhuǎn)化為政權(quán)機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，保證黨員在政權(quán)機(jī)關(guān)行使權(quán)利，嚴(yán)格依照法律辦事。在這個過程中，干部是決定因素。如果沒有一支素質(zhì)高、法律意識強(qiáng)、執(zhí)法能力強(qiáng)的公務(wù)員隊伍，那么所有的這些依法執(zhí)政的理念、方式都可能化為泡影。

　　經(jīng)過20多年的普法教育，我們公務(wù)人員個人法律素質(zhì)和修養(yǎng)都得到了較大的提升。但是也出現(xiàn)了三大失衡現(xiàn)象。第一個失衡就是上級官員的法律意識強(qiáng)，下級官員的法律意識淡。上級官員的法律意識要和下級官員的法律意識同步加強(qiáng)，結(jié)合起來，才能夠保證整個法制系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)。第二個失衡是干部的權(quán)力意識強(qiáng)，責(zé)任意識差。雖然我們普了很多法，很多官員也掌握了很多法律，但是我感覺很多官員所理解的法律，側(cè)重的是法律中賦予他們的一些權(quán)力，對法律中確立的責(zé)任和義務(wù)理解是不夠的，是有欠缺的，尤其是基層的執(zhí)法人員，在這方面的意識可能更差。第三種失衡，是公眾的法律觀念、意識和官員的法律意識的巨大失衡。在我所接觸的很多案件和事例中，我發(fā)現(xiàn)公眾的法律意識在某些方面超過官員。所以我們要繼續(xù)進(jìn)行普法，這也只有政府才能夠推動。

　　第二方面的問題是機(jī)構(gòu)和職能的問題。共產(chǎn)黨雖然是執(zhí)政黨，但畢竟不是站在前臺，也就是說，執(zhí)政主要力量來源于政府，來源于政府各個機(jī)構(gòu)，站在臺前一線的政府官員、政府機(jī)構(gòu)，他們表現(xiàn)如何，職能是否恰當(dāng)，機(jī)構(gòu)是否合理，都直接影響著執(zhí)政效果。但是，經(jīng)過從上世紀(jì)80年代以來的五次政府機(jī)構(gòu)改革，我們的政府機(jī)構(gòu)仍然存在很多問題，改革的效果并不明顯，人員依然膨脹，機(jī)構(gòu)依然很多，職能依然交叉、重疊，權(quán)限之間的沖突依然存在。

　　我個人認(rèn)為，下一步的機(jī)構(gòu)改革、政府職能的轉(zhuǎn)變，必須考慮如何使政府機(jī)構(gòu)職能法定化。政府機(jī)構(gòu)的職能來源于多個方面，但是最后都是由一個內(nèi)部文件加以確定的，這就是“三定方案”。三定方案既不是法律，也不是法規(guī)，它只是黨和行政系統(tǒng)內(nèi)部的一個文件，這與我們行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，職權(quán)法定、職能法定的要求是不相適應(yīng)的。所以要解決政府機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府職能的法定化，必須盡快制定行政組織法。運用法律的方式賦予政府相應(yīng)的職權(quán)，保證其在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力。職能的轉(zhuǎn)變實際上非常艱難。多年來，政府職能轉(zhuǎn)變工作一直進(jìn)行，然而收效甚微，如果要實現(xiàn)真正意義上的職能轉(zhuǎn)變，必須釜底抽薪，解決政府職能的根本性問題，就是取消法律未曾賦予行政機(jī)關(guān)的一些權(quán)力，改變法律曾經(jīng)賦予的一些不適當(dāng)?shù)臋?quán)力。與此同時，還需要警惕政府職能的肆意擴(kuò)張�！缎姓�許可法》就是一個非常好的例子，許可法砍掉了很多行政機(jī)關(guān)的職能，僅國務(wù)院一級就取消了2000余項審批事項，但是行政機(jī)關(guān)的行政效率是否因此而提高了呢？政府職能是否隨之發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)變呢？我想誰也不好回答這個問題。所以說解決政府職能轉(zhuǎn)變的問題，恐怕不是一兩個法律能解決的，必須實施徹底改革。

　　第三個問題是立法和執(zhí)法問題。這幾年我們的立法成效顯著，但是，立法質(zhì)量和數(shù)量是否同步增長，立法的效果和執(zhí)法效果是否同步發(fā)展呢？這也要打上一個問號。由于體制上、程序上等各方面的限制，立法還需要進(jìn)一步完善。我個人感觸最深的是，立法中的部門利益非常嚴(yán)重。完善立法的當(dāng)務(wù)之急是解決立法的民主化、公開化問題，保證人民的參與，保證立法的中立態(tài)度。也就是說，凡是涉及部門行業(yè)利益的法律，都應(yīng)該交給人大，或者是專家起草，交給一個與本部門的利益沒有關(guān)系的主體去起草。否則的話，立法永遠(yuǎn)擺脫不了部門利益，永遠(yuǎn)擺脫不了對部門權(quán)力的維護(hù)。另外，我們還應(yīng)該處理好制定新法和修改舊法的關(guān)系。立法機(jī)關(guān)在加緊制定新法的同時，還應(yīng)盡快修改那些遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離社會實際、在計劃經(jīng)濟(jì)時代出臺的法律法規(guī)。

　　依法行政過程中，與立法問題相比，執(zhí)法問題可能更為突出。盡管我們制定了大量的維護(hù)社會秩序，保證市場監(jiān)管，保證公共利益的法律，但很多都被束之高閣，難以得到有效執(zhí)行。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)黨的依法執(zhí)政，那么如何保證執(zhí)法呢？除了保證我們執(zhí)法隊伍中的黨員嚴(yán)格按照黨的路線方針辦事之外，最重要的一個方面，就是黨應(yīng)當(dāng)在具體的執(zhí)法活動中保證執(zhí)法機(jī)關(guān)獨立公正地行使執(zhí)法權(quán)力，不要過多去干預(yù)，不要以黨代政。

　　第四個問題是激勵和責(zé)任問題�，F(xiàn)在很多地方官員只追求GDP的現(xiàn)象非常普遍，最重要的原因是我們的激勵機(jī)制存在某種扭曲，政績考核機(jī)制出了問題。由于我們并不重視官員在實施法律方面的政績，造成許多地方官員只唯上，追求形式主義，甚至是鋪張浪費，跑官賣官這一系列的違法現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了走馬燈式地調(diào)動更換官員的現(xiàn)象。頻繁地調(diào)動怎么可能對地方的經(jīng)濟(jì)、社會、文化各個方面的發(fā)展負(fù)責(zé)任呢？怎么能保證法律在當(dāng)?shù)氐挠行�實施呢？所以地方官員的任期需要嚴(yán)格掌握。

　　第五，依法執(zhí)政需要注意規(guī)范公權(quán)力行為，減少官民沖突，疏通各類救濟(jì)渠道，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造良好的法制環(huán)境�，F(xiàn)在很多信訪問題本來應(yīng)該在地方得到有效的解決，但由于地方法律救濟(jì)途徑不暢通或者不被公眾信任，導(dǎo)致許多矛盾上交，集中到了北京。要解決這類問題，必須盡快疏通各級各類的救濟(jì)渠道，解決基層的矛盾和沖突，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造良好的條件。

　　李林研究員點評：

　　馬懷德教授就依法執(zhí)政和依法行政這個主題發(fā)表了自己的一系列精彩的觀點，他認(rèn)為依法行政是依法執(zhí)政的一個實現(xiàn)方式，依法行政又是依法執(zhí)政的保障，并從行政法學(xué)的角度深入探討了依法執(zhí)政的問題，使我們對依法執(zhí)政在操作和具體的實施方面有了更進(jìn)一步的認(rèn)識。馬教授還針對我們國家行政法制中存在的問題，從五個方面提出了自己的真知灼見。我認(rèn)為，這些問題都是很重要的，比如說，從法制觀念方面講了三大失衡現(xiàn)象；
從機(jī)構(gòu)和職能方面使我們理解了依法執(zhí)政和依法行政在具體操作層面上是一種什么樣的關(guān)系等等。

　　提問與回答

　　聽眾：剛才提到法律立法效力時，馬教授談到了執(zhí)法問題，我們目前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)狀，主要原因是我們立法質(zhì)量的缺陷，是我們各級、各類機(jī)構(gòu)的公務(wù)員執(zhí)法的意識不強(qiáng)，還是這兩種情況兼而有之？請馬懷德教授作些解釋。

　　馬懷德：執(zhí)法不嚴(yán)的原因是復(fù)雜的，既有立法質(zhì)量不高的原因，也有公務(wù)員的法制觀念不強(qiáng)的原因，還有我們官員的選拔考核制度的原因。當(dāng)然最重要的，我認(rèn)為是執(zhí)法體制和監(jiān)督的問題。由于我們的執(zhí)法體制還沒有完全理順，我們的官員在對地方經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)的同時，還要嚴(yán)格執(zhí)法，實際上存在著矛盾的。因此要解決法律實施的問題，保證嚴(yán)格執(zhí)法，要做很多方面改革和動很多方面的手術(shù)。

　　聽眾：剛才聽了馬懷德老師關(guān)于依法行政方面的問題，談到公務(wù)員的法律意識不高，我想是不是跟他們選拔方面也有關(guān)系。因為公務(wù)員選拔，很多職務(wù)要求是黨員。而我認(rèn)為一些職務(wù)并非只有黨員才能勝任，很多非黨員也能勝任，通過這種設(shè)置不平等的門檻選拔公務(wù)員，他們的法律意識，至少在平等方面的意識是不是很缺失？

　　馬懷德：那位女同學(xué)提出了公務(wù)員的法律意識和公務(wù)員選拔問題，我認(rèn)為公務(wù)員現(xiàn)在的選拔制度逐步在走向規(guī)范化，有些部門要求必須有黨員身份才能進(jìn)入公務(wù)員隊伍，這些公務(wù)員部門的要求可能也有一定道理，但關(guān)鍵不在于你是否是黨員，而在于公務(wù)人員是否有一定的法律意識和素養(yǎng)，否則你怎么去執(zhí)法，去實施法律呢？

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