徐湘林：政治特性、效率誤區(qū)與發(fā)展空間——非政府組織的現(xiàn)實主義理性審視

　　摘要：非政府組織的樂觀主義者在強調(diào)該類組織對政府失靈和市場失靈的有益補充時，也或多或少地陷入了兩個誤區(qū)：即忽視了其組織具有的政治性特性，并對其組織效率給予了過高的期望。本文試圖從現(xiàn)實主義的視角，來闡述非政府組織作為一種相對獨立并擁有一定社會基礎的民間組織所具有的政治功能和作用，以及在組織效率方面可能存在的缺失。并認為，非政府組織對雙重失靈的補充性，以及其政治特性和效率缺失，共同構成了其組織與政府之間存在的復雜關系，這種復雜關系在相當程度上決定了非政府組織發(fā)展空間的限度。

　　關鍵詞：非政府組織 第三部門 社會團體 志愿精神 政治參與 組織效率

　　隨著中國經(jīng)濟發(fā)展與社會結構的變化，近幾年社會團體的數(shù)量和活動范圍都有了很大的擴展。國內(nèi)學術界也開始了對這一社會組織的形式、性質(zhì)和發(fā)展前景的研究。然而，無論是在價值判斷層面上的規(guī)范理論闡釋還是對社團類型和運行情況實證層面的經(jīng)驗性分析，中國新興社團群體研究大致都自覺或不自覺地遵循著西方流行的治理理念和相關理論闡釋的樂觀主義論點。就目前國內(nèi)研究的文獻來看，多數(shù)研究者在討論中國社會團體時傾向于選用“非政府組織”和“第三部門”的概念，而理論的框架和觀點的闡釋也主要局限于對這兩個概念在治理理念層面的認知及其所作的價值判斷的范圍。這種研究視角在推進一種新的治理理念方面有著不可忽視的優(yōu)點。但是，這一從特定價值判斷定勢出發(fā)的研究視角卻忽視了社會團體在特定政治環(huán)境中的某種不確定性以及組織運行中的效率性誤區(qū)。本文試圖針對目前國內(nèi)有關社團的非政府組織特性和發(fā)展前景討論中的一些認知局限，提出自己不同的理論見解。

　　非政府組織理論研究的價值定勢

　　鑒于大部分學者使用非政府組織的概念來描述和分析中國的社團組織，為了論述上的便利，本文也選用這一概念作為分析的出發(fā)點。非政府組織的概念是從西方社會引進中國的一個概念，主要指具有非盈利性、非政府性、志愿性和公益性特征的社會各類民間組織。西方公共管理理論的有關論述認為，在一個國家體系中，當政府不能有效地配置社會資源，而市場體系中的企業(yè)受利潤驅使又不愿意提供公共物品時，就需要一種新的資源配置體系，以此來彌補政府和市場雙失靈所帶來的資源配置低效和不足的問題。這一新的體制就是建立在以志愿服務為動機，以提供非營利社會服務為目的基礎上的非政府組織。從西方有關的治理理論來看，這類組織應該在現(xiàn)代社會整體資源配置體系中發(fā)揮重大作用，應該成為繼政府配置體系和市場配置體系之外的，不可替代的重要的資源配置體系。因此，非政府組織也可以稱之為與政府權威機構的第一部門和市場取向企業(yè)的第二部門相平行的第三部門。在西方社會，非政府組織或第三部門的概念形成和研究起始于上個世紀70年代晚期，它是伴隨著西方政府管理理念的變革和政府運行機制改革運動而產(chǎn)生的新的研究領域。同時，其理論和實踐與西方社會業(yè)已形成的政治-經(jīng)濟-社會結構特征相適應。在西方現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的進程中，已經(jīng)形成了與國家權力機構相分離的眾多的社會組織，并主要從事著非贏利性的各種社會活動。這些組織名類繁多，包括了社會各種特殊群體組織、社區(qū)組織和特定社會政治目的為取向的組織團體。如婦女組織、社區(qū)居民組織、環(huán)保組織、人權組織和慈善組織等等。其活動遍布社會的各個層面和角落，在調(diào)整社會關系，促進社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。

　　由于上述的理論認知，目前國內(nèi)多數(shù)研究傾向于把非政府組織認定為是對政府失靈和市場失靈進行補救的社會良性組織形式，非政府組織在中國的發(fā)展與體制性完善是中國社會進步、政府效率提高、社會有序參與和實現(xiàn)中國社會和諧的一種美好的新生事物�；�于這種價值判斷，多數(shù)研究者認為，政府應該積極主動的加速培育扶植非政府組織的發(fā)育成長，應該通過轉讓職能、還權于社會，并從財力、人力、物力以及政策和法律法規(guī)等方面為非政府組織的發(fā)展提供幫助。[1]

　　然而，這里卻忽視了一些值得深入探討的問題。非政府組織真的是可以被政府充分信任的合作伙伴，或者是可供政府利用的實現(xiàn)其社會目標的一種完美的社會工具嗎？為什么改革開放以來社會團體的數(shù)量和種類有了很大的發(fā)展但政府也一直在調(diào)整政策對其加強管理和限制？中國非政府組織真的可以發(fā)展成為與政府、市場并駕齊驅的三駕馬車嗎？要回答這些問題，有必要對非政府組織的性質(zhì)和組織特征進行分解式的分析，同時，也有必要對非政府組織產(chǎn)生和運行的制度環(huán)境背景給與必要的說明。

　　非政府組織的政治性質(zhì)和組織效率誤區(qū)

　　人們在談到非政府組織性質(zhì)和組織特征時，討論最多的是它的公益性、非盈利性、非政府性（自治性）、以及志愿性。同時，討論的價值判斷往往指向其組織所能夠發(fā)揮的對政府失靈和市場失靈的替代功能，認定非政府組織能夠有效地處理市場無法處理和政府處理效率不高的眾多社會政策議題。[2] 由此，強調(diào)政府對這些組織進行職能轉讓，提供財政支持和法律上的保證就成為一種各方可以達成共識的理性選擇。這種所謂應然問題的討論，其闡述邏輯和分析思路更多的是遵循著規(guī)范理論研究的途徑，其前提設定是：人們具有完美的道德選擇的能力。然而，這一研究途徑多少忽視了非政府組織所具有的其它重要性質(zhì)和特征，其中包括非政府組織的政治特性和組織效率的局限性。這些問題將涉及到非政府組織與政府關系中一些實質(zhì)性的內(nèi)容。

　　首先，我們來分析一下非政府組織的政治性特征。非政府組織概念的提出，最早見于1945年6月簽訂的《聯(lián)合國憲章》第71條。該條款是一個授權條款，即授權聯(lián)合國社會與經(jīng)濟理事會可以就所管理事宜和相關的國際和各國非政府組織進行磋商。[3] 1952年該理事會在其決議中正式將非政府組織界定為：凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織，不把利潤最大化作為首要目標的社會組織，主要從事人道主義救援和社會福利活動的組織。1968年聯(lián)合國相關決議進一步界定了聯(lián)合國與非政府組織關系的法律框架，并允許非政府組織在聯(lián)合國系統(tǒng)中的一些機構中獲得咨詢地位。從此，非政府組織的活動被有意識的廣泛引入聯(lián)合國體系的運作。[4] 但隨著上個世紀70年代非政府組織在許多國家的發(fā)展和活動范圍的擴大，西方學者在對非政府組織的定義展開了進一步的討論，通過爭論大致將非政府組織的特征確定為：組織性、民間性、自制性、志愿性以及非宗教性和非政治性。[5] 然而，非政府組織在各國的發(fā)展并非是按照學者們的定義的性質(zhì)和范圍活動的。在不同的國家政治體制中，非政府組織或多或少的以不同的方式發(fā)揮著其不同的政治影響力。非政府組織的發(fā)展，不僅僅是在很大程度上成為政府組織的一種補充，而且也同時成為一種有組織的政治力量。

　　在民主法制體制較為成熟的西方國家，非政府組織由于具有在法律保護下的獨立的組織網(wǎng)絡，在基層擁有強大的活動能力和影響力，其自身已經(jīng)是一種獨立的政治力量。在歐洲國家，一些非政府組織在參與環(huán)保、社會福利、移民政策乃至外交政策等政策議題討論，以及在選舉中進行基層政治動員方面扮演著重要的角色。如在意大利，一些黨派傳統(tǒng)上一直利用社會基層組織，如互助組、合作社、工會，甚至體育和娛樂組織進行黨派競選的基層動員[6]。

　　而在一些民主法治體系較為滯后的權威主義國家，如拉丁美洲的巴西和智利，亞洲的菲律賓等，由于其政黨制度的軟弱，其非政府組織常常扮演著反對黨的作用，并與政府處于緊張的關系。[7] 其實，在20世紀后半葉以來，許多獨立后的發(fā)展中國家都對非政府組織在政治領域的活動加以限制，其理由是非政府組織常常被那些有抱負的政治家當作動員社會力量干預國家政治的另一種組織形式，一些政黨早期就是某些非政府組織重的分支機構。[8] 這種對國家政治的干預常常會使新生的脆弱的國家政權在維護國家-社會平衡關系的努力中面臨更多的不確定因素，從而也增加了國家與社會之間的緊張關系。

　　處于政治轉型期的東歐國家和前蘇聯(lián)的非政府組織的政治特性表現(xiàn)得更為明顯。在這些國家特定的政治社會結構中，許多民間職業(yè)團體產(chǎn)生本身就注定了其鮮明的政治性，而隨著轉型過程的加劇，泛政治化的社會氛圍甚至將許多公益性的（如生態(tài)保護）和成員互利性的（如文化俱樂部）民間組織也紛紛卷入了政治反對派的行列。[9]

　　在中國，非政府組織政治參與的程度很低。盡管多數(shù)學者更愿意從政府職能補充的角度討論非政府組織的發(fā)展，但也還是有一些學者極力賦予非政府組織以社會政治組織的某些職責。例如，有學者將非政府組織看作是可以監(jiān)督政府以及政府官員的人民監(jiān)督機制的一部分，通過這種具有自治性質(zhì)的政治參與限制政府權力，保護公民權益。[10] 有學者則認為非政府組織應該成為社會民意表達的合法渠道之一，用以實現(xiàn)人民當家作主、建立公民社會的重要渠道，在立法活動中扮演重要角色。[11] 還有學者把非政府組織認定作為一種公民共同體，認為其強烈的公共精神和成員之間平等的政治關系，對公民社會的培養(yǎng)乃至一國的政治發(fā)展都具有重要意義。[12]

　　綜上所述，不管學者們給與其性質(zhì)以何種不同的定義（如公益性、互助性等）和如何劃定其活動范圍（非宗教性、非政治性等），非政府組織只要能夠成為相對獨立的、組織良好的、有著廣泛的基層動員能力的自治組織，它就可以具有一定的政治功能，并在合適的政治條件下扮演重要的政治角色。

　　其次，我們再來分析非政府組織的效率誤區(qū)。對非政府組織大加褒揚的人們的另一個立論是，這種自愿性組織由于廣泛的基層參與和非盈利目標，使得它在解決一些公益性事業(yè)方面比政府更具有效率。這樣的一個基本的判斷似乎有它一定的道理。正如美國約翰•霍布金斯大學公共政策研究所所長萊斯特•薩拉蒙所指出的那樣，世界范圍內(nèi)第三部門的興盛源于西方的福利國家的危機、發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展危機、世界性環(huán)境危機、社會主義合法性危機。這四種危機使得國家控制的范圍減少，并為有組織的志愿活動的增長開辟了道路。但是他同時也指出，“盡管人們對第三部門寄予極大的希望，但是它怎樣才能對目前面臨的機會做出有效的反應仍然非常不清楚”。[13] 需要指出的是，對第三部門興起大加褒揚的樂觀主義來自于人們愿望中的兩個錯誤的見解，這兩個見解可以歸納為“德行完美的神話”和“志愿主義神話”。第一種神話認為，非政府組織作為實現(xiàn)人類自我表現(xiàn)、自我?guī)椭�、參與和相互救援等基本愿望的靈活的和值得信賴的工具，必將有能力改變民眾的生活。這種認識多少帶有宗教和道德教化的浪漫色彩。它實際上夸大了非政府組織的靈活性和自治效率。非政府組織盡管建立在自治原則的基礎上，并且立足于非盈利性的公益活動，但是作為一種組織，它仍然具有組織的一切特征，包括羅伯特•米歇爾斯所論述的寡頭統(tǒng)治鐵律和邁克•奧爾森所分析的集體行動的搭便車行為。隨著組織規(guī)模的擴大和管理復雜性的增加，非政府組織很難完全避免不落入那種反應遲鈍、行動緩慢、墨守成規(guī)的官僚主義的泥潭。第二種神話認為，非政府組織主要依賴于對私人的行動和慈善資助的信仰。這種發(fā)自于純粹志愿性動機的公共機構不但很大程度上依靠參與者自愿奉獻精神的持久性，而且，由于來自私人慈善機構的捐獻在地方和民間資源匱乏的發(fā)展中國家是十分有限的，因此其主要資源仍然需要來自于政府并接受政府的條件。即使是在發(fā)達國家，私人慈善資助的范圍要更寬廣，但這些資助同樣常常伴隨著許多的附加條件。

　　就中國的情況而言，這兩種神話與現(xiàn)實的差距似乎要更大。首先，有相當多的社團組織本來就是從政府部門蛻變出來的，具有很深厚的政府官僚組織的烙印，其組織的管理和運行方式基本上與政府部門不無區(qū)別，因而影響了這些組織的靈活性和效率。同時，志愿主義精神的培養(yǎng)和志愿者服務運動主要是靠政府在進行推動，很大程度上帶有行政動員的成分。加之民間互助資源的缺乏和私人慈善精神的有待發(fā)展，因而制約了非政府組織在人力和財力方面發(fā)展和行動范圍的擴展。由于政府對社團監(jiān)管的疏忽和社團自律的缺失，許多民間社會團體甚至利用非盈利的幌子從事追求組織和個人利益的活動。

　　需要說明的是，上述揭示非政府組織組織效率的誤區(qū)，并非為了抹煞非政府組織在社會發(fā)展和政府失效補救方面的作用�？梢钥隙ǎ瑹o論是在國外還是國內(nèi)，非政府組織在這兩個方面發(fā)揮的作用是顯而易見的。但是，這并不表明可以將其作用和發(fā)展作過于夸大的預期判斷。(點擊此處閱讀下一頁)

　　而客觀上是，只有能夠如實地認識該類組織的實際作為和局限，才有可能對其發(fā)展的前景和作為空間作出客觀的判斷。

　　非政府組織與政府的關系

　　由于非政府組織的種類繁多，其追求的目標涉及廣泛的領域，使得這些組織與政府的關系呈現(xiàn)為較為復雜的狀態(tài)。萊斯特•薩拉蒙將世界性第三部門擴展的動力歸納為來自三個方面的壓力。其一，來自基層自發(fā)形成的一種愿望，即普通民眾希望并決心將某些事務的決定權掌握在自己手中以改變自己的狀態(tài)和尋求基本權利，如維權組織、行業(yè)團體和社區(qū)自組織等。其二，來自于系統(tǒng)之外的各種私人機構和公共機構的進入壓力，這些機構以社會慈善和公益事業(yè)為目的，以各種援助計劃和慈善項目為條件要求進入他國相關的領域開展活動，如西方國家的教會組織、私人志愿者組織和官方的援助機構。其三，來自本國政府相關政策領域的壓力，如政府為了削減開支、精簡機構或者開辟新的政策領域，從而鼓勵非盈利性組織的發(fā)展，以求其能夠替代政府某些公益事業(yè)的職能。[14] 可以肯定，由于各國政治法律制度和社會結構上的差異，這些來自“下層”、“上層”和“外部”不同壓力下形成的第三部門與政府之間的關系必然會呈現(xiàn)出十分微妙的差異。

　　在現(xiàn)階段，中國非政府組織的產(chǎn)生與發(fā)展也存在著薩拉蒙所提到的三種壓力。根據(jù)這三種壓力來源可以分為三種不同類型的非政府組織，即來自基層民眾需求的壓力而產(chǎn)生的各種地方和社區(qū)型的聯(lián)誼、互助性的組織，來自政府職能轉變需求的壓力而產(chǎn)生的志愿性慈善組織和各種行業(yè)協(xié)會，以及來自國外各種機構和基金會援助項目而產(chǎn)生的公益性自愿者社團組織。然而，中國非政府組織的政治參與仍然處于萌芽階段。一項根據(jù)三省市問卷調(diào)查作出的最新實證研究表明，中國社團的政治參與主要是發(fā)生在對行政機構的輔助性參與方面，其自主性參與很弱，官辦色彩濃厚，對政府的依附性強，主要功能是輔助政策的執(zhí)行和政府工作的開展，以及協(xié)助政府管理社會。雖然社會團體也具有某種利益表達的功能，但是其自主參與頻度與政府是否主動征詢意見高度相關。[15] 這種現(xiàn)象與中國政府對非政府組織的發(fā)展一直所持的謹慎態(tài)度（既鼓勵發(fā)展又強化行政管理和政治限制）有關。由于經(jīng)濟體制改革、政府職能轉變和參與世界性公益活動等因素的推動下，國家在一定程度上希望民間力量能夠進入某些社會公益服務的領域來發(fā)揮作用。但同時，在政策層面上，國家仍然對各類社會團體和民辦非企業(yè)單位實行較為嚴格的管理政策。

　　從1989年特殊歷史背景下頒布實施的第一個《社會團體登記管理條例》以來的情況看，這種限制政策體現(xiàn)在以下幾個方面。其一，確定較為嚴格的社團成立的準入條件，對成員人數(shù)、財產(chǎn)來源和數(shù)額、發(fā)起人和擬任負責人資格等方面提出較高的要求；
其二，對社團采取了較為嚴格的行政管理措施，實行分級登記、雙重管理體制，即由民政部門和業(yè)務主管部門共同管理，并按照社會團體的活動范圍由不同級別行政區(qū)域的相應機關進行登記和管理。其中，雙重管理體制給與業(yè)務主管單位（往往是政府機構）很大的控制權，從而將幾乎所有合法的社會團體置于政府的直接控制之下。[16] 其三，對社會團體進行持續(xù)性的審檢和清理整頓。除已登記社團每年要進行主管單位預審和登記管理部門的審查外，政府還不定期的對社團進行全國性的清理整頓工作。如：1990年和1999年全國進行了兩次清理整頓工作，其中1999年整頓期間注銷了不合格的社團35288個。其四，相關法律法規(guī)突出對社團的規(guī)制而忽略對社團權益的保護。1998年國務院重行頒布修訂的《社會團體登記管理條例》，還陸續(xù)的頒布了《事業(yè)單位登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。1999年為配合社團整頓清理工作，國務院又頒布了《社會團體設立專項基金管理機構暫行規(guī)定》和《關于民辦非企業(yè)單位復查登記工作意見》等法規(guī)和行政規(guī)定。2001年國家民政部頒布《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》。通過這些法律法規(guī)的頒布和實施，進一步加強了我國社團和第三部門雙重負責的管理體制，尤其是在具體管理層面上，明確了登記機關在對社團和第三部門登記審批、指導檢查監(jiān)督以及依法查處違法違紀行為的職責。同時，也明確了業(yè)務主管部門對所屬社團或第三部門所承擔的組織申請登記、思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理以及對外交流和活動開展等方面的責任。這些具體的政策法規(guī)措施都是由政府管理部門制定、頒布和實施，大多缺乏透明性，具體管理部門有絕對的解釋權和行使權，給與管理部門很大的執(zhí)行隨意性。

　　然而，制度規(guī)范的嚴厲并不一定反映同樣的執(zhí)行結果。盡管國家試圖將社會團體置于嚴格的管理體制之下，但是，由于改革開放以來政治經(jīng)濟社會結構所發(fā)生的變化，再加上國際組織各類援助項目的進入和中國加入WTO，政府對非政府組織的實際管理也并不像一些人認為的那樣嚴格。[17] 首先，雖然有相關法律和法規(guī)的限制，中國社會團體數(shù)目仍然有急劇的增加。這表明政府并沒有完全限制新社團的成立（除了兩次大規(guī)模社團清理整頓時期之外）。據(jù)相關統(tǒng)計，1965年中國全國性社會團體將近100個，地方性社團約6000多個。在進入“文化大革命”之后，全國性社團和地方性社社團都基本上停止了活動。改革開放以來社會團體開始恢復活動，其數(shù)目也有了大幅度的增加，到1996年6月的統(tǒng)計，全國性社團已經(jīng)達到1800個，地方性社團已經(jīng)達到近20萬個。[18] 而到1998年底，全國各類社會團體和民辦非企業(yè)單位已經(jīng)達到近90萬個。其二，社團數(shù)目的急劇增加必然也相應地增加了政府管理上的壓力。在沒有大規(guī)模的增加管理機構的條件下，許多具體的管理往往流于形式，這也給社團組織的自我發(fā)展自我管理留下了很大的空間。例如，在1988年之前，政府內(nèi)部實際上并沒有一個專職的職能部門負責社團的管理，各個政府部門都有權審批和管理社團。在這樣一種“多頭管理”的體制下，一些社團未經(jīng)任何部門審批就可以自行成立并開展活動。直到1989年國務院發(fā)布《社會團體登記管理條例》，建立起“雙重分層管理”體制后，才將的社團登記管理的職權明確授權給民政部門。[19] 其三，雖然1989年以后決定了“雙重分級管理”體制，但社團除了登記時要民政職能部門的審批之外，實際的具體管理由所掛靠單位負責，掛靠單位則可以利用歸屬管理的社團從事一些與本部門相關但又不便于本部門具體操辦的事宜移交給社團去辦，并從中獲得收益。這樣一種微妙的聯(lián)帶關系，使得業(yè)務主管單位往往成為社團的庇護人和資源的提供者（如一些國家的項目資金可以直接撥劃給其主管的社團）。

　　結論

　　建立在治理理念基礎上的非政府組織理論研究在忽視非政府組織的政治性特征的同時也夸大了其組織效率的實際程度，這種從特定價值判斷出發(fā)的思維定勢也許并不有利于促進非政府組織的長遠發(fā)展。因為務實的實踐者永遠比理想的思想家更接近于事實本身，因此，兩者之間的理論互動是很必要的。理想的憧憬還要與保持務實的態(tài)度結合起來才能使理論的探討更具有指導的意義。

　　非政府組織在中國的發(fā)展與該類組織在世界范圍的發(fā)展相呼應，但是，其發(fā)展的方式和作為空間則受中國自身文化環(huán)境和制度體系的制約。無論是產(chǎn)生于基層民眾的需要，還是產(chǎn)生于政府職能轉變的要求，或者是產(chǎn)生與外部國家機構和民間基金的輸入，這三類非政府組織在中國政治、經(jīng)濟和社會的轉型時期都得到了其發(fā)展的適度空間。從與政府的關系角度來看，這三類組織在其活動的范圍和目標差異中受到政府各部門的不同對待。不管是哪一類組織，當其活動范圍和目標指向政府所期望的公益性領域時，政府一般會給與相應的支持和扶助，如果超出這一范圍則會受到相應的限制。小范圍互助性的組織目標會得到政府主管部門的一定認可，而大范圍參與性的目標則看與政府的政策訴求和黨的政治需要的吻合程度而定。吻合程度高的將會得到相應的支持或認可，吻合程度低的則會受到相應的制約或甚至壓制�？梢钥隙ǎ�轉型時期的中國社會在政府與社會團體的關系方面正發(fā)生著某種深刻的變化，然而這種變化是漸進的，并受到黨和政府的主導和控制。

　　在現(xiàn)有的政治制度背景下，中國社會團體作為和發(fā)展空間不可能完全按照非政府組織理想主義者所設想的方向和內(nèi)容展現(xiàn)，其現(xiàn)實的發(fā)展前景更多地取決于執(zhí)政黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式轉變的進程和程度，以及社會團體發(fā)展與成長過程中審時度勢的現(xiàn)實定位和政治參與的適度把握。本文對樂觀主義的批評并不是要鼓吹一種悲觀主義，而是提倡以審慎樂觀的現(xiàn)實主義視角來看待問題。一種較為樂觀的前景是，通過國家的法律體系的完善和有序的社會政治參與，中國的社團組織逐漸發(fā)展成熟為真正意義上的非政府組織，并成為黨和政府所信任和依賴的一種即合作又相互制約的彼此良性互動的社會力量。而另一種前景是，社會團體或非政府組織的活動范圍和目標設置超出了政府政策期望的邊界并危及到政府（尤其是黨的領導）權威，不但合作和良性互動的關系難以發(fā)展，還會在國家和社會之間形成某種張力甚至沖突。因此，可以肯定地說，中國非政府組織的持續(xù)發(fā)展，不僅需要好的理念和相關理論的支撐，還要在自主政治參與的努力中選擇合理的目標定位，以及在自身管理方面不斷追求自律機制的完善。

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　　[15] 張長東，《社會轉型下社會團體的政治參與：三省市的實證研究》，北京大學政府管理學院碩士論文，2004年。

　　[16] 1989年10月25日，國務院發(fā)布了《社會團體登記管理條例》，建立了社會團“雙重分層管理”體制。1998年的新《社會團體登記管理條例》進一步加強了這一管理體制�？禃怨�，《轉型時期的中國社團》，《處于十字路口的中國社團》，天津人民出版社，2001年版，第11-12頁。

　　[17] 有學者認為，中國對非政府組織的管理體制世界上最嚴厲的體制之一，其嚴厲程度和少數(shù)專制主義國家（如朝鮮）的體制相同。見劉俊月，鄧集文，《現(xiàn)階段中國非政府組織發(fā)展中的政府作用》，《株洲工業(yè)學院學報》，2004年第一期，第25頁。

　　[18] 吳忠澤、陳金羅主編，《社團管理工作》，中國社會出版社，1996年版，第5-7頁。

　　[19] 康曉光，見前引，第10頁。

　　原載發(fā)表于《公共管理學報》2005年第3期，作者授權燕南網(wǎng)絡首發(fā)。

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