任劍濤：公選與權(quán)力開放

　　作為公共生活事件，公選已經(jīng)逐漸為公眾所熟悉了。從南到北、從東到西多個省份，都舉行了公選。國家也在法律層面上開展了公選法規(guī)的制定實(shí)施工作。公選的積極效果正在顯現(xiàn)出來。隨著公選的日漸成熟，全面審視公選，并從權(quán)力走向開放的視角觀察分析其推進(jìn)中國政治現(xiàn)代化的意義，已經(jīng)提到日程上來了。

　　一、在程序視野中

　　“公選”是公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的簡稱。是中國干部人事制度改革的重要舉措。在一個現(xiàn)代國家中，治理國家的重要支點(diǎn)不外有二，一是國家治理的健全制度架構(gòu)的建立與運(yùn)行，二是合理人才吸納機(jī)制的設(shè)計(jì)與運(yùn)作。無疑，公選領(lǐng)導(dǎo)干部既屬于前者的范疇，更屬于后者的有機(jī)組成部分。就前者來講，一個現(xiàn)代國家是一個法治國家。它的運(yùn)行依靠的是建立在公平、公正、公開、公信基礎(chǔ)上的有效制度架構(gòu)。缺乏這樣一個架構(gòu)，國家治理就會陷入無序、紊亂的狀態(tài)之中。公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，使得國家治理結(jié)構(gòu)方面的人事任用建制得以建立起來，它對于國家治理結(jié)構(gòu)的健全化走向所具有的積極意義是不言而喻的。就后者來講，在國家治理具有制度支撐的前提條件下，如何將國家治理所需要的諸方面人才吸納到治理的諸機(jī)構(gòu)與事務(wù)中來，就成為一個關(guān)鍵問題。所以，類似公選這樣的人才選拔機(jī)制的實(shí)踐，在現(xiàn)代國家中屢見不鮮。只是對于我們中國來講，現(xiàn)代轉(zhuǎn)型開始僅僅二十余年，制度建設(shè)與人才吸納的規(guī)范缺口還比較大，在這個意義上講，公選具有的特殊的中國意義值得特別肯定。

　　吸納人才的制度機(jī)制，關(guān)鍵不在人才的判定問題，而在人才的選拔合理方式問題。因此，作為專門吸納人才的公選工作，著力點(diǎn)也就不在它有沒有必要進(jìn)行的問題上，而在有沒有精細(xì)設(shè)計(jì)的合理程序方面。從這個角度看，公選最為緊要的問題就是程序設(shè)計(jì)問題。建立公選的程序優(yōu)先于實(shí)質(zhì)意義的大思路，可以說是公選得以有效進(jìn)行的首要保障條件。廣東的公選，或其他地區(qū)的公選，對于程序精細(xì)設(shè)計(jì)的重視，顯示了公選程序優(yōu)先的人才選拔特質(zhì)。

　　公選的程序設(shè)計(jì)必須是精細(xì)的，因此也就必須是周密的。選才的程序設(shè)計(jì)，其實(shí)也就是選才的制度設(shè)計(jì)。這一設(shè)計(jì)落在兩個層面上，一個層面是公選的工作過程設(shè)計(jì)，另一個層面是公選的人才判斷要素的確認(rèn)。前者要解決三個問題，一是選什么人，二是如何選人，三是選出來如何有效使用。后者要解決兩個問題，一是誰來選拔人才，二是人才如何可以自我表現(xiàn)其才能。就前者分析，這三個問題構(gòu)成為公選工作程序設(shè)計(jì)的三個環(huán)節(jié)。在廣東的公選設(shè)計(jì)中，對此是非常重視的。就第一方面講，首先，由省委組織部、市縣組織部組成公選機(jī)構(gòu)，調(diào)查匯總廳級、處級、科級干部的現(xiàn)存狀況與任用情形，從新的任用、到流動需要、再到機(jī)構(gòu)調(diào)整變動等方面綜合考慮，提出一個公選名單。其次，以公報(bào)的形式向全社會公布需要吸納人才的領(lǐng)導(dǎo)干部的職位，并通過組織動員，使得公選職位有足夠多的人才參與競爭，并設(shè)計(jì)出一套考試的程序，保證考試的公平性與有效性。再次，對于公選考試的諸環(huán)節(jié)如統(tǒng)一部署、確定職位、制定實(shí)施辦法、發(fā)布公告、動員報(bào)名、資格審查、命題、改卷、面試，組織考察，以及試用和正式任用等設(shè)計(jì)一套經(jīng)得起檢驗(yàn)的程序。同時，在誰來選任和被選對象的自我表現(xiàn)機(jī)制上，設(shè)計(jì)了動員足以保證考試權(quán)威性的社會資源的一整套程序。從而將公選機(jī)構(gòu)的高層領(lǐng)導(dǎo)、大學(xué)與研究院的專家、實(shí)際部門的領(lǐng)導(dǎo)納入到考試的考官行列，使得考試具有可靠性。并在強(qiáng)調(diào)考察選任對象素質(zhì)和能力的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)選拔機(jī)制具有的考試選拔凸顯參考者真實(shí)能力的功能。從整體上講，我們國家的公選體現(xiàn)了程序優(yōu)先的現(xiàn)代人才選拔制度的精神。

　　二、文本解讀

　　在公選過程中，引人注意的當(dāng)然是它是否能夠讓參與選拔的人士表現(xiàn)出自己的才能，并通過他們對于自己才能的有效展示，使得公選足以選拔出令人信服的領(lǐng)導(dǎo)干部來。因此，就考試構(gòu)成要素的考卷與答卷狀況來說，成為了判斷公選之作為考試可靠與否的切入點(diǎn)，其中，從考卷的文本與答卷的文本來審視公選，足以說明考試者與應(yīng)試者是否在考試意圖上達(dá)到一致，從而求得一個選拔出真正領(lǐng)導(dǎo)人才的良好結(jié)果來。

　　從考卷文本審視公選的權(quán)威性，就是從考試者出題意圖、考試策略、考試預(yù)計(jì)后果等方面審視公選的可靠性、科學(xué)性和合理性�？季碓O(shè)計(jì)的主觀意圖，以及考卷的實(shí)際設(shè)問，針對考生不同能力要素設(shè)計(jì)的不同考卷，以及對于參考者對答的預(yù)期，是判斷考試在設(shè)計(jì)考試的一方是否具有可靠性的幾個依據(jù)。假如在解讀考卷文本中發(fā)現(xiàn)考試設(shè)計(jì)者、實(shí)際上也就是選官者對于被選拔者的選拔指標(biāo)設(shè)計(jì)是合理的，那么，考試對于選拔出真正有能力的候任領(lǐng)導(dǎo)干部就是有意義，并因此是值得肯定的事情。假如情況剛好相反，那么這種考試的必要性就值得懷疑了。以廣東公選考試的考卷文本為例，廣東公選考試的考卷分為兩類四種。嚴(yán)格地說，面試的考卷僅僅具有形式意義，因?yàn)樗�要求的回答是對話性的，而不是卷面性的，考試成績不是依�?jù)卷面，而是依據(jù)面試的考官。具有整體意義的考卷，在筆試考卷。廣東的筆試考卷分為三類。一是公共知識題，二是論述題，三是申論。公共知識題分為單選、多選和判斷，雖然卷面考的是人文、社會科學(xué)以及現(xiàn)實(shí)社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的客觀知識題，但是已經(jīng)體現(xiàn)出了考試者試圖綜觀參考者的綜合知識素質(zhì)，這就與領(lǐng)導(dǎo)干部選拔考試“不是考秀才考學(xué)生”而是考候任領(lǐng)導(dǎo)干部的考試意圖合攏起來。論述題的考試形式雖有改變，即有的時候放在筆試?yán)�，有的時候又放在面試中，但是考試的題型設(shè)計(jì)意圖圍繞考生的能力測評則是沒有疑問的。申論這一考試題型，則可以說是專門為公選這種考試設(shè)計(jì)出來的。它源自古代中國的“策論”傳統(tǒng)，著意在圍繞高層領(lǐng)袖的施政意圖展開的應(yīng)對策略。這是一個既表現(xiàn)知識素質(zhì)、更表現(xiàn)從政思路和能力的測試形式。參加考試者是否對于自己成功通過考試后，在職位占據(jù)與職權(quán)行使中要應(yīng)對的高層領(lǐng)袖的施政意圖有一個全面的合理的理解，確實(shí)是影響他能否成功進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)過程的重大因素。因?yàn)橹袊�現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)制度決定了，一個對于上級意圖缺乏理解的下級，是做不好領(lǐng)導(dǎo)工作的。這些考卷形式的設(shè)計(jì)，可以說是用心良苦而適應(yīng)當(dāng)下的。

　　至于考生的答卷文本，則反映出考試在考官意圖與考生實(shí)際之間的統(tǒng)一狀態(tài)。統(tǒng)一程度越高，證明考卷越足以促進(jìn)考生考出真實(shí)水準(zhǔn)。統(tǒng)一程度越低，證明考卷設(shè)計(jì)存在阻礙參考者表現(xiàn)自己真實(shí)水平的嚴(yán)重問題。所以，在公選考試中閱讀參考者的答卷文本，對于說明公選考試的效用有更為直接的意義。今年廣東公選考試中的申論答卷，有兩篇可能被視為“范文”的答卷刊登在報(bào)紙與網(wǎng)絡(luò)上，這給我們的分析提供了方便。今年廣東申論考卷，明確以中央領(lǐng)導(dǎo)和廣東省委領(lǐng)導(dǎo)提出的“追兵、標(biāo)兵、排頭兵”問題為副題，要求參考者申述自己的見解。一篇范文從“應(yīng)有意識”來申論三者關(guān)系，申論思路簡潔明了，可以說把握了申論的要領(lǐng)。另一篇申論從“歷史演變”入手討論三者聯(lián)系，申論表現(xiàn)了厚重的歷史感，且具有強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)論述的深度的意味。如果不是從整體出發(fā)看問題，而是通過兩篇范文管中窺豹的話，可以說參考者的答卷與主考者的設(shè)計(jì)意圖之間具有的統(tǒng)一度還是蠻高的。

　　三、制度與績效

　　我們有理由斷定，像公選這樣的考試今后會成為國家考試，而不僅僅是一些省份、少數(shù)國家機(jī)關(guān)試行的領(lǐng)導(dǎo)干部選才用人的方式。這是趨勢。同時，這樣的考試將不會停留在一年一試的狀態(tài)，而會制度性地舉辦。這是規(guī)范要求。并且，公選考試不會只是一年一度臨時召集專家進(jìn)行的一場考試，而會逐漸走向?qū)＜也粸閱我淮雾?xiàng)考試服務(wù)的持續(xù)性國家考試服務(wù)的局面。這是必然性表現(xiàn)。這樣的一些走向表明，公選考試必須以制度建設(shè)作為他的有力支撐�，F(xiàn)代社會科學(xué)已經(jīng)告訴我們，在大型復(fù)雜的現(xiàn)代社會里，任何具有積極社會效應(yīng)的政策舉措，必須借助制度化的安排，才能夠顯現(xiàn)它的規(guī)模效應(yīng)和制度力量。否則，一試一應(yīng)的權(quán)宜性、策略性舉措，對于社會的持續(xù)發(fā)展和規(guī)范化走向，意義都是極為有限的。就此而言，制度化安排，是領(lǐng)導(dǎo)舉措具有制度績效的前提，即是主觀領(lǐng)導(dǎo)意圖換算為客觀效用的保障條件。

　　進(jìn)行了為數(shù)有年的公選考試，事實(shí)上也在向制度的方向發(fā)展。從國家層面來看，諸如《國家公務(wù)員暫行條例》、《干部任用條例》的頒布，將會有力促進(jìn)公選考試的進(jìn)行。國家領(lǐng)導(dǎo)人對于公選意義的論述，在制度績效尚未顯現(xiàn)出來的時候，也將有力推動公選考試的持續(xù)開展。這些都是公選考試向制度化方向運(yùn)行的有利條件。同時，執(zhí)政黨對于國家權(quán)力的規(guī)劃、對于人才選拔制度的籌劃、對于領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的強(qiáng)調(diào)，也對領(lǐng)導(dǎo)干部的公開選拔將具有積極的推進(jìn)作用。

　　從國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于公選的制度籌劃來講，主觀意圖與制度安排的軌跡是可以明顯加以把握的。他們強(qiáng)調(diào)，以公選方式選拔出來的領(lǐng)導(dǎo)干部，在比例上應(yīng)該達(dá)到三分之一。這是一個不大不小的比例。說它不大，是因?yàn)檎几刹靠倲?shù)的比例還較低；
說它不小，是因?yàn)橄鄬τ诂F(xiàn)有干部隊(duì)伍通過公選誕生的干部比例而言還很有空間。因此，以黨管干部原則指引的公選考試，以國家人事部主管基層干部選任的制度安排來討論，中共中央組織部對于強(qiáng)化干部公選的指示、中央人事部對于國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部中層干部職位公選的規(guī)定，將極大地推進(jìn)公選的制度建設(shè)。兩個對于公選考試直接組織與制約的機(jī)構(gòu)，也對于公選考試的考試意圖、方式和目的進(jìn)行了規(guī)劃。強(qiáng)調(diào)這種考試的分類、考試的內(nèi)容范圍、考試的可靠性保障條件對于考試成功舉辦的關(guān)鍵影響。

　　公選的制度建設(shè)是漸進(jìn)的。像廣東最近幾年的公選考試，每年在制度安排上都有改進(jìn)。比如對于筆試題的構(gòu)成有了更為務(wù)實(shí)的導(dǎo)向，對于面試的有效性有了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)，對于考試成本的降低有了更為明確的意識，對于考試的收益也有更加明確的舉措。說到底，公選就是要為占據(jù)公共職位的領(lǐng)導(dǎo)干部更為有效地使用公共資源、提供公共產(chǎn)品、優(yōu)化公共服務(wù)服務(wù)。它要求我們必須高績效地選才用人。公選也必須有成本效益原則。此前的公選考試、尤其是高級公務(wù)員的公選考試的成本還很高，這是必須降低的。否則公選變質(zhì)為成本極之高昂的選用領(lǐng)導(dǎo)干部的方式，它將喪失了降低行政成本而提高行政績效的改革正當(dāng)性�；蛘吖�選一直徘徊在某些高級領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意圖引導(dǎo)的狀態(tài)中，它就失去了體現(xiàn)公選持續(xù)的、長效的、制度的功用。在這個意義上，公選必須向制度化的方向發(fā)展，它才足以凸顯自己改善中國公共機(jī)構(gòu)、公職人員工作績效的價值內(nèi)涵。

　　從整體上講，因?yàn)楣�選開展的時間還較為短暫，這決定了公選在制度建設(shè)上的匱乏、在考試設(shè)計(jì)上的不符人意、在技術(shù)手段上的短缺、在績效評估上的有欠精確、在社會積極效應(yīng)的發(fā)揮上欠缺廣泛。作為現(xiàn)代選用國家公務(wù)人員的考試，公選還有必要大膽借鑒現(xiàn)代國家的文官考試制度的優(yōu)點(diǎn)，還有必要借鑒中國古代科舉制度考試的長處。對于前者具有的考試客觀性、有效性，對于后者具有的考查政治忠誠性、倫理誠實(shí)性加以有效綜合，克制制度的短缺，強(qiáng)化考試的效用，從而真正選拔出推進(jìn)中國現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)干部人才。

　　四、開放權(quán)力與人才問題

　　古人云，“治國之道，務(wù)在舉賢；
為政之道，首在擇人”。公選恰恰切中的是治國之道和為政之道的根本道理。但是，舉賢與擇人在古典社會里是一個難以解決的問題。因?yàn)橹袊�古典社會是一個對于權(quán)力合法來源不加追問的社會，它沒有“政道民主”，而只有“治道民主”，即只有社會政治事務(wù)實(shí)際治理層面的民主傾向，這就限制了舉賢與擇人具有的合理性程度。從本質(zhì)上說，政道不民主的狀態(tài)下，選拔出來的人才服務(wù)于專斷地?fù)碛袊�家�?quán)力的君王，人才內(nèi)在的臣仆屬性決定了人才發(fā)揮其才能的空間逼仄的特點(diǎn)。于是，中國古典社會的科舉制度，本來可以是一個好的制度安排，但是卻走向了“科舉害人”的可悲境地。就此而言，政道民主，即解決權(quán)力正當(dāng)來源問題的政道安排，才足以為治道意義上的選拔人才提供基本制度前提和合理性保證。

　　現(xiàn)代社會的政治制度建構(gòu)建基在政道民主的基礎(chǔ)上。它以人民主權(quán)原則代替了皇權(quán)專制主義。因此，權(quán)力的公共性為權(quán)力的公共使用提供了根本條件。我們今天審視的“公選”也才具有了它表現(xiàn)其基本性質(zhì)的社會政治前提。所謂“公選”，首先是公共的，然后是選拔的。公共的，就意味著這種選拔機(jī)制不是為某一個人或某一個組織服務(wù)的，它是為社會公眾需求展開的人才選拔活動。因此，需要選拔什么樣的領(lǐng)導(dǎo)干部必須公示、以什么樣的方式選拔領(lǐng)導(dǎo)干部必須公告、考試的過程也必須公開、參與應(yīng)考的條件必須明確、考試的結(jié)果必須公布、考試必須秉持的原則是公平、選拔的人才必須具有公信力。如果公選未能達(dá)到這些公共性要求，它就不能被稱之為“公”選了，而會異化為內(nèi)部的分肥操練。但同時，公選又是經(jīng)由選拔展現(xiàn)其特質(zhì)的社會行動。選拔是有競爭性的、是有淘汰性的，選拔必然就此產(chǎn)生技術(shù)性的需求。因此，公選必須在考試的制度安排上、在考試的嚴(yán)格性上、在考試的準(zhǔn)確性上、在考試的有效性上下工夫。沒有考試的技術(shù)保證，就沒有考試的可靠性可言，也就沒有考試的實(shí)質(zhì)意義�！肮�選”有機(jī)地合成了公共與選拔的兩重含義。在這個角度我們特別強(qiáng)調(diào)，真正的公選只能是現(xiàn)代政治的產(chǎn)物。

　　中國的公選，不僅具有現(xiàn)代化的背景寫照，還有執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的推動。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，正在走出戰(zhàn)爭年代形成的軍事經(jīng)驗(yàn)天地，步入現(xiàn)代化的理性統(tǒng)治與治理的格局。在從革命黨到執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的公共化、公開化、制度化，已經(jīng)成為檢驗(yàn)執(zhí)政黨形態(tài)轉(zhuǎn)變的重要指標(biāo)。這其實(shí)就是一個原來較為封閉化的權(quán)力體系向較為開放的權(quán)力體系的轉(zhuǎn)變。也就是一個執(zhí)政黨與社會各界分享權(quán)力的轉(zhuǎn)變。革命黨與執(zhí)政黨之間的區(qū)別，其實(shí)就是一個權(quán)力的獨(dú)大訴求與一個權(quán)力的共同執(zhí)掌的差異問題。公選的進(jìn)行，說明了執(zhí)政黨對于權(quán)力分享理念的接受和實(shí)踐。這是一個向成熟的現(xiàn)代政治組織積極的轉(zhuǎn)變。它為我們展現(xiàn)了中國政治體制改革的希望之光。況且，現(xiàn)代化是一個急需人才、尤其是急需高級領(lǐng)導(dǎo)干部人才的社會變遷過程。開放權(quán)力，其實(shí)也就是解決人才匱乏之道。因?yàn)�，一個需要人才的社會，它就會促使人才的誕生、促使人才的成長、促使人才為社會公共事業(yè)服務(wù)。在這樣的氛圍中，公選之選拔人才、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部人才就不會有參與者缺乏之感，人才輩出就會成為一個令人欣慰的現(xiàn)實(shí)。

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