周弘:分解福利——福利國家研究的角度

　　【內(nèi)容提要】本文是根據(jù)作者《福利的解析》一書的第一章刪節(jié)修改而來的，文章敘述了有關(guān)福利的定義，分析了對于福利進行分類的方法，從而在兩種模式的社會福利的基礎上進一步提出兩種福利的概念，并且討論了福利的分界問題。文章還比較了西方工業(yè)國家的福利制度，發(fā)現(xiàn)職業(yè)福利可以彌補社會福利的許多不足，機制模式的社會福利有

　　較大的獨立性和自我運轉(zhuǎn)能力，而補救模式的社會福利制度則比較靈活。比較可以幫助我們認識各國福利的不同構(gòu)成模式，有助于理解西方福利改革的進程。比較還可以幫助我們發(fā)現(xiàn)新的問題，使我們在不同國家里找尋決定不同福利制度的外在條件。文章的目的是在認識福利國家內(nèi)在規(guī)律的同時，通過分解和比較福利，認識福利國家的政策特性，從而加深福利國家發(fā)展方向和局限性的理解。

　　一、關(guān)于福利的定義

　　福利，無論在歷史上還是在現(xiàn)代，都是一個被廣泛應用的詞語。在歷史上，福利往往包裹著道德倫理的說教，在現(xiàn)代，福利通常被理解為具體的公共援助或者社會補貼項目。福利又是一個模糊不清的概念，可以演繹為價值觀，也可以數(shù)量化、價格化；
可以在市場的天平上根據(jù)特定的標準衡量輕重，也可以由人們根據(jù)各自不同的利益相互紛爭短長。

　　和福利相關(guān)的學科專業(yè)門類繁多，雖然很少有人反對福利在社會中的存在和地位，但是卻沒有在福利的領(lǐng)域中產(chǎn)生專門性的學科，這是因為專門討論福利的理論必須建立在跨學科的基礎之上。如果說市場主要討論資源的配置，那么福利就是重點探討財富的分配，在探討的過程中對于市場的原則和方式提出補充或者修正。這種補充和修正不僅僅是從社會的角度提出，而且也從經(jīng)濟的角度、政治的角度、歷史文化的角度提出，是對于現(xiàn)代社會全方位、多層面的觸及。在福利研究這個領(lǐng)域里，不同的學科從不同的角度對福利問題進行剖析。角度不同，關(guān)注的問題不同，文獻不勝枚舉。在實施方面，福利滲透在經(jīng)濟、社會和行政的領(lǐng)域；
在理論方面，福利涉及法律、政治、經(jīng)濟學和道德倫理觀念。

　　通俗地講， 福利（welfare ）的意思就是“過好日子”（ farewell）。所以，福利又可以定義為能夠讓人們生活幸福的條件。讓人們生活幸福的條件是隨著時代的變化而改變的。在人類社會漫長的歷史中，福利等同于慈善、救濟、施舍的觀念曾經(jīng)長時間地占據(jù)著統(tǒng)治地位，市民社會的平等理論和實踐開始賦予福利以平等權(quán)利的內(nèi)容。功利主義哲學提出要給社會最大多數(shù)人提供最大幸福和最小痛苦，而福利經(jīng)濟學家們則從個人自由選擇出發(fā)，論證了由于“邊際效用遞減”規(guī)律的存在，通過“收入轉(zhuǎn)移”可以使社會福利的總量增大。馬克思認為通過工廠法改善工人的工作條件是可能的，但是這只能產(chǎn)生邊緣的效果。在他看來，資本主義的國家是為統(tǒng)治階級服務的，所以實現(xiàn)人類福利的唯一永久和現(xiàn)實的辦法是推翻資本主義政權(quán)，全面地改造社會制度，將國家福利或者社會福利擴大為全人類的福利。在過去的二三十年中，福利又出現(xiàn)于發(fā)展理論中，開始被解釋為有益于人類發(fā)揮潛能的機制。在施舍性、恩賜性的福利尚未消失的當代，又有人開始要求獲得有利于人類內(nèi)在發(fā)展的外在經(jīng)濟條件、社會條件、政治條件、自然條件和文化條件。

　　對于福利的多種解釋難免要導致對于福利服務的多種要求，而用于滿足這些要求的資源是有限的。所以，在福利研究的領(lǐng)域里有必要首先確定到底什么是人類發(fā)展的必要條件。阿波拉漢·馬斯婁對于人類基本需求的經(jīng)典分析根據(jù)不同的經(jīng)濟社會條件，為人的需求分出了不同的層次：對于保存和提高生命的需求，對于社會關(guān)系和社會歸屬感的需求，對于參與有價值的、創(chuàng)造性的生產(chǎn)過程的需求，對于自我發(fā)現(xiàn)和自身發(fā)展的需求等等。這種對于人類基本需求的分層有一個重要意義，這就是承認人類需求的多層性和多樣性，使福利提供者能夠根據(jù)資源條件確定福利的取舍和優(yōu)先次序。

　　誠然，在不同的時代，對于不同層次的需求也會有不同的解釋或者側(cè)重。例如，對于保存生命和提高生命的需求就既可以理解為要求滿足溫飽，也可以理解為要求控制、使用和保護人類賴以生存的自然資源。對于社會歸屬感的需求也可以引申為對于社會和公民的權(quán)利的需求，甚至引申為對于分享政治權(quán)力的需求。福利提供者在決定政策取舍的時候，不可能不受到時代和其他客觀環(huán)境的影響。

　　在福利的實施領(lǐng)域里，我們看到的一方面是政府行為，另一方面是對于持續(xù)增長的政府行為的批評。在早期的批評者中有社會學家埃米爾·德克海姆，他曾經(jīng)斷言，通過政府政策實施的社會福利不可能給人類帶來幸福，因為社會福利引起的社會結(jié)構(gòu)性變化削弱了傳統(tǒng)的企業(yè)協(xié)會，破壞了社會契約的理論和經(jīng)濟市場的倫理〔1〕。

持類似觀點的還有赫波特·斯賓塞。斯賓塞反對將福利制度化，把福利變成固定的責任關(guān)系〔2〕。他認為，在社會結(jié)構(gòu)變得更加復雜和多樣化的時候， 新形式的社會整合就應當出現(xiàn)了。這種新形式的社會整合不應當是一種集體援助模式，因為那種“社會主義式”的援助遏制個人自由，使窮人的悲慘成為接受援助的當然原因，使援助者成為責任者〔3〕。

斯賓塞所預言的那種社會整合遲遲沒有出現(xiàn)，相反，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，在西方社會得到迅速發(fā)展的恰恰是以福利國家為標志的、固定的社會責任模式。

　　關(guān)于福利國家有過很多的論述，多數(shù)學者強調(diào)工業(yè)化和福利國家發(fā)展之間的聯(lián)系，認為福利國家是現(xiàn)代西方社會工業(yè)化的必然產(chǎn)物，是經(jīng)濟利益和政治機構(gòu)雙重作用的結(jié)果，是現(xiàn)代西方工業(yè)社會中的一個完整龐大的調(diào)節(jié)機器，其關(guān)鍵在于政府保障所有公民享有最低標準的收入、營養(yǎng)、健康、住房、教育和就業(yè)的機會。這些保障表現(xiàn)為公民的政治權(quán)利，而不是以慈善的形式出現(xiàn)的〔4〕。有些分析認為， 西方工業(yè)社會的福利國家是對于資本主義市場經(jīng)濟的補充，是用于控制社會、防止社會動蕩的機制，而且對于工會組織有分化瓦解的作用〔5〕。

還有些分析認為，福利國家是工人階級進行長期的政治斗爭，使資本主義社會的政治力量對比發(fā)生了重大變化的結(jié)果，所以福利的形式與實踐在很大的程度上取決于西方社會的階級力量對比，取決于西方的政黨政治，甚至于取決于西方政治斗爭的“游戲規(guī)則”〔6〕。另外還有分析認為， 福利國家受幾種勢力的左右，其中包括勞工，也包括資本，而且資本的作用還往往被人低估。是資本和商業(yè)界的結(jié)構(gòu)性作用，結(jié)合以特殊的機構(gòu)安排和深刻的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化帶來的振蕩，才促成了福利國家現(xiàn)在的這種個人、市場與國家之間的社會責任關(guān)系〔7〕。

　　對于福利國家這種福利的實施方式從一開始就有來自各方各面的批評。馬克斯·韋伯認為，在西方國家里，由國家執(zhí)行的“社會福利政策”正在向著官僚化的方向發(fā)展，因為“這些任務部分地是由利益集團強加給國家的，部分地是國家篡奪了來的，不是為了權(quán)力政治就是為了意識形態(tài)的動機”〔8〕。赫波特·馬爾庫斯認為， 福利國家使得勞動者喪失了自由，變成“發(fā)達的工業(yè)文明中的奴隸”，是“升華了的奴隸”，因為奴隸的地位不取決于勞動的強度，而取決于人的角色。因為人被降低為物，其地位僅僅是工具而不是自我發(fā)展的自由人，所以和奴隸無異〔9〕。換句話說就是：人為了福利而喪失了自由， 福利的發(fā)展以人的發(fā)展為代價。但是像一些主張自由經(jīng)濟的批評家一樣，馬爾庫斯將人的自由擺在核心的地位，而忽略了人對于安全和保護的基本需求。弗洛姆則認為，人類的原始傾向是“自我加強”的本能，是“自發(fā)的建設性的生命”，這種傾向和本能既可以使人創(chuàng)造相互依存的社會系統(tǒng)，又可以使人反抗社會系統(tǒng)對于人類的障礙〔10〕。不過，要想從福利的角度考察人與人所創(chuàng)造的社會系統(tǒng)之間的真實關(guān)系，還需要進一步了解福利的類型。

　　二、關(guān)于福利的類型

　　將福利分解為不同的類型，西方的學者們有過多次的嘗試。其中有一種為人們廣泛使用的分類，這就是將福利分為“機制模式”和“殘余模式”。機制模式將福利制度化，使之成為整個經(jīng)濟運行機器中不可分割的一部分，殘余模式集中地解決遺留在機制之外的問題。羅波特·彭可說，“社會福利的殘余模式和經(jīng)濟增長的‘樂觀’理論密切相關(guān)”，因為“隨著增長著的和多方面的繁榮，貧困的現(xiàn)象就會減少”。社會福利將目標“有選擇地集中在一群殘留的、人數(shù)不斷減少的少數(shù)需求者”身上。用這種方法，有限的資源會使用得更加有效，如果配合以發(fā)展正常的市場，這種“有的放矢”的福利可以提供一個足夠慷慨的支付水平，從而使社會環(huán)境得到顯著的改善。相反，“社會福利的機制模式和關(guān)于經(jīng)濟增長的各種解釋密切相關(guān)”。這種模式認為，貧困是工業(yè)化的伴隨現(xiàn)象，會由于工業(yè)化的加速而持續(xù)和加劇。工業(yè)社會里依賴人口比例在增加，失業(yè)、貧困、文盲、疾病和無家可歸現(xiàn)象在增多，這些問題的存在決定了在大范圍內(nèi)普遍地提供機制化服務的必要性〔11〕。

　　在彭可之前，現(xiàn)代社會行政理論的創(chuàng)始人之一，英國人理查德·梯特姆斯就已經(jīng)將社會福利分為兩種不同的模式。他在《對福利的承諾》一書中分析了以“殘余”現(xiàn)象為目標的福利和以“權(quán)利”為基礎的福利，認為權(quán)利不僅來源于政治、地理等因素，而且更重要的是工業(yè)化造成的普遍的“反福利”現(xiàn)象。福利政策的實施是對這種反福利現(xiàn)象的補救，所以“殘余模式”又稱為“補救模式”。在福利的實施方面，梯特姆斯提到了作為“自由選擇”的職業(yè)福利，作為政府政策的服務性福利（包括社會保障），以及政府的財政性福利（包括減免稅）。并且，他特別從社會的角度出發(fā)，否定了職業(yè)福利和福利市場的社會功用〔12〕。

　　另一位社會福利理論的經(jīng)典作家，哈羅德·威倫斯基也曾經(jīng)論述過福利的分類問題。他分析了美國社會工作的狀況，認為殘余模式重視家庭和市場，但家庭和市場因為受其他因素驅(qū)動而不能納入社會福利的范疇。機制模式不包含個人恥辱和反常狀態(tài)等因素，在價值上承認現(xiàn)代生活的復雜性，用一定之規(guī)去應對社會的典型問題，從而能夠體現(xiàn)公平的原則〔13〕。在以社會目標為依據(jù)的福利中，美國人更傾向于殘余模式和有限政府干預，歐洲人則更傾向于普及性的機制模式和全面的政府干預。當然，無論是威倫斯基還是梯特姆斯都不否認，在現(xiàn)代，福利領(lǐng)域里的理論和實踐是兩種模式的混合，其中機制模式的福利強調(diào)優(yōu)先解決普遍性的社會問題，補充以必要的補救性選擇服務，而殘余模式（或補救模式）的福利則顯示出對于自由選擇的價值承諾，要求首先解決社會失�，F(xiàn)象，補充以必要的普及性服務。社會行政學家們各自強調(diào)不同的模式，但是由于他們的視野大都集中于社會行政的原則和作用的領(lǐng)域，所以職業(yè)福利的規(guī)律和作用往往遭到否定或忽視。

　　除了上述兩種模式以外，對福利還有其他多種分類，例如有人把社會福利政策分為保守主義模式、自由民主主義模式、社會民主主義模式、費邊主義模式和馬克思主義模式，還有人以國家為分類原則，把福利制度分為英國福利國家模式、斯堪的納維亞模式等等。因為這些都不屬于本文探討的范圍，所以這里就不一一列舉了。

　　歸納上述各家對于福利的分類，大致可以得出以下的結(jié)論：

　　1.補救（或殘余）性的福利模式，作用于市場和家庭的功能崩潰之時，旨在向最沒有特權(quán)的人提供最基本的服務。

　　2.財政機制性的福利模式，又稱之為制度性再分配模式。它按照需要的原則，提供普及性的服務，這就是我們通常講的狹義的社會保障。社會保障一般要由國家出面，通過社會行政向公民提供服務，而享受服務被看做是公民的基本權(quán)利，實施這種模式的主要目的在于維護社會的公平。

　　3.職業(yè)性的福利模式，這是一個被社會福利學家們忽略的模式，因為它是一種功績福利：企業(yè)或機構(gòu)按照各人的優(yōu)點、工作表現(xiàn)及生產(chǎn)效率給雇員以相應的福利待遇。實施這種福利的目的在于提高工作積極性，使職工產(chǎn)生對于企業(yè)的忠誠感和對于自己的成就感，從而能夠創(chuàng)造更大的價值。

　　補救模式和機制模式的福利都具有社會性，而職業(yè)福利并不具有社會性，這在中國是一個經(jīng)常被混淆的概念。在中國經(jīng)常談論的“福利”一詞，事實上包含了至少兩個層次的含義，其一是以經(jīng)濟效率為目標的職業(yè)福利，其二是以社會公平為目標的社會福利。職業(yè)福利旨在鼓勵和刺激生產(chǎn)和工作的積極性，而社會福利的基本準則是保護與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應的最低限度的社會公平。職業(yè)福利適用于微觀的、企業(yè)或機構(gòu)的人力資源（或稱人事）管理；
社會福利是宏觀社會管理的重要環(huán)節(jié)，對于整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會生活的正常運行有著舉足輕重的作用。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在西方，這兩種福利從職能范圍、組織機構(gòu)、資金管理等方面都是截然分離的。

　　為了便于澄清這個概念，我曾經(jīng)設計過一張福利分類簡表。在簡表中，我首先標明兩種性質(zhì)不同的福利，即“職業(yè)福利”和“社會福利”，然后指明它們所要達到的不同的基本目的，并且說明為達到這些目的而需要采取的不同的福利措施，指明措施背后的決定性因素，最后順便提到不同性質(zhì)的福利研究所屬的不同學科領(lǐng)域。

　　福利的分類

　　職業(yè)福利——

　　基本目的：吸引人才、保留人才、培養(yǎng)人才、激勵人才。

　　主要方法：附加養(yǎng)老保險、附加醫(yī)療保險等等企業(yè)自定的福利或獎勵政策。

　　決定因素：市場競爭。

　　學科領(lǐng)域：人力資源管理。

　　社會福利——

　　基本目的：社會穩(wěn)定、社會公平、社會再生產(chǎn)。

　　主要方法：根據(jù)社會需求進行的社會再分配，如退休福利、社會救濟等。

　　決定因素：基本生存條件＋社會價值觀念。

　　學科領(lǐng)域：人類服務（社會政策與社會管理）。

　　不論是公營的還是私營的機構(gòu)，要使本機構(gòu)的工作效率優(yōu)于其它機構(gòu)，使本機構(gòu)的產(chǎn)品質(zhì)量高于其它機構(gòu)，從而在市場競爭的條件下獲勝，重要的一條原則是保持本機構(gòu)工作者的工作效率和工作主動性，作為激勵機制的職業(yè)福利正是為著這一目的而產(chǎn)生的。在制定職業(yè)福利政策的時候，各機構(gòu)都參考本機構(gòu)的工作性質(zhì)和員工的特殊條件，想方設法通過職業(yè)福利為本機構(gòu)吸引人才、保留人才、培養(yǎng)人才，激勵這些人的工作主動性和創(chuàng)造性，從而使他們?yōu)楸緳C構(gòu)創(chuàng)造更多更大的財富。職業(yè)福利因機構(gòu)而異，沒有超越機構(gòu)之外的功能。

　　社會福利就不一樣了。無論在哪個國家、哪個地區(qū)，社會福利政策的主要出發(fā)點都是整個社會的需求。現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家都向自己的公民提供各種類型的社會救濟或社會扶助，可見這類福利在文明發(fā)展的現(xiàn)階段已經(jīng)被普遍地看做是人類社會生活的基本需求了。還有很多國家陸陸續(xù)續(xù)實行了全民的養(yǎng)老保障、普及的幼兒保護措施、公民義務教育、失業(yè)和就業(yè)服務，以及各種類型的醫(yī)療保障，顯然享受這些福利的社會成員也已經(jīng)認定這些福利是他們所在社會的生存必需。社會福利就其動因、就其目標、就其規(guī)模、就其職能、就其實施方式而言，都不可能混同于以部門利益為目標的福利政策。

　　從對于福利的分類和分解中，我們也可以看到社會福利和職業(yè)福利在實施方面存在著明顯的區(qū)別，因為：

　　1.職業(yè)福利的最終目標是市場競爭和盈利，其結(jié)果可以作量化的分析，而社會福利的目的是再分配和提供服務，滿足市場或家庭無法提供的社會需要，其成效不能單靠數(shù)量化的方法進行評估。由于目的不同，衡量的標準也會不同：社會福利以服務的質(zhì)量、社會的效果為主要的衡量標準，而職業(yè)福利則要計算成本和機構(gòu)的效率，讓福利政策和企業(yè)的長短期盈利目標掛鉤。

　　2.制定職業(yè)福利政策需要對于產(chǎn)品和人力市場具有豐富的知識，需要了解、把握、利用現(xiàn)有的福利架構(gòu)，根據(jù)市場的環(huán)境和機構(gòu)的需要制定政策。社會福利政策的制定者則需要更多有關(guān)人類需求和人的行為方式的知識，需要在不同的服務項目和領(lǐng)域之間進行協(xié)調(diào)，需要根據(jù)宏觀的預測和計算確定有關(guān)直接干預的領(lǐng)域和幅度，需要間接鼓勵、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督社會各界的努力。

　　3.職業(yè)福利遵守“市場規(guī)范”，而社會福利則需要考慮公平與社會道德倫理的問題。更簡單地說，在歐美工業(yè)國家里，企業(yè)行政中的福利政策屬于經(jīng)濟管理學科中的人力資源管理分支，而社會保障和社會服務、社會救助所代表的社會福利屬于人類服務領(lǐng)域中的社會政策與社會管理學科，兩者之間本來不會混淆。

　　社會福利又可以分為機制模式和補救模式。機制模式的核心是社會保險或社會保障，它通過建立固定的再分配制度解決工業(yè)化帶來的社會問題。補救模式的基礎是社會救濟和家庭補貼，它針對市場的缺陷采取比較靈活的補救福利措施。在職業(yè)福利與社會福利之間存在著種互補的關(guān)系。

　　三、從比較中看分解福利的意義

　　對于福利的分解使我們可以開始用新的格式觀察現(xiàn)代福利的責任關(guān)系，即通過國家、企業(yè)（或機構(gòu)）、個人（家庭）責任的角度觀察福利的實施情況，在福利的比較中進行這種觀察更容易有所發(fā)現(xiàn)。

　　首先讓我們比較一下德國、英國和美國的政府社會保障和社會福利項目（見表1、2、3）。我們看到，立法最早，覆蓋面最寬的是德國。德國實行的是典型的機制模式福利制度，它的三大主要項目：養(yǎng)老、疾病和工傷項目都是上個世紀的產(chǎn)物，覆蓋面以就業(yè)和交納社會保險稅為根據(jù)，支付也以社會保險稅交納年限和一定的百分比（即標準）為依據(jù)。執(zhí)行機構(gòu)以社會保險機構(gòu)為主，政府的勞工與社會事務部只負責監(jiān)督。這種模式的特點是納稅責任和領(lǐng)取支付權(quán)利的統(tǒng)一，機制的相對穩(wěn)定獨立，以及較強的自我運行能力。相應地，對這種機制進行改革也比較困難。和德國不同，英國的社會保障制度和福利項目不是根據(jù)納稅人劃界，而是以居住地劃界，其最大的兩個項目：養(yǎng)老與疾病保障，都是覆蓋全體居民的。所以，在資金的來源方面，英國政府的責任明顯地大于德國，在支付方面又有著更為明顯的平均傾向。英國社會保障是從補救模式發(fā)展而來的，所以執(zhí)行機構(gòu)以政府的健康與社會保障部為主體，政府在整個制度中的作用比較大，因而也比較容易推行改革方案，降低支付水平。不過，英國社會保障制度受到居住地限制，不象德國的制度那樣可以自動地覆蓋境外的人員，因此在經(jīng)濟全球化的趨勢下，英國只能通過在大幅度削減福利和鼓勵制度外的職業(yè)福利來適應人員流動的新需要。美國政府對于社會的干預遲于歐洲工業(yè)國家許多年，而且覆蓋面也相對狹窄，多數(shù)項目不包括農(nóng)業(yè)勞動者及家庭就業(yè)者，在支付方面也有等級和時間的限制。在疾病保健的領(lǐng)域里，美國政府的項目只覆蓋曾經(jīng)交納過退休養(yǎng)老稅的那些退休者，而且立法較晚。美國政府承擔責任的其他福利性、補貼性項目更大大晚于歐洲工業(yè)國家。很明顯，美國政府將很大一部分責任留給了市場和職業(yè)福利。

　　表1 德國社會保障

　　項目 覆蓋面 資金來源 領(lǐng)取資格

　　養(yǎng)老、失去 養(yǎng)老、失業(yè)金

　　工作能力 領(lǐng)取者、有組 投保人、雇

　　首次立法: 織的個體和家 主、政府補 法定退休者

　　1889 庭婦女、境外 貼

　　 德籍人

　　疾病、孕產(chǎn) 所有的工薪階 投保人、 疾病保險投保

　　首次立法: 層、學徒、失業(yè) 雇主、 人、懷孕前投

　　1883 金領(lǐng)取者、殘 政府補貼 保滿12個月

　　 疾人

　　工傷 所有就業(yè)者、

　　首次立法: 多數(shù)自雇個體 雇主、 沒有限制

　　1884 學徒工 政府補貼

　　失業(yè) 所有就業(yè)者, 投保人、 領(lǐng)取前3年中

　　首次立法: 包括農(nóng)業(yè)和全 雇主、 納稅滿360天、

　　1927 職家庭就業(yè) 政府補貼 注冊尋職、

　　 非自愿失業(yè)

　　家庭補貼 有1名以上子

　　首次立法: 女的家庭、外 政府承擔全 子女年齡在

　　1954 籍工和境外家 部費用 16歲以下

　　 庭

　　項目 現(xiàn)金支付 醫(yī)療康復 行政機構(gòu)

　　養(yǎng)老、失去 保險機構(gòu)

　　工作能力 %×保險年限 %×保險年限 勞工與社會事

　　首次立法: 務部負責監(jiān)督

　　1889

　　疾病、孕產(chǎn) 疾病:100%×

　　首次立法: 6周、80%× 合同內(nèi)醫(yī)院、 同上

　　1883 78周、孕產(chǎn): 醫(yī)生無限額

　　 100%×6周

　　工傷

　　首次立法: 同上 同上

　　1884

　　失業(yè) 41—69%工資

　　首次立法: 17—52周后: 同上

　　1927 35—60%

　　家庭補貼 固定標準 同上

　　首次立法: 普及發(fā)放

　　1954

　　表2 英國社會保障

　　項目 覆蓋面 資金來源 領(lǐng)取資格

　　養(yǎng)老、失去 個人、 年過65歲的男

　　工作能力 所有居民 雇主、 人和年過60歲

　　首次立法: 政府補貼 的女人

　　1908

　　疾病、孕產(chǎn) 疾病: 疾病:26周連

　　首次立法: 所有居民 全民健康 續(xù)就業(yè)

　　1911 孕產(chǎn): 服務部 孕產(chǎn):1年以

　　 就業(yè)婦女 上納稅

　　工傷 就業(yè)人員(不

　　首次立法: 含個體自雇 同養(yǎng)老 沒有資格限制

　　1897 者)

　　失業(yè) 一定收入以 納稅

　　首次立法: 上的就業(yè)者 同養(yǎng)老 非自愿失業(yè)

　　1911 (不含個體和 注冊尋找工

　　 已婚婦女) 作

　　家庭補貼 有1名以 子女年齡在

　　首次立法: 上子女的 政府承擔全 16歲以下

　　1945 家庭 部費用 52周中有6周

　　 在本地居住

　　項目 現(xiàn)金支付 醫(yī)療康復 行政機構(gòu)

　　養(yǎng)老、失去 平均支付

　　工作能力 (附加養(yǎng)老按 分層 健康與社會保

　　首次立法: 保險原則) 障部、內(nèi)務部

　　1908

　　疾病、孕產(chǎn) 健康與社會保

　　首次立法: 同上 合同內(nèi)醫(yī)院、 障部、全民健

　　1911 醫(yī)生無限額 康服務部

　　工傷

　　首次立法: 同上 同上

　　1897

　　失業(yè)

　　首次立法: 同上 同上

　　1911

　　家庭補貼 同上 同上

　　首次立法:

　　1945

　　表3 美國社會保障

　　項目 覆蓋面 資金來源 領(lǐng)取資格

　　養(yǎng)老、失去 有收入的就 個人

　　工作能力 業(yè)(不含農(nóng)業(yè) 雇主 年過65歲的

　　首次立法: 及家庭就業(yè)) 退休者

　　1935

　　疾病、孕產(chǎn) 保險及政府

　　首次立法: 納稅退休者 (政府:65以 保險者及家屬

　　1965 上的老人)

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　　工傷 受雇者(不含

　　首次立法: 農(nóng)業(yè)及家庭 雇主 沒有限制

　　1908 就業(yè))

　　失業(yè) 就業(yè)者(不含

　　首次立法: 農(nóng)業(yè)及家庭 雇主和政府 各州不同

　　1935 就業(yè))

　　家庭補貼

　　首次立法: 有幼年子女的 政府承擔全 有幼年子女

　　1977 貧困家庭 部費用 的貧困家庭

　　項目 現(xiàn)金支付 醫(yī)療康復 行政機構(gòu)

　　養(yǎng)老、失去 人類健康與服

　　工作能力 有最高和最 有最低和最 務部、社會保

　　首次立法: 低限度 高限度 障署

　　1935

　　疾病、孕產(chǎn) 人類健康與

　　首次立法: 服務

　　1965

　　工傷 有最高和最

　　首次立法: 低限度 勞工部

　　1908

　　失業(yè) 50%的失業(yè)前

　　首次立法: 收入,有時間 同上

　　1935 限制

　　家庭補貼

　　首次立法: 最低限額 社會保障署

　　1977

　　資料來源：Social Security Programs Throuhgout the World,US Ddpartment ofHealth & Human Services, Research Report, No.59. 1983.（注：表中所列均為西方福利改革前的情況，因為不影響說明基本道理所以沒有更換新資料。最新資料于1991年出版。）

　　表4 社會保障與其福利責任比較

　　國家或地區(qū) 美國 英國 德國 香港 新加坡

　　 企業(yè) 個人養(yǎng)老 個人養(yǎng)老 養(yǎng)老帳戶

　　 與 醫(yī)療保險

　　 個人 職業(yè)養(yǎng)老 職業(yè)養(yǎng)老

　　 責任 職業(yè)醫(yī)療

　　 個人住房 個人住房 個人住房

　　………… ………… ………… ………… ………… …………

　　 住房補貼 住房補貼 公共住房 公共住房

　　 政府 家庭補貼 家庭補貼 家庭補貼

　　 或 失業(yè)保險 失業(yè)保險 失業(yè)保險

　　 社會 基本養(yǎng)老 全民養(yǎng)老 養(yǎng)老保險

　　 的 退休醫(yī)療 全民醫(yī)療 醫(yī)療保險 公共醫(yī)療 公共醫(yī)療

　　 職能 工傷保險 工傷保險 工傷保險 工傷保險 工傷保險

　　 社會救濟 社會救濟 社會救濟 社會救濟 社會救濟

　　如果我們把三個國家的社會保障和社會福利項目放在一張圖表上，就三個國家在社會責任的構(gòu)成方面嘗試作一番粗略的比較，同時對比以非西方社會的狀況，那么我們又可發(fā)現(xiàn)一些新的問題（見表4）。

　　從這張難免有些簡單化的圖表上，我們至少可以在福利項目的責任方面總結(jié)出以下一些基本點：

　　第一，現(xiàn)代工業(yè)社會對于什么是必不可少的人類基本需求已經(jīng)達到了某種共識。濟貧救災的工作在各國各地都是政府和社會的職責，這在東方社會里也不例外。工傷保險本來是雇主保險，但是考慮到國家在其中的強制性作用， 工傷保險也應算作是政府或社會的責任。

在表中的5個社會中都實行了工傷保險， 可見工傷保險和工業(yè)社會密不可分的關(guān)系。在醫(yī)療健康方面，雖然各個社會也都承認對于社會成員負有一定的責任和義務，但是履行責任的方式方法就大相徑庭了，英國實行的是全民醫(yī)療，而美國的醫(yī)療保障只覆蓋那些交納過社會保障稅，而且已經(jīng)退休了的人。在西方工業(yè)社會里，基本養(yǎng)老保障也是政府和社會的職責，但實施的方式和覆蓋面也有不同，在香港和新加坡，養(yǎng)老的安排安全不同于西方。這一方面說明了養(yǎng)老保障對于工業(yè)社會發(fā)展的重要性，另一方面也促使我們進一步研究造成這些差異的原因。

　　第二，如上所述，比較促使我們對于福利制度的政策選擇原因進行思考。例如美國在各項社會立法方面都晚于歐洲工業(yè)國家，如果說這個現(xiàn)象可以用工業(yè)化進程來解釋，那么美國社會保障覆蓋面的狹窄又當如何解釋呢？這個現(xiàn)象看來不能簡單地用工業(yè)資本主義的共性來解釋，而只能從美國的幅員和人口構(gòu)成等特殊條件中尋找原因了。當然，這樣的比較最好是在各種條件極不相同的社會中間進行，那樣可以有一個鮮明的對照。這里僅舉香港和新加坡為例：兩個社會都有被英國統(tǒng)治和管理的歷史，但是社會保障和社會福利制度卻完全不同于英國本土的制度。香港和新加坡雖然出于自然地理和歷史的原因采取了公共醫(yī)療政策〔 14〕， 但是對于代表工業(yè)社會保障的一些基本項目（如普及性的失業(yè)保險和養(yǎng)老保險）卻反應遲緩。相反，在香港和新加坡都有西方工業(yè)社會少見的大規(guī)模的政府住房計劃，40％以上的居民享受這種福利待遇。顯然有某些特殊的原因?qū)�這類模式起著比政治統(tǒng)治和社會管理更重要的作用，如果我們考查一下香港人口流動的情況和就業(yè)的情況就會發(fā)現(xiàn)，香港的就業(yè)率相對較高，失業(yè)率遠遠低于許多工業(yè)社會，而且人口的流動量很大。如果這種人口流動的基本條件不改變，又要生搬硬套西方的失業(yè)保障，就會顯得無的放矢。相反，香港地少人多，住房問題十分突出，成為稀缺的生活基本需求。所以，香港在本世紀50年代初期制訂了廉租公屋計劃，用以保障對于香港人來說是最基本的生活需求，其中的理性思維和歐洲國家在工業(yè)化時期最早實行工傷保險和養(yǎng)老保障是一致的。這樣的分析使關(guān)于“福利國家完全與否”的命題變得不能成立，也使我們摒棄簡單的類比和直接的模仿，而去觀察社會福利項目背后的制約因素：人口的、地理的、自然環(huán)境的、文化的、歷史的、經(jīng)濟的、政治的、社會條件的等等。

　　第三，表4 給我們的另一個啟示是：政府提供的社會福利項目顯然是不全面的。那么政府與社會機構(gòu)沒有覆蓋的那些生活需求怎樣才能夠得到滿足呢？這張圖表很清楚地顯示了其它渠道的存在和作用，這些“其他渠道”包括了企業(yè)、團體、家庭和個人采取的或提供的福利和保護性措施。企業(yè)提供的福利可能是經(jīng)濟性或職業(yè)性的措施（例如美國的醫(yī)療保險、年金計劃等），團體提供的福利可能是互助性的，個人帳戶完全是儲蓄性的，但是因為它們都間接地起到了某些社會保護的作用，所以也可以被看做是社會穩(wěn)定的支柱。這樣，維護資本主義工業(yè)社會發(fā)展的就不單單是社會保障和福利制度一條腿，而是由社會福利、職業(yè)福利、個人和家庭積蓄這三根支柱，或者更多支柱共同支撐的一把社會保護傘〔15〕。其中政府和社會承擔了社會保障、社會救助項目，以及其他對于特定的社會來說是關(guān)鍵的項目，借以維持國民最低限度的生活需求；
企業(yè)和機構(gòu)提供年金等福利，使得企業(yè)雇員和團體成員能夠為高于最低生活線的目標而努力工作；
個人和家庭在經(jīng)濟條件許可的條件下為退休之后的舒適再做努力；
慈善團體提供社會互助，進一步補充著整個制度。

　　我在表4 的中部還用虛線將政府的職責和個人私營企業(yè)的職責分開。用虛線而不用實線，說明虛線上下的部分可以根據(jù)客觀條件的變動而上下移動。既然決定福利政策的是人口、地理、自然環(huán)境，以及政治、經(jīng)濟、社會、道德、文化、歷史等因素的綜合，那么這些因素的變化必然引起福利政策的變化，使福利成為一種不斷地發(fā)展變化的政策，如穆奈爾所說：“假如要使社會保障成功，它必須跟隨改變的經(jīng)濟、社會和行政機構(gòu)的環(huán)境的變化而調(diào)整�！薄�16〕

　　通過分解福利我們看到，把歐洲的福利制度，或者把美國、日本、拉美的福利制度作為衡量福利的標準或楷模是多么的文不對題。因為每一個社會的自然環(huán)境，以及政治、經(jīng)濟、社會和文化歷史背景都不相同，人們的基本需求構(gòu)成也會因而各異，社會福利為不同社會提供的資源構(gòu)成和提供方式也注定會不相同。如前所述，新加坡是都市國家，都市國家自然條件的特點是地少人多，因此新加坡的福利政策中就有了大規(guī)模的和養(yǎng)老掛鉤的公共住房計劃。但是這種公共住房計劃不管設計得有多么精密，如果照搬到幅員遼闊、住房寬敞的美國去實施，那是注定要失敗的。

　　通過分解福利我們還可以看到，西方關(guān)于福利的文獻所探討的理論領(lǐng)域是限定的領(lǐng)域，是不能超出其限定的范圍而推廣應用的；
其方法也是限定的方法，同樣不會簡單地運用于限定的范圍之外。

　　在福利的限定中首先是區(qū)域的界定，無論哪類福利模式都不宜在界外簡單重復使用。在農(nóng)業(yè)社會里，生產(chǎn)和產(chǎn)品的地域性很強，相應地，對于勞動者的保護措施也局限在勞動者狹小的活動領(lǐng)域中，保護方式以個人的實物轉(zhuǎn)讓為主。當著商業(yè)和海外貿(mào)易將產(chǎn)品和勞動者帶到了遠離原有的保護圈之外的陌生地段時，人類自我保護的本能就使他們創(chuàng)造了各種各樣的危險，用以保障財產(chǎn)所有者的財產(chǎn)和外出者家庭的生活。

　　以疆域劃定界限的福利是自從政府出現(xiàn)以來就有的。政府在各自的轄區(qū)內(nèi)履行濟貧救災的職能，超出轄區(qū)或疆域的地方就是其他政府的職責了。界的概念還同樣地體現(xiàn)在職業(yè)福利中：每個企業(yè)每個機構(gòu)都有各自的福利政策和措施（也稱人力資源政策），職業(yè)福利只提供給本機構(gòu)的工作人員，一旦工作人員離職他去，其在本機構(gòu)獲得的福利待遇就將中止。

　　在界的范圍內(nèi)，福利也是有限度的。福利措施的實施受資源的約束，相對匱乏的資源為福利規(guī)定了標準和限度。除了資源的約束以外，福利的限度還取決于不同國界、省界、區(qū)界里的自然環(huán)境、生產(chǎn)狀態(tài)、政治制度、經(jīng)濟秩序、社會結(jié)構(gòu)、道德標準等諸多因素的平衡，其中道德標準的因素是不能被忽視的，假如有誰想把美國人用于福利救濟的貧困線標準拿到歐洲福利國家去實行，那肯定是讓歐洲人無法接受的。同樣，如果把新加坡和香港的公屋政策，瑞典的家庭福利移到美國去，也會顯得無的放矢。所以，分類和劃界使我們能夠更清楚地了解西方國家福利制度的異同，理解其中的原因。

　　在福利問題的探討中，劃界和分類同等重要，因為界內(nèi)各種因素的構(gòu)成決定了福利政策的選擇取舍，也決定了權(quán)利和義務統(tǒng)一的方式。權(quán)利和義務的統(tǒng)一是具體的而不是抽象的，只有在特定的范圍內(nèi)，權(quán)利和義務的統(tǒng)一才有意義。分類和劃界可以幫助我們認識現(xiàn)代福利國家的局限，理解經(jīng)濟全球化對福利國家權(quán)力和利益的挑戰(zhàn)，從而更好地把握福利國家的發(fā)展方向。

　　研究福利問題和福利政策雖然有了分類、劃界、綜合比較這樣幾種固定的方法，但福利本身確是不固定的。福利內(nèi)容和實施模式與社會生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模密不可分，決定福利制度和福利標準的客觀條件是在不斷發(fā)展變化的，所以福利的制度、政策和措施也要隨時更新，以便適應現(xiàn)實生活中人的基本需求。人類早期的福利模式多是家庭的、氏族的、村落的，后來發(fā)展到手工作坊的、職業(yè)工會的、地區(qū)的、全國的，甚至國與國之間的社會政策協(xié)調(diào)。福利的內(nèi)容也從實物的，發(fā)展到現(xiàn)金的、財政的、服務的�？傊�，人勞動的足跡走到哪里，就把福利的疆界拓展到那里，就開始創(chuàng)造適應勞動生產(chǎn)力和社會生活的福利模式和福利內(nèi)容。分解福利可以使我們借助各種福利模式去觀察現(xiàn)代各種經(jīng)濟力量的消長和各種社會責任的轉(zhuǎn)換，從而不至于過分落伍于時代。

　　最后，因為和福利的理想不同，福利的實施和水準是受限于上面講到的多種因素的，所以福利機制作為社會再分配的形式，其直接目標有時并不是社會進步和人類發(fā)展，而是達到政治、經(jīng)濟和社會的平衡。這種平衡在特定的條件下可以成為提高人民福利的機制和手段，在有些條件下則成為阻礙社會進步和人類發(fā)展的羈絆。通過對于福利的分解，還可以使我們更清楚地認識西方福利國家的制度共性與政策個性之間的關(guān)系，并且透過福利研究去認識西方社會的現(xiàn)實和隱藏在這些現(xiàn)實背后的原因。

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　　注釋：

　　〔1〕Emile Durkheim, The Division of Laour in Society, Free Press,Glencoe,1964,p.11.

　　〔2〕Herbert Spencer, The Study of Sociology, Williams &Norgate, London,1894, p.407.

　　〔3〕Donald G.MacRae, ed., The Man versus the State, Lon-don, p.82.

　　〔4〕Harold L. Wilensky & Charles N. Lebeaux, IndustrialSociety and Social Welfare, Free Press, New York, 1965,p.Ⅻ.

　　〔5〕Peter Swenson, Labor and the Limits of the Welfare State, in "Comparative Politics", July 1991, pp.379-399.

　　〔6〕Walter Kropi, The Democratic Class Struggle, Boston:Routledge and Kegan Paul, 1983.

　　〔7〕Paul Pierson, Politics, Markets, and the Formationof the AmericanWelfare State, Presentation at the Annual Me-eting of the American Political Science Association, September 3-6, 1992, Chicageo.

　　〔8〕H.H.Gerth and C. Wright Mills, From Max Weber, Rout-ledge and Kegan Paul, 1961, P.213.

　　〔9〕Herbert Marcuse, One-Dimensional Man, Beacon Press, Boston,1966,pp.32-33.

　　〔10〕Erich Fromm, Escape from Freedom, New York, AvonBooks, 1971, pp.47-48, 289-290.

　　〔11〕Robert,Pinker, Social Theory and Social Policy, ELBS, p.99.

　　〔12〕Richard Titmuss, Commitment to Welfare, GeorgeAllan & Unwin Ltd., 1968, pp. 138-152.

　　〔13 〕Harold Wilensky & Charles Lebeaux, IndustrialSociety and Social Welfare, The Free Press, New York, 1965,【編 者 按】.138-140.

　　〔14〕由于早期英國殖民軍倍受香港和新加坡濕熱氣候和流行瘟疫之苦，所以實行了公共醫(yī)療制度。

　　〔15〕Bargo, E.M., "Averting Old Age Crisis," A World BankResearch Report, 1994.

　　〔16〕A. H. Munnell, The Future of Social Security,Brookings Institution, Washington, D.C.,1977,p.1.

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