潘屹：談中國(guó)國(guó)家福利的重構(gòu)

　　提要：本文分析了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家福利改革指導(dǎo)思想和實(shí)踐的誤區(qū)及其結(jié)果，指出核心問(wèn)題是，在福利多元化的思想指導(dǎo)下，國(guó)家在福利改革中把福利責(zé)任推向市場(chǎng)和個(gè)人，而國(guó)家在福利體制舞臺(tái)上縮水。本文通過(guò)回顧西方發(fā)達(dá)國(guó)家福利理論的發(fā)展和實(shí)踐，并且借鑒近期東亞發(fā)達(dá)地區(qū)的反思和強(qiáng)化國(guó)家福利經(jīng)驗(yàn)，明確一個(gè)被社會(huì)政策學(xué)科已經(jīng)確立的思想：國(guó)家福利是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償并成為國(guó)家管理的重要組成部分。為了建設(shè)一個(gè)和諧的社會(huì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，中國(guó)應(yīng)該在福利多元化中應(yīng)該強(qiáng)化國(guó)家福利主導(dǎo)的作用，重構(gòu)中國(guó)國(guó)家福利。

　　主題詞：福利體制改革，國(guó)家福利

　　1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)國(guó)家福利的實(shí)踐以及評(píng)價(jià)：

　　是福利多元化還是國(guó)家在市場(chǎng)中的退位？

　　把1978年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革當(dāng)作一個(gè)分水嶺，中國(guó)的社會(huì)福利體制也走過(guò)了前后兩段不同的道路：前三十年國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下福利體系的創(chuàng)建與實(shí)踐和后二十年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的福利制度改革。福利發(fā)展經(jīng)歷了從國(guó)家的包攬福利到提倡福利多元化，個(gè)人負(fù)責(zé)的過(guò)程。又一個(gè)二十多年過(guò)去了，我們需要再思考和評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型后的福利體制。

　　從1951年國(guó)家公布勞動(dòng)保險(xiǎn)條例起，前三十年，城市中的國(guó)家和集體所有制的員工基本上，享受了包括從醫(yī)療、養(yǎng)老、工商、住房、獨(dú)生子女甚至交通和冬季取暖的高福利政策。農(nóng)村更多則更多地體現(xiàn)了集體福利，包括合作醫(yī)療、五保和扶貧等，國(guó)家的重點(diǎn)在救災(zāi)救濟(jì)。這個(gè)福利架構(gòu)基于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，福利涵蓋面?zhèn)戎攸c(diǎn)有諸多不同。但是，有一點(diǎn)是一致的，即國(guó)家對(duì)福利的責(zé)任，這責(zé)任包括法規(guī)制定，提供資金，組織指導(dǎo)和監(jiān)督實(shí)施。

　　伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的導(dǎo)入，原有福利體制的問(wèn)題暴露：?jiǎn)挝桓＠�限制了單位和企業(yè)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，影響了經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮；
同時(shí)大鍋飯機(jī)制，壓抑了個(gè)體的生產(chǎn)積極性；
最重要的是國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重。與此同時(shí)，剛剛對(duì)外開(kāi)放的中國(guó)，恰好與西方國(guó)家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的對(duì)福利的國(guó)家質(zhì)疑，政府大幅削減國(guó)家福利開(kāi)支和項(xiàng)目的時(shí)期。于是，內(nèi)需外力，決定了中國(guó)國(guó)家福利體制的改革的方向。福利由國(guó)家政府和企業(yè)包攬轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)和個(gè)人共同負(fù)責(zé)的福利多元化、社會(huì)化轉(zhuǎn)變。毋庸置疑，改革勢(shì)在必行。但是，其指導(dǎo)思想與方向是否完全正確，措施是否得力，結(jié)果是否有效？

　　城市社會(huì)保險(xiǎn)制度開(kāi)始創(chuàng)新。從1984年起，城市養(yǎng)老金制度向養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，確立了混合制（部分積累制）的模式。

　　于1988始，提出城鎮(zhèn)醫(yī)療制度改革，1996年確立了統(tǒng)帳結(jié)合籌資模式的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。同時(shí)，配合新開(kāi)創(chuàng)的失業(yè)保險(xiǎn)政策，城市最低生活保障制度建立，達(dá)到每人每月155元。

　　1994年以后，國(guó)家提出深化房改，取消福利房，實(shí)行以個(gè)人積累性的住房公積金制度。到2003年，城鎮(zhèn)房屋私有率達(dá)到了82%以上。

　　伴隨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體，民政部牽頭，自1987年在農(nóng)村試行包括救災(zāi)、救濟(jì)、優(yōu)待撫恤，五保和養(yǎng)老的社會(huì)保障制度，但有諸多阻礙，特別是社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的沖突。1992年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案頒布；
農(nóng)村最低生活保障開(kāi)始試點(diǎn)；
農(nóng)村五保制度作了改革，由村級(jí)負(fù)擔(dān)改為國(guó)家財(cái)政。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，到1997年底，全國(guó)2000多個(gè)縣的8200多萬(wàn)農(nóng)民參加，已有39.4萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。此階段改革的最顯著的例子是以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助體系建設(shè)，業(yè)已涵蓋到生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)援助和法律援助等方面，但發(fā)展很不平衡，尚處在試點(diǎn)推行中，并且依舊存有阻礙。

　　但是，由于國(guó)家福利保障政策的不平衡、緩慢，和國(guó)家作用的逐漸減弱，此時(shí)的國(guó)家福利出現(xiàn)了總體覆蓋面減小，保障水平低的倒退現(xiàn)象。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)從覆蓋90%退到5%。在城市，改革開(kāi)放初期，幾乎全體城鎮(zhèn)居民都享受某種形式的醫(yī)療保險(xiǎn)，直到1993年，還有近四分之三的城鎮(zhèn)人口擁有醫(yī)療保險(xiǎn)。

而到2003年，只有一小半城鎮(zhèn)居民被社會(huì)性醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋（王紹光，2005）。據(jù)2005年12月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的社會(huì)藍(lán)皮書(shū)顯示，全國(guó)有65.7%的人沒(méi)有任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)。中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，在1996年底全國(guó)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率還囊括城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的78.4%（陳佳貴，2001：66），到了2005年末，全國(guó)參保的人數(shù)1.6億多人，包括4000多萬(wàn)已退休人員在內(nèi)，僅占城鎮(zhèn)人口的30%左右，不及勞動(dòng)力人口的15%，覆蓋率不到世界水平的一半（中國(guó)證券報(bào)，2005，11，11）。

　　總之，福利改革的趨勢(shì)是國(guó)家逐漸傾向于市場(chǎng)福利，國(guó)家不再像過(guò)去一樣承擔(dān)對(duì)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老的責(zé)任。如果按照蒂特姆斯的體制福利和剩余福利模式的標(biāo)準(zhǔn)檢查分析中國(guó)的國(guó)家福利體制，發(fā)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家福利在改革以后，既沒(méi)有承擔(dān)普遍的結(jié)構(gòu)福利體制的功能也沒(méi)有很好地承擔(dān)剩余型或者是安全網(wǎng)式的功能。如果是前者，需要國(guó)家對(duì)醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等社會(huì)福利體制作出整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。如果是傾向于僅僅幫助最貧困的人類(lèi)型的剩余模式，重點(diǎn)應(yīng)該是保障最需要的人基本的福利需求。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，恰恰是最困難的人，社會(huì)的弱勢(shì)群體沒(méi)有醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)， 而且他們的子女入學(xué)困難。國(guó)家并沒(méi)有發(fā)揮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府干涉作用，在社會(huì)福利發(fā)展中，國(guó)家作為行政管理部門(mén)在政策法規(guī)的制定、制度的設(shè)計(jì)安排和政府資金投入上屬于缺位或者作用不確切。

　　國(guó)家為什么從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的越位，演變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的缺位？最主要的原因，包括政府和學(xué)術(shù)界，對(duì)國(guó)家福利的功能和作用的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了偏差。一提國(guó)家福利，就會(huì)認(rèn)為是福利國(guó)的同義語(yǔ)（而福利國(guó)在中國(guó)不是中性的學(xué)術(shù)語(yǔ)言，是一種被淘汰的和過(guò)時(shí)的福利形式），就會(huì)認(rèn)為大鍋飯?bào)w制下的國(guó)家大包大攬、甚至官僚主義的代名詞。

　　也許回顧福利國(guó)的發(fā)展軌跡能夠幫助我們找到國(guó)家福利的作用。

　　回顧發(fā)達(dá)國(guó)家福利理論的發(fā)展與國(guó)家福利的實(shí)踐：

　　國(guó)家福利是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償并成為國(guó)家管理的重要組成部分

　　國(guó)家福利作為國(guó)家管理社會(huì)的一種形式是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為資本主義發(fā)展需要一個(gè)自由的無(wú)拘束的市場(chǎng)的力量。亞當(dāng)•斯密曾說(shuō)，市場(chǎng)是消滅階級(jí)、不平等和特權(quán)的最高級(jí)的工具。但是，對(duì)工業(yè)化導(dǎo)致的環(huán)境惡化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能保障讓人們得到基本的醫(yī)療、教育和住房條件滿(mǎn)足。于是凱恩斯認(rèn)為：市場(chǎng)在保障人類(lèi)再生產(chǎn)上失敗了。為了創(chuàng)造健康和幸福的生產(chǎn)力，人們要組織起來(lái)，以集體來(lái)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與不幸，而這個(gè)集體的分擔(dān)經(jīng)常由國(guó)家規(guī)劃、提供或者調(diào)整，有時(shí)候通過(guò)投資的形式來(lái)完成。這是所謂的福利國(guó)。

　　國(guó)家福利還是社會(huì)矛盾發(fā)展高度政治化的結(jié)果�，F(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的不平等、社會(huì)排斥和兩極分化，社會(huì)群體之間產(chǎn)生了矛盾甚至斗爭(zhēng)。社會(huì)政策為了改善階級(jí)斗爭(zhēng)的激化和避免體系的危機(jī)而形成，最初是建立在由國(guó)家、有組織的資本（企業(yè)集團(tuán)）和有組織的勞工（工會(huì)）對(duì)各自利益的談判和和解的基礎(chǔ)上。各自的利益通過(guò)談判、或者是議會(huì)的討論等渠道協(xié)商，最后制定國(guó)家福利政策。社會(huì)政策因此在一定意義上成為國(guó)家福利的同義語(yǔ)。

　　1945年后，西方國(guó)家普遍創(chuàng)立了擁有公民權(quán)意識(shí)的福利國(guó)；
隨著快速地把資源向救濟(jì)金覆蓋面擴(kuò)展，福利國(guó)的體系日益擴(kuò)大；
在支持混合經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)政府干涉的政治基礎(chǔ)上達(dá)到了廣泛的一致。70年代起，西方世界進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期。許多國(guó)家出現(xiàn)了高失業(yè)率，退休金和健康醫(yī)療費(fèi)用的增長(zhǎng)，對(duì)服務(wù)的需求和支出在擴(kuò)大，越來(lái)越多的家庭解體。英美兩國(guó)以撒切爾主義和里根主義為代表的新右派形成。在理論上羅列出了國(guó)家福利的諸多“劣行”：國(guó)家福利是不經(jīng)濟(jì)的，破壞了資本的投資，降低了社會(huì)資本的積累；
是非生產(chǎn)性的：減少了工作激勵(lì)、個(gè)人儲(chǔ)蓄和革新；
降低了市場(chǎng)的作用，效率低下；
是不實(shí)際的：在控制貧困上是失敗的；
弱化了家庭；
是專(zhuān)制的：家長(zhǎng)式作風(fēng)的福利計(jì)劃的主要罪惡是影響了社會(huì)纖維，社會(huì)控制了每一個(gè)公民；
它同時(shí)否認(rèn)了個(gè)人自由，讓個(gè)人的收入化作稅收充公(George, V. ，Wilding, P. 1994:15-45)。

　　同時(shí)，英美兩國(guó)采取了大量的政策削減福利。英國(guó)以法律的約束來(lái)反對(duì)工會(huì)行為，銀根緊縮擴(kuò)大大眾失業(yè)率，給罷工的家庭免去社會(huì)津貼，在幾方面降低社會(huì)工資。美國(guó)確立大量的反對(duì)社會(huì)支出和稅收的政策，拓寬富人與窮人之間的鴻溝。其他西方國(guó)家也開(kāi)始削減稅收、加速私有化、金融節(jié)儉、壓縮國(guó)家支出。此時(shí)，國(guó)家的作用“更像一個(gè)商業(yè)的政府”，市場(chǎng)的價(jià)值和過(guò)程已經(jīng)成為政府的首選（Deakin, N. 2001:21）。這個(gè)過(guò)程已經(jīng)占領(lǐng)了社會(huì)政策領(lǐng)域的主要領(lǐng)域：醫(yī)療健康、住房、教育，以及社會(huì)服務(wù)。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，公共的福利轉(zhuǎn)移為私有性質(zhì)，這一傾向在八十年代末期達(dá)到了頂峰。于是導(dǎo)致了“福利的危機(jī)”。中國(guó)的以市場(chǎng)為導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)與西方的這一潮流幾乎同期，所以社會(huì)政策方向的改變也受其影響。

　　當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主宰政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時(shí)，一些專(zhuān)家學(xué)者在思考。1988年，聯(lián)合國(guó)世界發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院（WIDER）召開(kāi)了“生活的質(zhì)量”為題的研討會(huì)。阿馬蒂亞 • 森提出：當(dāng)我們需要知道世界上一個(gè)國(guó)家或者一個(gè)區(qū)域的繁榮和他們的居民的生活質(zhì)量時(shí)，拿尺度什么來(lái)評(píng)判？什么標(biāo)準(zhǔn)才能真實(shí)地表明是人類(lèi)的“繁榮”？?jī)H僅知道在一個(gè)確定的人口數(shù)目范圍中金錢(qián)數(shù)字的多少并不能夠讓我們滿(mǎn)足（比如平均人口的收入，依然作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)量人們生活的質(zhì)量），我們還至少需要詢(xún)問(wèn)關(guān)于這些資源的分布和它們?cè)鯓訛楦纳迫藗兊纳�活中發(fā)揮作用。我們需要知道健康和醫(yī)療服務(wù)，教育的提供和質(zhì)量，勞工生活是否單調(diào)是否有尊嚴(yán)，政治和法律條文對(duì)公民生活的優(yōu)惠，家庭成員的關(guān)系，人們的情感等等。這個(gè)研討會(huì)在理論上，對(duì)關(guān)于福利與經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)有了新的糾正。同時(shí)，英國(guó)教授泰勒•古庇在歐洲6國(guó)作了調(diào)查，得出結(jié)論：福利國(guó)提供給大眾需要依舊被熱烈地歡迎。公眾普遍支持對(duì)老年人、患病者和殘疾人的服務(wù)，支持教育以及醫(yī)療保健福利，支持給失業(yè)者、低收入者、孤寡老人和孤兒以津貼補(bǔ)助。

　　英國(guó)在1990年至1992年的經(jīng)濟(jì)蕭條和首相的換屆選舉讓形勢(shì)有了轉(zhuǎn)變，人們要求改革來(lái)推動(dòng)更多的公共福利登臺(tái)。方向的改變基于八十年代的經(jīng)驗(yàn)，需要國(guó)家發(fā)揮更大的作用。公眾認(rèn)為，如果有效管理的話(huà)，地方選舉的政府能夠發(fā)揮更大的作用。社區(qū)作為一個(gè)整體時(shí)才能對(duì)個(gè)人——這些服務(wù)的消費(fèi)者提供做好的最有價(jià)值的保障，因?yàn)樗�代表了一個(gè)集體的利益。執(zhí)政者也認(rèn)為，福利國(guó)不僅僅是針對(duì)現(xiàn)代資本主義而產(chǎn)生的一個(gè)保護(hù)性地反映，并且已成為了現(xiàn)代資本主義重要的基本構(gòu)成。所以，撒切爾執(zhí)政第一期后，社會(huì)支出依舊增長(zhǎng)。她的繼任梅杰說(shuō)：福利國(guó)是所以為英國(guó)的整體的一部分，它還會(huì)繼續(xù)成為英國(guó)的一部分。到了80年代，左翼社會(huì)民主的政黨政府在歐洲復(fù)蘇。實(shí)際上，福利國(guó)發(fā)展到今天，已經(jīng)變成無(wú)論任何黨派當(dāng)政，都不可取消的政策。不是要不要福利國(guó)的問(wèn)題，而是什么樣的福利國(guó)的問(wèn)題。福利國(guó)的模式可以改變，但是，不可以消失。

　　不僅僅歐洲，東亞第一批新興工業(yè)化國(guó)家與地區(qū)正在朝向國(guó)家福利目標(biāo)邁進(jìn)。最近東亞國(guó)家和地區(qū)也意識(shí)到了國(guó)家福利在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性，加大加速了發(fā)展公共福利體系。韓國(guó)和臺(tái)灣曾以“低社會(huì)福利，高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的發(fā)展模式為自豪，相信經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是最好的福利。但是，隨著快速整合進(jìn)入國(guó)際資本主義體系和隨之而來(lái)的社會(huì)差距增大，東亞地區(qū)不得不面臨結(jié)構(gòu)改革的挑戰(zhàn)(Kwon, H. 2005)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)所沖擊到的不僅是低技術(shù)產(chǎn)業(yè)，甚至上擴(kuò)到中產(chǎn)階級(jí)。要適應(yīng)不穩(wěn)定的就業(yè)時(shí)代，政府必須在社會(huì)保障體系方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)與配套性改革。和西方國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程一樣，在東亞，福利國(guó)伴隨而來(lái)的是民主化的過(guò)程。臺(tái)灣在1995年把國(guó)民健康保險(xiǎn)從職業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)為全民服務(wù)，強(qiáng)制全體公民參加。1998年臺(tái)灣完成了老年年金改革方案但由于國(guó)民黨的落選而延遲。韓國(guó)在1997年公布健康保險(xiǎn)法，把健康保險(xiǎn)從1987年的覆蓋一半人口擴(kuò)展到覆蓋96.9%的國(guó)民，其余的3%，由健康救助完成。1998-1999年，韓國(guó)中央政府和地方政府各出7：3的資金兌現(xiàn)就業(yè)方案。成立了勞、資、政三邊委員會(huì)，并于1998年修改勞動(dòng)法。韓國(guó)政府在1998年還實(shí)行了公共工作計(jì)劃，給極度貧困的人提供社會(huì)服務(wù)工作。福利改革都朝著國(guó)家更多的干預(yù)、覆蓋面更廣的方向發(fā)展。政府采納了社會(huì)福利計(jì)劃作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策手段，其被確立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體架構(gòu)的一部分。面對(duì)發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，這些國(guó)家與地區(qū)必須尋求新的競(jìng)爭(zhēng)利益，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　他們沒(méi)有回到“低薪資量產(chǎn)”模式的本錢(qián)，而必須強(qiáng)化人力素質(zhì)的提高。

　　國(guó)家福利政策正在成為經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)發(fā)展的一部分，稅收被用于建立教育設(shè)施、醫(yī)療保障和有效的社會(huì)保障網(wǎng)，并用于培養(yǎng)高技能和有創(chuàng)新意識(shí)的勞動(dòng)力時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)力將被增強(qiáng)，而非制約。實(shí)踐證明了它對(duì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)有促進(jìn)作用�！�2005年至2006年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》的結(jié)果是，北歐五國(guó)全部進(jìn)入前十位。第一芬蘭，第三瑞典，第四丹麥，第六冰島，第九挪威。而芬蘭，則連續(xù)三年排名居首。北歐國(guó)家的建設(shè)已經(jīng)超越了（1）把國(guó)家福利當(dāng)成保障個(gè)人和家庭的最低收入，減少不安全的程度，和（2）減少社會(huì)意外事故（例如疾病，老年和失業(yè)）導(dǎo)致的個(gè)人和家庭的風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)；
升華到保障全體公民（不分階層和階級(jí)）在一定程度上享受相當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)服務(wù)。這種由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的福利服務(wù)把全體人民團(tuán)結(jié)在一起，導(dǎo)致了社會(huì)的進(jìn)步，成為一種社會(huì)政治理想。北歐國(guó)家福利是社會(huì)平等和民主的公民權(quán)利的理想的體現(xiàn)。

　　相反，世界第一強(qiáng)國(guó)美國(guó)位居第二。美國(guó)的黑人問(wèn)題、貧困問(wèn)題、以及新奧爾良臺(tái)風(fēng)事故，暴露了政府行政管理的問(wèn)題。法國(guó)最近也出現(xiàn)了幾百萬(wàn)人的游行與罷工，反對(duì)解除勞工管理�；顒�(dòng)已經(jīng)不局限于學(xué)生和勞工保障，人民譴責(zé)現(xiàn)政府的撒切爾政策，大聲疾呼反對(duì)市場(chǎng)獨(dú)裁的社會(huì)，要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義左翼政黨的理想。

　　由此可見(jiàn)，國(guó)家福利是社會(huì)的、政治的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。它已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家管理的必要一部分。

　　在福利多元化中強(qiáng)化國(guó)家福利主導(dǎo)的作用：

　　重構(gòu)中國(guó)國(guó)家福利

　　重溫發(fā)達(dá)國(guó)家和先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展軌跡，中國(guó)應(yīng)該明確國(guó)家福利的在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位與作用，設(shè)置國(guó)家福利的整體重構(gòu)。國(guó)家福利要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域保障公民（基本生產(chǎn)力）的基本生存與發(fā)展需要，在社會(huì)政治意義上，給予公民平等的社會(huì)權(quán)利。因此，社會(huì)的防御風(fēng)險(xiǎn)的能力和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力才可得到加強(qiáng)。

　　對(duì)于福利多元化，我們應(yīng)該給予新的分析和詮釋。一個(gè)國(guó)家的福利有以下部分組成：私人、家庭、社區(qū)（集體、社團(tuán)等）和國(guó)家。如果我們逐一了解他們?cè)诟＠�整體中的作用，就更加確切了國(guó)家福利的功能。一個(gè)概念就會(huì)明確：國(guó)家在多元化的福利中起主導(dǎo)作用。

　　個(gè)人福利首先和最基本的部分是私人收入，包括工資和投資的收入，例如土地和財(cái)產(chǎn)的出租。個(gè)人福利的渠道為用收入通過(guò)市場(chǎng)的渠道購(gòu)買(mǎi)福利。但事實(shí)上，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)追逐中，一些人成為了利益喪失者，成為弱勢(shì)群體。人們對(duì)維持生存例如住房，溫飽有基本的需要，對(duì)投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有接受教育和身體健康的需求。而國(guó)家是保障這些基本需求的機(jī)構(gòu)。所以，人們要求國(guó)家干涉，保障人們的基本生存。社會(huì)選擇了國(guó)家作為福利的管理者。

　　然后就是家庭福利，它靠感情維系。家庭成員之間共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，共享利益和福利，互相照顧，形成最早的收入和福利在代際之間即父母和孩子之間的轉(zhuǎn)移。隨著現(xiàn)代化，在西方，許多家庭解體。家庭對(duì)人們的互相責(zé)任的約束力已經(jīng)減弱。中國(guó)把養(yǎng)老寫(xiě)入了憲法，這就是行使國(guó)家權(quán)力，對(duì)福利的干涉。說(shuō)明家庭不能完全保障福利。

　　由于是共同的利益群，家庭的互助互利擴(kuò)大到了親戚、鄰里，社區(qū)，再形成了社團(tuán)、協(xié)會(huì)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，這部分的福利還表現(xiàn)為慈善組織、教堂、職業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)之間，甚至工業(yè)和商業(yè)的公司，都宣稱(chēng)對(duì)福利負(fù)責(zé)。但是，這種福利不能排除團(tuán)會(huì)中的長(zhǎng)者要求更多的服務(wù)，不能避免公司為利益驅(qū)使而逃避責(zé)任，不能保障社團(tuán)能涵蓋全部社會(huì)上的弱者。由于各種社區(qū)社團(tuán)的存在，福利的范圍標(biāo)準(zhǔn)不一，還會(huì)出現(xiàn)金融的問(wèn)題。根據(jù)福利國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，社團(tuán)只是解決應(yīng)急、個(gè)體的困難和小范圍的問(wèn)題，是國(guó)家福利的補(bǔ)充，而不是國(guó)家福利的主導(dǎo)。例如幫助農(nóng)村失學(xué)兒童重返校園，這樣的大面積的工作應(yīng)該是政府的計(jì)劃而不是單個(gè)社團(tuán)的任務(wù)。同時(shí)中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)各種社團(tuán)疊床架屋，重復(fù)交叉，資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。一個(gè)國(guó)家普遍性的福利需要由國(guó)家制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并建立福利體系，比如教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等。所以，國(guó)家應(yīng)該發(fā)揮這個(gè)作用。

　　所以，國(guó)家負(fù)責(zé)承擔(dān)收入和服務(wù)的轉(zhuǎn)移。這種收入和服務(wù)的轉(zhuǎn)移是通過(guò)稅收完成的。國(guó)家對(duì)保障福利提供起到強(qiáng)制有效的干涉作用。例如，強(qiáng)制雇主提供給工人帶病工資、工傷保險(xiǎn)或者養(yǎng)老金。國(guó)家把這些福利項(xiàng)目寫(xiě)入?yún)f(xié)議和規(guī)章中去，并且國(guó)家本身還直接提供服務(wù)。發(fā)展下來(lái)，國(guó)家福利已經(jīng)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合成為一種宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)福利政策，和公民權(quán)結(jié)合成為理想社會(huì)的一種模式，和國(guó)家管理結(jié)合成為現(xiàn)代國(guó)家因素的一個(gè)構(gòu)成。這里應(yīng)該特別區(qū)別福利國(guó)和國(guó)家福利這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)的誤區(qū)，福利國(guó)特指那些由國(guó)家負(fù)責(zé)提供綜合的普遍的福利和福利的國(guó)家，而國(guó)家福利指國(guó)家負(fù)責(zé)制定指導(dǎo)全面福利計(jì)劃，并協(xié)調(diào)非營(yíng)利組織，就業(yè)機(jī)構(gòu)，非正式的和私人的福利。通常人們認(rèn)為國(guó)家福利與福利國(guó)是同義語(yǔ)。

　　基于中國(guó)二十多年的經(jīng)濟(jì)改革的基礎(chǔ)，政府提出了構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的方針，以及以人為本治國(guó)原則等等，這表明中國(guó)政府治國(guó)方略從注重經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這種方向的轉(zhuǎn)變?cè)诶碚撋辖o國(guó)家福利的重構(gòu)提供了思想認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高速發(fā)展和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，為國(guó)家福利的重構(gòu)提供了物質(zhì)的基礎(chǔ)。人民群眾對(duì)福利需求的多樣化和對(duì)基本保障需求的日益迫切，為國(guó)家福利的重構(gòu)提供了社會(huì)基礎(chǔ)。所有這些，在實(shí)踐上給重新設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家福利提供了可能性。

　　但是，國(guó)家福利的重構(gòu)，并不是重走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期福利體制的老路。而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下和新的社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)上的國(guó)家福利體制的創(chuàng)新。在國(guó)家福利中，國(guó)家負(fù)責(zé)制定整體的規(guī)劃，這個(gè)規(guī)劃包括國(guó)家、集體（社團(tuán)、企業(yè)、社區(qū)等等）和個(gè)人多方的責(zé)任與義務(wù)，并且基于有科學(xué)的方法和法律的保障。在中國(guó)，包括福利立法、政策制定，制度建設(shè)，資源配置（財(cái)政投入）和協(xié)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三大力量的均衡發(fā)展，公共服務(wù)產(chǎn)品的提供、運(yùn)行監(jiān)督等等發(fā)面發(fā)揮主體的作用。

　　事實(shí)證明，國(guó)家的組織、規(guī)劃和法規(guī)是市場(chǎng)不可代替的。首先，它的總體規(guī)劃；
第二，組織，第三，資源調(diào)配。比如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，只花很少的錢(qián)，國(guó)家規(guī)劃，集體組織，曾經(jīng)覆蓋了百分之九十多的農(nóng)村生產(chǎn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)要求國(guó)家規(guī)范市場(chǎng)。對(duì)市場(chǎng)對(duì)福利事業(yè)的進(jìn)入要有規(guī)章。市場(chǎng)是給具有象對(duì)收入的人提供的一種可以選擇的福利，但是不能取代國(guó)家福利。

　　國(guó)家要進(jìn)行收入和服務(wù)的轉(zhuǎn)移，也就是所說(shuō)的二次分配，就要加強(qiáng)國(guó)家的再分配能力。中國(guó)政府的財(cái)政汲取能力在降低。中央財(cái)政收入從1978年的31%下降到1998年的7%（王紹光，2001：121）。以下表格顯示西方國(guó)家在1960至1998年的社會(huì)支出，國(guó)家財(cái)政在GDP中占很大的比例。但是，比較西方國(guó)家的平均百分之二十多的比例，中國(guó)在社會(huì)保障、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)發(fā)展總支出所占GDP的比例在2003年僅為10.4%（朱慶芳，2006）。在國(guó)家福利重構(gòu)中，政府加強(qiáng)再分配的能力的力度是關(guān)鍵所在。

　　1960，1980，1998年，21個(gè)歐共體國(guó)家公共社會(huì)支出在GDP中的百分比及其期間變化

　　196019801998

　　澳大利亞7.411.317.8

　　加拿大9.113.318.0

　　英國(guó)10.218.221.4

　　美國(guó)7.313.114.6

　　丹麥10.629.129.8

　　芬蘭8.818.526.5

　　挪威7.818.627.0

　　瑞典10.829.031.0

　　法國(guó)13.422.728.8

　　德國(guó)18.120.327.3

　　出處：OECD 2001, Castles, G. 2004, p25

　　綜上所述，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革成功后，福利的多元化并不等取代國(guó)家的作用，國(guó)家應(yīng)該福利體制的主導(dǎo)。探索國(guó)家福利的重構(gòu)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要步驟。

　　參考書(shū)目：

　　陳佳貴編輯 （2001），中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社：北京

　　呂建德（2005），發(fā)展性福利體制能否持續(xù)下去——若干的觀(guān)察與評(píng)論，《社會(huì)暨健康政策的變動(dòng)與創(chuàng)新趨勢(shì)：邁向多元整合的福利體制》國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文：臺(tái)灣

　　王紹光：2001 開(kāi)放性、分配性沖突和社會(huì)保障，視界，第三期

　　朱慶芳：2006，從指標(biāo)體系看構(gòu)建和諧社會(huì)亟待解決的問(wèn)題，中國(guó)黨政干部論壇

　　Castles, G. F. (2004), The Future of the Welfare State, Crisis Myths and Crisis Realities, Oxford University Press: Oxford

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