李云生：重大危機(jī)頻發(fā)和隱患催生中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的成立

　　美國(guó)、俄羅斯、法國(guó)、英國(guó)、日本和印度等世界主要大國(guó)都有專門應(yīng)對(duì)重大突發(fā)危機(jī)的國(guó)家安全委員會(huì)，甚至連臺(tái)灣都有“國(guó)家安全會(huì)議”。當(dāng)國(guó)外，尤其 是美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理訪問(wèn)中國(guó)時(shí)，中國(guó)沒(méi)有對(duì)應(yīng)的人和機(jī)構(gòu)與之接觸，只好相關(guān)的部門首長(zhǎng)和最高領(lǐng)導(dǎo)都見(jiàn)面。這情形有如相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)沒(méi)有法律意義上的國(guó)家元首的一樣，與建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化國(guó)家不符、與負(fù)責(zé)任大國(guó)的訴求不和！

　　近日，中石油一個(gè)下屬企業(yè)的事故，從一個(gè)工業(yè)國(guó)家很普通的事件，逐步到環(huán)境污染、政府誠(chéng)信危機(jī)、社會(huì)混亂，再到外交糾葛、國(guó)家利益與信譽(yù)受損的演變，集中反映了中國(guó)決策層面臨的一個(gè)突出問(wèn)題：事前沒(méi)有必要的監(jiān)管和預(yù)警；
事發(fā)沒(méi)有及時(shí)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)處理；
事后沒(méi)有科學(xué)的總結(jié)反省；
中央和地方的權(quán)利與利益出現(xiàn)搏弈；
臨時(shí)拼湊機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足等。盡快成立應(yīng)對(duì)危機(jī)的工作機(jī)制—國(guó)家安全委員會(huì)，不僅再次成為社會(huì)的共識(shí)，而且早是當(dāng)今中國(guó)、未來(lái)中國(guó)對(duì)中國(guó)現(xiàn)政府提出的迫切要求，這一要求日益迫切！

　　一、未來(lái)中國(guó)國(guó)家安全可能面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　切實(shí)有效地維護(hù)國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展、政局安定、主權(quán)與領(lǐng)土完整，是中國(guó)國(guó)家安全的核心。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外安全環(huán)境的惡化也對(duì)中國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn)，不斷引發(fā)重大危機(jī)。今后對(duì)中國(guó)國(guó)家安全的主要挑戰(zhàn)可能源于下述不利因素：

　　1、外部隱患重重

　　(1) 中國(guó)的發(fā)展和政策仍受到懷疑和猜疑，在一些地區(qū)和國(guó)際問(wèn)題上還較為孤立，不斷有“黃禍論”、“中國(guó)威脅論”和“遏制中國(guó)論”出現(xiàn)，摩擦和沖突在所難免，既不能排除圖窮匕首見(jiàn)的可能，更不能無(wú)視扼殺中華再次復(fù)興的野心和陰謀的若隱若現(xiàn)；

　　(2) 中美關(guān)系充滿變異，如果呈現(xiàn)非良性互動(dòng)的趨勢(shì)，“以日制華、以印制華”等政策勢(shì)必出籠，其他鄰國(guó)也會(huì)紛起效尤，在亞洲有可能成立旨在全面遏制中國(guó)的類似于北約的國(guó)際條約組織，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)的情景有可能再現(xiàn)，甚至更差；

　　(3)國(guó)際上真正的朋友不多，一旦中美關(guān)系朝著非良性互動(dòng)的方向發(fā)展，一些中立或友好國(guó)家可能臨陣倒戈，美國(guó)及其盟國(guó)也可能會(huì)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)政治異己團(tuán)體和民族分裂勢(shì)力的支持，在國(guó)內(nèi)外層面激起影響深遠(yuǎn)的連鎖反應(yīng)；

　　(4) 經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成的重大的負(fù)面影響，石油、水資源等危機(jī)已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)、能源、信息、衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題已悄然降臨中華大地，并可能與傳統(tǒng)安全相互作用、推波助瀾；

　�。�5）中國(guó)的國(guó)家安全與東北亞地區(qū)安全、亞太安全和世界安全緊密相連、息息相關(guān)，針對(duì)中國(guó)公民、公司、甚至瞄準(zhǔn)中國(guó)的恐怖事件等還會(huì)接連不斷；

　　（6）隨著中國(guó)逐漸成為一個(gè)全球利益、全球安全和全球影響的國(guó)家，國(guó)際動(dòng)蕩、局部戰(zhàn)爭(zhēng)、地區(qū)沖突可能從目前的涉及中國(guó)，到直接面對(duì)中國(guó)的方向轉(zhuǎn)變；

　�。�7）中國(guó)是世界上唯一處于分裂狀態(tài)、海洋與陸地均未完全劃界，并實(shí)行“一國(guó)兩制”的大國(guó)，危機(jī)爆發(fā)的外因和內(nèi)因相互促進(jìn)與轉(zhuǎn)化的幾率極高。

　　對(duì)此，中國(guó)必須防患于未然，趁時(shí)猶未晚，采取因應(yīng)措施。

　　2、內(nèi)部問(wèn)題叢生

　　(1) 未來(lái)10至15年，中國(guó)失業(yè)率將趨于高峰，實(shí)際失業(yè)率已經(jīng)并將繼續(xù)處于世界前列，復(fù)轉(zhuǎn)軍人失業(yè)增加并參與和組織暴力維權(quán)的趨勢(shì)非常危險(xiǎn)；

　　(2) 貧富懸殊、東西部差距、城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大，因而地區(qū)矛盾、城鄉(xiāng)矛盾、弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)階層的矛盾不斷加劇、愈演愈烈；

　　(3) 教育、醫(yī)療等不公積重難返。“擴(kuò)招生”覓職日益困難，社會(huì)地位趨向邊緣化，一旦掌握現(xiàn)代知識(shí)的青年大量投身于工農(nóng)群體性事件，隱患堪憂；

　　(4) 信仰真空嚴(yán)重威脅著一黨執(zhí)政，官場(chǎng)腐敗日益腐蝕著政權(quán)的合法性，由此引起的社會(huì)動(dòng)亂和暴亂的地域、規(guī)模和影響此消彼長(zhǎng)，社會(huì)失控和階級(jí)對(duì)立似有非無(wú)、霧里看花；

　　（5）目前兩岸是一個(gè)不穩(wěn)定, 不讓人釋?xiě)押筒荒艹志玫默F(xiàn)狀。漸進(jìn)式的臺(tái)獨(dú)已經(jīng)形成氣候，也是臺(tái)灣朝野和社會(huì)的最大共識(shí)。不能完全排除國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力有朝一日強(qiáng)化對(duì)臺(tái)獨(dú)的承諾和提供各種支持的可能性、臺(tái)獨(dú)鋌而走險(xiǎn)的可能性；

　�。�6）在可預(yù)期的將來(lái)，中國(guó)政府能夠控制疆獨(dú)、藏獨(dú)造成的禍患，卻不可能一勞永逸地予以消滅；
由于某個(gè)涉及中國(guó)的國(guó)際危機(jī)的爆發(fā)或者臺(tái)灣問(wèn)題的惡化，隨時(shí)可能觸發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致疆獨(dú)、藏獨(dú)勢(shì)力的騷亂和恐怖活動(dòng)空前加�。�

　�。�7）環(huán)境、衛(wèi)生、人口和礦產(chǎn)資源短缺等天災(zāi)，容易轉(zhuǎn)變成人禍，并造成社會(huì)混亂。釣魚(yú)島、東海油氣田、南海爭(zhēng)端和邊界談判等外患極易轉(zhuǎn)為內(nèi)憂。

　　無(wú)庸諱言，大陸政治動(dòng)亂的因素今后可能有增無(wú)減。中國(guó)政府必須擬定相應(yīng)的對(duì)策，采取切實(shí)有效的措施，以弭禍于未形。

　　3、現(xiàn)行機(jī)制弊端多多

　　1、危機(jī)爆發(fā)有各種征兆，幾乎沒(méi)有一個(gè)單位會(huì)主動(dòng)對(duì)涉及國(guó)家安全戰(zhàn)略的各種危機(jī)主動(dòng)提出預(yù)測(cè)和預(yù)案，即使有建議，也是不相同的，甚至是相反的，因而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的決策是無(wú)用的，還可能是有害的；

　　2、危機(jī)應(yīng)對(duì)涉及到的各職能部門，出于嚴(yán)重的本位主義，會(huì)以不同方式相互牽掣，甚至推卸責(zé)任，最終體現(xiàn)在對(duì)策和決策程序的混亂與矛盾上，以及政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化上；

　　3、目前決策中樞無(wú)論在法律上還是實(shí)際運(yùn)作上都缺乏權(quán)力和能力對(duì)各職能部門進(jìn)行整合，以致在關(guān)鍵時(shí)刻無(wú)從迅速?zèng)Q策并付諸明快、有力的行動(dòng)，以切實(shí)維護(hù)國(guó)家的全局、根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；

　　4、由于沒(méi)有機(jī)構(gòu)在事前對(duì)隱患作出審慎評(píng)估，提出最佳對(duì)策供決策考慮，并在事后對(duì)危機(jī)處理進(jìn)行深入的反省和總結(jié)，供決策者在今后處理類似事件時(shí)作參考。以致決策錯(cuò)誤難以迅速糾正，甚至可能經(jīng)常重犯類似的錯(cuò)誤；

　　5、目前機(jī)制是“有功歸于集體，有過(guò)眾人負(fù)責(zé)”。這不利于發(fā)現(xiàn)、使用人才，不利于激發(fā)眾人的創(chuàng)新動(dòng)力和主觀能動(dòng)性。在太平盛世，這一機(jī)制因循守舊，差強(qiáng)人意，在國(guó)家多事之秋，在大風(fēng)大浪中，這一機(jī)制顯然缺少生命力；

　　6、“僅對(duì)上面負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象源于現(xiàn)行的官員任命制度，一旦面臨棘手的國(guó)內(nèi)外危機(jī)，在需要乾綱獨(dú)斷且協(xié)調(diào)各職能部門付諸實(shí)施時(shí)，卻層層上報(bào)，不能從對(duì)人民和國(guó)家的利益負(fù)責(zé)的角度當(dāng)機(jī)立斷，阻滯了處理危機(jī)的效率；

　　7、危機(jī)處理的簡(jiǎn)單和粗暴造成的屢屢血案，已經(jīng)給在海內(nèi)外造成惡劣影響，必將形成更多更劇烈的沖突和對(duì)抗，埋下更深更長(zhǎng)久的恐懼、怨憎和仇恨，必將為社會(huì)和諧制造不可逾越的障礙，演變成廣泛的社會(huì)對(duì)立和雪崩式的政治危機(jī)。

　　中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層處理危機(jī)時(shí)容易或難以避免出現(xiàn)的缺失，并非由于他們的素質(zhì)比發(fā)達(dá)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人稍遜一籌，而是植根于現(xiàn)行決策機(jī)制和決策程序中的一些弊病。基此，只有堅(jiān)持具有中國(guó)特色的改革，除弊興利，才能與時(shí)俱進(jìn)。

　　二、成立中國(guó)國(guó)家安全委員要考慮的主要問(wèn)題

　　和平崛起的中國(guó)，一定是一個(gè)內(nèi)部和諧，社會(huì)安定（安全）、政治清明（安全）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（安全）和軍事強(qiáng)大（安全）的國(guó)家。為此，中國(guó)必須調(diào)整決策體系，靈活地調(diào)動(dòng)外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、情報(bào)和宣傳力量，才能夠?qū)��?guó)內(nèi)和世界各地發(fā)生的突發(fā)事件作出高效、有力的反應(yīng)。首先要考慮的主要問(wèn)題是：

　　1、深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

　　自1999年5月，中國(guó)駐南聯(lián)盟使館被轟炸起，其間經(jīng)歷“911”事件、印尼排華、中美軍機(jī)相撞、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、中日關(guān)系惡化、顏色革命、聯(lián)合國(guó)改革、朝核危機(jī)，以及臺(tái)灣2次大選、沙斯流行、層出不斷的安全事故與群眾抗?fàn)幍�，中�?guó)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和深刻的教訓(xùn)。

　　中美軍機(jī)相撞后，如果對(duì)非法進(jìn)入中國(guó)的24名間諜迅速予以正式逮捕、公開(kāi)起訴、公正審判、人道大赦和適時(shí)驅(qū)逐，則可體現(xiàn)依法外交，有容乃大的文明古國(guó)風(fēng)范；
阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始時(shí)，如果直接派兵參戰(zhàn)，則可宣示不怕用兵和善于用兵、堅(jiān)決反恐和徹底反恐的大國(guó)形象。

　　2、立法

　　美俄等大國(guó)，都有《國(guó)家安全法》或《緊急狀態(tài)法》，對(duì)發(fā)生重大突發(fā)事件后，政府各部門如何協(xié)調(diào)制定了全局性法律規(guī)定，并依法成立了專門的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。沒(méi)有這個(gè)立法，與中國(guó)國(guó)際地位不相稱，也不符合依法治國(guó)的精神。

　　立法的目的，是將武裝力量正式納入國(guó)家安全體系，促其在維護(hù)國(guó)家安全方面發(fā)揮更直接的作用；
理順危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系并對(duì)各自的職能予以調(diào)整；
對(duì)整個(gè)情報(bào)體系和各個(gè)情報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行整合；
使危機(jī)的應(yīng)對(duì)依靠正常的決策體系，遵循體制化的程序。

　　3、定位

　　中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)，應(yīng)是直屬國(guó)家元首—國(guó)家主席的正部級(jí)以上行政機(jī)構(gòu)，僅在中央政府存在，與國(guó)務(wù)院和中央軍委平行，吸納各黨派和無(wú)黨派人士參加，只對(duì)國(guó)家主席負(fù)責(zé)。

　　國(guó)家主席國(guó)家安全事務(wù)助理由國(guó)家主席直接任命，從研究機(jī)構(gòu)挑選著名學(xué)者擔(dān)任，負(fù)責(zé)國(guó)家安全委員會(huì)的日常工作，在國(guó)家安全層面，同國(guó)家主席一起既是決策人又是政策的執(zhí)行人，并作為國(guó)家主席代表對(duì)政策進(jìn)行研究和協(xié)調(diào)，監(jiān)督各部門切實(shí)執(zhí)行國(guó)家主席的國(guó)家安全政策，統(tǒng)一對(duì)涉及應(yīng)對(duì)危機(jī)的各部門——外交、軍事、情報(bào)、公安、國(guó)安、金融、宣傳等進(jìn)行建議、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

　　國(guó)家安全委員會(huì)主席由國(guó)家主席擔(dān)任，并與國(guó)家副主席、國(guó)務(wù)院總理、外交、國(guó)防、公安和國(guó)安的部長(zhǎng)及國(guó)家安全事務(wù)助理組成法定成員。非法定顧問(wèn)由國(guó)家主席決定，非法定成員視情況由國(guó)家安全事務(wù)助理邀請(qǐng)。國(guó)家安全委員會(huì)的決策權(quán)在主席，其他成員只有建議權(quán)和被咨詢權(quán)。

　　4、下屬機(jī)構(gòu)：

　　（1）部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)

　　負(fù)責(zé)審查、協(xié)調(diào)和監(jiān)督國(guó)家安全政策的制定及其貫徹情況，由國(guó)家安全事務(wù)助理主持，成員是法定成員及其他應(yīng)邀參加的政府部門一把手。

　�。�2）副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)

　　對(duì)制定和執(zhí)行國(guó)家安全政策提出建議，負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督國(guó)家安全委員會(huì)的跨部門工作，由國(guó)家安全事務(wù)副助理主持，成員由關(guān)政府部門的第一副首長(zhǎng)組成。

　�。�3）政策協(xié)調(diào)小組

　　對(duì)地區(qū)性或?qū)ｉT性的國(guó)家安全政策的制定與貫徹提出建議和意見(jiàn)，供決策參考。分為地區(qū)性政策協(xié)調(diào)小組（如中日關(guān)系、朝核問(wèn)題、湄公河開(kāi)發(fā)、伊朗核問(wèn)題）和專門性政策協(xié)調(diào)小組（如禽流感、能源問(wèn)題）。

　�。�4）其他委員會(huì)或小組

　　根據(jù)需要，在不同時(shí)期，國(guó)家安全委員會(huì)還可成立和委托成立跨部門小組、專家團(tuán)體以及政策審議委員會(huì)或小組等（如煤礦安全、群體事件）。

　　5、任務(wù)

　�。�1）確立大計(jì)方針，制定戰(zhàn)略，如軍事戰(zhàn)略、核戰(zhàn)略、反恐和對(duì)臺(tái)戰(zhàn)略；

　　（2）不便立即公開(kāi)的行動(dòng)，如法輪功問(wèn)題、與達(dá)賴集團(tuán)的談判；

　　 （3）處理重大的國(guó)內(nèi)安全問(wèn)題。如重大生產(chǎn)安全、環(huán)境安全；

　　（4）專注于國(guó)外的危機(jī)處理和應(yīng)對(duì)等“短線活動(dòng)”，如駐南聯(lián)盟使館被炸；

　　（5）負(fù)責(zé)計(jì)劃和安排國(guó)家主席的外事活動(dòng)，包括會(huì)見(jiàn)外賓和出國(guó)訪問(wèn)。

　　6、重要關(guān)系

　　全國(guó)人大負(fù)責(zé)審批國(guó)家安全委員會(huì)的年度預(yù)算，并依法對(duì)其活動(dòng)享有監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)；
全國(guó)政協(xié)對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)享有咨詢權(quán)和建議權(quán)；
工作上，與中共中央書(shū)記處一起，進(jìn)行每天24小時(shí)不間斷值班。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　可以欣慰的是，從江澤民開(kāi)始，國(guó)家主席就是實(shí)際上的中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人。在對(duì)外交往中，還多次設(shè)過(guò)國(guó)家主席助理或特別助理職務(wù)。據(jù)悉，2002年，江澤民在北戴河會(huì)議上就提出過(guò)設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)的建議。2004年，中共四中全會(huì)又提出要“抓緊構(gòu)建維護(hù)國(guó)家安全的科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機(jī)制”。

　　2003年，中國(guó)民政部批準(zhǔn)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的全國(guó)性社團(tuán)機(jī)構(gòu)—國(guó)家安全政策委員會(huì)。該委員會(huì)的宗旨是從國(guó)家的根本、長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局利益出發(fā)，對(duì)涉及國(guó)家發(fā)展和安全的諸多領(lǐng)域，進(jìn)行戰(zhàn)略層面的探討研究，并向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)關(guān)提供咨詢建議。國(guó)家安全政策委員會(huì)主辦的“中國(guó)國(guó)家安全論壇”已經(jīng)連續(xù)召開(kāi)過(guò)4次，獲得了一致的好平、造成了廣泛的影響！

　　美國(guó)老牌思想庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的成立做過(guò)劃時(shí)代的貢獻(xiàn)。它很早就提出了思想，提交了政策建議，并多年推銷自己的研究成果�；蛟S，中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的建立，會(huì)走相同的道路。

　　實(shí)際上，對(duì)中國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成最大威脅的，是沒(méi)有應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)制本身。歷史已經(jīng)告訴我們，面對(duì)危機(jī)，沒(méi)有作為，或作為太晚，才會(huì)帶來(lái)最嚴(yán)重的后果！

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