張家強：“放權”：社會轉型期公共權力優(yōu)化配置路徑選擇

　　[內容提要] 在我國社會轉型期，公共權力涉足經(jīng)濟領域，在許多部門和地區(qū)仍然存在。對此，本文認為，由公共權力的特點所決定，受我國社會轉型環(huán)境約束所限，在此期間內，通過政府公共權力的運行來配置經(jīng)濟資源，不僅不能有效地實現(xiàn)配置資源的目的，還加劇了“權力集中”的趨勢。集中起來的權力再加入經(jīng)濟運行中，進一步加重了配置資源的低效和對社會人力、物力、財力的巨大浪費。這樣，就在政治和經(jīng)濟之間形成了一種惡性循環(huán)。為了打破這種惡性循環(huán)，就需要政府根據(jù)公共權力的不同類型，進行放權。放權的本質就是權力的本位回歸，即通過對權力的分解將本屬于社會公眾的權利還之于民。

　　[關鍵詞] 社會轉型 公共權力 配置 經(jīng)營

　　十六屆五中全會指出:目前，我國不僅面臨著經(jīng)濟不發(fā)達與人民日益增長的物質文化需求的突出矛盾，更面臨著全社會公共需求的深刻變化、快速增長與公共服務不到位、公共產品嚴重短缺的突出矛盾。以解決這“兩個突出矛盾”為基本出發(fā)點了而確立了改革的兩大任務：一是要進一步加快市場化改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；
二是加快建立社會主義公共服務體系，充分發(fā)揮政府在公共服務中的主體地位。

　　一、投石問路:公共權力的定義及其特點

　　公共權力是指在公共管理的過程中，由政府官員及其其相關部門掌握并行使的，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。從本源上講，公共權力來源于人民。公共權力的產生是為了維護社會公共秩序，增進社會公共利益。公共權力的運行過程實際上就是把權力的運行機制應用到經(jīng)濟、社會公共事務的管理之中，進而實現(xiàn)一定的經(jīng)濟、社會目標。從經(jīng)濟學角度來考察,公共權力的運行主要具有以下特點：

　�。ㄒ唬┕�共權力具有稀缺性。公眾共同組建了政府，而直接行使政府公共權力的卻只能是部分人，也就是說，政府內公共職位的數(shù)量在任何條件下與公眾的總量相比總是有缺口的，即存在著公共職位公眾所有與部分人代理的矛盾。正是這一矛盾引發(fā)了公共權力的資源稀缺。

　�。ǘ�）公共權力具有經(jīng)營性。經(jīng)營即籌劃營謀。確切地說，是指個人(或團體)為了實現(xiàn)某些特定的目的，運用某種權力使某些物質(有形和無形的)發(fā)生運動從而獲得某種結果的人類最基本的活動。在此過程中，權力作為一種經(jīng)營手段出現(xiàn)，是整個經(jīng)營活動中所不可缺少的。從此角度來看，公共權力的運行就具有了經(jīng)營的屬性。公共權力運行的經(jīng)營性，是指公共權力可以作為一種手段由其行使者對權力的接受者進行經(jīng)營，使其發(fā)生一定的變化運動，從而實現(xiàn)對所掌握的資源的最優(yōu)配置。

　�。ㄈ�）公共權力的運行中存在著特殊的委托----代理關系。公共權力來源于公眾，公眾是公共權力的所有者。由于社會事務的復雜性，公眾必須通過一定的組織體制和原則把具體的職能按一定的組織體制委托給權力使用者去行使。這樣看來，在公共權力的運行中，實際上以公眾和權力行使者之間建立了一種典型的委托----代理關系。經(jīng)過一層又一層的委托和代理，就有可能使本來屬于公眾所有的公共權力轉交到了一部分人甚至是極少數(shù)人手中。

　　二、循序漸進：社會轉型期公共權力配置的環(huán)境約束條件

　　在中國，“轉型”概念是1992年以后開始流行的。我們所講的社會轉型，就是社會發(fā)展理念和價值的變遷、社會發(fā)展的主導力量和決定因素的轉移、社會結構的質的變化、社會運作方式和機制的根本轉變和社會特征的顯著變化的歷史過程。中國社會轉型有以下四種主要趨勢：一是從計劃社會向市場社會轉變。二是從農村社會向城市社會轉變。三是從工業(yè)社會向信息社會轉變。四是從貧困社會向富裕社會轉變。其中，第一種趨勢是社會體制轉型的主要向度；
第二種趨勢是社會結構轉型的主要向度；
第三、四種趨勢是社會發(fā)展轉型的主要向度。在社會轉型期研究公共權力的配置，必須認真研究社會轉型期公共權力配置的環(huán)境約束條件。

　�。ㄒ唬�權力結構存在嚴重缺陷，政府部門尤其是主要領導干部的權力仍然過分集中。政治權力的出現(xiàn)本身就是一個權力集中的過程，即分散的權力向一個中心集中.中國經(jīng)濟轉型采取了漸進主義方式，轉軌必然經(jīng)歷雙軌階段，這一階段的制度安排表現(xiàn)為政府官員同時是規(guī)則的制定者、執(zhí)行者、仲裁者和參與者。這種多重身份的角色,就會在政府擁有大量普通民眾所不能擁有的特權.雖然經(jīng)過多次改革，但由于種種復雜的原因，政府權力過分集中現(xiàn)象仍然存在，比如在干部任命上,依據(jù)我國的法律和政策，任免使用干部應當通過各級人大或黨組織采取選舉或罷免的方式進行。在這種干部任免體制下,就可能導致在實際工作中許多地方的干部任免實際上是由幾個領導甚至一個主要領導說了算，這樣,干部作用的法律和政策就在可能留于形式,有形式而無實質內容。

　�。ǘ�）權力運行不規(guī)范，權力在經(jīng)濟生活中過度膨脹。在我國這個市場機制還不發(fā)達、并且人們的特權意識還較濃厚的國度里，人們尊重規(guī)則的意識還較淡薄。這就導致了權力運行過程中在經(jīng)濟生活領域的“無孔不入”和“無所不能”，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.特權特用。權力配置的不均衡客觀上產生了一些特權部門、特殊崗位和擁有特種權力的人。有些人充分利用這種特權，“呼風喚雨”，盡情享受。有的可免費享用萬元美餐，有的說一句話可隨意調撥資金幾十萬、幾百萬，甚至上千萬，濫用特權的人在干部隊伍中盡管是極少數(shù)，但影響力強，腐蝕性大，上行下效，后患無窮。

　　2.公權私用。社會上流傳一種說法：“國家權力部門化，部門權力個人化，個人權力商品化�！边@種提法雖然表述不夠準確，但從一定程度上反映出現(xiàn)行公共權力演變的現(xiàn)象，揭示出權力異化的實質是公權私用。有些人向往權力、爭取權力、討好權力、利用權力的目的并不完全是為了事業(yè)，很大程度上是為了獲取自身利益。

　　3.小權大用。所謂“小權大用”，并不是就權力大小虛實而言，主要是指“神秘”使用權力和超越職責范圍行使權力的行為。有些人自恃有權，故弄玄虛，把公共權力神秘化，通過玩弄權術來滿足其虛榮心和某種欲望。

　　4.集權專用。在權力運行過程中，由于受人為等因素的影響，權力會出現(xiàn)轉移現(xiàn)象，不規(guī)則地轉移會使權力高度集中，嚴重時會引起集權化，即把主要權力集中在少數(shù)人乃至一個人手上，比如經(jīng)費開支一人審批，項目確定、干部任用一人說了算，等等。

　　（三）權力市場化傾向日益嚴重。權力可簡單分為人權、財權和事權。這些權力本是為了其對社會的某一功能而設，不同的權力相互制約，為社會的正常運行服務。然而，在我國社會轉型期內由于傳統(tǒng)觀念和道德準則受市場經(jīng)濟規(guī)則的沖擊，二者之間的不兼容在社會生活的各方面都表現(xiàn)出來。首當其沖的是公共權力的異化——即公權私有和公權私用。這些權力在運行過程中一旦被私欲所侵蝕，權力運行必然走形變調，被褻瀆的權力不僅會陷入“商品交換”的怪圈，而且會使權力之間相互交換、相互滲透、相互利用。例如在人事權方面，20世紀90年代以來，由于種種復雜的原因，以“跑官要官”、“買官賣官”為特征的腐敗現(xiàn)象不斷滋生蔓延。在立案查處的領導干部腐敗案件中，行賄買官和賣官受賄的案件占了相當大的比例。一方面，一些人為了謀得更高的官職，不惜采取一切手段，甚至用巨額財物去收買賄賂那些掌握干部提拔任用實權的人物；
另一方面，一些掌握用人權力的人則把手中的權力看作是私有權力，以此受賄索賄，攫取大量金錢。

　�。ㄋ模�“權力——責任——利益”機制扭曲，“權力利益巨大化”和“權力責任虛空化”傾向嚴重。在現(xiàn)代法治社會中，“權力”、“責任”、“利益”，是相互聯(lián)系和統(tǒng)一的。在我國社會轉型期，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各種利益群體的出現(xiàn)，社會結構日益復雜。此時，由于舊有經(jīng)濟機制被打破，新的經(jīng)濟體制還未完全建立健全，由 “權力—利益——責任”機制扭曲而產生的“權力利益巨大化”和“權力責任虛空化”傾向十分明顯。首先來看“權力利益巨大化”。

在我國,由權力所帶來的“利益”和“收入”特別是“隱性收入”和“灰色收入”，已成為當前一個突出的社會問題。如沈陽市原市委常委、常務副市長馬向東案發(fā)后，僅從其家中搜查出的受賄、貪污等非法和來源不明資產就高達3000多萬元。另外，在我國社會轉型的期間“權力責任虛空化”的傾向也不容忽視，具體表現(xiàn)為權力大而責任小，或有權力而無責任。如有的領導干部決策失誤，造成幾百萬、上千萬元財產的損失，但卻不承擔責任或只承擔非常輕微的責任；
有的領導干部用人連連失誤，給社會造成重大不良影響和損失，不僅不承擔任何責任，甚至還被重用。

　　三、理性分析:我國社會轉型期權力運行和權力集中的低效分析

　　公共權力，如果從其經(jīng)營性質來考慮，就是要把它當作一種社會運行機制，即：對于一個給定的社會目標，在其相對穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境中，靠權力的運行來協(xié)調各方面的利益關系，是否能有效地實現(xiàn)這一目標。從這一角度來考察我國社會轉型期的權力的運行，有兩個問題必須解決，一個是激勵問題：即在現(xiàn)行權力運行機制下，每個人即使追求個人目標，其客觀效果正好能達到既定的社會目標。另一個問題是信息問題：即實現(xiàn)這一社會目標所需要的信息量，對于決策者來說能否完全擁有，或者說能否降低到最少。下面分兩個層次，對這兩個問題分別加以分析。

　　首先來看激勵問題。公共權力由社會公眾授予，而權力的行使在于其對稀缺資源的控制, 由于這些資源本身的稀缺，形成了社會對資源的競爭，稀缺資源的種類和范圍很廣，于是就形成了不同的公共組織。在市場經(jīng)濟中，公共組織及其官員的行為也同經(jīng)濟主體在市場上的行為目標有某種類似的一面，在可能的條件下，他們都要追求自身利益的最大化。每一公共部門作為一個社會組織的存在，都與其所控制的權力有著或多或少的聯(lián)系。這樣，不同的公共組織在分配這些公共資源時，就常常以本部門的利益為依據(jù)，而不是以社會公共利益為宗旨，從而使自己偏離公共角色規(guī)范和公共權力準則。另外，如果考慮到部門與部門之間的利益有及部門與社會之間的利益關系，當自我約束缺乏和外部約束軟化時，那一個部門在行使自己的權力對所轄資源進行配置時，就更沒有理由一定按照社會利益最大化的唯一目標來行事。在我國社會轉型期，由于市場經(jīng)濟法則對原有經(jīng)濟體制的沖擊，尤其是市場化原則的泛化，市場經(jīng)濟的各種負面影響在社會生活中蔓延開來。其中最突出的是等價交換原則和競爭原則被高級腐敗分子運用到政治生活、行政管理中所行成的權錢交易行為和各種組織為了維持社會既得利益或者是為了重新分配社會既得利益做的無益競爭，所有這些，無端地浪費了巨大的社會資源，對經(jīng)濟社會的正常運轉，帶來了巨大的負面影響。如全國人大原副委員長成克杰，僅僅一個電話或一個批條，就可以獲取上千萬元的“好處費”。而為了這一個電話，或者一個批條，又有多少企業(yè)或公司耗費多少個巨額的“好處費”進行無端的競爭呢？政府發(fā)揮經(jīng)濟功能有效性的一個隱含前提是，政府完全是一個大公無私的代表社會公共利益的組織，但實際上政府并不是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟利益關系的萬能的神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構又是由各層官員組成的。無論是政府官員，還是政府機構都有自己的行為目標，而這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號的。所以，在我國社會轉型期，依賴公共權力的運行得到社會資源的有效配置，就運行機制的激勵機制來說，不能說是一種高效之策。

　　其次，再來看信息問題。政府制定并實施正確的經(jīng)濟政策，干預調節(jié)經(jīng)濟運行過程除了其它條件（如政府機構效率、政府官員的動力刺激等）之外，最重要的前提是必須能夠獲取和掌握有關整個國民經(jīng)濟運行狀況的全面、準確的信息。然而,現(xiàn)實的經(jīng)濟活動并不像我們想像中的那么簡單,在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中,有一種類似于“天有不測風云“不確定性現(xiàn)象。尤其在轉型社會中，經(jīng)濟、社會運行的不確定性明顯增強，相對于這種不確定性，傳統(tǒng)經(jīng)濟學中理性人顯得相對理性不足。在這種情況下，政府官員依靠權力所進行的代表社會公眾所做出的決策的科學性將受到局限。另外，在我國社會轉型期，政府不參與微觀經(jīng)濟的運行，在此前提下，政府部門對微觀經(jīng)濟運行的掌握來自于企業(yè)，那么，政府部門所采集到的有關微觀經(jīng)濟運行的數(shù)據(jù)的真實性，則取決于各微觀經(jīng)濟實體的上報。在這樣的機制下，又有誰能保證不同的企業(yè)所報上去的數(shù)據(jù)全部屬實呢？事實上，由于缺乏有效的動力刺激和相應的約束，由于政府機構的低效率，特別是由于廣泛的私人利益的存在，政府要得到全面準確的信息是十分困難的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而且獲取信息的成本，也是非常高的。在大多數(shù)情況下政府都是在不完全信息狀態(tài)下進行決策，它并非必然比私人經(jīng)濟主體具有信息優(yōu)勢。這樣，依據(jù)并不全面、也不準確的信息制定的經(jīng)濟政策，也就很難達到預期效果。再加上權力運行中“權力—責任”機制的扭曲，事實上，政府部門在根據(jù)不完全信息做出決策的過程中，并沒有完全其承擔決策失誤所帶來的損失，而是將這種社會福利的損失丟給社會和公眾。這樣就造成了社會資源的極大浪費。

　　如果將公共權力作為一種運行機制介入到社會資源的配置中，不管是在運行機制的激勵問題面前，還是在進行決策所依據(jù)的信息面前都顯得無能為力。所以，從權力的經(jīng)營性這一層面來考慮，應最大限度在削弱其公共職能。然而在我國社會轉型期，公共權力的運用領域不僅沒有得到很好的限制，而且權力集中化現(xiàn)象也通過各種正常、非正常的途徑廣泛存在，它對社會的負面影響可用公共權力的稀缺性原理來進行分析：

　　公共權力資源稀缺是政府公共性與公共權力部分人代理的矛盾的必然反映。公共權力的供求矛盾代表著，一個國家的政府公共職位配置數(shù)量與有充任公共職位欲求的人員數(shù)量的比例關系。深刻分析公共權力的稀缺性需涉及幾個基本的變量下面分別作以介紹：

　�。�1）公共權力的供給量。公共權力供給量意指政府機關中可能提供的崗位數(shù)量。盡管從長期看政府具有天然的擴張趨勢，但在特定時期內，政府公共職位總量都是固定的，通常要以法律的形式明確規(guī)定各個機關的編制數(shù)量，以職事定崗位，以崗位選人員。在供給總量不變的情況下,職們越高,權力越大,政府和社會能提供的職位數(shù)量越少.這樣,職位供給量與權力的大小之間就建立起一種負相關的關系。

　�。�2）公共權力需求量。職位需求量意指有從政意圖的人們對公共職位的要求數(shù)量，它通過有進入公職隊伍欲求的人員數(shù)量表現(xiàn)出來。對公共職位的需求既指總量需求，又指對具體職位的需求。人們對不同層次、不同級別、不同屬性的職位，需求量是不同的。通常而言，層次級別越高、權勢越大、待遇越優(yōu)厚、資源支配能力越強的職位，需求越大，稀缺程度越高。這樣,職位的需求量就與權力的大小之間建立了一種正相關的關系.反映在圖中,如下所示。

　　在圖中,橫軸q表示數(shù)量，縱軸h表示權力大小，或者說職位的大小，曲線D表示公共權力的需求曲線，曲線S表示公共權力的供給曲線。D和S的交點A表示在此點上，社會可以提供的權力的供給量和人們對權力的需求量相等。A點的縱坐標h(A)為理想的權力大小。如果權力過大,則在此點權力的供給和需求之間會產生一個很大的缺口,如圖中B點由于h(B)>h(A)而產生了供需缺口q(B)’-q(B)。從理論上講，如果權力稍大于h(A),能夠保持需求量適當大于供應量，各個職位都能夠吸納到合適的人選，保證政府高質量、高效率地完成代理任務，是供求關系的最佳狀態(tài)。在我國社會轉型的現(xiàn)實情況中，就總體而非單個職位而言，通常是需求量遠大于供應量，也即公共權力存在著高稀缺性。表現(xiàn)在圖中，也就是說由于權力h(B)過大而使供給缺口q(B)’-q(B)過大，這樣將會對社會資源造成極大的浪費，主要可從以下兩點來理解：

　�。�1）從激勵層面來看，供需缺口越大，人們?yōu)闋帄Z此職位所進行的競爭越激烈。在我國，由于在用人上還存在著很大的主觀意味，尚有很多權力的進入機制主要取決于上一級組織的決定，權力的需求者為了競爭這一權力就會爭相賄賂上一級官員，在此情況下，缺口越大，他們?yōu)榇硕�進行的尋租活動也就越激烈。同時對于上一級組織來說，供需缺口越大，權力能夠帶來的利益越大，在我國社會轉型期，由于存在著巨大的權力利益市場化傾向，官員腐敗的收益就越大，他們腐敗的機率也就越大。無論是權力的需求者所進行的尋租活動還是上一級官員腐敗，都要耗費大量的社會財富，造成對社會財富的極大浪費。

　�。�2）從人力資源的利用層面來看，h(B)越大，供需缺口越大，競爭成本越高，這在現(xiàn)實生活中表現(xiàn)為大量的競爭失敗者，他們?yōu)楦偁幎�付出的努力沒有成為無效勞動。競爭結束后，由于競爭的失敗，在社會上不能及時地找到自己的崗們。由于這一大批人沒有在社會生產中各盡其能，沒有很好地發(fā)揮出他們的作用，而造成了對社會人力資源的巨大浪費。同時，h(B)越大，對競爭者素質要求越高，而這部分競爭失敗者的失敗，更是對社會人才的浪費。

　　四、對癥下藥：放權的實質和可行性

　　放權,通常是指從政府部門及其官員將所掌握的公共權力向企業(yè)、公眾個人以及非政府性社會組織或自愿者組織轉移并進行相應的資源籌集與分配的活動.其實質是公共權力本位的回歸。通過放權，使得本來就屬于公眾的權力重新回到公眾中去。公共權力是用來為社會服務的，所以公共權力的本位回歸也就是公共權力社會化，權力主體多元化。從這一角度出發(fā)，放權，也就是由服務主體的政府單一化向服務主體的社會多樣化轉變。它強調公共事務在各種非政府的公共機構、民間自治組織機構中完成，發(fā)揮私人部門和公民的參與功能。這樣,隨著利益主體的多元化的發(fā)展,各利益主體在保護自己利益的過程中有更大的積極性參與,通過廣大民眾的積極參與，可以發(fā)揮各方優(yōu)勢，群策群立,權衡利弊,同時,通過無數(shù)利益群體的參與,達到相互制約,實現(xiàn)權力配置的均衡;另一方面,通過在一定的利益機制和制約機制下的放權,每個利益單位在自己相關領域內能過自己認可的方式來進行決策,大大增加了政府公共權力運行過程中由于利益多元化而產生的決策成本和外部性成本;再者,通過放權,降低了政府官員手中多余的權力,從而可以降低官員腐敗的預期收益,改變了腐敗的成本—收益關系,這樣,可以從經(jīng)濟機制上起到反腐敗的作用。要達到這些目的，在實施的過程中,要著重把握以下幾點:

　�。ㄒ唬┦峭怀龉�共權力的多中心。公共服務承認政府管理的正當性和核心地位，政府在提供宏觀調控、公共政策以及需要運用強制力才能提供的公共秩序領域，仍發(fā)揮著核心作用。而非政府的第三部門或者個人在社會自治、特定服務領域、自我規(guī)制以及公共管理和公共生產領域，則起到重要的作用。而且，政府內部也不再是單一的集權中心，而是根據(jù)不同層級的要求及政府與其所管轄的公共事務的關聯(lián)性，建立分權自治、上下協(xié)作的多中心分級治理體系。

　　（二）是更多地注重合作治理。由于沒有任何一個單獨的行動能夠擁有足夠的知識和資源來解決一切公共問題，因此，公共服務主體之間必須相互合作，從而形成一個復雜的、互動的網(wǎng)絡化行動結構。由此傳統(tǒng)的公私二元對抗結構被瓦解，政府、市場、公民社會的功能實現(xiàn)了優(yōu)勢互補；
傳統(tǒng)的政府集權結構必然衰退，各級政府間更多的不是命令與服從，而是權責分擔與積極協(xié)作。

　　（三）是政府的角色與功能要發(fā)生相應的變化。政府不再是一切社會事務的“統(tǒng)攬者”和凡事親躬的“劃槳者”，而將重點轉向依據(jù)民主原則進行規(guī)劃、引導和“掌舵”。放權決不是“各自為政”或“放任自流”，放權必須有統(tǒng)一的全國性的法律框架體系作為保障，并以不危害這一體系為基本前提和最終限度。在實施的過程中，政府要進行宏觀規(guī)劃，根據(jù)一定的利益驅動機制和法律框架將之釋放出來，歸還于民。

　�。ㄋ模┦枪芾碇幸�注意政府行為方式。政府必須為非政府的公共服務提供機會和激勵，對公共事務的良好治理負最終的責任；
政府行為的合法性，不僅來自代議制和法律的授權，更多的來自公眾參與下的認可、配合與監(jiān)督；
政府不再是高高在上的發(fā)號施令者，而必須與社會建立相互依賴與互動合作的伙伴關系，并提高合作與互動的技巧和能力。

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　　來源：開放時代

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