萬川：當(dāng)代中國戶籍制度改革的回顧與思考

　　「內(nèi)容提要」本文把當(dāng)代中國戶籍制度的改革過程分為形成、演變、初步改革和改革深化四個(gè)階段，并簡要分析了各階段改革的特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，文章圍繞建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的戶籍制度的問題，提出了進(jìn)一步完善戶籍制度改革的四點(diǎn)建議。

　　本文所稱“當(dāng)代中國戶籍制度”，是指中華人民共和國成立以后逐步形成和發(fā)展的一套以戶為單位、以人為對(duì)象的戶口管理制度，包括戶口登記、戶口遷移、戶口統(tǒng)計(jì)、常住人口管理、暫住人口管理等內(nèi)容。當(dāng)代中國戶籍制度形成、發(fā)展至今，已有近半個(gè)世紀(jì)的歷史，它在證明公民身份、維護(hù)社會(huì)治安秩序、服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)方面，曾起到過十分重要的作用。但是，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，這套制度的局限性已日益顯露。近年來，不少有識(shí)之士對(duì)這套制度的功過展開了討論，也提出了許多改革建議。本文試圖通過對(duì)當(dāng)代中國戶籍制度形成與發(fā)展史的回顧，提出自己對(duì)戶籍制度改革的一些設(shè)想。

　　1.當(dāng)代中國戶籍制度的形成

　　當(dāng)代中國的戶籍制度是先城市、后鄉(xiāng)村逐步建立起來的。

　　為了維護(hù)社會(huì)治安，公安部于1951年7月16日頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，規(guī)定對(duì)人口出生、死亡、遷出、遷入、社會(huì)變動(dòng)等戶口管理，一律由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。這是全國城市統(tǒng)一戶口管理制度開始形成的標(biāo)志。

　　1953年4月3日，為了準(zhǔn)備全國人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉，做好選民登記工作，同時(shí)為國家有計(jì)劃地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)提供準(zhǔn)確的人口數(shù)字，政務(wù)院決定進(jìn)行全國人口普查，并發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國人口調(diào)查登記的指示》和《全國人口調(diào)查登記辦法》。《全國人口調(diào)查登記辦法》規(guī)定，中央由內(nèi)務(wù)部、公安部、國家統(tǒng)計(jì)局等部門組成全國人口調(diào)查登記辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國的人口調(diào)查登記工作；
各省、市、區(qū)、縣也都相應(yīng)地建立人口調(diào)查登記辦公室，領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)的人口調(diào)查登記工作。為了配合這次普查工作，農(nóng)村也建立了簡易的戶口登記制度。農(nóng)村的戶口登記由民政部門負(fù)責(zé)，人口統(tǒng)計(jì)工作由統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)。這表明，當(dāng)時(shí)全國城鄉(xiāng)分別實(shí)行的是兩種目的不盡相同的戶籍管理制度。城市戶籍制度偏重于維護(hù)社會(huì)治安，農(nóng)村戶籍制度主要在于掌握人口數(shù)量狀況。

　　1955年6月9日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，明確提出全國戶口登記由內(nèi)務(wù)部和縣級(jí)以上人民委員會(huì)的民政部門主管。辦理戶口登記的機(jī)關(guān)，在城市、集鎮(zhèn)是公安派出所，在鄉(xiāng)和未設(shè)公安派出所的集鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會(huì)。公安派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立戶口簿和出生、死亡、遷出、遷入登記冊(cè)，對(duì)出生、死亡、遷出、遷入等四項(xiàng)變動(dòng)情況隨時(shí)填入和注銷，對(duì)因離婚、分居、失蹤、尋回、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)等原因引起的戶口變動(dòng)及時(shí)進(jìn)行管理，戶口登記的統(tǒng)計(jì)時(shí)間定為每年一次。建立經(jīng)常戶口登記制度的目的，主要是為了便于掌握全國人口及其變動(dòng)情況，為國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)施提供可靠的人口數(shù)據(jù)。1956年2月，國務(wù)院又發(fā)出指示，要求把內(nèi)務(wù)部和各級(jí)民政部門管理的農(nóng)村戶口登記、統(tǒng)計(jì)工作移交給各級(jí)公安機(jī)關(guān)，至此，全國城鄉(xiāng)戶籍管理機(jī)構(gòu)得到了統(tǒng)一。

　　1956年6月召開的全國戶口工作會(huì)議，討論了戶口管理、人口卡片工作、農(nóng)民盲流等問題，討論了《中華人民共和國戶口登記條例》。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布。該條例規(guī)定戶口登記工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管，戶口登記制度包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記等七項(xiàng)內(nèi)容，戶口管理的任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)。該條例以法律的形式進(jìn)一步規(guī)范了全國的戶口登記管理制度，是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。

　　全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的形成，是與社會(huì)主義改造基本完成、社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本建立這一背景密切相關(guān)的。戶籍制度擔(dān)當(dāng)著提供人口資料、配合對(duì)敵斗爭、維護(hù)公民合法權(quán)益的任務(wù)，它在證明公民身份、維護(hù)社會(huì)治安秩序、服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)等方面曾起到過十分重要的作用。但就今天而言，這項(xiàng)制度的缺陷也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在：第一，按規(guī)定，嬰兒出生，隨母落戶。母親的戶口性質(zhì)不同，嬰兒的戶口性質(zhì)就不同。第二，按規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。這就是說，農(nóng)村常住人口一旦被登記落戶，要想遷往城市，將受到多方面的限制。這項(xiàng)制度本來是為制止農(nóng)村人口盲目流入城市而提出的，但執(zhí)行的結(jié)果，是導(dǎo)致了城鄉(xiāng)人口之間不能自由流動(dòng)。伴隨著糧油定量供應(yīng)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)用工制度、社會(huì)福利制度的建立，形成了城鄉(xiāng)分離的二元戶籍結(jié)構(gòu)。

　　2.當(dāng)代中國戶籍制度的演變

　　從1958年到1978年，中國的戶籍制度在遵照《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定的精神執(zhí)行的基礎(chǔ)上又有發(fā)展。不僅農(nóng)村人口流入城市受到許多限制，而且農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口也十分困難。在1958年的“大躍進(jìn)”中，國家從農(nóng)村招收了大量農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)職工，國民經(jīng)濟(jì)一度出現(xiàn)困難局面。為此，黨中央提出“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針。為了貫徹執(zhí)行黨中央提出的這八字方針，從1961年起，戶籍管理機(jī)關(guān)積極配合國家有關(guān)部門精簡了大量的職工，減少了城市人口。1964年8月14日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，比較集中地體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，這就是嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)人口增長。按規(guī)定，對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從集鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴(yán)加限制；
對(duì)從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當(dāng)限制；
其他情況一律不要限制。該草案的提出，不但沒有改變城鄉(xiāng)分離的局面，相反堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門�！拔幕�大革命”時(shí)期，由于生產(chǎn)建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，城鎮(zhèn)就業(yè)困難，不僅農(nóng)村人口難以進(jìn)城，而且還出現(xiàn)了干部及其家屬下放、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)等大批城鎮(zhèn)人口被動(dòng)員甚至強(qiáng)迫倒流農(nóng)村的反�，F(xiàn)象。

　　1977年11月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出對(duì)從農(nóng)村遷往市鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制。從市鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當(dāng)?shù)�，�?yīng)準(zhǔn)予落戶。農(nóng)村人口之間的通婚，對(duì)有女無兒戶，應(yīng)準(zhǔn)許男到女家落戶。該規(guī)定不僅進(jìn)一步強(qiáng)化嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，而且第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。稍后，公安部在《關(guān)于認(rèn)真貫徹〈國務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”〉的通知的意見》中，更具體地提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。

　　由于城市與鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口之間存在著利益上的差別，嚴(yán)格控制市鎮(zhèn)人口增長和嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的實(shí)施，雖有很多積極意義，但造成了城鄉(xiāng)的進(jìn)一步分隔，造成了農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口之間事實(shí)上的不平等。非農(nóng)業(yè)人口由國家統(tǒng)一供應(yīng)商品糧，享受國家副食品補(bǔ)貼和部分人享受公費(fèi)醫(yī)療待遇，可以報(bào)考技校，可以在國營企事業(yè)單位就業(yè)，可以在服兵役期滿后由國家安置工作，而農(nóng)業(yè)人口則不享受上述待遇。這種不平等的戶籍管理制度，在現(xiàn)實(shí)生活中有著廣泛而深刻的影響。打破農(nóng)村人口遷移進(jìn)城的限制，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，一直是人們議論戶籍制度改革的焦點(diǎn)。

　　3.當(dāng)代中國戶籍制度的初步改革及其局限

　　黨的十一屆三中全會(huì)以來，全國城鄉(xiāng)改革開放帶來了經(jīng)濟(jì)的高度繁榮，同時(shí)也使城鄉(xiāng)隔絕的戶口遷移矛盾空前顯露。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的人口大流動(dòng)，來勢兇猛的“民工潮”，強(qiáng)有力地沖擊著原有封閉式的戶籍管理體系。如何引導(dǎo)農(nóng)村人口合理有序地向城鎮(zhèn)流動(dòng)，向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，是戶籍制度改革面臨的重大課題。圍繞這些問題，國家對(duì)戶籍制度進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的初步改革：（1）允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶。隨著農(nóng)村商品生產(chǎn)和商品交換的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)蓬勃發(fā)展，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)向集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商，迫切需要解決進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶的問題。為此，國務(wù)院于1984年10月發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，口糧自理。1984～1990年，全國共計(jì)有500萬農(nóng)民落入城鎮(zhèn)自理口糧戶口（張慶五，1994）。

　　（2）實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。為了緩解大批農(nóng)民要求進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶與全國統(tǒng)一的計(jì)劃進(jìn)城指標(biāo)過少之間的矛盾，1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度的范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；
對(duì)象是外商親屬、投資辦廠人員、被征地的農(nóng)民；
辦法是實(shí)行藍(lán)印戶口。

　　（3）改革“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。第一，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策不斷調(diào)整，口子越開越多。首先，可以解決家屬“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的對(duì)象有：專業(yè)技術(shù)人員、博士后研究人員、煤礦井下職工、三線艱苦地區(qū)職工、遠(yuǎn)洋船員、兩地分居的老工人夫妻、家居農(nóng)村的老工人的“頂替”子女、市鎮(zhèn)職工在農(nóng)村寄養(yǎng)的子女；
黨政處以上干部、檢察院干部、人武干部、勞改干部、軍隊(duì)干部、志愿兵等。其次，可以解決本人“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的對(duì)象有：招收的工人、招收的學(xué)生、國家建設(shè)征地地區(qū)的富余人員、有突出貢獻(xiàn)的農(nóng)林第一線科技人員、吃農(nóng)業(yè)糧的退休干部、殘廢軍人、歸僑難僑、寺觀僧道、無戶口人員。再次，可以解決“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的遺留問題有：落實(shí)政策的人員、上山下鄉(xiāng)的知青、60年代被精簡的職工（殷志靜，郁奇虹，1996）。第二，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)也由1.5‰調(diào)整到2‰。據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)，1980年有600萬人口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，此后有的年份是400萬，有的年份是200萬。1979～1990年，全國累計(jì)有5317萬人“農(nóng)轉(zhuǎn)非”（公安部三局，1993）。第三，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制辦法也有改進(jìn)。1989年10月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》，決定對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)與政策控制相結(jié)合的辦法。具體做法是：“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策由國家計(jì)委、公安部、商業(yè)部審核，國務(wù)院審批；
戶口遷移的具體審批權(quán)集中在地市級(jí)。

　�。�4）探索流動(dòng)人口管理的方法。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和開放搞活方針的落實(shí)，商品生產(chǎn)與流通迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的人口流動(dòng)量越來越大。為了保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序，公安部于1985年7月13日頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》和旅客住宿登記證相結(jié)合的登記管理辦法。為了有效地證明處于流動(dòng)狀態(tài)下的公民身份，又在全國范圍內(nèi)實(shí)行居民身份證制度。1985年9月6日，全國人大常委會(huì)頒布實(shí)施《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均要申領(lǐng)居民身份證。居民身份證制度的實(shí)施，加強(qiáng)了流動(dòng)人口的管理，嚴(yán)密了戶口登記管理制度，也為人口管理的現(xiàn)代化打下了良好的基礎(chǔ)。

　　上述戶籍制度的初步改革，其積極意義是顯著的，但也有缺陷，一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”審批政出多門，帶來混亂。辦理戶口遷移的手續(xù)煩瑣，公民定居落戶難。二是在辦理“自理口糧戶口”中，由于相應(yīng)的制度不配套，農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)后難以扎根。三是在實(shí)施“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”制度的過程中，有的地方以籌建城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)為由，在辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中公開買賣戶口，極大地?fù)p害了戶籍管理的嚴(yán)肅性。四是對(duì)流動(dòng)人口急劇增長的勢頭估計(jì)不足，管理跟不上，工作陷于被動(dòng)，造成人戶大量分離，流動(dòng)人口的合法權(quán)益難以得到保障，社會(huì)的穩(wěn)定也受到了影響。

　　4.當(dāng)代中國戶籍制度改革的深化及其特點(diǎn)

　　從1992年開始，戶籍制度改革進(jìn)入到一個(gè)新時(shí)期。首先，有關(guān)公民定居落戶的規(guī)定更加自由。一是實(shí)行了嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。新出生的嬰兒可以在父親或者母親常住戶口所在地的戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)常住戶口。對(duì)以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶的問題，學(xué)齡前兒童應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以解決。二是放寬了解決夫妻分居問題的戶口政策。對(duì)已在被投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿的原則準(zhǔn)予在城市落戶。三是男性超過60周歲女性超過55周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶。對(duì)因工作調(diào)動(dòng)等原因在其他地區(qū)離、退休人員，需要返回原工作單位所在地或原籍投靠配偶、子女的，應(yīng)優(yōu)先予以解決。

　　其次，公民遷移進(jìn)城的限制在逐步打破。一是規(guī)定在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。二是放寬了到小城鎮(zhèn)落戶的條件。1997年6月10日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案。根據(jù)該試點(diǎn)方案，已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　再次，流動(dòng)人口管理開始有序化。1995年7月8～11日，全國流動(dòng)人口管理工作會(huì)議在福建省廈門市召開。這次會(huì)議提出了流動(dòng)人口管理工作的指導(dǎo)思想，這就是從全黨全國工作的大局出發(fā)，對(duì)流動(dòng)人口特別是對(duì)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移要因勢利導(dǎo)，加強(qiáng)管理，興利除弊。要通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和加快小城鎮(zhèn)建設(shè)等，就地消化和吸納絕大部分剩余勞動(dòng)力。在此前提下，可根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)的需要，組織一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有秩序地進(jìn)入城市工作和生活，并逐步建立健全相應(yīng)的管理、教育、服務(wù)措施。這次會(huì)議還提出了流動(dòng)人口管理應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)的幾項(xiàng)工作：第一，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移。第二，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的調(diào)控和管理。第三，加強(qiáng)對(duì)外來人員落腳點(diǎn)活動(dòng)場所的管理。第四，做好清理盲流人員的工作，依法嚴(yán)厲打擊流竄犯罪活動(dòng)。第五，加強(qiáng)對(duì)外來務(wù)工經(jīng)商人員的服務(wù)和宣傳教育工作。

　　以上戶籍制度的改革，是圍繞著建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制而進(jìn)行的，具有朝著公平、自由、流動(dòng)、有序方向發(fā)展的特點(diǎn)�？梢灶A(yù)計(jì)，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著戶籍制度改革的完善，強(qiáng)加在戶籍制度身上的等級(jí)差別將不復(fù)存在，人們的居住遷移將更加自由，勞動(dòng)力在地區(qū)間和產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng)將更加靈活有序。

　　5.進(jìn)一步完善戶籍制度改革的思考

　　建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的戶籍制度，需要經(jīng)歷一個(gè)艱難的探索過程。已有的戶籍制度改革對(duì)促進(jìn)人才合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移是有積極意義的，但與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相距尚遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步完善。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，戶籍制度改革應(yīng)注意以下問題。

　　5.1要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，理順人口管理體制。目前，國家計(jì)劃生育委員會(huì)控制人口的出生、統(tǒng)計(jì)育齡婦女?dāng)?shù)及人口的生育狀況；
公安部管理戶口登記、控制人口遷移、進(jìn)行年末人口統(tǒng)計(jì)；
國家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行人口抽樣調(diào)查；
國家計(jì)委管理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃；
國務(wù)院還直接領(lǐng)導(dǎo)全國人口普查。實(shí)踐證明，人口管理政出多門，難免出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的地方。比如，在基層，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行與人口的出生登記制度經(jīng)常發(fā)生沖撞；
戶口遷移多頭審批，給群眾增添了不應(yīng)有的麻煩，也降低了行政辦事效率；
公安部、國家統(tǒng)計(jì)局、國家計(jì)劃生育委員會(huì)分頭統(tǒng)計(jì)人口，使人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)間經(jīng)常有出入；
基層戶籍警察承擔(dān)了大量本屬民政部門職能的老人贍養(yǎng)和困難戶照顧等任務(wù)，加大了工作量。為此，有必要成立統(tǒng)一的人口管理委員會(huì)，統(tǒng)籌全國的人口管理工作。1980年，劉錚、鄔滄萍、林富德教授曾撰文，建議成立一個(gè)常設(shè)的“人口委員會(huì)”，來統(tǒng)籌中國人口發(fā)展，擬定人口規(guī)劃，貫徹執(zhí)行人口政策，開展各種有關(guān)人口問題的調(diào)查研究和總結(jié)中國人口發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。1996年，張慶五教授在《人口統(tǒng)計(jì)方法科學(xué)化研究》一書中，也提出了組建“國家人口管理委員會(huì)”的設(shè)想。筆者認(rèn)為，這些專家們的建議是十分中肯的。成立人口委員會(huì)，是加強(qiáng)人口統(tǒng)計(jì)工作的需要，是統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理人口自然變動(dòng)、人口機(jī)械變動(dòng)和人口社會(huì)變動(dòng)的需要，是統(tǒng)籌規(guī)劃戶籍制度改革的需要，也是精簡政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的需要。在中央，應(yīng)以現(xiàn)有的國家計(jì)劃生育委員會(huì)為基礎(chǔ)，并入公安部的戶政管理業(yè)務(wù)和國家統(tǒng)計(jì)局的人口統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)，成立“人口管理委員會(huì)”，既管全國的人口登記與統(tǒng)計(jì)，又管人口的計(jì)劃生育工作，同時(shí)還管人口的遷移變動(dòng)和產(chǎn)業(yè)人口布局。在地方，本著精簡效能的原則，各級(jí)計(jì)劃生育部門、戶政管理部門和人口統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)合署辦公。

　　5.2要建立政策調(diào)節(jié)與法律約束相結(jié)合的人口管理機(jī)制。楊遂全在《中國人口法律制度研究》一書中說：“人口大國如果靠自發(fā)調(diào)節(jié)，會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問題與人口問題。”（注：楊遂全：《中國人口法律制度研究》，法律出版社，1995年。）歷史和現(xiàn)實(shí)均表明這一論斷是正確的。筆者認(rèn)為，即使在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)中國人口的發(fā)展也不能放任自流，必須加以統(tǒng)籌調(diào)節(jié)。從國家、政府的角度考察，人口發(fā)展的調(diào)節(jié)方法主要有政策調(diào)節(jié)與法律約束兩種。中國以往政策調(diào)節(jié)多，依法控制不足，導(dǎo)致人口的自發(fā)現(xiàn)象較多，嚴(yán)重地影響了中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，因此，有必要加強(qiáng)人口立法。但是，單純的人口立法在中國現(xiàn)階段既不現(xiàn)實(shí)也難辦到，因此，應(yīng)該政策調(diào)節(jié)與法律約束兩法并用。人口政策調(diào)節(jié)的范圍主要在人口出生和死亡、人口遷出與遷入、人口社會(huì)變動(dòng)等方面，人口法律控制的范圍主要在戶口登記、身份證件管理、人口調(diào)查與統(tǒng)計(jì)、各類人口管理等方面。當(dāng)前，應(yīng)完善的人口管理法律法規(guī)主要是《中華人民共和國戶口登記條例》、《中華人民共和國居民身份證條例》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國未成年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘疾人權(quán)益保障法》和流動(dòng)人口管理法等。

　　5.3改革戶口遷移政策，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度。多年來的實(shí)踐證明，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度在實(shí)施過程中弊端叢生，歸納起來主要有：第一，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政出多門，給戶口管理工作和人民群眾的生活帶來了不便�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的制定涉及到多個(gè)部門和單位，在辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過程中要蓋數(shù)十個(gè)圖章，給戶口管理工作帶來混亂，也給人民群眾正常的戶口遷移帶來不便。第二，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度在事實(shí)上以行政手段限制了城鄉(xiāng)人口之間的通婚。一部分人受戶口性質(zhì)差異的影響，被迫在狹小閉塞的圈子里互相通婚、繁衍。這種狀況的發(fā)展，導(dǎo)致了中國一部分地區(qū)人口素質(zhì)的下降。第三，把人分成農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口兩個(gè)類別，并且在利益分配上向城市傾斜，形成了事實(shí)上的戶口等級(jí)制度。非農(nóng)業(yè)人口優(yōu)于農(nóng)業(yè)人口，戶口劃分變相地轉(zhuǎn)化為利益分配功能。第四，有的地方以籌建城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)為由辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，公開買賣戶口，極大地?fù)p害了戶籍管理的嚴(yán)肅性。第五，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策一般并不公開，透明度低。同時(shí)，有關(guān)管理部門依然存在著官僚主義的辦事作風(fēng)，使得不少群眾并不明了國家的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。一部分群眾急于達(dá)到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的目的，往往不惜花重金請(qǐng)客、送禮、行賄，助長了腐敗現(xiàn)象的滋長蔓延。第六，導(dǎo)致了城市的畸形發(fā)展�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)不分城市、集鎮(zhèn)大小，一律規(guī)定每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人數(shù)不超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的2‰，這樣勢必使大城市人口繼續(xù)膨脹，中小城市由于非農(nóng)業(yè)人口基數(shù)小，其發(fā)展受到很大影響。第七，制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面，農(nóng)村越來越多的勞動(dòng)力固守在越來越少的土地上，限制了規(guī)模經(jīng)營和集體化生產(chǎn)，浪費(fèi)了農(nóng)村的人力資源；
另一方面，城鎮(zhèn)大型廠礦、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)所需要的大量勞動(dòng)力難以從農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力中補(bǔ)充，城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)受到了限制，極大地制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第八，壓抑和浪費(fèi)人才。在農(nóng)村，不乏有經(jīng)濟(jì)頭腦、善經(jīng)營、會(huì)管理的人才，但因長期劃地為牢式的戶籍管理和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度的約束，人才流動(dòng)受到許多限制。有些人即使有幸進(jìn)入城市，因?yàn)闊o城市戶口，給住房、子女入學(xué)就業(yè)帶來許多困難，農(nóng)村人才的發(fā)展因此肩負(fù)著沉重的擔(dān)子。經(jīng)過十多年的改革開放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代烙印在戶籍上的城鄉(xiāng)差別、農(nóng)與非農(nóng)的差別日益縮小，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度的條件日趨成熟，有關(guān)方面應(yīng)及時(shí)研究取消該制度的具體操作方法。

　　5.4不斷研究動(dòng)態(tài)情況下的人口管理對(duì)策，運(yùn)用科技手段實(shí)現(xiàn)人口管理的現(xiàn)代化。在流動(dòng)人口管理方面，盡管我們作了許多努力，探索了許多管理辦法，但人口流動(dòng)帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題并未從根本上解決。人戶分離現(xiàn)象的大量存在，影響了農(nóng)村的土地承包，也不利于加強(qiáng)城市管理。因此，如何強(qiáng)化動(dòng)態(tài)情況下的人口管理，仍是戶籍制度改革所面臨的難題。筆者認(rèn)為，應(yīng)將現(xiàn)有按常住地管理人口的辦法，逐步改為不分常住、暫住，一律按現(xiàn)居地登記管理。即使是外來公民，只要其在現(xiàn)居地有固定住址、有穩(wěn)定職業(yè)、有可靠的經(jīng)濟(jì)來源和生活保障，就應(yīng)視為常住人口進(jìn)行登記管理。隨著居民身份證制度的完善和電子計(jì)算機(jī)知識(shí)的普及，戶籍管理應(yīng)朝現(xiàn)代化方向發(fā)展。初步設(shè)想是：應(yīng)給16歲以下的居民頒發(fā)出生證，16歲以上的居民頒發(fā)身份證。對(duì)出生證和身份證所反映的居民信息，統(tǒng)一借助電腦錄入管理，人口動(dòng)態(tài)控制與統(tǒng)計(jì)則可在電腦上完成。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　1.張慶五：《戶口遷移與流動(dòng)人口論叢》，公安大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部，1994年。

　　2.殷志靜、郁奇虹：《中國戶籍制度改革》，中國政法大學(xué)出版社，1996年。

　　3.公安部三局編：《戶口管理資料匯編》（第四冊(cè)），群眾出版社，1993年。

　　來源：《中國人口科學(xué)》1999年第1期

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