王貴松：從協(xié)調(diào)走向“協(xié)調(diào)+制約”——中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)探討

　　「內(nèi)容提要」權(quán)力運(yùn)行的普遍性原理是存在的�？疾煳鞣綉椫频臍v史可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家機(jī)構(gòu)間的相互關(guān)系一直強(qiáng)調(diào)相互制約，而協(xié)調(diào)的關(guān)系也漸漸得到了重視。我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系則是過分地強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)，制約機(jī)制十分薄弱，這違背了權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律，應(yīng)在協(xié)調(diào)的同時(shí)加強(qiáng)制約。

　　「關(guān)鍵詞」協(xié)調(diào)/制約/國(guó)家機(jī)構(gòu)

　　歷史的發(fā)展總是有其相似之處。在這世界上，普適性的原理總是存在的。英美法系與大陸法系向相反的方向運(yùn)行而漸趨融合就是明顯一例。權(quán)力制約或曰分權(quán)的精神在西方國(guó)家已經(jīng)生根發(fā)芽并結(jié)出累累碩果�，F(xiàn)今的西方憲政又在逐漸強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)。制約與協(xié)調(diào)已成為兩大主題。我們認(rèn)為這種現(xiàn)象是具有普適性的。本文將在中央國(guó)家機(jī)構(gòu)層面探討中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的走向問題。

　　一、西方國(guó)家機(jī)構(gòu)間相互關(guān)系的演變：合——分權(quán)制衡——制約并兼重協(xié)調(diào)

　　最初產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)構(gòu)其“職能”（當(dāng)時(shí)并沒有職能的觀念）是單一的。隨著社會(huì)分工的發(fā)展，機(jī)構(gòu)的職能逐漸多元化，但這多元化的職能卻是由合一的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行的。在古希臘城邦和古羅馬又逐漸演化出了政府職能的思想，演化出了混合均衡的政體理論。在此基礎(chǔ)上又逐漸演化成了分權(quán)和制衡的理論。分權(quán)制衡幾乎成了西方政治制度的主要支柱，并成為一個(gè)永恒的話題。

　　國(guó)家機(jī)構(gòu)間的對(duì)抗性機(jī)制在古希臘城邦以及古羅馬的政治實(shí)踐當(dāng)中均有所體現(xiàn)。諸如將執(zhí)政官一分為二；
如果沒有議事會(huì)，公民大會(huì)就不能制定法律；
法律須由陪審法庭在具體的案件中解釋和運(yùn)用；
保民官擁有否決行政官員懲罰權(quán)的權(quán)威等等。（注：趙震江：《分權(quán)制度和分權(quán)理論》，四川人民出版社，1988年，第3—10頁(yè)、第11—13頁(yè)、第133—141頁(yè)。）這些都可以說具有了對(duì)抗性機(jī)制的典型要素。同時(shí)期的偉大思想家亞里士多德（公元前384—322）認(rèn)為，“一切政體都有三個(gè)要素……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能（部分）；
其二為行政機(jī)能部分……其三為審判（司法）機(jī)能�！保ㄗⅲ篬美]斯科特·戈登：《控制國(guó)家（應(yīng)奇等譯）》，江蘇人民出版社，2001年，第69—82頁(yè)、第98—108頁(yè)、第86頁(yè)。）亞氏三分說表面上看與近代立法、行政、司法三種職能相似，以至于有許多學(xué)者認(rèn)為是對(duì)分權(quán)學(xué)說的表述。（注：[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》（吳壽彭譯），商務(wù)印書館，1965年第214—215頁(yè)。）其實(shí)，亞氏這里只是描述了當(dāng)時(shí)政府的職能而已�！八�并不認(rèn)為這三種職能應(yīng)該體現(xiàn)于不同的機(jī)構(gòu)之中，更不用說通過這三種職能的相互作用和相互依賴，這種安排就能起到控制權(quán)力的作用了�！保ㄗⅲ黑w震江：《分權(quán)制度和分權(quán)理論》，四川人民出版社，1988年，第3—10頁(yè)、第11—13頁(yè)、第133—141頁(yè)。）但亞氏確實(shí)表達(dá)了法律應(yīng)該統(tǒng)管一切，行政和公民只負(fù)責(zé)執(zhí)行的觀點(diǎn)。亞氏的這種發(fā)現(xiàn)對(duì)后世影響深遠(yuǎn)，經(jīng)玻里比阿（公元前203—120）、西塞羅（公元前106—43）等人的發(fā)展，最終出現(xiàn)了近代分權(quán)學(xué)說的歷史萌芽。機(jī)構(gòu)職能相對(duì)分離并賦予不同的機(jī)構(gòu)行使。在近代資產(chǎn)階級(jí)革命之前，分權(quán)學(xué)說和政治實(shí)踐時(shí)斷時(shí)續(xù)，出現(xiàn)了馬西里烏斯、馬基雅維里等著名政治思想家和諸如“威尼斯神話”之類的偉大實(shí)踐。應(yīng)該說一直到洛克為止西方的分權(quán)學(xué)說基本上一直是兩權(quán)分立，即立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分立。洛克（1632—1704）的可貴之處在于他在立法權(quán)執(zhí)行權(quán)之外發(fā)現(xiàn)了與純粹執(zhí)行法律的執(zhí)行權(quán)有所區(qū)別的國(guó)家的對(duì)外權(quán)（聯(lián)盟權(quán)），并且將分權(quán)學(xué)說以非常明確的方式表達(dá)出來(lái)。他認(rèn)為，“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以極大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會(huì)的其余成員有不同的利益，違反了社會(huì)和政府的目的�！保ㄗⅲ汉稳A輝、許崇德：《分權(quán)學(xué)說》，人民出版社。1986年第3期。）在此之前，在愛德華·科克（1552—1643）大法官等人的努力下，英國(guó)的法院地位明顯上升。這使得法國(guó)的偉大思想家孟德斯鳩（1689—1755）最終確定了近代分權(quán)學(xué)說的模式。孟氏指出，“每一個(gè)國(guó)家有三種權(quán)力：（一）立法權(quán)力；
（二）有關(guān)國(guó)際法事項(xiàng)的行政權(quán)力；
（三）有關(guān)民政法規(guī)事項(xiàng)的行政權(quán)力�！彼�把第二種權(quán)力權(quán)力稱為國(guó)家的行政權(quán)力，第三種權(quán)力稱為司法權(quán)力（第一次實(shí)現(xiàn)了由執(zhí)行權(quán)的舊用法向一種新的裁判權(quán)的轉(zhuǎn)變）。并認(rèn)為，三種權(quán)力應(yīng)賦予不同的人或機(jī)關(guān)，“如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切便都完了�！保ㄗⅲ篬美]斯科特·戈登：《控制國(guó)家（應(yīng)奇等譯）》，江蘇人民出版社，2001年，第69—82頁(yè)、第98—108頁(yè)、第86頁(yè)。）孟德斯鳩不僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力應(yīng)該分立，而且強(qiáng)調(diào)了制衡關(guān)系的存在。（注：[英]洛克：《政府論》（下）（葉啟芳瞿菊農(nóng)譯），商務(wù)印書館，1964年第89頁(yè)。）這種制衡的思想來(lái)源于古代先哲一直崇尚的混合政體理論（君主、貴族、共和）。立法權(quán)行政權(quán)司法權(quán)分別對(duì)應(yīng)于共和制、君主制和貴族制。三種權(quán)力之間相互對(duì)立彼此箝制。三權(quán)分立相互制衡的理論至此已經(jīng)確立起來(lái)。雖然三權(quán)之間絕對(duì)分立還是相對(duì)分立，見仁見智各有不同，但分權(quán)制衡“已經(jīng)變成了一種關(guān)于立憲政府的普適標(biāo)準(zhǔn)”。（注：[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（張雁深譯），商務(wù)印書館，1978年，第155頁(yè)，第156頁(yè)，第155頁(yè)，第162—164頁(yè)。）

　　孟氏分權(quán)學(xué)說是對(duì)17世紀(jì)英國(guó)政治實(shí)踐和理論的總結(jié)，并將其提到一個(gè)新的普遍性的憲法原則的高度。英國(guó)按照分權(quán)原則所建立的君主立憲制，由1689年《權(quán)利法案》、1701年《王位繼承法》確定下來(lái)。它既限制了王權(quán)，又保留了王權(quán)，立法與行政不能完全合一，也不能完全分立。到18世紀(jì)前期，兩黨制和內(nèi)閣制在英國(guó)最后形成。國(guó)王作為國(guó)家元首在形式上代表國(guó)家。行政權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣首相和大臣手中，內(nèi)閣有下院多數(shù)黨黨魁組織，向下議院負(fù)責(zé)，實(shí)行了責(zé)任內(nèi)閣制。這是議會(huì)與政府之間的關(guān)系。議會(huì)與法院之間的關(guān)系是法院必須無(wú)條件地執(zhí)行議會(huì)制定的法律，但可以根據(jù)自己的法律意識(shí)和有關(guān)公平正義的觀念解釋法律，只是不能否定議會(huì)法律而已。政府與法院的關(guān)系是行政行為接受司法審查。對(duì)英國(guó)而言，立法與行政功能糾纏在一起，使得人們經(jīng)常產(chǎn)生誤解。其實(shí)，“如果立法機(jī)構(gòu)的地位最高，而代議政府在議會(huì)兩院中又都擁有多數(shù)，那就尤其危險(xiǎn)�！保ㄗⅲ篬法]孟德斯鳩：《論法的精神》（張雁深譯），商務(wù)印書館，1978年，第155頁(yè)，第156頁(yè)，第155頁(yè)，第162—164頁(yè)。）但事實(shí)并非如此，行政官員只占議會(huì)的十八分之一左右。雖然近代英國(guó)憲制受到內(nèi)閣首相權(quán)力上升、壓力集團(tuán)之類因數(shù)的影響，但分權(quán)制衡原則仍然得到了維護(hù)。

　　在美國(guó)，雖然有人曾無(wú)情地嘲諷了英國(guó)的制衡政體（注：[英]M·J ·C ·維爾：憲政與分權(quán)（蘇力譯）。北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.90.），但在制憲會(huì)議前夕，分權(quán)制衡已在各州有了充分的實(shí)踐�！鞍褭�(quán)力均勻地分配到不同部門”：“立法、行政和司法部門應(yīng)該分立，以至沒有一個(gè)人能同時(shí)行使其中一個(gè)以上的權(quán)力”，（注：[英]W·Ivor·詹寧斯：法與憲法（龔祥瑞侯健譯）。北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.18.）成了美國(guó)制憲會(huì)議的指導(dǎo)思想。1787年美國(guó)憲法充分體現(xiàn)了三權(quán)分立相互制衡的思想�？偨y(tǒng)行使行政權(quán)，國(guó)會(huì)行使立法權(quán)，法院行使司法權(quán)，三種權(quán)力由三種獨(dú)立的機(jī)構(gòu)分享。并且“每一個(gè)部門對(duì)他部門的事物都有發(fā)言權(quán)，每一個(gè)部門在與他部門的合作中保持獨(dú)立，以便處理自己的事物。正是通過在政治上相互獨(dú)立的三部門的權(quán)力的混合，制衡學(xué)說才具有實(shí)際效用�！保ㄗⅲ篬美]潘恩：潘恩選集（馬清槐等譯）。北京：商務(wù)印書館，1981.7—9.）美國(guó)的這種政體雖然在其產(chǎn)生之后發(fā)生了一些變化，諸如全國(guó)性政黨的成長(zhǎng)、總統(tǒng)對(duì)立法的影響，但總體上分權(quán)制衡仍未發(fā)生變化。水門事件、克林頓總統(tǒng)遭彈劾都是典型的例證。

　　孟氏的分權(quán)學(xué)說在北美開花結(jié)果之后，在其故鄉(xiāng)法國(guó)得到了充分的運(yùn)用和實(shí)踐。1789年《人權(quán)宣言》第16條規(guī)定，“凡人權(quán)無(wú)保障和分權(quán)未確立的社會(huì)，就沒有憲法�！�1791年法國(guó)頒布了第一部資產(chǎn)階級(jí)憲法。這部憲法在國(guó)家機(jī)構(gòu)方面是按照孟氏三權(quán)分立原則設(shè)計(jì)的。立法權(quán)、行政權(quán)和司法屬于國(guó)民議會(huì)、國(guó)王和法院三個(gè)部門執(zhí)掌，并且使三權(quán)之間相互制約。其后，法國(guó)憲法歷經(jīng)數(shù)次變化，但多數(shù)憲法都貫徹和確認(rèn)了三權(quán)分立原則。（注：[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：聯(lián)邦黨人文集（程逢如等譯）。北京：商務(wù)印書館，1980.40、254.）1958年戴高樂憲法對(duì)分權(quán)制度做出了一定的變化，實(shí)行了一種總統(tǒng)制政府和議會(huì)制政府的混合（被稱為“半總統(tǒng)制”）。權(quán)力之間的相互制衡雖然有了不同的變化，但其機(jī)制仍然是存在的。

　　綜上，我們大致可以看出，西方國(guó)家機(jī)構(gòu)間的關(guān)系在相互制約方面是相通的，并一直延續(xù)至今。

　　另外，19世紀(jì)初以來(lái)，國(guó)家機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)日益顯現(xiàn)出來(lái)�！皡f(xié)調(diào)職能也許可以被描述為20世紀(jì)政治體制的最突出的職能�！保ㄗⅲ篬美]卡爾威因·帕爾德森：美國(guó)憲法釋義（徐衛(wèi)東吳新平譯）。北京：華夏出版社，1989.31.）權(quán)力之間的制衡在某種意義上說是一種消極意義的職能，而協(xié)調(diào)則是一種積極意義的職能。在英國(guó)，議會(huì)兩院聯(lián)合設(shè)立了一個(gè)法規(guī)聯(lián)合委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查提交議會(huì)的各項(xiàng)行政管理法規(guī)或其草案。（注：趙震江：《分權(quán)制度和分權(quán)理論》，四川人民出版社，1988年，第3—10頁(yè)、第11—13頁(yè)、第133—141頁(yè)。）這與設(shè)立對(duì)抗性的兩院制議會(huì)的初衷是不合的，體現(xiàn)了一種對(duì)效率的追求。政府與議會(huì)之間的溝通則由內(nèi)閣來(lái)完成。另外還設(shè)立各類協(xié)商委員會(huì)，以協(xié)調(diào)各種利害關(guān)系。在美國(guó)，總統(tǒng)白宮辦公廳設(shè)有不同類型的對(duì)外聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，與國(guó)會(huì)聯(lián)絡(luò)的機(jī)構(gòu)就是國(guó)會(huì)聯(lián)絡(luò)處，負(fù)責(zé)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)間的溝通。（注：[英]M·J ·C ·維爾：《憲政與分權(quán)》（蘇力譯），生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年版，第319頁(yè)、第327頁(yè)。）在法國(guó)，其“計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)包含了一個(gè)相當(dāng)廣泛的協(xié)商機(jī)構(gòu)”。（注：參見王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987年版，第118—119頁(yè)；
[英]威廉·韋德：《行政法》（徐炳等譯），中國(guó)大百科全書出版社，1997年版，第611—613頁(yè)。）技術(shù)性強(qiáng)、社會(huì)化程度高和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的背景下，這種協(xié)調(diào)職能在現(xiàn)代政府中極其重要。當(dāng)然協(xié)調(diào)與制約之間存在一個(gè)平衡的問題，各國(guó)有著不同的實(shí)踐。

　　總之，在各國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力制約（盡管其機(jī)制有所不同）與協(xié)調(diào)是共通的原理。（注：參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社，1995年版，第160—161頁(yè)。）

　　二、中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間相互關(guān)系的現(xiàn)狀：協(xié)調(diào)有余，制約不足

　　新中國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)建設(shè)，在機(jī)構(gòu)組織、人員等方面取得了較大的成就，逐步走向完善。在中央層面，我國(guó)建立了全國(guó)人民代表大會(huì)，并由全國(guó)人大產(chǎn)生了最高行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）、最高審判機(jī)關(guān)（最高人民法院）、最高檢察機(jī)關(guān)（最高人民檢察院），后三者向人大負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。但國(guó)家機(jī)構(gòu)間的相互關(guān)系是過分地強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)（部門協(xié)調(diào)、人員協(xié)調(diào)、政黨協(xié)調(diào)），而較少談到監(jiān)督。這是不符合現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的一般原理的。

　　1.機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致為主流思想。我國(guó)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是“議行合一”（議行合一實(shí)際上是權(quán)力的二分法）�！白h行合一”是社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的組織和活動(dòng)原則。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的仍然是“議行合一”。（注：[英]M·J ·C ·維爾：《憲政與分權(quán)》（蘇力譯），生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年版，第319頁(yè)、第327頁(yè)。）“我國(guó)以民主集中制原則組織起來(lái)的人民代表大會(huì)制度就是‘議行合一’原則在我國(guó)具體歷史條件下的適用和發(fā)展�！逼淅碛捎幸韵聨�點(diǎn)：第一，“作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，一方面代表人民的意志和利益，擁有國(guó)家重大事項(xiàng)的決定權(quán)，另一方面又組織、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，直接指導(dǎo)和控制重大決策的執(zhí)行過程，‘議’和‘行’可以依照憲法和法律高度統(tǒng)一起來(lái)�！钡诙�，“我國(guó)人民代表大會(huì)制度的人民代表的非專職性，也決定了便于實(shí)行議行合一”，“‘議’和‘行’在人大代表的活動(dòng)中可以得到完美的結(jié)合與體現(xiàn)”�！叭嗣翊�表大會(huì)制度下這種‘議行合一’的體制，有利于提高國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作效率，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　有助于人民意志的統(tǒng)一貫徹與有效執(zhí)行�！保ㄗⅲ哼@里之所以選取英法美三個(gè)國(guó)家為代表，是因?yàn)檫@三個(gè)國(guó)家代表了西方世界大多數(shù)國(guó)家的政體類型。亞洲國(guó)家的制約與協(xié)調(diào)亦與其類似。參見韓大元：亞洲立憲主義研究。北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1996.167—175；
韓大元：東亞法治的歷史與理念。北京：法律出版社，2000.96—97；
163—166；
235—236.）代議權(quán)與執(zhí)行權(quán)（包括行政與司法）合而為一講究協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)效率，在我國(guó)的理論與實(shí)踐中仍然占據(jù)重要地位。

　　行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)也是大于制約。在新中國(guó)歷史上，行政與司法各種機(jī)構(gòu)間的“合作”不斷出現(xiàn)。1951年底出現(xiàn)了政法部門的第一次合署辦公，中央人民政府政治法律委員會(huì)與最高人民檢察署、司法部、法制委員會(huì)5個(gè)機(jī)關(guān)合署辦公。1958年，從縣級(jí)開始，公檢法被合并為公安政法部。后來(lái)中央政法三機(jī)關(guān)也合署辦公。大躍進(jìn)期間，創(chuàng)造了所謂的“一長(zhǎng)代三長(zhǎng)”（三長(zhǎng)指公安局長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)）、“一員代三員”（三員指預(yù)審員、檢察員、審判員）的做法。1967年開始成立的革命委員會(huì)集黨政軍大權(quán)與一身包攬行政、司法、黨務(wù)等各項(xiàng)工作。（注：參見何華輝：《人民代表大會(huì)制度的理論與實(shí)踐》，武漢大學(xué)出版社，1992年版，第19—20頁(yè)。）文革期間公檢法三機(jī)關(guān)一致對(duì)外聯(lián)合對(duì)敵到1983年“嚴(yán)打”期間，公檢法再度聯(lián)手打擊犯罪。這種歷史的慣性仍然在延續(xù)。近年來(lái)在各種專項(xiàng)嚴(yán)打、專項(xiàng)斗爭(zhēng)當(dāng)中，各部門仍然是聯(lián)袂出擊，相互制約的程度特別低�，F(xiàn)階段在黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，有一個(gè)政法委員人的存在，由政法委書記負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公檢法之間的關(guān)系。這幾種不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)職能經(jīng)常被合并到一起，這顯示了我們的一貫思想：“協(xié)調(diào)一致聽指揮”。鄧小平同志曾經(jīng)說過，“社會(huì)主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國(guó)一盤棋，集中力量，保證重點(diǎn)�！保ㄗⅲ憾�和平等：《憲法學(xué)》，法律出版社，2000年版，第215頁(yè)。）雖然這句話是針對(duì)經(jīng)濟(jì)問題而言的，但也同樣能適用于我國(guó)政治領(lǐng)域。

　　2.現(xiàn)階段民主集中制重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是集中。民主集中制是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)原則。1954、1975、1978年憲均明確規(guī)定要“一律實(shí)行民主集中制”，1982年憲法規(guī)定了“實(shí)行民主集中制的原則”之后，又將其具體化為三個(gè)方面：第一個(gè)方面說的是各級(jí)人大和人民之間的關(guān)系；
第二個(gè)方面說的是各級(jí)人大和其他同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；
第三個(gè)方面說的是中央和地方之間的關(guān)系（包括了上下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系）。（注：韓大元：《東亞法治的歷史與理念》，北京大學(xué)出版社，1986年版，第103—105頁(yè)。）其中第一個(gè)方面將民主集中制的民主方面，其余兩個(gè)方面均為民主集中制的集中方面。而本文關(guān)注的同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間就只存在著監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不存在反向的制約關(guān)系。全國(guó)人大產(chǎn)生一府兩院，監(jiān)督一府兩院，實(shí)際支配著行政權(quán)和司法權(quán)。

　　另外，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，在全國(guó)人大、一府兩院當(dāng)中均處于支配地位。執(zhí)政黨實(shí)行的也是民主集中制，即“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”。這也是強(qiáng)調(diào)集中的一面。應(yīng)當(dāng)說，執(zhí)政黨為保證政策的推行，就必須能靈活、方便、有效地實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各種機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。有矛盾有問題可以協(xié)商解決。協(xié)商不成，中央可以在充分考慮其他部門的意見的基礎(chǔ)上做出集中，全黨必須服從中央，以保證執(zhí)政黨的路線方針政策的統(tǒng)一和落實(shí)。執(zhí)政黨的協(xié)調(diào)集中對(duì)于權(quán)力的有效運(yùn)行是十分有必要的。問題在于如何改善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)集中協(xié)調(diào)的監(jiān)督，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的制約。

　　三、中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)之間相互關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)：從協(xié)調(diào)走向制約與協(xié)調(diào)并重

　　我們認(rèn)為，普適性的原理是存在的。國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)制約是憲政的一條基本原則。不講究獨(dú)立不講究制約，必然導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的混合，然而這又違反了權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律�！耙詸�(quán)力制約與人權(quán)保障為核心的現(xiàn)代法治價(jià)值正在突破各種文化區(qū)域界限，尋求更為廣泛的文化的共同價(jià)值體系。”（注：姜明安：《中國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程調(diào)查報(bào)告》，法律出版社，1998年版，第352頁(yè)、第325頁(yè)。）缺少什么就得補(bǔ)什么，缺少協(xié)調(diào)補(bǔ)協(xié)調(diào)，缺少制約補(bǔ)制約�；蛟S有人會(huì)說，中國(guó)的情況與外國(guó)不同，不具有可比性。其實(shí)，不從國(guó)家性質(zhì)的來(lái)看，國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制還是相似的。不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)際上在行使著不同的權(quán)力，并且受到歷史傳統(tǒng)、政黨團(tuán)體等外部因素的影響。當(dāng)然，有道是“和而不同”，我們并不認(rèn)為要效法西方的三權(quán)分立相互制衡模式，只是說國(guó)家機(jī)構(gòu)間的制約是必不可少的，而不能僅僅有協(xié)調(diào)關(guān)系的存在。在我國(guó)現(xiàn)行的基本原則之下，并不是不可能建立起中國(guó)的權(quán)力制約模式，但前提是要有正確的認(rèn)識(shí)。

　　1.正確認(rèn)識(shí)“議行合一”�！白h行合一”早已受到了法學(xué)界的強(qiáng)烈批判。早在1991年，全國(guó)人大常委會(huì)的學(xué)者蔡定劍先生就指出，“議行合一”不是人大制度的組織原則。強(qiáng)調(diào)“議行合一”，首先“不利于加強(qiáng)人大國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用。”其次“容易忽視政權(quán)之間的合理分工和制約混淆各國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力界限，不利于保障各國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”；
再次“不利于加強(qiáng)人大自身建設(shè)，當(dāng)前加強(qiáng)人大制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，就是要逐步提高常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員的專職化程度”。（注：參見肖蔚云：《我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社，1986年版，第103—105頁(yè)。）其后又有許多學(xué)者對(duì)“議行合一”進(jìn)行批判。（注：韓大元：《東亞法治的歷史與理念》，法律出版社，2000年版，第259頁(yè)。）從歷史的角度看，“議行合一”背離了權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律，而且我國(guó)歷部憲法均未規(guī)定過“議行合一”原則�，F(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度，雖然把一切國(guó)家權(quán)力均集中于人大，但在權(quán)力行使上是有所分工的。而分工在法律上的表現(xiàn)就是分權(quán)。憲法將行政權(quán)司法權(quán)授予一府兩院，實(shí)際上行政司法就成了一府兩院的職權(quán)，雖然人大在最終上行使兩者的支配權(quán)（這就相當(dāng)于兩權(quán)分離：行政權(quán)司法權(quán)的使用權(quán)歸一府兩院，所有權(quán)歸全國(guó)人大）。不是“議行合一”，而是議行分工，議行分立。我們不要忌言分權(quán)，政體意義上的分權(quán)不姓“資”不姓“社”。

　　2.正確認(rèn)識(shí)民主集中制。民主集中制在我國(guó)的經(jīng)典表述是，“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”。（注：蔡定劍：《中國(guó)人大制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1992年版，第82—84頁(yè)。）然而根據(jù)學(xué)者的考察，“這只能說是對(duì)列寧原意的一個(gè)發(fā)展（或誤解）”，“按照列寧的原意，‘民主集中制’確切地說應(yīng)是‘民主的集中制’。”（注：參見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社，2001年版，第393—409頁(yè)。）也就是說它是與官僚專制的集中制相對(duì)的。毛澤東對(duì)民主集中制的闡述實(shí)際上是集中制與民主制的結(jié)合。民主基礎(chǔ)上的集中，是民主的集中制，而不是官僚專制的集中制；
集中指導(dǎo)下的民主，是集中的民主制，而不是無(wú)政府的分散的民主制�，F(xiàn)行的憲法、中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章都只強(qiáng)調(diào)了集中�！拔也皇钦f不要強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，不是說任何情況下強(qiáng)調(diào)集中都不對(duì)，也不是說不要反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，問題都在于過分，而且對(duì)什么是分散主義、鬧獨(dú)立性也沒有搞的很清楚�！保ㄗⅲ好珴蓶|：《毛澤東選集》（三），人民出版社，1991年版，第1057頁(yè)。）值得指出的一點(diǎn)是，在我國(guó)對(duì)民主集中制的論述是強(qiáng)調(diào)民主還是強(qiáng)調(diào)集中，是與當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治背景是緊張還是寬松相關(guān)連的。（注：郭道暉：《法的時(shí)代精神》，湖南出版社，1997年版，第418—419頁(yè)。）現(xiàn)今，我國(guó)正在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，社會(huì)主義民主蓬勃發(fā)展，政治氣氛相對(duì)寬松。這時(shí)正是我們總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)把民主與集中緊密結(jié)合的時(shí)候。也就說要學(xué)會(huì)兩條腿走路：一條腿是在民主基礎(chǔ)上的集中，即要充分發(fā)揚(yáng)民主，信息充分渠道暢通，各種主體都能自由地表達(dá)其真實(shí)意見然后再匯集多數(shù)人意見，由多數(shù)人決定問題；
另一條腿是在集中指導(dǎo)下的民主，即形成多數(shù)意見之后，以此為指導(dǎo)，保證貫徹落實(shí)，同時(shí)仍要發(fā)揚(yáng)民主，各種主體可以就貫徹落實(shí)過程中所出現(xiàn)的問題自由地發(fā)表意見，及時(shí)反映到?jīng)Q策者手中，決策者應(yīng)根據(jù)各種意見適時(shí)作出變更。這實(shí)際上就是某種程度上的制約。真正的民主集中制應(yīng)該體現(xiàn)出制約機(jī)制，而不能只強(qiáng)調(diào)集中協(xié)調(diào)。

　　分權(quán)制約可以說是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。任何背叛歷史規(guī)律的行為都要受到它無(wú)情的懲罰。新中國(guó)的歷史已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。第二代領(lǐng)導(dǎo)人就已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到“權(quán)力不宜過分集中。權(quán)力過分集中，妨礙社會(huì)民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行”。（注：鄧小平：《鄧小平文選》（二），人民出版社，1993年版，第329頁(yè)。）“穩(wěn)定和協(xié)調(diào)也是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。發(fā)展才是硬道理�！保ㄗⅲ好珴蓶|：《毛澤東選集》（一），人民出版社，1991年，第88頁(yè)；
毛澤東：《毛澤東選集》（三），人民出版社，1991年版，第1057頁(yè)；
劉少奇：《劉少奇選集》（上），人民出版社，1981年版，第359頁(yè)；
劉少奇：《劉少奇選集》（下），人民出版社，1985年版，第377—382頁(yè)。）中共中央十五屆六中全會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，是防止以權(quán)謀私的根本舉措�！惫识�我們應(yīng)該解放思想放開手腳，適時(shí)推進(jìn)政治體制改革，國(guó)家機(jī)構(gòu)之間在協(xié)調(diào)的同時(shí)也要加強(qiáng)制約機(jī)制。目前在行政領(lǐng)域所進(jìn)行的各項(xiàng)試點(diǎn)工作多數(shù)都采用了職能分離、分工合作的原則。立案與處理相分離，處罰與執(zhí)行相分離等等，這都是加強(qiáng)相互制約的因素。深圳所進(jìn)行的行政三分改革試點(diǎn)，即決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，亦是一個(gè)大膽而合乎權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的創(chuàng)舉。如此種種，均說明權(quán)力之間的分工是必要可行的。這種權(quán)限的分工制約，還需要擴(kuò)展到其他領(lǐng)域，讓各種國(guó)家機(jī)構(gòu)之間分工制約，相互協(xié)調(diào)，真正做到權(quán)力的合理配置和運(yùn)行。當(dāng)然，不能過分強(qiáng)調(diào)制約，而忽視了協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)正是人大體制之下國(guó)家權(quán)力的優(yōu)勢(shì)所在，不可舍棄。

　　來(lái)源：《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第9期

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