林鴻潮：論限制人身自由行政訴訟案件的管轄

　　限制人身自由的行政訴訟案件，由于被訴行為對(duì)行政相對(duì)人的侵害較為嚴(yán)重，行政主體與相對(duì)人之間矛盾尖銳，實(shí)踐中發(fā)生率也較高，是行政訴訟案件中的一個(gè)重要類型。而此類案件的管轄問題，由于有關(guān)法律規(guī)范之間關(guān)系復(fù)雜，在認(rèn)識(shí)上存在不少偏差，實(shí)踐也出現(xiàn)許多疑問。因此，對(duì)這一問題梳理頭緒、澄清誤區(qū)，無疑是十分必要的。

　　一、現(xiàn)行規(guī)范及其關(guān)系

　　對(duì)于限制人身自由行政訴訟案件的管轄，《行政訴訟法》與《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）各用一個(gè)條款做了規(guī)定，這兩個(gè)條款便是解決這一問題的依據(jù)所在。

　　《行政訴訟法》第18條規(guī)定：“對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄”。很明顯，這一規(guī)定的目的在于保護(hù)原告的訴權(quán)。在起訴限制人身自由行政強(qiáng)制措施的情況下，被告一般是擁有人身強(qiáng)制權(quán)的機(jī)關(guān)，此時(shí)如果一定要求原告到被告所在地法院參加訴訟，其人身便有可能為被告所控制，從而使原告不能起訴或者雖然起訴也不能自由、順利地參加訴訟活動(dòng)。因此，規(guī)定原告所在地作為管轄法院之一有利于切實(shí)保護(hù)原告的訴權(quán)。與此同時(shí)，《若干解釋》第9條第1款對(duì)這里的“原告所在地”做了擴(kuò)大解釋，規(guī)定它具體包括原告戶籍地、經(jīng)常居住地和被限制人身自由地。由于人口流動(dòng)的原因，原告的戶籍地與其經(jīng)常居住地可能不符，如若將原告所在地僅限定為其戶籍地，則原告必須返回原籍參加訴訟，勢(shì)必產(chǎn)生困難。而同樣由于人口流動(dòng)原因，原告的人身自由有可能在外地受到限制，如要求其必須返回戶籍地或經(jīng)常居住地訴訟，也將增加其不便。綜合以上規(guī)定，對(duì)于限制人身自由的案件，原告可以在其戶籍地、經(jīng)常居住地、被限制人身自由地及被告所在地之間選擇某一法院起訴。

　　在限制人身自由的案件中，有一種情況更為特殊，就是行政主體對(duì)相對(duì)人的人身與財(cái)產(chǎn)同時(shí)進(jìn)行處罰或者采取強(qiáng)制措施。對(duì)此，《若干解釋》第9條第2款做出規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)既對(duì)人身又對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)施行政處罰或者采取行政強(qiáng)制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者沒收財(cái)產(chǎn)的公民、法人或者其他組織對(duì)上述行為均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起訴訟，也可以向原告所在地人民法院提起訴訟，受訴人民法院可一并管轄�！边@一規(guī)定顯然是對(duì)前述《行政訴訟法》第18條的補(bǔ)充，旨在解決既有管轄規(guī)則造成的矛盾。根據(jù)《行政訴訟法》確定的管轄規(guī)則，如行政機(jī)關(guān)僅對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)施行為，則案件應(yīng)由被告所在地法院管轄；
如僅對(duì)人身進(jìn)行限制則可能由被告所在地或原告所在地法院管轄。此時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)，同時(shí)對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處罰或?qū)嵤��?qiáng)制，而原告一旦選擇將人身內(nèi)容向原告所在地起訴，必將出現(xiàn)同一行政行為中的人身內(nèi)容與財(cái)產(chǎn)內(nèi)容由不同法院分別管轄的情況。[1]如果出現(xiàn)這種情況，不同法院便有可能對(duì)這一行為的合法性做出相互矛盾的評(píng)價(jià)，如甲法院判決該行為合法而乙法院判決其違法，從而產(chǎn)生現(xiàn)有體制下難以處理的矛盾，影響司法統(tǒng)一。正是為了盡量避免這種情況，《若干解釋》在此處規(guī)定了“一并管轄”的規(guī)則，允許原告所在地法院或被告所在地法院中的任何一者就案件中的人身內(nèi)容與財(cái)產(chǎn)內(nèi)容全部管轄、一并判決。[2]此時(shí)，案中的人身內(nèi)容與財(cái)產(chǎn)內(nèi)容形成一種“牽連關(guān)系”，其中的一者因?yàn)槭艿搅硪徽叩摹盃窟B”，從而可能改變其管轄地。

　　二、認(rèn)識(shí)誤區(qū)及其辨正

　　上述有關(guān)限制人身自由案件的管轄規(guī)則，看似清楚明晰，但由于對(duì)其中某些關(guān)鍵用語的理解不當(dāng)，事實(shí)上存在不少誤解，某些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)甚至頗為流行，幾成通說。下面筆者將針對(duì)最為常見的兩處誤區(qū)，做一辨正。

　　誤區(qū)之一，是對(duì)所謂“限制人身自由的行政強(qiáng)制措施”做狹義理解。眾所周知，行政機(jī)關(guān)限制人身自由的具體行政行為，在性質(zhì)上并不全部屬于“行政強(qiáng)制措施”，行政拘留等處罰行為也可能限制人身自由，狹義的行政強(qiáng)制措施與行政處罰在性質(zhì)上有著明顯區(qū)別。因此，在解讀這一管轄規(guī)則時(shí)，便有許多觀點(diǎn)認(rèn)為只有限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，如扣押、留置盤問等方能適用，而限制人身自由的處罰行為，如拘留等則只能歸被告所在地法院管轄，即對(duì)這里的“行政強(qiáng)制措施”做狹義理解。筆者以為，這種認(rèn)識(shí)明顯不當(dāng)，這里的“行政強(qiáng)制措施”一詞應(yīng)作廣義理解，即所有限制了人身自由的具體行政行為均在該條規(guī)定之列，只要這種對(duì)人身自由的限制已經(jīng)被實(shí)際執(zhí)行。只要一個(gè)具體行政行為對(duì)公民的人身自由進(jìn)行了限制，則無論其性質(zhì)如何，它給當(dāng)事人權(quán)益帶來的損害都是相同的，那么，在公民就此尋求訴訟救濟(jì)的時(shí)候，法律上也不應(yīng)對(duì)其管轄地做區(qū)別對(duì)待。

　　實(shí)際上，我們?nèi)绻�結(jié)合對(duì)此類案件的另一管轄規(guī)則，即《若干解釋》第9條第2款做一深入分析，也可以得出同樣結(jié)論�！度舾山忉尅愤@一條款的具體內(nèi)容與立法目的已如前述，在于避免既有管轄規(guī)則所帶來的漏洞。按照既有規(guī)則，財(cái)產(chǎn)內(nèi)容應(yīng)由被告所在地法院管轄而人身內(nèi)容卻可能由原告所在地法院管轄，這就容易造成同一具體行政行為的不同內(nèi)容為不同法院所分別審理，而不同法院最終可能對(duì)行為的合法性做出矛盾評(píng)價(jià)。為了避免矛盾的出現(xiàn)，該解釋允許原告所在地或被告所在地法院中的任何一者對(duì)此類案件的財(cái)產(chǎn)與人身內(nèi)容一并管轄。分析這一條款適用的范圍，包括數(shù)種具體情形，其中一種即是行政機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理與對(duì)人身進(jìn)行處罰（如拘留）的情況，而按照既有管轄規(guī)則，此時(shí)行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)的處理應(yīng)為被告所在地法院所管轄，則財(cái)產(chǎn)因素不可能造成管轄上的矛盾，那么可能造成矛盾的就只能是對(duì)人身的處罰了。這就等于承認(rèn)了一個(gè)前提，承認(rèn)了人身處罰也可能為不同于被告所在地的其它法院——即原告所在地法院——所管轄，否則，這類行政行為的兩項(xiàng)不同內(nèi)容根本不會(huì)造成管轄地的分離，也就完全沒有適用“一并管轄”規(guī)則解決矛盾的必要，《若干解釋》第9條第2款的某些內(nèi)容也就如同畫蛇添足了。因此，從《若干解釋》的這一規(guī)定進(jìn)行反推，可以推導(dǎo)出人身處罰同樣有為原告所在地法院所管轄的可能，而人身處罰顯然不同于狹義上的“行政強(qiáng)制措施”，可見，《行政訴訟法》第18條所規(guī)定的“行政強(qiáng)制措施”是廣義的，包含了所有限制人身自由的具體行政行為在內(nèi)。

　　誤區(qū)之二，是對(duì)于《若干解釋》第9條第2款規(guī)定的情況，認(rèn)為是不同原告就人身內(nèi)容與財(cái)產(chǎn)內(nèi)容分別起訴。[3]例如，行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)對(duì)張三留置盤問，而對(duì)李四給予罰款，則依此觀點(diǎn)，若此時(shí)張三、李四二人對(duì)此分別起訴，便均可由原告所在地或者被告所在地法院管轄。筆者認(rèn)為，這一理解同樣有誤，正確的理解是，《若干解釋》的這一規(guī)定，只適用于行政機(jī)關(guān)針對(duì)同一相對(duì)人的人身與財(cái)產(chǎn)同時(shí)實(shí)施行為的情況，此時(shí)對(duì)人身內(nèi)容不服與對(duì)財(cái)產(chǎn)內(nèi)容不服的應(yīng)是同一原告。理由在于，《若干解釋》規(guī)定的是相對(duì)人對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的處罰或強(qiáng)制“均不服”，如果行政機(jī)關(guān)是對(duì)一個(gè)相對(duì)人限制人身自由，同時(shí)侵犯另一相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)，就不可能出現(xiàn)相對(duì)人對(duì)此“均不服”的可能，而應(yīng)當(dāng)是不同相對(duì)人對(duì)此“分別不服”了。此外，即使行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)做出行政行為，但如果行為的相對(duì)人不同，行為的內(nèi)容也不同，則此時(shí)行政機(jī)關(guān)做出的已是多個(gè)而非一個(gè)具體行政行為了。此時(shí)，不同相對(duì)人若就不同行為向不同法院分別起訴，即使不同法院對(duì)不同行為合法性的判斷有所不同，又有何不妥呢？此時(shí)并無任何矛盾產(chǎn)生，也絕對(duì)沒有適用《若干解釋》第9條第2款的“一并管轄”規(guī)則加以解決的必要。

　　三、立法漏洞及其填補(bǔ)

　　盡管對(duì)于限制人身自由案件的管轄，法律與司法解釋已經(jīng)做了頗為詳細(xì)的規(guī)定，但這些規(guī)定仍有漏洞，與其它管轄規(guī)則存在一定沖突。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政糾紛由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院專屬管轄，在現(xiàn)實(shí)中便可能出現(xiàn)這樣一種情況，即行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)既對(duì)人身又對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施行政處罰或者采取行政強(qiáng)制措施，當(dāng)事人對(duì)上述行為均表示不服。此時(shí)，若根據(jù)《若干解釋》的規(guī)定應(yīng)由原告所在地或被告所在地法院管轄，而根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)案件的專屬管轄規(guī)則，其財(cái)產(chǎn)內(nèi)容又只能由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄，這就產(chǎn)生了矛盾，而現(xiàn)有規(guī)定并沒有對(duì)這種情況做出回答。筆者認(rèn)為，考慮到《若干解釋》第9條第2款規(guī)定的目的在于消除因管轄上的分離而帶來的矛盾判決，則對(duì)于這一立法漏洞，仍應(yīng)適用該規(guī)則加以填補(bǔ)，此時(shí)應(yīng)允許原告在原告所在地、被告所在地和不動(dòng)產(chǎn)所在地法院之間做出選擇，而受訴法院可以對(duì)全案內(nèi)容一并管轄。

　　實(shí)際上，最高法院在1997《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》中針對(duì)單獨(dú)提起的行政賠償訴訟的管轄問題，已經(jīng)做出了類似規(guī)定，其第11條規(guī)定“公民……對(duì)行政賠償機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)對(duì)同一當(dāng)事人作出限制人身自由和對(duì)財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施的具體行政行為不服，……，單獨(dú)提起行政賠償訴訟的，由被告住所地或原告住所地或不動(dòng)產(chǎn)所在地的人民法院管轄�！币赃@一解釋的精神類推，則對(duì)于普通行政訴訟案件，也應(yīng)當(dāng)可以據(jù)此確定管轄法院。

[4]

　　[1] 當(dāng)然，如果原告就人身內(nèi)容與財(cái)產(chǎn)內(nèi)容均向被告所在地法院起訴，則不會(huì)產(chǎn)生這一矛盾，但這樣等于剝奪了原告對(duì)人身自由受限一事的管轄選擇權(quán)。

　　[2] 參見趙大光：《新司法解釋答疑（二）關(guān)于行政訴訟的管轄》，載《行政法學(xué)研究》2000年第3期。

　　[3] 如馬懷德主編：《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2004年版，第103頁；
張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第73頁。以上兩書均認(rèn)為《若干解釋》的這一規(guī)定是被侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的相對(duì)人與被限制人身自由的相對(duì)人分別起訴。

　　[4] 對(duì)于這一問題，也有學(xué)者從其它角度進(jìn)行分析并得出同樣結(jié)論，參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問題》，中國(guó)法制出版社2000年版，第58頁。

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