陳潭：以民為本、和諧管理與公共服務(wù)模式創(chuàng)新

　　公共管理學(xué)常識(shí)告訴我們，社會(huì)場(chǎng)域存在著市場(chǎng)失靈和政府失靈兩種基本的非常態(tài)。正是因?yàn)槭袌?chǎng)失靈和政府失靈的存在，公共管理的制度化、社會(huì)化、法治化才變得異常重要。至于“政府失靈”，其預(yù)防和矯治主要依賴于憲法制度及其憲政實(shí)踐；
而對(duì)于“市場(chǎng)失靈”，其預(yù)防和矯治則主要依賴于政府作用下的科學(xué)預(yù)測(cè)、良性運(yùn)營(yíng)、有效監(jiān)管和法治環(huán)境了。實(shí)際上，建構(gòu)和諧社會(huì)的焦點(diǎn)議題就是市場(chǎng)失靈與政府失靈的有效遏制和克服。我們認(rèn)為，只有避免和克服市場(chǎng)失靈或政府失靈或“市場(chǎng)失靈＋政府失靈”，才能真正體現(xiàn)以人為本和公共精神，才能創(chuàng)造和諧管理和社會(huì)發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，工商行政管理機(jī)關(guān)是管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要機(jī)關(guān)，是預(yù)防和矯治市場(chǎng)失靈的重要機(jī)構(gòu)，是規(guī)范市場(chǎng)行為、維護(hù)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、提供公共服務(wù)的絕不可少的政府工具。于是，市場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法、公共服務(wù)成為了工商行政管理機(jī)關(guān)的重要職能。因此，如何落實(shí)行業(yè)管理職能和創(chuàng)新公共服務(wù)模式便成為了工商行政管理部門(mén)不可回避的政策議程。湖南省工商行政管理局推行和實(shí)施的“三為三聯(lián)”工程為有效的政府公共服務(wù)模式創(chuàng)新提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與樣本。

　　公共服務(wù)模式創(chuàng)新的理論邏輯

　　國(guó)家或政府是基于公共秩序和公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的，其存在的邏輯是人們?yōu)榱斯?jié)約達(dá)成公共秩序和公共產(chǎn)品的契約的交易成本而讓渡一部分公民權(quán)利組成的公共權(quán)力。提供服務(wù)是現(xiàn)代政府本質(zhì)所在，任何政府及其部門(mén)都是以提供公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的形象出現(xiàn)的�？梢哉f(shuō)，政府及其部門(mén)的產(chǎn)生本來(lái)就是一個(gè)公共產(chǎn)品。

　　傳統(tǒng)公共行政理論的主要觀點(diǎn)包括：（1）政府本身應(yīng)按等級(jí)制、官僚制的原則進(jìn)行組織，德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯•韋伯關(guān)于官僚制的經(jīng)典分析對(duì)此作了最明確的闡述；
（2）政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過(guò)官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者；
（3）政治與行政能夠相分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德諾的政治——行政二分法；
（4）公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。但這些原理因?yàn)闊o(wú)法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、官僚主義作風(fēng)盛行、管理成本無(wú)限增長(zhǎng)等日益嚴(yán)重的問(wèn)題，以及政治與行政的分開(kāi)在實(shí)踐中難以做到和非現(xiàn)實(shí)性等，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認(rèn)識(shí)到官僚制組織并不是政府提供公共物品和公共服務(wù)的唯一方式。在這樣的歷史背景下，20世紀(jì)70年代后期一場(chǎng)“重塑政府”、“再造公共部門(mén)”的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起浪潮，對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行了顛覆性的批判和否定。新公共管理倡導(dǎo)者們認(rèn)為有效的政府是一個(gè)“治理”并善于“治理”的政府，主張?jiān)诠�共管理中引入�?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法，用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府，政府應(yīng)具備“顧客意識(shí)”和重視產(chǎn)出而非投入，重新審視文官與政務(wù)官的關(guān)系等。

　　同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)的過(guò)分崇拜而忽視了市場(chǎng)的缺陷，容易出現(xiàn)公益喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等問(wèn)題；
向私人部門(mén)學(xué)習(xí)的自我解構(gòu)導(dǎo)致公私管理的混淆，喪失了政府在公共管理中的正當(dāng)角色和其應(yīng)有的正當(dāng)意義；
不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻可能無(wú)法全面理解公民的角色，使公民和政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)予公民的職責(zé)。換言之，將公民置于第一位時(shí)，重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)放在駕駛或劃動(dòng)政府這條船，而應(yīng)當(dāng)放在建構(gòu)具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)之上。對(duì)此，美國(guó)著名公共管理學(xué)家珍妮特•V•登哈特等在《新公共服務(wù)》一書(shū)中為我們提供了公共服務(wù)的一個(gè)完全融合公民話語(yǔ)和公共利益的全新視角：

　　服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客：公共利益是就共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚集。

　　追求公共利益：公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念。

　　重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神：致力于為社會(huì)做出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益。

　　思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性：滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過(guò)集體努力和合作過(guò)程得到最有效并且最負(fù)責(zé)地實(shí)施。

　　承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單：公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場(chǎng)；
他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。

　　服務(wù)，而不是掌舵：對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，越來(lái)越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。

　　重視人，而不只是重視生產(chǎn)率：如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對(duì)所有人的尊重而通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作的話，那么，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它們就更有可能取得成功。

　　在民主的社會(huì)里，人們?cè)谔剿髦卫淼姆绞綍r(shí)，對(duì)民主價(jià)值的關(guān)注是首要的。盡管對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率等價(jià)值的追求也很重要，但應(yīng)置其于民主、社區(qū)和公共利益的大前提之下。很顯然，“新公共服務(wù)”與國(guó)家的民主憲政是完全一致的，在這種理論中，政府及其部門(mén)不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代各個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域的決策者，而是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“劃槳者”、“掌舵人”變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“服務(wù)者”，充當(dāng)普通民眾的公正協(xié)調(diào)者，保護(hù)普通民眾的權(quán)利和自由，從而保障民權(quán)、關(guān)注民生、激發(fā)民資、開(kāi)發(fā)民智。由此可見(jiàn)，新公共服務(wù)理論的本質(zhì)必然要求政府及其部門(mén)發(fā)揚(yáng)公共精神、維護(hù)公共利益、服從以民為本、創(chuàng)造和諧管理。

　　公共服務(wù)模式創(chuàng)新的湖南樣本

　　顯然，我們從新公共服務(wù)理論可以了解到，提高公共服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)新公共服務(wù)模式是各級(jí)政府及其部門(mén)加強(qiáng)行業(yè)管理和職能管理中的應(yīng)有之義。2006年1月6日，溫家寶總理在國(guó)家工商行政管理總局局長(zhǎng)王眾孚呈報(bào)的2005年工作基本情況和2006年工作安排意見(jiàn)上作出重要批示，“要依法監(jiān)管，提高執(zhí)法水平和效能；
維護(hù)公平，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者和企業(yè)的合法權(quán)益；
搞好服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步”。為了應(yīng)對(duì)公共管理領(lǐng)域變革的需要和落實(shí)總理的指示精神，湖南省工商行政管理局一直推行和實(shí)踐著自2005年以來(lái)實(shí)施的“三為三聯(lián)”工程，即為企業(yè)、基層、三農(nóng)服務(wù)，建立聯(lián)系大型企業(yè)、基層工商所、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人制度，旨在為工商行政管理部門(mén)的公共服務(wù)提供一種創(chuàng)新型模式，并為中國(guó)工商行政管理實(shí)踐提供若干制度化經(jīng)驗(yàn)：

　　服務(wù)企業(yè)，建立聯(lián)系大型企業(yè)制度。主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（1）強(qiáng)化企業(yè)的品牌意識(shí)。自2005年來(lái)，湖南工商行政管理系統(tǒng)共確定對(duì)口聯(lián)系企業(yè)500余家，從明確責(zé)任人、責(zé)任單位、立足行業(yè)職能入手，指導(dǎo)幫助企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、爭(zhēng)創(chuàng)中國(guó)馳名商標(biāo)和湖南省著名商標(biāo)，爭(zhēng)創(chuàng)“守合同重信用”和“消費(fèi)者信得過(guò)單位”。千金藥業(yè)、火宮殿、岳泰、日出、隆平高科、三一、金健、瀏陽(yáng)河、心相印等9件商品被認(rèn)定為“中國(guó)馳名商標(biāo)”，全省擁有馳名商標(biāo)數(shù)增至21件，成為了中西部地區(qū)擁有馳名商標(biāo)最多的省份。新認(rèn)定的湖南省著名商標(biāo)187個(gè)，全省著名商標(biāo)達(dá)到445個(gè)。（2）引導(dǎo)多種經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展。堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，采取多種扶持鼓勵(lì)措施，促進(jìn)了各類市場(chǎng)主體的發(fā)展。截止2005年底，湖南省實(shí)有內(nèi)資企業(yè)10.9萬(wàn)戶，注冊(cè)資金2997億元，外商投資企業(yè)2712戶，注冊(cè)資本達(dá)92.06億美元，個(gè)體工商戶97.47萬(wàn)戶，注冊(cè)資金269.15億元，私營(yíng)企業(yè)8.45萬(wàn)戶，注冊(cè)資金1437.08億元。（3）輔助就業(yè)與再就業(yè)。進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家就業(yè)再就業(yè)政策，鼓勵(lì)下崗失業(yè)人員、高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)下崗失業(yè)人員在社區(qū)興辦零售業(yè)、居民服務(wù)業(yè)、租賃服務(wù)業(yè)，積極個(gè)體私營(yíng)企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員和高校畢業(yè)生，目前共支持、辦理14.85萬(wàn)名下崗失業(yè)人員和高校畢業(yè)生在個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)，免收行政性收費(fèi)5107萬(wàn)元。

　　服務(wù)基層，建立聯(lián)系基層工商所制度。工商行政管理機(jī)構(gòu)是由若干個(gè)大大小小的工商行政管理所所構(gòu)成的，基層工商行政管理所工作的好壞、效率的高低直接影響著工商行政管理系統(tǒng)的形象和社會(huì)評(píng)價(jià)。湖南省局黨組一直把基層工商所的建設(shè)擺在突出的位置上，在全系統(tǒng)建立和實(shí)施聯(lián)系工商所制度，評(píng)選基層優(yōu)秀的“五好工商所”，并推動(dòng)基層工商所的規(guī)范化建設(shè)。湖南省局出臺(tái)了《加強(qiáng)工商行政管理所規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，并制定了《“五好工商所”的要求和標(biāo)準(zhǔn)》。目前，全省987個(gè)工商所都確定了對(duì)口聯(lián)系人和聯(lián)系單位，并認(rèn)真落實(shí)創(chuàng)建“五好工商所”活動(dòng)的各項(xiàng)具體措施，從硬件和軟件上加強(qiáng)投入，不斷地推動(dòng)了基層工商行政管理部門(mén)的信息化、規(guī)范化、制度化進(jìn)程。

　　服務(wù)“三農(nóng)”，建立聯(lián)系農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人制度。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然生長(zhǎng)的市場(chǎng)中介，是內(nèi)生的結(jié)果，而不需要任何外力的栽培。但是，我們必須看到農(nóng)村社會(huì)的弱質(zhì)性，它需要外界的支持和幫助�；�于對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需要，湖南省局出臺(tái)了《大力發(fā)展我省農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人的若干意見(jiàn)》，成立了經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)，召開(kāi)了農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人座談會(huì)和聯(lián)系農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。截止目前為止，湖南省工商系統(tǒng)共聯(lián)系農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人1000余戶，培訓(xùn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人員4162名，全省農(nóng)村經(jīng)紀(jì)業(yè)交易額達(dá)到50多億元，為搞活農(nóng)產(chǎn)品流通、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

　　公共服務(wù)模式創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義

　　要滿足社會(huì)公共需求，就必須由政府及其部門(mén)提供充足的公共服務(wù)。因?yàn)楣�共需要是政府及其部門(mén)存在的原因，社會(huì)公共需要決定了政府及其部門(mén)的活動(dòng)范圍，政府及其部門(mén)的職責(zé)和功能就是為了滿足社會(huì)公共需要。政府及其部門(mén)是公共利益的代表者，是為市場(chǎng)主體和全體社會(huì)服務(wù)的公共管理者和公共服務(wù)者，體現(xiàn)和代表著最廣大人民群眾的根本利益。政府及其部門(mén)只有代表人民群眾的根本利益，只有通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值和合法性。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人均GDP達(dá)到1000美元左右，必須全面完善和創(chuàng)新公共服務(wù)模式和制度，否則將導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展的停滯和中斷。目前，中國(guó)的人均GDP已經(jīng)達(dá)到1000美元，因而迫切需要?jiǎng)?chuàng)新政府公共服務(wù)模式和完善政府公共服務(wù)職能。

　　實(shí)際上，傳統(tǒng)的中國(guó)公共服務(wù)模式存在著諸多問(wèn)題，比如公共服務(wù)定位模糊、公共服務(wù)體制不順、某些服務(wù)供給不足、某些服務(wù)供給過(guò)剩等方面，這也是造成政府職能混亂和公共服務(wù)落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主要原因。隨著公共管理學(xué)科的發(fā)展和公共管理的專業(yè)化、社會(huì)化趨勢(shì)，政府及其部門(mén)的公共服務(wù)職能必須得以確認(rèn)和放大。因此，創(chuàng)新公共服務(wù)模式和完善公共服務(wù)體制對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)而言具有重大的學(xué)理意義和實(shí)踐意義。但是，創(chuàng)新公共服務(wù)模式和完善公共服務(wù)體制并非隨心所欲、為所欲為，它必須立足于公共服務(wù)的基本精神，必須符合公共管理的基本原理，必須著眼于中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)實(shí)際。

　　當(dāng)下，中國(guó)改革和轉(zhuǎn)軌實(shí)踐正在糾正過(guò)去錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)或者“理性的偏見(jiàn)”，公共服務(wù)重心正在從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”慢慢地轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娜罕娎�益出發(fā)”、“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”，“效率優(yōu)先兼顧公平”的公共服務(wù)模式正在調(diào)整為“以公平為基礎(chǔ)，以效率為導(dǎo)向”的理性化路徑。因此，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀創(chuàng)新公共服務(wù)模式顯得迫切而又重要。為此，湖南工商行政管理系統(tǒng)的具體服務(wù)模式的創(chuàng)新實(shí)踐豐富了政府及其部門(mén)公共服務(wù)的內(nèi)容和路向，為政府及其部門(mén)公共服務(wù)模式創(chuàng)新提供了可供參考的案例樣本和可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，從公共服務(wù)模式創(chuàng)新的湖南案例及其經(jīng)驗(yàn)可以看出，公共服務(wù)必須強(qiáng)調(diào)以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，必須以民為本著眼于基層建設(shè)，必須倡導(dǎo)民生建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必須創(chuàng)造和諧管理而構(gòu)建和諧社會(huì)。

　�。ㄗ髡呦抵心洗髮W(xué)公共管理系主任、教授）

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