陳潭：社會(huì)轉(zhuǎn)型與政策創(chuàng)新

　　［摘 要］公共政策是人類面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)所誕生的公共管理工具，是科學(xué)技術(shù)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步相交融的人類知識(shí)結(jié)晶。公共政策的過程性與動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)要求公共政策必須順應(yīng)時(shí)代的變化作出相應(yīng)的調(diào)整和革新，做好公共政策的優(yōu)化與組合，否則只能阻礙時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。由此，面對大轉(zhuǎn)型的社會(huì)變革時(shí)代公共政策必須作出回應(yīng)。本文以人事檔案制度為例，說明在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中公共政策所存在的“二元性”不適應(yīng)問題及其原因，并進(jìn)一步指出公共政策創(chuàng)新的路徑選擇。作者認(rèn)為，作為公共管理工具的公共政策是否具有回應(yīng)性是社會(huì)轉(zhuǎn)型增量函數(shù)當(dāng)中的重要變量。

　　［關(guān)鍵詞］社會(huì)轉(zhuǎn)型 公共政策創(chuàng)新 回應(yīng)型政策 人事檔案制度

　　社會(huì)型態(tài)與公共政策范式

　　在社會(huì)的發(fā)展過程中，我們可以按照社會(huì)的秩序狀況簡單地把社會(huì)型態(tài)劃分為常態(tài)社會(huì)和非常態(tài)社會(huì)。一般來說，常態(tài)社會(huì)表征為制度規(guī)范、社會(huì)理性、政局穩(wěn)定、生活有序，非常態(tài)社會(huì)表征為制度混沌、社會(huì)病態(tài)、問題叢生、生活無序。為此，為了鞏固公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位和建構(gòu)良性的社會(huì)秩序，不同型態(tài)的社會(huì)類型要求不同的“宏觀性”公共物品。比如，針對常態(tài)型社會(huì)所對應(yīng)的相對正態(tài)的公共事務(wù)就必然需要維護(hù)型公共政策，也必然要求常規(guī)性的、程序化的公共管理；
與此相反，針對非常態(tài)型社會(huì)所對應(yīng)的相對病態(tài)的公共事務(wù)就必然需要回應(yīng)型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危機(jī)管理（見表1）。當(dāng)然，這種“兩分法”不是截然對立的，比如常態(tài)社會(huì)亦存在紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，也需要回應(yīng)型政策和危機(jī)管理，且在一定的時(shí)間段比較突出，如美國的“911事件”、中國的SARS危機(jī)等，只不過相對于非常態(tài)社會(huì)而言它所表露的顯度、頻率、強(qiáng)度較輕較少而已。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)并非只是“靜止地”存在僅有的兩種社會(huì)型態(tài)，還存在著一種介于兩者之間的既不是完全意義上的常態(tài)、也不是完全意義上的非常態(tài)的“過渡”型態(tài)，即通常所謂的“轉(zhuǎn)型社會(huì)”。1其實(shí)，轉(zhuǎn)型社會(huì)是隱含的、必需的社會(huì)型態(tài)形式，任何社會(huì)變遷都無法擺脫這一階段。

　　根據(jù)常態(tài)與非常態(tài)性質(zhì)不同的社會(huì)型態(tài)，我們可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社會(huì)可能存在四種轉(zhuǎn)換形態(tài)2，即非常態(tài)到常態(tài)的過渡類型（A類）、常態(tài)到非常態(tài)的過渡類型（B類）、常態(tài)到常態(tài)的過渡類型（C類）、非常態(tài)到非常態(tài)的過渡類型（D類）（見圖1）。例如，從舊民主主義革命到新民主主義革命的勝利、從軍閥割據(jù)到國家統(tǒng)一、從殖民半殖民到國家獨(dú)立等弱勢轉(zhuǎn)換成強(qiáng)勢、負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成正態(tài)就屬于A類轉(zhuǎn)型形態(tài)；
從強(qiáng)大無比的封建王朝到衰敗破落的殖民半殖民，從國家獨(dú)立、民族團(tuán)結(jié)到任人宰割、民族分裂等諸如此類強(qiáng)勢轉(zhuǎn)換成弱勢、正態(tài)轉(zhuǎn)換成負(fù)態(tài)就屬于B類轉(zhuǎn)型形態(tài)；
依此類推，由一種強(qiáng)勢形態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種強(qiáng)勢形態(tài)或從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種正態(tài)就屬于C類轉(zhuǎn)型形態(tài)，由一種弱勢形態(tài)轉(zhuǎn)變成另一種弱勢形態(tài)或從一種負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種負(fù)態(tài)就屬于D類轉(zhuǎn)型形態(tài)。相比較而言，A、B兩類屬于重度轉(zhuǎn)型，C、D兩類屬于輕度轉(zhuǎn)型，它們所引發(fā)的社會(huì)振動(dòng)幅度顯然不一樣。從四種形態(tài)來看，B、D是公眾最不愿意看到和接受的，而公眾經(jīng)常討論的也就是A、C兩類。那么，在正常時(shí)期的轉(zhuǎn)型社會(huì)通常指的就是C類，即在良好的統(tǒng)治秩序下社會(huì)形態(tài)從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另外一種正態(tài)。一般而言，這種轉(zhuǎn)換形態(tài)基本上涉及體制的轉(zhuǎn)軌、制度的變遷、觀念的變更，而不涉及“傷筋動(dòng)骨”顛覆式的政權(quán)更替，可以說是一種理性的、“規(guī)則”的形態(tài)變換。

　　非常態(tài)――――→常態(tài)（A）

　　常態(tài)――――→非常態(tài)（B）

　　常態(tài)―――――→常態(tài)（C）

　　非常態(tài)―――→非常態(tài)（D）

　　圖1 轉(zhuǎn)型社會(huì)的不同轉(zhuǎn)換形態(tài)

　　不同的社會(huì)型態(tài)需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏觀性公共物品的供給方式，常態(tài)社會(huì)更多地需要維護(hù)型公共政策范式，那就是根據(jù)社會(huì)公共事務(wù)的正常要求通過公共政策工具開展維護(hù)性的常規(guī)化管理；
而非常態(tài)社會(huì)更多地需要回應(yīng)型公共政策范式，那就是針對復(fù)雜多變的公共事務(wù)通過公共政策工具進(jìn)行回應(yīng)性的非程序化管理。因此，維護(hù)型政策范式與回應(yīng)型政策范式是“有機(jī)社會(huì)”當(dāng)中兩種常見的公共政策范式。根據(jù)著名政策科學(xué)家葉海卡•德洛爾（Yehezkel Dror）提出的三種公共政策制定類型，即“繁榮時(shí)期的政策制定”、“嚴(yán)重逆境中的政策制定”和“巨大災(zāi)難形勢下的政策制定”，1我們也可以推導(dǎo)出社會(huì)共同體所存在的三種公共政策范式：順境型政策范式、逆境型政策范式和危機(jī)型政策范式。國內(nèi)學(xué)者胡寧生教授依據(jù)諾內(nèi)特•塞爾茲尼克《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》對法律范式所進(jìn)行的一般性劃分而把公共政策范式區(qū)分為壓制型政策范式、自治型政策范式、回應(yīng)型政策范式三種類型2（這里需要說明的是，公共政策一般表現(xiàn)為“準(zhǔn)法律”，重大的、穩(wěn)定的、成熟的公共政策會(huì)轉(zhuǎn)化成法律，因而法律范式與政策范式從一定程度上講是一致的）。德洛爾、塞爾茲尼克以及胡寧生的著述對于我們理解公共政策范式類型提供了積極的理論思考和有用的學(xué)術(shù)支持，對轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共政策范式形態(tài)提供了適當(dāng)?shù)念愋蛥⒄�。但不管依�?jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對公共政策范式進(jìn)行解構(gòu)，無論是德洛爾的“社會(huì)具體情境”，還是塞爾茲尼克的“公共治理方式”，都可回歸到“維護(hù)型”與“回應(yīng)型”這兩種基本的范式類型當(dāng)中來。

　　那么，轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共政策范式又如何呢？從一種常態(tài)過渡到另一種常態(tài)所謂“規(guī)則”的社會(huì)轉(zhuǎn)型，與其他相對“非規(guī)則”的社會(huì)轉(zhuǎn)型一樣，裂痕、沖突、對抗都是在所難免的。為了維護(hù)“安定團(tuán)結(jié)”的局面，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一方面通過傳統(tǒng)公共政策范式去維系社會(huì)原有格局，另一方面又急欲尋找新的公共政策范式去彌合新出現(xiàn)的“縫隙”以及“非對稱”的社會(huì)狀況，因而不可避免地出現(xiàn)范式守護(hù)、范式?jīng)_突和范式疊加，所謂的“雙軌制”就是這一階段的特色產(chǎn)物。作者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共政策范式基本上呈現(xiàn)為“維護(hù)型＋回應(yīng)型”的所謂“雙軌制”二元型政策范式。這種范式表明：（1）人們留戀既存的社會(huì)型態(tài)，希望維持原有利益格局，不到萬不得已不會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性制度轉(zhuǎn)換，因而“政策格式”表征為信息壟斷、決策單一、溝通阻滯、執(zhí)行剛性；
（2）隨著新的事物、新的情況不斷地出現(xiàn)，舊的平衡慢慢打破，舊有格局發(fā)生重大變化，此時(shí)的“政策格式”表征為主體分化、信息失衡、執(zhí)行無序、效率缺失；
（3）在社會(huì)“混沌”狀態(tài)越來越明顯的情形下，政策受益者與政策受損者分化嚴(yán)重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在轉(zhuǎn)型中獲得更多的政策收益，因而期冀享受政策“雙軌制”的“差價(jià)”好處以及由此帶來的財(cái)富、權(quán)力、聲望等更多資源；
（4）在“制度阻隔”愈來愈嚴(yán)重的情況下，新型的、理性的制度秩序安排成為政策議程，由“政策斷裂”走向政策均衡，突破政策雙軌制“瓶頸”已經(jīng)必不可少，公共政策創(chuàng)新成為可能，漸進(jìn)式增量改革成為理想的路徑選擇，公共政策的回應(yīng)力顯得特別重要。

　　社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共政策困頓

　　對社會(huì)轉(zhuǎn)型作出研究的主要集中于社會(huì)學(xué)學(xué)者，而經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者則偏向于從“過渡”或“轉(zhuǎn)軌”來表達(dá)社會(huì)的轉(zhuǎn)型1。在學(xué)者們的學(xué)術(shù)視野中，“過渡”或“轉(zhuǎn)軌”的涵義基本上描述的是從一種制度安排轉(zhuǎn)變到另一種制度安排、從一種實(shí)踐模式轉(zhuǎn)變到另一種實(shí)踐模式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科勒德克的估計(jì)，目前已有35個(gè)國家、占世界1／4的人口，被卷入了這場轉(zhuǎn)軌變革中2。經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈（J.Kornai）對這種轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的趨勢作了概要性的論述，他認(rèn)為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的趨勢主要有市場化、私營部門的發(fā)展、宏觀非均衡的再生產(chǎn)、一個(gè)立憲政體的發(fā)展、民主制度的發(fā)展、民族團(tuán)體的重新定義、福利提高中的不公平等七種3�？茽柲嗡�預(yù)測和描述的這些趨勢很好地說明了社會(huì)轉(zhuǎn)型的基本特點(diǎn)，其中也蘊(yùn)含著社會(huì)轉(zhuǎn)型中舊體制與新體制的沖突與融合，反映了轉(zhuǎn)型國家在社會(huì)發(fā)展過程當(dāng)中的非靜止與非均衡狀況。眾所周知，中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)軌，因而在社會(huì)主義和市場經(jīng)濟(jì)之間形成了相互滲透和相互制約的復(fù)雜關(guān)系。我們可以看到，中國的市場經(jīng)濟(jì)過渡是在社會(huì)主義憲法制度的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，這樣就規(guī)定了市場化的可能性邊界和一般約束條件；
同時(shí)，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，市場經(jīng)濟(jì)會(huì)反過來推動(dòng)政策、法律和制度的一些變化。經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者張宇認(rèn)為，當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型最重要的特征和最深刻的意義在于，它把市場化、工業(yè)化和社會(huì)主義制度的改革三重重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型濃縮在了同一個(gè)歷史時(shí)代，在工業(yè)化與社會(huì)主義憲法制度雙重約束下推進(jìn)市場化4。

　　由于“可能性邊界”與“一般約束條件”的存在，也由于制度環(huán)境的非確定性與不可預(yù)測性，在由計(jì)劃模式（舊體制）轉(zhuǎn)為市場模式（新體制）的過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)政策困頓與制度失范，“轉(zhuǎn)移性制度效益缺失”、“二元治理”、“時(shí)空錯(cuò)位”等現(xiàn)象就是例證。所謂“轉(zhuǎn)移性制度效益缺失”指的是原有的公共政策與其他制度形態(tài)隨著政策或制度語境的變換而遭遇“侵蝕”乃至于“失語”，比如計(jì)劃時(shí)期的糧食供給制度和原有完善的“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障制度等。同時(shí)，新的政策或制度出臺(tái)剛開始由于固有阻力或動(dòng)員不力等原因也使政策轉(zhuǎn)移產(chǎn)生低效或無效，比如農(nóng)村費(fèi)改稅政策的最初推行等等。所謂“二元治理”指的是在同一時(shí)空條件下同時(shí)使用計(jì)劃與市場的兩種資源配置方式和公共治理模式，即如上述所言的公共政策“雙軌制”二元化現(xiàn)象——新老結(jié)合、并行不軌，比如高等教育政策中的公費(fèi)（計(jì)劃內(nèi)）與自費(fèi)（計(jì)劃外）的區(qū)別、價(jià)格政策中的“指標(biāo)”（計(jì)劃價(jià)）與“黑市”（市場價(jià)）的差異、開放政策中的特區(qū)與非特區(qū)的設(shè)置以及“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”1的現(xiàn)狀等等。所謂“時(shí)空錯(cuò)位”指的是政策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了改變而政策文本卻固守不變，此所謂“語境的轉(zhuǎn)換與文本的固化”現(xiàn)象，因而導(dǎo)致了公共政策時(shí)間與空間上的相對不一致，也說明了公共政策的惰性、剛性與不適應(yīng)性的事實(shí)存在，比如戶籍制度、人事檔案制度等等。這里，我們以人事檔案制度為例理解社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策的是如何存在困境的。

　　人事檔案制度最初開始于延安時(shí)期，是為了適應(yīng)黨對干部的考核而設(shè)立的，1949年中華人民共和國成立后得以全面推廣。最初的人事檔案不僅是一個(gè)人的履歷記錄，而且還是政治生涯的體現(xiàn)。后來，紙質(zhì)的人事檔案的功能不斷地放大，成為了人們出國、升學(xué)、評職稱、調(diào)動(dòng)、晉升、結(jié)婚、生育等方面的“人生硬件”。無可否認(rèn)，傳統(tǒng)人事檔案制度作為公共管理的載體與憑證，在計(jì)劃體制時(shí)期對于國家安全、官吏管理、社會(huì)保障等方面發(fā)揮了不可替代的功能與作用。具體說來，人事檔案的作用體現(xiàn)在：首先，人事檔案是歷史地、全面地了解一個(gè)人的必要手段，是人事工作不可缺少的重要工具；
其次，人事檔案是確定和澄清個(gè)人有關(guān)問題以及進(jìn)行正常的政治審查的憑證；
再次，人事檔案是研究和撰寫各類歷史、傳記的珍貴資料。2但隨著改革開放政策的實(shí)施和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，傳統(tǒng)人事檔案制度的弊端亦顯露無疑：

　　第一，設(shè)置“人才壁壘”，限制了人力資本的合理流動(dòng)，降低了人力資源的開發(fā)度。一個(gè)社會(huì)真正的發(fā)展在于積極地、最大限度地開發(fā)人力資源，馬克思在《資本論》中曾經(jīng)說過“資本只有在流通中才能增值”，人力資本也是如此。在一個(gè)人力資源還相當(dāng)稀缺的國度里，過度的“人才壁壘”只能妨礙個(gè)人自由、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，這種“人才壁壘”也造成了人力資源的“顯性浪費(fèi)”和“隱性浪費(fèi)”，把一些適合承擔(dān)某些職位的人予以排斥，將一些不適合的人去承擔(dān)這些職位；
把愿意承擔(dān)某些職位的人予以排斥，而將那些“身在曹營心在漢”的人強(qiáng)力留住。因而，單位制下“粗工”、“窩工”、“怠工”的現(xiàn)象在所難免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。

　　第二，實(shí)施“行政控制”，強(qiáng)化了行政的隨意性，傳統(tǒng)人事檔案制度成為某些領(lǐng)導(dǎo)壓人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部門只管人不管事，在管人當(dāng)中全憑主管領(lǐng)導(dǎo)的偏好進(jìn)行人事鑒定，而對“單位人”的品行和工作鑒定處于極度的信息不對稱狀態(tài)之中——許多人也許一輩子也不知道他的檔案到底有些什么內(nèi)容。把不稱職者寫成稱職，把稱職者寫成不稱職，更有甚者把人家檔案中的“不清白”拿來說事，因此檔案也被神圣化為權(quán)威的權(quán)力符號，成為操縱別人的手段。本來屬于公權(quán)力領(lǐng)域的事情硬要變成私權(quán)力，而對于“單位人”來說便是公權(quán)力嚴(yán)重侵犯私權(quán)利。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　至于個(gè)人思想品德的記錄，只能任憑領(lǐng)導(dǎo)者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德仍然是一個(gè)“歌德巴赫猜想”。

　　第三，產(chǎn)生“制度交易”，致使人事檔案制度進(jìn)一步扭曲，本來平等的公共雇傭關(guān)系演變?yōu)榻疱X和權(quán)力的“角斗場”，制度外公私關(guān)系的“幕后交易”有增無減。由人事檔案衍生的一系列腐敗現(xiàn)象仍然大量存在，檔案成為了某些人權(quán)力尋租的必需品。一些人為了把檔案從原單位調(diào)走千方百計(jì)想辦法，找關(guān)系、走后門，于是本來不具商品價(jià)值的東西有了價(jià)值。而一些人利用檔案作掩護(hù)，名為公共事業(yè)單位上班，實(shí)則為自己干活，同時(shí)也可以在多個(gè)單位領(lǐng)取薪金。這說明，仍然有許多“單位人”還把人事檔案當(dāng)回事，對他來說人事檔案還是身份和地位的文字記錄，甚至是謀求個(gè)人利益最大化的護(hù)身符。而有的單位則根本不在乎原來的檔案，承諾對引進(jìn)人才重新建立人事檔案，因此檔案成為“雞肋”。其實(shí)，全國已有相當(dāng)多的城市明里或暗里承諾高級人才不受人事檔案限制，這一方面說明人才已經(jīng)成為地方社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，人才大戰(zhàn)的帷幕已經(jīng)徐徐拉開；
另一方面也說明傳統(tǒng)人事檔案制度的功能日益式微，有檔案和無檔案已經(jīng)不太重要。同時(shí)，也促使我們進(jìn)一步思考：對于一項(xiàng)可有可無的政策或制度進(jìn)行高成本維持有不有必要？

　　第四，制造“單位封閉”，消弱社會(huì)的整合性，妨礙著正常的社會(huì)分化。傳統(tǒng)的人事檔案制度產(chǎn)生于以政治出身為依據(jù)的政治身份等級體系、以城鄉(xiāng)戶籍和所有制為依據(jù)的社會(huì)身份等級體系、以平均主義為依據(jù)的單位系統(tǒng)內(nèi)資源分配等級體系，為了維護(hù)本位利益，就必須對其他社會(huì)群體或其他社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行排斥，因而人為地制造了“單位封閉”和低度化的社會(huì)流動(dòng)。這種剛性化的制度隔離，加劇了單位與“單位人”乃至于整個(gè)社會(huì)的不信任狀態(tài)；
同時(shí)，也促使某些人不“唯實(shí)”（事實(shí)）、不“唯書”（真理）、只“唯上”（領(lǐng)導(dǎo)），造成了本真人格的扭曲。隨著市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代化的進(jìn)程和發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，社會(huì)差異成分越來越多，剛性的制度阻隔毫無疑問對正常的社會(huì)分化起著阻礙作用。在公共事業(yè)單位以外，市場化和社會(huì)化程度已經(jīng)愈來愈高，傳統(tǒng)的“二元人事體制結(jié)構(gòu)”在制度變遷的背景下越發(fā)顯得與社會(huì)整體不相調(diào)和。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共政策文本與市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共政策環(huán)境在同一時(shí)空條件下相生相存、相互振蕩，但也造成了公共政策變遷過程中的尷尬。正是因?yàn)樯鲜鲆恍┰�因和其不良影響的存在，作為原先人生“生命線”嚴(yán)肅而又神秘的人事檔案，可在今天它的神秘性正在慢慢地打破且易于失范，具體表現(xiàn)為：（1）“棄檔死檔”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國“棄檔族”有60萬人，主要包括“下�！闭吆痛笾袑．厴I(yè)生。僅成都市人才中心代管的檔案中，就有五分之一的檔案成為沒人要的“死檔”，存放時(shí)間最長的已達(dá)15年，四川省有關(guān)部門估計(jì)，全省的人才“死檔”已超過20萬份。1（2）“人檔脫節(jié)”。檔案在原單位（體制內(nèi)），工作卻在單位之外（體制外），這部分人主要集中于從原單位“下�！闭撸�他們中一部分人是“停薪留職”，一部分人是“辭職”，還有一部分人原因不明。（3）“人質(zhì)檔案”。一些單位為了留住人才或逼迫跳槽人員辦請相關(guān)手續(xù)而扣留人事檔案，因而也出現(xiàn)了一些檔案價(jià)格相當(dāng)昂貴的現(xiàn)象。如某高校的一位教授欲調(diào)到廣東某校，原單位死活不放他的檔案，后來經(jīng)過百般努力才以3萬元“成交”。（4）“檔案克隆”。在正常情況下一個(gè)人只能有一份人事檔案，如果不是因?yàn)檫z失或損壞，人事檔案是不能重建的。但一些地方為了吸引那些被“捆住”的高級人才采取重新“制造檔案”的辦法（這些地方和單位將這種現(xiàn)象稱之為“軟引進(jìn)”），從而確立其勞動(dòng)關(guān)系。（5）“虛假檔案”。把假材料、不真實(shí)信息塞進(jìn)檔案或改寫原始檔案材料，導(dǎo)致坊間流傳“工齡越來越早，年齡越來越小，文憑越來越高，資格越來越老”。據(jù)《湖南日報(bào)》2001年10月23日的報(bào)道：鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子換屆選舉之時(shí)，有些干部為達(dá)到提拔的目的，在檔案上弄虛作假。永州市冷水灘區(qū)委組織部對全區(qū)近3000名干部的“年齡、黨齡、工齡、學(xué)歷”逐一審核查實(shí)，共發(fā)現(xiàn)問題572處。其中年齡不符的333人次，工齡不符的160人次，黨齡不符的79人次。人事檔案的“尷尬”處境——猶如食之無味、棄之可惜的“雞肋”，正在拷問著現(xiàn)行人事檔案制度！

　　公共政策創(chuàng)新及其路徑選擇

　　公共政策要走出轉(zhuǎn)型期的困境，消除“政策硬化癥”2，就必須因時(shí)而變、適時(shí)創(chuàng)新。按照約瑟夫•熊彼特的經(jīng)典定義，創(chuàng)新就是“實(shí)施新的組合方式”（新的商品、新的生產(chǎn)方法、新的市場以及新的組織）。1那么，作為社會(huì)創(chuàng)新之一的公共政策創(chuàng)新就是基于舊政策老化失效的情況下，尋求新的政策組合方式，選擇成本小、收效快的組合路徑，探索良性的政策替代方案，從而擺脫轉(zhuǎn)軌階段的政策困境，使適應(yīng)相關(guān)制度環(huán)境的、新型的公共政策回到常態(tài)社會(huì)當(dāng)中來。我們從社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一般性的公共政策二元轉(zhuǎn)軌演繹軌跡（見圖2）當(dāng)中可以發(fā)現(xiàn)：公共政策的“創(chuàng)新替代”在經(jīng)過“接觸滲入”、“摩擦磨合”之后已是時(shí)候。顯然，舊政策（圖中以黑色圓圈表示的）的退出和新政策（圖中以白色圓圈表示的）的替代有一個(gè)相對較長的過程，舊政策的守護(hù)者可能在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)固化已有的思維方式和實(shí)踐模式，而且還可能會(huì)對新政策的實(shí)施作出種種阻礙，作為政策創(chuàng)新者（包括政策規(guī)劃者、設(shè)計(jì)者——我們也可謂之為“政策工程師”）要有充分的心理準(zhǔn)備。同時(shí)，也表明了公共政策創(chuàng)新與公共政策變遷只能選擇一個(gè)漸進(jìn)式的改革路徑，從而把轉(zhuǎn)軌成本或創(chuàng)新成本降到最低，使轉(zhuǎn)軌效益或創(chuàng)新效益發(fā)揮到最佳最大狀態(tài)。由此，公共政策創(chuàng)新的時(shí)機(jī)、方式、策略等方面的選擇就顯得很有必要。

　　我們知道，在二元型雙軌制公共政策范式的作用下以及公共政策出現(xiàn)大面積耗損的情形下，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)必須而且應(yīng)當(dāng)作出策略性回應(yīng)，從而形成回應(yīng)型公共政策創(chuàng)新。公共管理學(xué)者格洛威•斯塔林（Grover Starling）認(rèn)為，回應(yīng)（responsiveness）一詞是指公共組織快速了解民眾的需求，不僅“回應(yīng)”民眾先前表達(dá)的需求，更應(yīng)洞識(shí)先機(jī)，以前瞻主動(dòng)的行為研究問題，解決問題。民眾常常批評政府行動(dòng)遲緩、猶豫不決、無能為力，便指的是政府的回應(yīng)力不夠。2著名學(xué)者俞可平先生也認(rèn)為，回應(yīng)的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高3。由此，回應(yīng)型公共政策主要表現(xiàn)為政策對外界的反應(yīng)能力，對來自政策環(huán)境及基層、民眾的信息的反饋速度，對公共問題、突發(fā)性事件的應(yīng)急水平。比如，基于SARS危機(jī)所建構(gòu)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，基于“孫志剛事件”由原來的《生活無著的城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止而代之以《生活無著的城市流浪乞討人員救助管理辦法》，這些都是回應(yīng)型公共政策在具體實(shí)踐中的及時(shí)與有效表達(dá)。近幾年來，中國公共政策的人性化與文明化的趨勢越來越明顯，公共政策的人本性與回應(yīng)性的特點(diǎn)越來越突出，我們可以從艾滋病人可以結(jié)婚、取消婚檢、結(jié)婚離婚無需單位介紹信、WHO針對娛樂場所的100％使用安全套試點(diǎn)、公務(wù)員招考中的“乙肝歧視”突破等等方面感受出來。如今，阻礙中國人才流動(dòng)的帶有身份歧視的戶籍制度已經(jīng)慢慢消融，而被認(rèn)為人才流動(dòng)另一大阻礙的同樣也帶有身份歧視的傳統(tǒng)人事檔案制度何時(shí)才能走向終結(jié)呢？又如何實(shí)現(xiàn)它的創(chuàng)新替代呢？

　　作者認(rèn)為，傳統(tǒng)人事檔案制度必將走向終結(jié)，新的、科學(xué)的人事檔案制度必將走向前臺(tái)。1人事檔案及其制度的公共政策創(chuàng)新必須沿著契約化、社會(huì)化、電子化和法制化的方向發(fā)展，也就是說契約化、社會(huì)化、電子化、法制化是人事檔案制度創(chuàng)新的必然路徑。所謂“契約化”，就是必須明確公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與公共事業(yè)單位人員的公共雇員（public employee）地位，取消原有的干部身份，強(qiáng)調(diào)其權(quán)利與義務(wù)的對稱。實(shí)際上，傳統(tǒng)人事制度只規(guī)定“單位人”的義務(wù)而沒有保證其權(quán)利，或是“契約短缺”或是“契約異化”，是與規(guī)范的公務(wù)員制度相違背的。建立真正的公共雇員制度，單位組織與單位成員簽訂具有法律效力的雇傭合同，就可以避免那種“來去自由”的混沌狀態(tài)，也可避免那種把人事檔案當(dāng)作“人質(zhì)”扣留或因人事檔案滋生“尋租”（rent-seeking）的現(xiàn)象。雇傭合同保存于新型的人事檔案之中，按人事合同辦事，這樣既對單位組織不構(gòu)成太大損失，也對個(gè)人權(quán)利進(jìn)行了有效保護(hù)。由身份走向契約，由依附走向平等，充分實(shí)現(xiàn)公共雇員的權(quán)利與義務(wù)對等，是制度文明的必然要求。那么，作為公共雇員在簽訂人事合同、建構(gòu)業(yè)績檔案過程中必須要明確哪些權(quán)利和義務(wù)呢？我們認(rèn)為，公共雇員的權(quán)利主要包括憲法規(guī)定的一切公民權(quán)利、工資決策／獲得報(bào)酬權(quán)利、磋商談判權(quán)利、申請辭職權(quán)利、要求培訓(xùn)權(quán)利、行政救濟(jì)／司法救濟(jì)權(quán)利等等；
公共雇員的義務(wù)主要包括服從命令義務(wù)、保守秘密義務(wù)、限制兼職義務(wù)、保守信用義務(wù)以及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等等。

　　所謂“社會(huì)化”，就是要求圍繞人事檔案工作所開展的人事認(rèn)定、人事爭議、人事流動(dòng)、檔案保管等必須讓渡給擬建或已有的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)——人事事務(wù)所、人才交流中心、公民文件中心等，讓公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或公共事業(yè)單位與公共雇員“袖手旁觀”，從而充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“人事代理”和公共管理。比如，人事工作的認(rèn)定與仲裁可以交給人事事務(wù)所、人才的開發(fā)與流動(dòng)可以由專門的人才交流中心完成、人事檔案可以由專門建立的公民文件中心保管。由此，人事檔案管理的社會(huì)化意義一方面在于規(guī)范人事工作、嚴(yán)肅人事檔案內(nèi)容，杜絕因人事檔案產(chǎn)生的種種失范現(xiàn)象，克服現(xiàn)行人事檔案制度所出現(xiàn)的“既無法把人往壞里寫的問題，也無法解決把人往好里寫的問題”，使人事檔案制度走向公平、公正；
另一方面也極大地節(jié)約各種社會(huì)成本，減少各個(gè)單位瑣碎的、復(fù)雜的“人事臃腫”，從而把更多的時(shí)間、精力用于其本職工作。當(dāng)然，其社會(huì)化的意義還在于打破城鄉(xiāng)、區(qū)域、部門、行業(yè)、身份和所有制的限制，推動(dòng)人力資源由“單位所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)所有”。

　　所謂“電子化”，就是要求把原先的紙質(zhì)型檔案轉(zhuǎn)換成電子型檔案，通過電子手段建立個(gè)人征信體系和社會(huì)信用制度。從實(shí)際情況來看，沿用幾十年的人事檔案具有偏重靜態(tài)性資料描述、注重歷史性和過去時(shí)的記錄、不具公共性和共享性、不能動(dòng)態(tài)反映個(gè)人信用狀況等缺陷，這樣的人事檔案在市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中所起的作用是十分有限甚至是阻礙的，因而它不具備市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值。正是因?yàn)榧堎|(zhì)型人事檔案內(nèi)容上的信息不對稱與信息不充分、形式上的非公共性與易作假性，導(dǎo)致個(gè)人信用體系非健全化、個(gè)人身份過分政治化、檔案內(nèi)容的神秘化、操作的非正當(dāng)化。加之，紙質(zhì)型人事檔案傳遞過程中的人為性，也可能導(dǎo)致因磨損而毀壞乃至個(gè)人信息失真的現(xiàn)象。徜若實(shí)行人事檔案的電子化，借鑒發(fā)達(dá)國家的個(gè)人資信檔案登記制度，讓每一個(gè)公民有一個(gè)類似于身份證的社會(huì)安全號碼，通過這個(gè)無法偽造的號碼，由社會(huì)中介的聯(lián)合征信系統(tǒng)把每個(gè)人的財(cái)產(chǎn)收入狀況、婚姻家庭狀況、居住就業(yè)狀況、職務(wù)業(yè)績狀況、教育背景信息、債務(wù)債權(quán)信息等采集并反映出來，就可以避免目前人事檔案所存在的制度困境。因此，人事檔案電子化的意義就在于采信真實(shí)、規(guī)范管理、節(jié)約成本、減少風(fēng)險(xiǎn)、建構(gòu)信用。

　　所謂“法制化”，就是必須按照憲法及《公務(wù)員法》、《勞動(dòng)法》、《保密法》、《檔案法》等法律進(jìn)行人事制度改革和人事檔案管理。憲法是國家的根本大法，它規(guī)定著作為公民個(gè)人的基本權(quán)利，公民基于人事檔案的有條件的知情權(quán)、話語權(quán)是必需的，公權(quán)力不能過多地妨礙和壓制私權(quán)利。而現(xiàn)行人事檔案制度卻從一定程度上講妨礙了公民的有限知情權(quán)，絕大多數(shù)人也許一輩子都不知道自己人事檔案里面到底有哪些內(nèi)容，也不知道檔案里面是否塞了“黑材料”，況且法律對違反人事檔案管理的現(xiàn)象也沒有明細(xì)的監(jiān)督和懲戒制度，因而人事檔案撰寫也就輕易地成了“領(lǐng)導(dǎo)們”的專有權(quán)力和身份象征了。因此，人事檔案及其管理必須遵循憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，充分維護(hù)公民的尊嚴(yán)、人格和權(quán)利。個(gè)人與組織在締結(jié)工作合約時(shí)，一定要遵循《勞動(dòng)法》，嚴(yán)格按照《勞動(dòng)法》所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)對組織與個(gè)人的權(quán)利進(jìn)行維護(hù)，對違反勞動(dòng)權(quán)利的現(xiàn)象進(jìn)行處置。目前，為了健全公務(wù)員制度、加強(qiáng)事業(yè)單位人事制度改革，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　《公務(wù)員法》呼之欲出，公務(wù)員管理正在慢慢地納入法制軌道，這是令人可喜的成果。同時(shí)，人事檔案的使用和管理也必須強(qiáng)調(diào)不能泄露國家機(jī)密、組織機(jī)密（特別是商務(wù)機(jī)密），必須遵守《保密法》和《檔案法》的有關(guān)規(guī)定。

　　現(xiàn)行人事檔案制度的創(chuàng)新路徑反映了公共政策創(chuàng)新的復(fù)雜性、艱巨性和系統(tǒng)性，它需要充分考量創(chuàng)新的邊界與約束條件，必須考慮創(chuàng)新的技術(shù)與質(zhì)量要求，必須衡量創(chuàng)新的成本與效益比較。因此，公共政策創(chuàng)新的回應(yīng)性已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型增量函數(shù)中的重要變量，公共政策創(chuàng)新也成為了轉(zhuǎn)軌政治當(dāng)中的必要因素和充分條件。

　　注釋：

　　1 關(guān)于“轉(zhuǎn)型社會(huì)”或“社會(huì)轉(zhuǎn)型”研究，相當(dāng)多的學(xué)者特別是社會(huì)學(xué)學(xué)者沿襲西方學(xué)者慣用的“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”二分法。1989年，社會(huì)學(xué)家鄭杭生教授發(fā)表了《轉(zhuǎn)型中的中國社會(huì)和成長中的中國社會(huì)學(xué)》一文，倡導(dǎo)對中國社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究，其后關(guān)于轉(zhuǎn)型社會(huì)或社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了許多不同的理解。相關(guān)論述可以詳見鄭杭生、王萬俊《二十世紀(jì)中國的社會(huì)學(xué)本土化》（黨建讀物出版社2000年版）、陸學(xué)藝、景天魁等《轉(zhuǎn)型中的中國社會(huì)》（黑龍江人民出版社1994年版）、華蘭英《我國當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)容和特征綜述》（《理論與現(xiàn)代化》1998年第1期）。

　　2 本文所謂的“型態(tài)”指的是已經(jīng)成型的、模式化的社會(huì)或事物結(jié)構(gòu)狀況，是“形態(tài)”的特殊形式，而“形態(tài)”即事物的基本結(jié)構(gòu)形式與發(fā)展?fàn)顩r。一般而言，前者側(cè)重于靜態(tài)描述，后者側(cè)重于動(dòng)態(tài)表達(dá)。

　　1 參見葉�？�•德洛爾：《逆境中的政策制定》，王滿傳等譯，上海遠(yuǎn)東出版社1996年版，第4頁。

　　2 詳見胡寧生：“體制轉(zhuǎn)軌階段公共政策創(chuàng)新特點(diǎn)分析”，《江海學(xué)刊》2003年第4期，第107～113頁；
亦可參見《公共行政》2003年第5期，第55～57頁。

　　1 “轉(zhuǎn)軌”與“轉(zhuǎn)型”經(jīng)�；炝x使用，但也有所區(qū)別。所謂“轉(zhuǎn)軌”（transition）一般多指體制的轉(zhuǎn)變、模式的變更；
所謂“轉(zhuǎn)型”（transformation）一般側(cè)重包括體制在內(nèi)的制度以及社會(huì)其它方面如觀念等的轉(zhuǎn)換。不論轉(zhuǎn)軌還是轉(zhuǎn)型，它們基本上都是制度變換或社會(huì)創(chuàng)新的過渡進(jìn)化形態(tài)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者對于“過渡”或“轉(zhuǎn)軌”的理解和論述，可以參見雅諾什•科爾奈的《后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的思索》（吉林人民出版社2003年版）、盛洪主編的《中國的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版）、張宇的《過渡政治經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版）、呂煒的《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程與效率問題》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版）等等。

　　2 格澤戈?duì)柶?#8226;W•科勒德克：《從休克到治療／后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的政治經(jīng)濟(jì)》，上海遠(yuǎn)東出版社2000年版。

　　3 詳見亞諾什•科爾奈：《后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的思索》，肖夢編譯，吉林人民出版社2003年版，第53～70頁。

　　4 張宇：《過渡政治經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版，第5頁。

　　1 “一個(gè)國家，兩種制度”是鄧小平對香港、澳門等歷史遺留問題的一種公共政策上原則性和靈活性相結(jié)合的經(jīng)典案例。而在中國還有一種明顯的公共政策現(xiàn)象就是“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”，城市與鄉(xiāng)村在現(xiàn)代化發(fā)展過程中采取兩種不同的公共政策與公共物品安排，造成了不同的公共治理結(jié)果，致使城鄉(xiāng)之間的差別越來越大，此所謂“二元結(jié)構(gòu)社會(huì)”。最先提出“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”話語命題的學(xué)者是陸學(xué)藝先生，可參見其文《走出“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的困境》，載其著《“三農(nóng)論”——當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第234～242頁。

　　2 參見王法雄：《人事檔案管理概論》，湖北人民出版社1984年版，第22～26頁。

　　1 傅華：“聚焦人事檔案”，《中國檔案》2003年第4期，第7頁。

　　2 作者將這種因“時(shí)空錯(cuò)位”導(dǎo)致的公共政策時(shí)間與空間的相對不一致性或者公共政策環(huán)境的不適應(yīng)性而表現(xiàn)出來的惰性、剛性，稱之為“政策硬化癥”。

　　1 轉(zhuǎn)引自沃爾夫?qū)?#8226;查普夫：《現(xiàn)代化與社會(huì)轉(zhuǎn)型》，陳黎等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第36頁。

　　2 Grover Starling,Managing Public Sector(3rd.ed),Chicago,Illinois:Dorsey.p.115~125.轉(zhuǎn)引自張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第324頁。

　　3 俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第10頁。

　　1 參見拙文：《傳統(tǒng)人事檔案制度走向終結(jié)》，《南方周末》2004－02－26，以及http://www.cc.org.cn/ newcc/browwenzhang.php?articleid=390,2004-03-12等網(wǎng)站。

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