陳潭,張濤：公共決策的信息對接與商談民主

　�。郯咐�］萬盛試點“孝子河治理圓桌對話會”

　　2006年3月22日，重慶市萬盛區(qū)召開了一場名為“萬盛區(qū)孝子河治理圓桌對話會”的討論。對話地點是在重慶市萬盛區(qū)政協(xié)會議室。當(dāng)?shù)毓灿?0位政府官員、11位非官方代表出席。對話議題的發(fā)起者是重慶社科院課題組、萬盛區(qū)委宣傳部。參會者中具有官方背景的代表來自區(qū)水行政管理部門及相關(guān)責(zé)任單位，他們被歸為責(zé)任方。非官方代表，包括本地政協(xié)委員、居民、村民、志愿者，他們是相關(guān)利害方。主持人為萬盛區(qū)政協(xié)副主席馮天俊。他說，這種形式是一種“創(chuàng)新”，因為它不是用行政手段推動官與民的交流。對于當(dāng)?shù)卮迕駚碚f，這是一個新鮮事。而這次對話隸屬于世界銀行贊助研究的“信息對接與圓桌對話會議制度研究課題”項目，旨在提供適用于中國西部的公共管理科學(xué)化、民主化的制度樣本。

　　整個對話顯得溫和而有序。這在很大程度上是因為污染企業(yè)未被列入責(zé)任方參會。馮天俊主持時一度很緊張，“擔(dān)心群眾會對責(zé)任方進行指責(zé)，引發(fā)沖突”，而“實際上這些代表都很理性，發(fā)言也有水準(zhǔn)”。他不知道這些代表都是經(jīng)過了篩選。根據(jù)課題的要求，代表們要有一定的專業(yè)水準(zhǔn)。但是這些代表還是沒達到課題組要求的專業(yè)人士，課題組期望中的是，在全市范圍內(nèi)建立一個“綠色團隊”，由專業(yè)人士組成。一個居民代表稱，通過這個會議，他了解到孝子河2000年起就在治理了，而且從頭到尾都有人在管理，感到非常高興。同時，他認識到“老百姓也應(yīng)負起責(zé)任”。而據(jù)萬盛區(qū)委宣傳部副部長朱明透露，群眾代表并不知道這是一場被設(shè)計的、實驗性的圓桌對話，“怕他們產(chǎn)生誤解，我們的本意也是要推動事情的解決”。萬盛區(qū)宣傳部也是課題的合作方，其表示，這樣的會議有助于群眾理性、全面的看待問題，從而促進干群關(guān)系和諧。

　　在課題組看來，萬盛開展的圓桌對話實驗，對于推動公共管理、促進政府科學(xué)行政有重大意義。在公共事務(wù)的管理上，過去的做法是政府單向發(fā)布信息，公民被動接受，而面對面的對話制度也大多流于形式。有人稱，“轉(zhuǎn)型期的中國面臨許多社會矛盾，政府也希望聽老百姓的聲音，接受公眾監(jiān)督，但這種監(jiān)督一是缺乏信息渠道，二是無制度推動�！薄半p方信息溝通不暢，老百姓有積怨，往往產(chǎn)生過激行為，而政府則認為對方是‘刁民’，長此以往，不利于社會和諧�！薄皥A桌對話就是要變信息單向流動為雙向互動，平等、理性、民主、公開的交流機制�！�

　�。劢庾x］圓桌對話會與公共決策的公民參與

　　公民參與是20世紀(jì)90年代的主要政治議題之一。公民參與的基本觀點認為，官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤�！安徽撌枪�共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識與信息；
也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”。比爾•克林頓通過到鎮(zhèn)公所與公眾會面和乘車到全國各地訪談獲得了相當(dāng)多的政治支持。英國首相現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)只有深入到人民中才能制定出合理的決策，這正是他們在政治上的追求，而不應(yīng)該總是去征詢有關(guān)政策應(yīng)該是什么的建議。協(xié)商和公民參與決策已成為加拿大政府的中心工作，包括預(yù)算過程也需要協(xié)商和公民參與。公共事務(wù)治理中的公民參與，從觀念形態(tài)上講，幾乎可以說是與市場方法相對立的。該方法所倡導(dǎo)的用以證實其思想的政治意識形態(tài)是反對市場的，并致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號。為此，當(dāng)代德國著名哲學(xué)家哈貝馬斯的商談民主理論更好地找了現(xiàn)實生活的實踐注解。

　　政治議題中的“圓桌對話會”對于大多數(shù)人來說，可能還是一個新鮮的名詞。圓桌對話會是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是政府決策科學(xué)化和民主化的客觀要求。它是指公民本著理性、合作、建設(shè)性的態(tài)度，在法律許可的范圍內(nèi)通過正當(dāng)?shù)那�道積極參與社會公共事務(wù)管理。即在理性、平等和公正的基礎(chǔ)上，讓居民群眾自己的訴求充分表達出來，和職能部門充分溝通，并征求第三方的意見。它的核心在于平等。它是存在利益關(guān)聯(lián)的多方之間為增進共同利益、解決矛盾沖突而采取的一種特殊的會議形式。它的突出特征是會場不設(shè)主次席位，參會各方在相互平等的前提下，坐下來進行對話和溝通，尋求解決問題的方案或達成相互諒解。這種會議形式充分體現(xiàn)了平等、理性、公開、公正的時代精神。

　　中國的圓桌對話會制度是經(jīng)濟民主化和政治文明化的必然產(chǎn)物，它的產(chǎn)生有其深厚的時代背景和社會背景：

　　第一，隨著改革開放的進一步深化，整個社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了一系列新的變化利益群體大量涌現(xiàn)。行業(yè)意識、社團意識、階層意識等都在深刻的覺醒之中，利益分化和多元格局成為我國各級政府決策所面臨的新情況。公共事務(wù)的決策要求遵循客觀求實和信息完備的原則，要求運用并服從人類的知識和理性。但實際上處理大多數(shù)決策時，決策者擁有完全的信息是不可能的，一方面因為決策本身的復(fù)雜性，另一方面因為決策者知識和能力的有限性。舉行圓桌對話會，通過討論，可以避免因社會調(diào)查不充分、論證范圍過窄所導(dǎo)致的決策不合理、群眾意見大的矛盾，也可以避免無視各階層的利益要求、以個人或行業(yè)為重的極端本位主義的決策行為。因此，圓桌對話會使公共決策科學(xué)化和民主化的必然要求，也好似公共政策維持公共性的民主路徑。

　　第二，目前流行于歐美許多國家的“新公共管理”運動，以管理主義理論為導(dǎo)向，以“市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“企業(yè)型政府”、“后官僚制度典范”為理念，旨在克服政府“大包大攬”、規(guī)模擴大、角色錯位、信任危機、不可治理性增加諸多問題。政府雖然還是專門的公共管理機構(gòu)，但并非唯一的機構(gòu)。在政府之外，應(yīng)當(dāng)由一些準(zhǔn)自治、半自治和自治的機構(gòu)去參與或承擔(dān)公共管理的職能，公共政策的制定和執(zhí)行也不能脫離政府外公共組織而開展。圓桌對話會便是政府與政府外組織、社會公眾共同參與的公共決策行為，使公共管理社會化的契約平臺。

　�。弁敢暎莘菍ΨQ博弈與“官民圓桌對話”的局限

　　圓桌對話會的試點對于推動公共管理，促進政府科學(xué)行政、法治行政有著重大的樣本意義。它是相關(guān)各方之間進行必要的信息對接最直接有效的平臺。它有利于促進信息公開，減少暗箱操作；
有利于下情上達、消弭社會矛盾；
有利于理解溝通，求得各方的共同利益所在；
有利于集思廣益，增加管理部門決策的科學(xué)性。但是決策制度的基本精神：以程序的公正保證結(jié)果的公正。如果在進行“官民圓桌對話”過程中沒有做到程序的公正，那么結(jié)果的公正將無從談起。我們必須看到萬盛的這次“官民圓桌對話”實驗的局限性：

　　第一，透明度不高。圓桌對話會的關(guān)鍵和核心應(yīng)該是公開透明的制度安排。圓桌對話會的公開，既要求對話會內(nèi)容的公開，又要求對話會程序的公開，包括對話會之前的代表選拔與名單的公開、代表發(fā)言與論辯的公開、結(jié)果的公布與質(zhì)詢等等。這次圓桌對話會在公開方面存在突出的問題。這次圓桌對話會主持人“不知道這些代表都是經(jīng)過了篩選”；
“群眾代表并不知道這是一場被設(shè)計的、實驗性的圓桌對話”。作為一場實驗，應(yīng)該把全過程按照規(guī)范的程序進行，而不是進行跳躍。群眾代表應(yīng)該是來自群眾，傾聽過大量群眾的意見，才能參加對話會。參加的群眾代表不能僅僅只代表他一個人，雖然他可能很理性、專業(yè)水平很高。公共選擇理論就認為人是理性的自利者。我認為，這次圓桌對話會參加的代表沒有在會前與廣大其他利益方進行交流，從而不能真正代表利益方的意見，存在著“信息隔離”的現(xiàn)象，存在著 “民主做秀”的嫌疑。圓桌對話會的作用正在于其公開性。倘若對話會透明度太低、公開性不高，對話內(nèi)容信息不充分，那么對話的科學(xué)性和民意基礎(chǔ)將受到質(zhì)疑，決策的社會認同度和支持率就會大打折扣。

　　第二，公正性不足。對話會是防止利益傾向、保證社會公正的有效手段之一。對話會的公正性，不僅是對話會本身所具有的特征，也是對話會的組織者和參與者所要達到的共同目標(biāo)。所謂對話的公正性，不僅要保證結(jié)果的公正性，更重要的是保證程序的公正性。從法律上講，程序的公正性是保證結(jié)果公正性的必要條件。以前，我們強調(diào)結(jié)果的公正性而不注重程序的公正性，這是不符合法治精神的。因此，保證對話程序的公正性是對話的必然要求。本次圓桌對話會就存在重要利益相關(guān)者缺席。“整個對話顯得溫和而有序。這在很大程度上是因為污染企業(yè)未被列入責(zé)任方參會�！弊鳛橐粓霏h(huán)保試點，沒有污染企業(yè)的到場，責(zé)任的確定，問題的解決將無從談起。隨著社會的發(fā)展，行業(yè)意識、社團意識、階層意識必然覺醒，這就會出現(xiàn)利益分化和多元格局。可以說是群體的主體意識開始覺醒，他們會注重自己的群體利益，要求在決策過程中發(fā)出自己的聲音。圓桌對話會是利益關(guān)聯(lián)的多方之間為增進共同利益、解決矛盾沖突而展開的。如果存在重要利益相關(guān)者的缺席，那么對話的公正性將受到質(zhì)疑。

　　第三，平等性缺位。利益方和責(zé)任方的談判地位是否平等，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，對話會是否能夠保證雙方發(fā)言的機會均等，這又表現(xiàn)在發(fā)言的人數(shù)和每個人發(fā)言的時間是否相同；
其二，雙方是否都能夠提出舉行對話會的請求。從第一方面來講，在對話會中，每個代表的發(fā)言機會是均等的，表面上看來利益方和責(zé)任方的談判地位是平等的。但由于利益方掌握的信息不充分和時間限定性，難以掌握一些真實情況，只能從感性認識方面發(fā)表意見，致使雙方話語權(quán)淪為事實上的不平等，談判地位呈現(xiàn)非對稱狀況，甚至出現(xiàn)利益方“虛位”現(xiàn)象。從第二方面來講，利益方和責(zé)任方的談判地位更加不平等。按照利益相關(guān)性，三類機構(gòu)可以要求舉辦對話會，一類是污染企業(yè)，一類是政府主管部門，還有一類就是NGO以及利益受害者。污染企業(yè)不會主動要求進行對話；
而NGO以及利益受害者也很少有要求舉辦對話會的。但我們可以從另外的角度——“集體行動的邏輯”（The Logic of Collective Action）來思考。一般認為，由具有相同利益的個人所形成的集體是要為他們的共同利益而行動的。但事實并非如此，在很多情況下，即使收益遠遠大于成本，群眾仍不會采取任何集體行動，因為付出成本的那部分人不能排斥集體中其它人享受行動帶來的收益，此所謂“搭便車”（free rider）問題，這樣采取行動的那部分人所承擔(dān)的成本和享受的收益就會出現(xiàn)不對稱。于是“有理性的，尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”。因此，單個的利益受害者沒有足夠的激勵去提出舉行對話會的請求。

　�。劢Y(jié)語］走向協(xié)商民主的公共治理

　　圓桌對話會，事實上就是相關(guān)利益主體的迭演博弈過程。利益相關(guān)人追求與其談判能力相稱的最優(yōu)利益配置格局，從而實現(xiàn)利益整合與博弈均衡。只有民主制度的規(guī)約才能保證公共決策的科學(xué)化、公共政策的合理化、公共管理的規(guī)范化。然而，民主制度必須建立在民主技術(shù)的基礎(chǔ)之上；
沒有相應(yīng)的民主技術(shù)，也就無法達成相應(yīng)的民主制度。

　　我們認為，政府改革是一個持續(xù)不斷的過程，而且?guī)缀蹩梢钥隙ǖ氖牵�只要政府存在，這一過程就永遠不會停止。就某種程度而言，實際工作者和學(xué)者們不斷尋求促使政府行為的愿望。這種不斷尋求更好實現(xiàn)政府職能的方法的努力也反映了在“什么是好政府”這個問題上很難達成共識。對于政府部門來講，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)。在某種程度上，變革不能單純的界定為尋求一個完美的行政實體；
更確切地說，每一種改革方案都會帶來一些新的問題，而這些問題又會引發(fā)一套新的改革方案。公共治理的信息對接與公民參與，毫無疑問，它有利于克服政府決策和部門管理中所固有的不足，它有利于實現(xiàn)公共政治的民主化和公共管理的社會化。

　　那么，什么樣的民主協(xié)商是最好的呢？那還要從結(jié)果上面來加以認定。借用“帕累托最優(yōu)”的闡述，如果通過決策所獲得的整體利益等于或者優(yōu)于全體個人的固有利益的總和，那么我們就可以說，決策已經(jīng)達到了它可能達到的最高的完美程度了。（作者單位：中南大學(xué)公共管理系）

　�。ㄔ�載于《決策》2006年第3期，題為《質(zhì)疑官民圓桌對話會》）

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