陳潭：政策縫隙、實踐困局與制度反思

　　［案例］城市化過程中的“人和婚變”

　　重慶市郊的人和鎮(zhèn)，被稱為“重慶浦東”的北部新區(qū)的一部分。2001年，重慶母城的發(fā)展空間已經(jīng)所剩不多，市政府將新的拓展棋子落在地形最為開闊、平坦的北部城區(qū)。重慶市規(guī)劃對北部新區(qū)的定位是，再造一個重慶工業(yè)區(qū)、都市經(jīng)濟圈的核心增長點、現(xiàn)代都市風貌展示區(qū)。實現(xiàn)這目標的途徑之一，就是加快城市化進程。由于這些地塊過去大多為農(nóng)村，政府必須大面積征用土地。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，截至2005年底，北部新區(qū)累計完成征地6544公頃，占幅員面積13170公頃的50%。以前的農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的人和地區(qū)，現(xiàn)戶籍人口21426人，其中農(nóng)業(yè)人口僅2900人。

　　毫無疑問，拆遷征地及其補償是城市發(fā)展過程中最為復雜的問題。按照重慶市政府1999年頒布的55號令《重慶市征地補償安置辦法》，征地安置人員每人可補償20平方米的房屋；
離婚的家庭可以分成兩套房屋，多的面積以750元/平方米購買；
如果離婚后再婚，而配偶是城鎮(zhèn)居民且無房屋居住的，還可以征購12平方米的房屋，價格為240元/平方米。于是，在這一“政策指令”下2005年第三期受安置的人和上演了一幕活劇：1000多對夫妻，從假離婚，到再婚，再到復婚，荒誕事讓人目不暇接，旁觀者或謂之“兒戲”，劇中人卻有不為人知的悲涼。先離婚，再找個人塞1萬元錢，然后跟他(她)結(jié)婚。據(jù)人和街道民政所婚姻登記處的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2005年，全鎮(zhèn)共有732對這樣的再婚婚姻。離婚的就更多了，一共1795對夫妻在這一年“勞燕分飛”，甚至出現(xiàn)了91歲老太太讓孫子背著去離婚的鬧劇，一場離婚率高達98%的“人和式婚姻”驚現(xiàn)于重慶大地。對于一個人口只有兩萬多的小鎮(zhèn)來說，這樣的婚姻劇變，或許可以申報吉尼斯世界紀錄了。

　　面對地方的畸形狀況，重慶高新區(qū)管委會于2006年1月24日出臺692號文件。該文件的核心內(nèi)容是：征地公告下達后離婚又結(jié)婚要求申購住房的安置房，如戶型發(fā)生變化，超過本戶，按政策安置戶型以外的部分，按市場價購買。這個市場價，重慶土房局北部新區(qū)高新園分局相應的解釋是，人和街道轄區(qū)每平方米為1800元。這意味著，再婚換房者，多出的48平方米，原來是750元的單價，現(xiàn)在升至1800元，總價與市場價相差不大�！盎樽儭绷⒖虅x了車。高新區(qū)人和第三期安置辦公室負責人表示，政府出臺新政策實屬無奈。倘若不加以制止，將會有更多的人效仿。

　　［解讀］理性算計與政策博弈的窘境

　　眾所周知，公共政策是人類抽象的公共利益的可理解和可驗證的文本載體，是面對日益復雜的公共事務所誕生的管理工具，是由公共權(quán)力機構(gòu)與社會其他公共部門輸出的現(xiàn)代政治產(chǎn)品，同時也是科技發(fā)展與社會進步相交融的知識結(jié)晶。公共管理常識表明，一項合理的公共政策是有效配置資源、協(xié)調(diào)社會矛盾、管理公共事務的調(diào)節(jié)器和安全閥，而一項不合理的公共政策則會制造新的矛盾、提高制度成本乃至浪費社會資源。

　　我們必須承認，當下中國公共政策系統(tǒng)還具有某些殘存性的缺陷，公共政策生態(tài)還遠非和諧，于是政策失效或政策失敗的現(xiàn)象時常出現(xiàn)。比如，某些政策因為知識、信息容量不足導致失效，某些政策因為利益的不良驅(qū)動而失效，某些政策因為預留了尋租空間而失效，某些政策失效則源于地方政府“理性的無知”。實際上，許多地方公共政策從制定到執(zhí)行鏈條中呈現(xiàn)了非和諧機理的癥候，諸如政策短缺、政策剩余、政策虛置、政策超前、政策滯后、政策試錯、政策失衡、政策競賽、政策尋租等。當然，各種各樣有意無意的政策缺陷的存在是導致公共政策扭曲乃至失敗的主要根源。

　　“政策空子”的出現(xiàn)便是政策缺陷存在的反映。最近幾年來，“政策空子”集中發(fā)生在這么幾個領域：一是征地補償；
二是再就業(yè)優(yōu)惠；
三是稅收優(yōu)惠。許多好的政策意圖往往出現(xiàn)設計漏洞，因而“政策空子”的存在導致優(yōu)惠政策給了不該給享受優(yōu)惠的單位或個人，于是圍繞利益而出現(xiàn)“上有政策，下有對策”式的政策博弈在所難免。比如，根據(jù)國家2002年出臺再就業(yè)優(yōu)惠政策，下崗失業(yè)人員憑再就業(yè)優(yōu)惠證即可享受從事個體經(jīng)營的3年“零稅費”。河南省地稅部門在鄭州銀基商貿(mào)城檢查時發(fā)現(xiàn)，300多家享受優(yōu)惠政策減免稅的商戶，有70多家弄虛作假。另有一家申請減免稅的酒店，300名員工中下崗工100多人，占30%以上，“高達20多厘米”的申請材料也件件符合要求，符合免征標準，但稅務人員實地審查時看到，飯店月營業(yè)額達百萬，若拿到免稅手續(xù)，3年可少繳300多萬元（《工人日報》2006年3月27日）。來自合肥市廬陽區(qū)工商分局光明工商所的情況表明，該所2005年新登記個體工商戶80多家，其中60余戶都持有再就業(yè)優(yōu)惠證，占登記總數(shù)的80％開著私家車，擁有的資產(chǎn)至少100多萬的店老板，卻持著再就業(yè)優(yōu)惠證享受國家稅費減免。本來為了幫助下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)的再就業(yè)優(yōu)惠證，在不少地方卻成了部分有錢老板們“鉆空子”逃稅費的道具（《合肥晚報》2006年5月7日）。

　　導致政策縫隙存在的原因主要有三個方面：一是圍繞決策所支撐的知識、信息容量不足，比如上述的“稅收優(yōu)惠”；
二是出于部門利益考慮故意留出政策空間，例如建設部“房產(chǎn)新政”做法等；
三是預見性不夠，對政策后果沒有作出充分估計和評價，比如重慶的“征地補償”做法等。其實，對待征地住房安置，重慶市有關部門政策設計的初衷是很好的、很人性化的，因為不僅允許分戶，而且對離婚后可能出現(xiàn)的再婚情況也有所考慮。但是，對于這種基于婚姻狀況的安置考慮恰恰鼓勵和慫恿了婚姻的裂變。事實上，2003年和2004年的第一期安置和第二期安置的許多農(nóng)民都沒有搞清這個政策，只有少數(shù)人弄懂了政策“奧妙”開始假離婚。而這些人的成功為第三期的安置者開了路，后來又有人發(fā)明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告，他們認為無論是離婚還是再婚都是國家法律允許的，加上新《婚姻法》結(jié)婚離婚的手續(xù)簡便，于是一場轟轟烈烈的“婚姻運動”便開始在人和街道瘋狂上演。

　　這種“上有政策”導致了因為利益的“下有對策”行動，失地農(nóng)民理性的算計在非對稱的中國拆遷政治中不得不考慮未來的生計和生活的安定了。以一個三口之家為例，按照人均20平方米計算，他們可以分到1套60平方米的2室1廳。如果離婚，分戶一方可增購1套40平方米的1室1廳，多出的房屋面積以750元單價補繳，成本僅3萬，而40平方米的類似房屋，在人和地區(qū)的市場價為8萬元左右。如離婚后再婚，再婚后只有一室一廳的原配偶，可換一套60平方米的2房1廳。在這60平方米里，有12平方米按240元單價計，另48平方米單價為750元，付出不到4萬元。而同類的2室1廳房屋，在人和的市場價為11萬元左右。如此算來，一個離婚的家庭通過一系列的婚姻形態(tài)變更，所得安置房由一套2室1廳變成了2套，并可多賺7萬元。這樣的賬，人和三期安置村民都能倒背如流。這是個有著豐厚的獲利，又符合國家政策的捷徑，很難不受誘惑。于是，2005年轟轟烈烈的“人和婚變”不可避免。

　　“政策空子”需要“政策補丁”修繕

　　城市化過程絕對不是把農(nóng)民趕入貧民窟，貧民窟式的城市化不是社會主義現(xiàn)代化建設的應有之義。那種把大量農(nóng)民變成城市貧民的現(xiàn)代化和城市化是違背人性的，是不符合建構(gòu)和諧社會和科學發(fā)展觀的。但是，現(xiàn)實生活中的城市化代價仍然還在繼續(xù)由失地農(nóng)民支撐著，這是我們不得不承受的事實。我們看到，土地被征之后農(nóng)民補償依然很少甚至很難到位，而利用土地開發(fā)得到較為可觀的效益，農(nóng)民卻不能夠分享。因為法律明確了土地屬國家或集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此，在失地安置問題上，安置費用的性質(zhì)是補償，而非平等的買賣。實質(zhì)上，對農(nóng)民來說，無論什么性質(zhì)的征地，補償費并不會因為土地價值的提高而使安置補償費增長。因此，作為公共權(quán)力機構(gòu)的政府來說，其當務之急是建立科學征地制度，使農(nóng)民獲得合理補償；
征地單位要充分尊重被征地人在選擇產(chǎn)權(quán)交換、貨幣補償、租賃房屋等方面的意愿，征地補償資金必須按時到位，設立專門帳戶、專款專用并足額補償給被征地人；
不得以項目未來收益、機構(gòu)資金承諾或其它不落實的資金作為征地資金來源。同時，完善社會養(yǎng)老保障制度，把征地中涉及的困難家庭納入到城鎮(zhèn)住房保障的總體安排之中，并使失地農(nóng)民充分分享城市化帶來的現(xiàn)代文明成果。

　　在當下征地補償過程中，強勢政府主導下的公共政策制定不可避免地出現(xiàn)這樣或者那樣的缺陷，因而“政策空子”的存在必然導致政府與老百姓目標不一致的博弈困局。但是，“政策空子”不能放任自流，不能由政策中某些不合理的因素繼續(xù)損害大面積的合理因素，因此政策有了“空子”就需要打“補丁”。在重慶征地補償政策中，高層已經(jīng)意識到補償標準的必要調(diào)整，于是在2005年7月出臺了《關于調(diào)整征地補償安置標準做好征地補償安置工作的通知》。根據(jù)該《通知》規(guī)定，從2005年起農(nóng)村征地的土地補償費、安置補助費平均提高28%左右。為解決農(nóng)村失地人員的養(yǎng)老問題，重慶市農(nóng)委與勞動局正在制定相關政策，這個政策將適用于1992年以來重慶被征占地的所有農(nóng)村人口。同時，重慶市高新區(qū)管委會2006年1月24日也下發(fā)了矯正性的692號文件，其中規(guī)定：自拆遷公告以后，離婚后再婚的家庭，需出1800元/平方米申請購買房屋。這個文件與市政府55號文件的提法有些區(qū)別，一個是“征購”，一個是“申購”，240元/平方米和1800元/平方米的價格也有天壤之別。該政策明確，征地公告下達后離婚又結(jié)婚要求申購住房的安置房，政策安置戶型以外的部分按市場價購買。通過政策漏洞的不斷修補，于是人和瘋狂“婚變”立刻剎車。

　　但是，我們看到，“政策空子”的存在及其危害不僅反映了決策程序的簡單化問題，同時也造成了可觀的制度資源的嚴重流失，更對政府的公信力和誠信度是一種極大的損害。面對政策缺陷所出臺“政策補丁”，只能是臨時補救的權(quán)宜之計，公共決策的科學化、民主化、法制化才是公共政策制定的可靠路向。

　�。蹎⑹荆莨�共決策科學化民主化的制度基礎

　　政策縫隙的存在確實可能引發(fā)各種非合作博弈，從而導致政策產(chǎn)品的整體誠信度降低，防范政策風險的實質(zhì)是防范政府不講信用、不守契約、不履承諾。但是，我們看到政策產(chǎn)品有缺陷并非鉆空子者的錯，因為它預留了能被別人鉆的“空子”。當然，有時也并不能責怪政策制定者，因為某些新情況、新問題剛剛出現(xiàn)而缺乏預見性；
或者客觀情況有了變化，政策一時無法適應變化了的情況。因此，公共政策遵循科學化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科學地決策、忠實地執(zhí)行、有效地監(jiān)督的關鍵。一項公共政策是否科學化民主化是與其制度基礎有關聯(lián)的：

　　——公共政策調(diào)查制度。在制定政策時，缺乏充分的調(diào)查研究，只是針對某些表面現(xiàn)象，匆忙做出決策，這是十分有害的。因此，完善公共政策制定必須要求開展充分的公共政策調(diào)查，了解和掌握政策規(guī)劃和設計所考慮的方方面面的知識和信息。

　　——公共政策聽證制度。一般來說，重大決策的出臺與實施需要聽取政策利益相關人的意見，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保證政策利益的代表性、可以及時調(diào)整政策之不足。西方聽證制度的實施已經(jīng)有了百來年歷史，它的科學性、參與性、有效性值得我們“初來者”學習與借鑒，而規(guī)范的聽證制度并非民主作秀。

　　——公共政策咨詢制度。重大政策的制定需要政策咨詢專家系統(tǒng)的支撐，需要政策咨詢研究機構(gòu)的思維投入。在發(fā)達國家，“思想庫”或“腦庫”是聯(lián)結(jié)決策機構(gòu)與專業(yè)知識分子的最佳媒介，是專家學者服務于政府的理想路徑。專家咨詢可以彌補專業(yè)知識之不足，可以有效克服公共決策的失誤，可以充分利用社會的智力資源。

　　——公共政策公示制度。任何一項公共政策的出臺都要事先公示，讓公眾有充分的知情權(quán)，這樣才能更好地聽取意見與建議，及時彌補政策的某些缺陷，也才能更便利地開展政策動員、擴展政策推廣，它也可以充分實現(xiàn)公眾的民主討論，使政策決策更合理、政策執(zhí)行更迅捷。顯然，公示制度是一個讓大家都知道制度的制度。

　　——公共政策監(jiān)督制度。公共政策的決策、執(zhí)行都需要監(jiān)督，它可以避免政策決策過程中的“黑箱操作”，也可避免政策執(zhí)行中的“尋租行為”。政策監(jiān)督制度還可有效地節(jié)約社會成本、減少政策資源損失、提高政策效益，因而，公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、政策參與者自身監(jiān)督就顯得特別重要。

　　——公共政策反饋制度。公共政策制定存在諸多不可能準確預知、預見、預測的因素和變量，并非設計制定中都可未雨綢繆。因此，公共政策實踐過程中需要經(jīng)常總結(jié)執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)漏洞，及時補漏。否則，政策漏洞會成為政策窟窿，再好的“政策”也會敗在“對策”之下。

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