加快建立社會主義公共服務(wù)體制（18條建議）

　　近年來，我院一直把建立公共服務(wù)體制作為重點研究課題。2006年7月，在我院主辦的“中國：公共服務(wù)體制建設(shè)與政府轉(zhuǎn)型”國際研討會上，中外專家就“加快建立社會主義公共服務(wù)體制”進(jìn)行了深入的探討，并形成廣泛的共識。我們認(rèn)為：與過去的28年不同，當(dāng)前我國的社會矛盾發(fā)生了深刻的變化。適應(yīng)這個變化，以滿足全社會成員的基本公共需求為目標(biāo)，在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時，加快建立社會主義公共服務(wù)體制，是協(xié)調(diào)改革進(jìn)程中各種利益關(guān)系的根本舉措，是落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的重要體制保障。

　　一、在全社會公共需求全面快速增長的特定背景下，加快建立社會主義公共服務(wù)體制既有現(xiàn)實性，又有迫切性

　　我國正處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。在這個過程中，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，必須關(guān)注和滿足社會成員的基本公共需求�，F(xiàn)實情況表明，廣大社會成員公共需求呈全面快速增長的趨勢。因此，盡快建立社會主義公共服務(wù)體制，提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是新階段解決社會矛盾的內(nèi)在要求。

　　1.當(dāng)前，公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位已經(jīng)成為我國突出的社會矛盾，這對建立社會主義公共服務(wù)體制提出了越來越迫切的現(xiàn)實要求。伴隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，我國社會也在加速轉(zhuǎn)型。顯著的標(biāo)志就是廣大社會成員的公共需求全面、快速增長：一是公共需求以超常的速度增長。近幾年我國城鎮(zhèn)居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重，相當(dāng)于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大；
二是公共需求主體快速擴(kuò)大，廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)中低收入者逐步成為公共需求的主體；
三是公共需求的結(jié)構(gòu)變化迅速，除了義務(wù)教育和公共醫(yī)療，對公共安全、環(huán)境保護(hù)以及利益表達(dá)的需求越來越成為全社會普遍關(guān)注的焦點。

　　面對城鄉(xiāng)居民全面快速增長的公共需求，我國公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)不能適應(yīng)這個變化趨勢。以財政支出結(jié)構(gòu)為例，近年來財政支出增長速度很快，基本保持在每年15％左右。但科教文衛(wèi)等方面支出占財政總支出的比例，從1992年至2003年卻基本沒有增長。總的來說，由于政府轉(zhuǎn)型的滯后，各級政府對強(qiáng)化公共服務(wù)職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制尚沒有建立起來，這使得政府的公共服務(wù)功能相對薄弱。在這個特定背景下，加快社會主義公共服務(wù)體制建設(shè)和推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的實際進(jìn)程，對于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會尤為重要和迫切。

　　2.適應(yīng)收入分配體制改革的客觀要求，充分估計公共服務(wù)在緩解收入分配差距中的重要作用。當(dāng)前我國已經(jīng)成為世界上收入分配差距比較嚴(yán)重的國家之一，廣大社會成員對緩解收入差距、實施再分配的公共需求比以往任何時期都強(qiáng)烈。在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的過程中，收入分配差距的擴(kuò)大有其客觀必然性。從現(xiàn)實情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)及時控制并有效緩解收入差距擴(kuò)大的趨勢。

　　客觀地分析，要有效地緩解不斷擴(kuò)大的收入分配差距，一方面要靠進(jìn)一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；
另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務(wù)的個人承擔(dān)費(fèi)用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距持續(xù)擴(kuò)大的重要原因之一。相關(guān)的研究表明，在導(dǎo)致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20%左右。目前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在城鄉(xiāng)居民享受基本公共產(chǎn)品方面的差距。2004年，我國名義城鄉(xiāng)收入之比為3.2：1，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入之比為5～6：1。按照這個分析，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實際收入差距中的影響高達(dá)30%～40%。面對這種名義與實際的城鄉(xiāng)差距，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，縮小城鄉(xiāng)差距不是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量的差距，重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過大差距，并通過公共服務(wù)來著重提高農(nóng)村人口素質(zhì)。因此，“十一五”時期，各級政府要在控制并緩解收入分配差距方面有所作為，現(xiàn)實的途徑在于加快建立社會主義公共服務(wù)體制，以為全體社會成員提供基本的公共產(chǎn)品和實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

　　3.我國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，相當(dāng)多的社會矛盾和問題都在不同程度上與公共服務(wù)短缺相關(guān)聯(lián)。為此，應(yīng)當(dāng)充分估計建立社會主義公共服務(wù)體制對化解社會矛盾和建立和諧社會的重大作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步形成和不同利益主體的出現(xiàn)，合理的、正當(dāng)?shù)睦�益表達(dá)和利益訴求開始成為廣大社會成員、特別是困難群體的公共需求。比如，勞資關(guān)系在一定程度上失衡的深層次原因是勞動者缺乏基本的利益訴求表達(dá)機(jī)制。當(dāng)前失地農(nóng)民問題成為農(nóng)村社會中一個突出矛盾，其中關(guān)鍵的問題在于農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效的保護(hù)。在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品沒有保障的情況下，失地農(nóng)民的生產(chǎn)與生活均受到嚴(yán)重影響，從而引發(fā)了諸多矛盾。在這種情況下，加快建立社會主義公共服務(wù)體制將成為有效協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、化解農(nóng)村社會矛盾的一項基礎(chǔ)性工程。

　　4.我國正處在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，應(yīng)當(dāng)充分估計公共服務(wù)對提高消費(fèi)率，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動力來自于消費(fèi)。但這些年我國的消費(fèi)率持續(xù)走低，2005年已經(jīng)降到52.1%，這使內(nèi)需明顯不足，并逐漸構(gòu)成對經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的潛在威脅。消費(fèi)率下降的重要原因之一在于公共服務(wù)供給不到位，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民消費(fèi)預(yù)期不穩(wěn)，消費(fèi)傾向下降。由于教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)的價格上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均收入的增長速度，城鄉(xiāng)居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于預(yù)防性儲蓄，收縮了即期消費(fèi)，由此導(dǎo)致內(nèi)需不足�！笆�一五”時期，如果我們能夠因勢利導(dǎo)地擴(kuò)大對城鄉(xiāng)居民的公共產(chǎn)品供給，改變基本公共服務(wù)供給中某些不合理的付費(fèi)機(jī)制，就可以在啟動國內(nèi)市場，尤其是農(nóng)村大市場方面有所突破。就可以有效地改變我國當(dāng)前投資、消費(fèi)嚴(yán)重失衡的局面，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，使我國宏觀經(jīng)濟(jì)建立在良性增長的基礎(chǔ)上。

　　二、站在改革的歷史新起點，把建立社會主義公共服務(wù)體制作為改革攻堅的基本目標(biāo)之一

　　改革開放28年來，我國通過初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本解決了私人產(chǎn)品供給的問題，實現(xiàn)了初步小康的發(fā)展目標(biāo)。在這樣一個新的歷史起點上，我們面臨著全社會公共需求全面快速增長的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由此，加快建立社會主義公共服務(wù)體制，已經(jīng)成為我國新時期改革攻堅的基本目標(biāo)之一。

　　5.從社會矛盾變化的現(xiàn)實背景出發(fā)，必須通過改革進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快建立社會主義公共服務(wù)體制。改革開放初期，我國社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。經(jīng)過28年的改革開放，社會矛盾已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，當(dāng)前我國社會正面臨日益突出的兩大的矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；
二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾。要解決第一個矛盾，必須繼續(xù)堅持市場化改革，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制；
要解決第二個矛盾，其根本途徑是加快建立社會主義公共服務(wù)體制。

　　6.從體制機(jī)制入手，解決全社會公共產(chǎn)品短缺的問題。從改革實踐看，公共服務(wù)短缺的問題不僅是總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，其根源在于體制機(jī)制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責(zé)制，在事實上造成了公共服務(wù)指標(biāo)的軟化；
二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會隨著經(jīng)濟(jì)增長而同步增長；
三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距；
四是尚未形成公共服務(wù)的多元社會參與機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制�！笆�一五”時期，要切實地解決公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的矛盾，應(yīng)當(dāng)從這些方面加快改革步伐，逐步構(gòu)建與我國國情適應(yīng)的社會主義公共服務(wù)體制。

　　7.全面、準(zhǔn)確地把握社會主義公共服務(wù)體制的基本內(nèi)涵。社會主義公共服務(wù)體制是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。建立社會主義公共服務(wù)體制，就是要通過黨和政府的力量實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，使公共政策能夠有效地克服市場經(jīng)濟(jì)的某些缺陷�，F(xiàn)實情況越來越充分地表明，改革不僅需要解決好私人產(chǎn)品供給的體制機(jī)制問題，還需要解決好公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制問題。28年的改革實踐證明，市場經(jīng)濟(jì)可以在私人產(chǎn)品領(lǐng)域很好地發(fā)揮作用，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會出現(xiàn)“市場失靈”�！肮�共服務(wù)市場化”不僅難以解決公共產(chǎn)品短缺的問題，還會由此引發(fā)一系列的社會矛盾和社會問題。為此，建立社會主義公共服務(wù)體制，能夠妥善地協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益關(guān)系，使政府能夠迅速回應(yīng)利益主體多元化帶來的挑戰(zhàn)，為提高公共治理水平和黨的執(zhí)政能力提供制度保障。

　　8.社會主義公共服務(wù)體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制都是中國特色社會主義的重要組成部分，二者相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。無論是進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還是加快建立社會主義公共服務(wù)體制，都是建設(shè)有中國特色社會主義的基本內(nèi)容。作為一個發(fā)展中的大國，我們不僅要通過進(jìn)一步深化市場化改革做大“蛋糕”，還需要通過建立社會主義公共服務(wù)體制分好“蛋糕”。必須看到，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是建立社會主義公共服務(wù)體制的基本前提，建立社會主義公共服務(wù)體制可以使市場化改革獲得更為廣泛的社會支持。二者相互關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。因此，“十一五”時期，應(yīng)將建立社會主義公共服務(wù)體制作為改革的基本目標(biāo)之一，納入到改革攻堅的總體框架內(nèi)。

　　9.站在改革的歷史新起點上，要加大改革的供給，在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中加快建立社會主義公共服務(wù)體制。當(dāng)前，我國仍處于改革攻堅階段。一方面，市場化改革推進(jìn)相當(dāng)艱難，改革進(jìn)入“啃硬骨頭”的階段；
另一方面，面對新階段出現(xiàn)的種種新問題、新矛盾，老百姓對改革的期望相當(dāng)大，寄希望于政府能夠采取更為有力的措施來確保社會的公平和正義，解決困難群體和改革中的利益受損等問題。在加快推進(jìn)市場化改革的同時，還應(yīng)當(dāng)清醒地看到，許多新的社會矛盾和問題很難在市場化改革的框架內(nèi)得到全面、有效地解決。因此，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型帶來的種種挑戰(zhàn)，我們還必須從現(xiàn)實的社會矛盾出發(fā)，一方面要加大改革力度，另一方面應(yīng)及時確立改革攻堅的新目標(biāo)。

　　三、以解決基本而有保障的公共產(chǎn)品為重點，確立“十一五”時期社會主義公共服務(wù)體制建設(shè)的主要任務(wù)

　　我國仍是一個發(fā)展中的大國，發(fā)展仍然是主要矛盾。從這樣一個基本國情出發(fā)，要把為全社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品作為建立社會主義公共服務(wù)體制的基本任務(wù)。

　　10.把“提供基本而有保障的公共產(chǎn)品”作為社會主義公共服務(wù)體制建設(shè)的基本任務(wù)。國際經(jīng)驗表明，公共產(chǎn)品供給不足會造成各種社會問題，而供給過度又會降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。從我國情況看，政府不可能包攬各類公共產(chǎn)品，也不可能搞過高的福利。因此，未來一個時期需要盡快解決好與城鄉(xiāng)居民利益直接相關(guān)、廣大群眾要求強(qiáng)烈的基本公共產(chǎn)品的供給。為此，“十一五”時期公共服務(wù)體制建設(shè)可以從如下幾個方面入手：一是強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的公共服務(wù)職能，盡快建立多層次、多渠道的就業(yè)服務(wù)體系；
二是要通過對醫(yī)療制度的重新設(shè)計，使每個人都能享受基本的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)；
三是把義務(wù)教育納入到財政保障范疇內(nèi)，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的全部免費(fèi)；
四是按照“低水平、廣覆蓋”的原則，努力將所有的社會成員納入社會保障體系；
五是應(yīng)繼續(xù)加大力度，從制度上切實解決關(guān)系到群眾生命的生產(chǎn)、衛(wèi)生、食品等公共安全方面的問題；
六是高度重視環(huán)境問題，緩解生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢。

　　11.盡快為困難群體提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，實施新的反貧困治理戰(zhàn)略。當(dāng)前，困難群體的不斷增多和利益的絕對受損，已成為一個客觀現(xiàn)實，并成為影響社會公平、公正的焦點問題之一。應(yīng)當(dāng)看到，困難群體的產(chǎn)生，重要原因在于他們無法享受基本的公共服務(wù)，由此難以擺脫絕對貧困的狀態(tài)。因此，“十一五”時期，要盡快把困難群體納入到公共服務(wù)體制保障范圍內(nèi)，通過提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，確保其基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

　　在全國范圍內(nèi)建立最低救濟(jì)制度。從全國總的情況看，建立最低救濟(jì)制度的條件已基本具備。為此，建議“十一五”時期，在鼓勵地區(qū)試點的基礎(chǔ)上，盡快制定全國統(tǒng)一的社會救濟(jì)制度并推廣實施。

　　把困難群體納入社會保障體制。(點擊此處閱讀下一頁)

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