張閆龍：財(cái)政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變

　　提要：財(cái)政分權(quán)改革對(duì)中央與省之間關(guān)系的影響一直是學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)之一，但是對(duì)省以下政府間關(guān)系在財(cái)政分權(quán)改革中的變遷問(wèn)題，卻尚未得到充分的討論。本文在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)A 省20世紀(jì)80年代包干制財(cái)政體制改革對(duì)省以下政府間關(guān)系的影響進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。研究發(fā)現(xiàn)，以財(cái)政包干為主要內(nèi)容的分權(quán)化改革，使得省以下政府間財(cái)政利益逐漸分化，同時(shí)不同政府部門(mén)之間在財(cái)政收入方面的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。在這種情況下，對(duì)自身利益的關(guān)注成為主導(dǎo)地方政府決策過(guò)程的首要因素。一系列旨在增加地方財(cái)政收入的政策相繼出臺(tái)，用以保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)職能的履行，在此過(guò)程中，政府的政策取向在對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)緯度上逐漸呈現(xiàn)出截然不同的特征。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；
政府間關(guān)系；
政策決策

　　作者單位：美國(guó)華盛頓大學(xué)亨利·杰克遜國(guó)際研究學(xué)院

　　分權(quán)化的財(cái)政體制改革是推動(dòng)20世紀(jì)80年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是地方工業(yè)高速增長(zhǎng)的重要因素之一。通過(guò)賦予地方政府更大的財(cái)政管理權(quán)限，推行旨在硬化地方財(cái)政預(yù)算約束的包干式收入劃分體制，成功地調(diào)動(dòng)了地方政府和官員的理財(cái)積極性。從此，地方政府一改統(tǒng)收統(tǒng)支體制下的超然態(tài)度，全心全意地投入到推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事業(yè)中（Byrd，1990；
Oi，1992、1996；
Wong ，1992；
Bahl &Wallich，1992；
馬戎等主編，1994；
Walder ，1995；
Naughton &Yang，2004）。在此過(guò)程中，地方政府逐漸超越了忠實(shí)執(zhí)行上級(jí)政策的代理人角色（Naughton &Yang ，2004），成為擁有更大自主權(quán)，承擔(dān)更多公共服務(wù)責(zé)任的管理者。見(jiàn)證了這一歷史過(guò)程的學(xué)者，在廣泛深入的經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府的新角色和政府與企業(yè)之間的互動(dòng)模式進(jìn)行了不同的概括�！皬S(chǎng)商化的地方政府”（Walder，1995、1998）、“地方國(guó)家合作主義”（Oi，1992、1996、1998）、“合作主義文化”（Weitzman&Xu，1994；
Nee，1992）等理論被構(gòu)建出來(lái)，用以描述地方工業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)時(shí)期地方政府作為扶持者的行為特征。與此相對(duì)，另一些學(xué)者在研究地方政府財(cái)政利益與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切聯(lián)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了地方政府的行為和所執(zhí)行的政策中存在的利己傾向（Byrd，1990；
Wong ，1992；
Song ，1990；
張靜，2000；
楊善華、蘇紅，2002）。

　　這些研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出兩種取向：其一是研究中央與省之間財(cái)政關(guān)系的演變，以及這種變遷對(duì)中央與地方間關(guān)系的影響（Lardy ，1975；
Oksenberg &Tong，1991；
Wong ，1992）；
其二是研究縣鄉(xiāng)政府與地方企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)模式，從地方政府政策的客觀(guān)效果來(lái)判定地方政府的政策意圖（Oi，1992、1996；
Byrd，1990；
Song ，1990；
Walder，1995）�；蛟S是由于不同學(xué)科的研究重點(diǎn)不同，或許是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的文獻(xiàn)資料，在以上兩種取向主導(dǎo)的研究中，省以下政府間財(cái)政關(guān)系在宏觀(guān)體制改革沖擊下產(chǎn)生的變化，以及這種變化給省以下政府間關(guān)系帶來(lái)的影響，一直沒(méi)有受到應(yīng)有的關(guān)注。同時(shí)，一些有關(guān)省以下政府間關(guān)系的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到很好的解答。這些問(wèn)題包括：省級(jí)政府的財(cái)政包干辦法在分權(quán)的同時(shí)是否真正地讓利于下級(jí)？這一體制在實(shí)踐中，是促進(jìn)了上下級(jí)政府間利益的整合還是加速了它們之間的利益分化？在新的利益結(jié)構(gòu)中，地方政府的政策決策特征發(fā)生了何種變化？地方政府熱心發(fā)展地方工業(yè)的初衷是什么，地方工業(yè)通過(guò)什么途徑緩解地方政府的財(cái)政壓力？作為對(duì)這些問(wèn)題的一個(gè)嘗試性的回答，本文將在研究這一時(shí)期歷史材料的基礎(chǔ)上，討論省以下包干制財(cái)政體制對(duì)政府間關(guān)系和地方政府政策決策特征造成的影響�；�于這一目的，文章首先對(duì)20世紀(jì)80年代的主要財(cái)政改革及其影響進(jìn)行了簡(jiǎn)單回顧，討論分權(quán)化財(cái)政體制改革給中央和地方關(guān)系帶來(lái)的總體影響。其次，以東部A 省B 市為例，考察在這一時(shí)期省以下包干制體制的運(yùn)行中，省市、市縣、縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系的演變。第三，在此基礎(chǔ)上，研究政策制定過(guò)程中地方政府政策意圖以及行為取向的新變化。

　　一、20世紀(jì)80年代的宏觀(guān)財(cái)政體制改革

　　新中國(guó)財(cái)政體制是在借鑒前蘇聯(lián)財(cái)政體制的基礎(chǔ)上于20世紀(jì)50年代早期建立的。在這一體系下，政府預(yù)算收入高度依賴(lài)于國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)和稅收。財(cái)政體制也呈現(xiàn)出高度集權(quán)的特征。財(cái)政部不僅負(fù)責(zé)統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算的編制，而且負(fù)責(zé)批準(zhǔn)省級(jí)政府的財(cái)政收支計(jì)劃，同時(shí)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付的額度（Wanless ，1985；
Wong ，1992；
Naughton ，2005）。高度集中的收入和支出管理模式通過(guò)控制所有地區(qū)和行業(yè)的資金分配，為推動(dòng)工業(yè)，尤其是重工業(yè)的發(fā)展提供了有力的支持。然而這一體制也產(chǎn)生了一些負(fù)面后果，它割裂了地方財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的關(guān)聯(lián)，不可避免地導(dǎo)致了地方財(cái)政的軟預(yù)算約束問(wèn)題的產(chǎn)生。因而在實(shí)踐中，這一體制難以激發(fā)地方政府理財(cái)和管理企業(yè)的積極性（Wong，1988、1992），地方政府在很大程度上只是接受上級(jí)指令，承擔(dān)為地方提供必要公共服務(wù)的代理人角色（Naughton &Yang ，2004）。

　　自“文革”以來(lái)，中央與地方財(cái)政體制變動(dòng)頻繁，且逐漸趨于復(fù)雜。在1969-1978年的12年間，中央共出臺(tái)了六種不同的體制安排。這些安排雖然給處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系頂端的決策者帶來(lái)了巨大的管理困難，卻給高度集權(quán)化的財(cái)政體制引入了一定的分權(quán)化體制因素。從1971年開(kāi)始，省級(jí)政府逐漸獲得了一些財(cái)政自主權(quán)，包括：在一定范圍內(nèi)自主安排預(yù)算支出；
保留部分預(yù)算盈余；
引入多年期的固定比例分成辦法（Oksenberg &Tong，1991）。十一屆三中全會(huì)以后，為了解決大量的歷史遺留問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，減免部分農(nóng)業(yè)稅收，大量進(jìn)口糧食，使農(nóng)村得以休養(yǎng)生息。在城市，國(guó)家竭力為返城知識(shí)青年安排工作，提高職工工資待遇，恢復(fù)獎(jiǎng)金制度，大量興建職工住宅，以求政治上的安定團(tuán)結(jié)。這些努力在贏(yíng)得了民眾普遍贊譽(yù)的同時(shí)也給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)。國(guó)家財(cái)政連續(xù)出現(xiàn)巨額赤字，1979、1980兩年合計(jì)達(dá)204億元，幾乎相當(dāng)于1953-1978年26年的赤字總和218億元。（注1）相對(duì)于地方財(cái)政，中央財(cái)政虧空尤為嚴(yán)重。

　　從中央財(cái)政和地方財(cái)政來(lái)看，差額主要是在中央財(cái)政，地方財(cái)政去年還有一些結(jié)余。今年上半年有的地方的收入還不錯(cuò)，因此沒(méi)有那么緊張，而中央財(cái)政就不一樣了，去年全年與今年上半年的虧空累積下來(lái)達(dá)到60多億元……現(xiàn)在一些方面隨意減收增支，亂開(kāi)口子，鋪張浪費(fèi)，花錢(qián)大手大腳，同國(guó)家財(cái)政的這種狀況很不協(xié)調(diào)……上半年財(cái)政之所以沒(méi)有發(fā)生大的問(wèn)題，一是動(dòng)用了中央預(yù)算周轉(zhuǎn)金××億，二是借用了國(guó)家物資儲(chǔ)備局的物資變價(jià)款××多億，三是占用了應(yīng)當(dāng)歸還地方財(cái)政的資金××億，我們就是靠這個(gè)過(guò)日子的，現(xiàn)在借用和占用的錢(qián)已經(jīng)用完，也就是說(shuō)原來(lái)被掩蓋的矛盾就暴露出來(lái)了，而財(cái)政還是繼續(xù)支大于收……中央財(cái)政發(fā)生資金周轉(zhuǎn)不靈，應(yīng)撥的經(jīng)費(fèi)撥不出去的情況。最近，銀行不斷通知我們，中央金庫(kù)存款余額無(wú)幾，要求控制撥款。而面對(duì)這種情況，我們已經(jīng)不得不向國(guó)務(wù)院提出要求向銀行透支的緊急報(bào)告，這就是當(dāng)前財(cái)政，特別是中央財(cái)政的真實(shí)情況。（中共中央文獻(xiàn)研究室，1982）

　　巨額赤字在給改革倡導(dǎo)者帶來(lái)巨大政治壓力的同時(shí)，也促使他們加快財(cái)政分權(quán)改革的步伐。從1980年開(kāi)始，中央政府在江蘇和四川財(cái)政體制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推行了一系列實(shí)行旨在重新劃分中央與地方財(cái)政收支責(zé)任、“分灶吃飯”式的財(cái)政改革措施。改革的首要目標(biāo)是通過(guò)賦予地方更大的財(cái)政管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)地方政府增收理財(cái)?shù)姆e極性，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。中央政府希望這些分權(quán)化的改革措施在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，提高地方對(duì)中央的財(cái)政貢獻(xiàn)，緩解中央的赤字壓力（Wong，1992）。

　　如同其他領(lǐng)域的改革一樣，財(cái)政領(lǐng)域的改革一開(kāi)始也小心翼翼。為了適應(yīng)巨大的地區(qū)差異和地方財(cái)力差異，1980年改革在“分灶吃飯”的口號(hào)下，推出了“劃分收支、分級(jí)包干”的體制方案。這一方案產(chǎn)生了兩點(diǎn)深遠(yuǎn)的影響：首先，按照企業(yè)歸屬劃分企業(yè)收入。由于以前的財(cái)政體制沒(méi)有強(qiáng)調(diào)收入同支出掛鉤，所以企業(yè)歸屬問(wèn)題無(wú)關(guān)緊要。然而新體制強(qiáng)調(diào)所有層級(jí)的政府必須自給自足，因此企業(yè)歸屬權(quán)，以及附著在歸屬權(quán)上的收益權(quán)的重要性便凸現(xiàn)出來(lái)。其次，對(duì)企業(yè)上繳利潤(rùn)及稅收實(shí)行差別對(duì)待。在這種新體制下，地方企業(yè)的利潤(rùn)將完全歸地方政府，而這些企業(yè)繳納的工商稅收則會(huì)被中央分享（Wong，1992；
Oksenberg &Tong，1991）。

　　此后，中央在1983年出臺(tái)了“利改稅”改革方案，試圖改革稅收體制，同時(shí)從根本上重新確定企業(yè)與國(guó)家間、中央與地方間的利益分配關(guān)系。通過(guò)設(shè)定全國(guó)統(tǒng)一的所得稅稅率，減少企業(yè)與國(guó)家間在利潤(rùn)上繳比例方面的討價(jià)還價(jià)，硬化企業(yè)預(yù)算約束。統(tǒng)一的稅率使國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)處于同樣的財(cái)政地位，而這一點(diǎn)為工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革提供了重要前提，同時(shí)也為企業(yè)創(chuàng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。此外，新的產(chǎn)品稅在一定程度上抑制了某些行業(yè)過(guò)高的利潤(rùn)率，從而減少了高度分權(quán)的財(cái)政體制對(duì)地方工業(yè)擴(kuò)張的過(guò)度激勵(lì)（Wong，1992）。然而這一旨在規(guī)范政府與企業(yè)財(cái)政關(guān)系、硬化國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束的改革措施在執(zhí)行過(guò)程中遇到了重重困難。伴隨著廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理責(zé)任制的推行，“利改稅”改革通過(guò)統(tǒng)一稅率硬化企業(yè)預(yù)算約束的目標(biāo)最終落空（Wong，1992）。企業(yè)應(yīng)繳利潤(rùn)比例的確定又退回到了個(gè)別談判的方式上（Naughton，2005）。

　　1985、1988年兩次財(cái)政體制改革都采用了財(cái)政包干體制，所不同的是，1985年的“一刀切”財(cái)政體制被1988年的包含不同制度安排的改革方案所替代。新方案延續(xù)了1980年的改革思路，針對(duì)不同地區(qū)設(shè)定不同的制度安排，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的地區(qū)實(shí)行總額分成或遞增上解，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助。這些制度安排的核心目標(biāo)都是為了在已有的分配格局基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高財(cái)政收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重，以及中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重（國(guó)務(wù)院，1988）。

　　80年代頻繁調(diào)整的財(cái)政體制使得中央與地方財(cái)政分配關(guān)系缺乏穩(wěn)定性，在財(cái)力劃分的數(shù)量界限方面主觀(guān)隨意性很大，缺乏客觀(guān)的科學(xué)依據(jù)。中央為了擴(kuò)大在財(cái)政收入總額中所占的份額，采取多種措施頻頻從地方財(cái)政“抽調(diào)”資金：從1981年起，國(guó)家每年發(fā)行國(guó)庫(kù)券，并向地方借款；
1983年起開(kāi)征能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金，并將骨干企業(yè)收歸中央；
1987年，發(fā)行電力建設(shè)債券；
1988年取消少數(shù)民族定額補(bǔ)助遞增規(guī)定；
同時(shí)中央還陸續(xù)出臺(tái)了一些“中央請(qǐng)客，地方拿錢(qián)”的增收減支措施，致使包干體制不穩(wěn)定，挫傷地方積極性（Wong，1992）。在這種情況下，地方也發(fā)明出一系列對(duì)付中央的辦法（Wong，1992、2005），這些中央“抽調(diào)資金”與地方“明挖暗藏”的行為極大地加深了雙方的戒備心理（閻彬，1991）。與此同時(shí)，上下級(jí)政府之間就財(cái)政資源的爭(zhēng)奪，也在財(cái)政體制頻繁變動(dòng)的背景下逐漸激烈起來(lái)。1988年的相關(guān)政策文件的結(jié)尾清晰地揭示了這一時(shí)期中央與地方財(cái)政關(guān)系中存在的巨大張力：

　　……各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志要嚴(yán)格按照國(guó)家的方針政策，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，管好財(cái)政。要進(jìn)一步加強(qiáng)全局觀(guān)點(diǎn)，體諒中央的困難，正確處理中央和地方的利益關(guān)系。

　　要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。各地實(shí)行財(cái)政包干辦法以后，要認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的各種財(cái)政、財(cái)務(wù)制度。凡應(yīng)當(dāng)征收的稅款要按時(shí)、足額收上來(lái)，不能違反稅收管理權(quán)限，擅自減稅免稅；
不能把預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者私設(shè)“小金庫(kù)”。

　　各項(xiàng)開(kāi)支要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定支付，不能違反財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度；
所有收支都要按規(guī)定如實(shí)反映，不得打“埋伏”、報(bào)假帳。凡是違反財(cái)政紀(jì)律或弄虛作假的，審計(jì)部門(mén)要認(rèn)真檢查處理，問(wèn)題嚴(yán)重的，要給予紀(jì)律處分。

　　要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極支持財(cái)政部門(mén)履行自己的職責(zé)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。各級(jí)人民政府要帶頭執(zhí)行國(guó)家的財(cái)經(jīng)制度，不得越權(quán)行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財(cái)政部門(mén)違反國(guó)家規(guī)定處理財(cái)政問(wèn)題。（國(guó)務(wù)院，1988）

　　王紹光（1997）認(rèn)為，政府總是希望受自己支配的財(cái)源多多益善，中央想盡量集中財(cái)源，辦它認(rèn)為對(duì)國(guó)計(jì)民生至關(guān)重要的事情；
地方則希望盡量縮小對(duì)中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方利益，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　J 縣留成17.77%，W 縣留成19.13%，Y 縣留成26.62%.超過(guò)遞增率的收入全部留用；
達(dá)不到遞增率的部分，由市自有財(cái)力補(bǔ)足（B 市財(cái)政局，2004）。

　　有了前兩輪體制改革的經(jīng)驗(yàn)，B 市在面對(duì)新體制的挑戰(zhàn)時(shí)顯得底氣十足。在與上級(jí)政府的交涉過(guò)程中，B 市在擺事實(shí)的基礎(chǔ)上，積極捍衛(wèi)自己的利益，敢于對(duì)上級(jí)的政策表達(dá)異議。1988年底，B 市就其納稅大戶(hù)D 部直屬X 廠(chǎng)因享受減免稅政策造成對(duì)地方財(cái)政收入包干基數(shù)的影響問(wèn)題，向省里提交了關(guān)于X 廠(chǎng)減免稅對(duì)財(cái)政包干的影響和要求停止減免稅或調(diào)減收入包干基數(shù)的報(bào)告。B 市指出，1987年底國(guó)家頒布的有關(guān)減免稅政策規(guī)定，從1987年7月1日-1990年底，免征全部增值稅營(yíng)業(yè)稅，同期減半征收所得稅。這一政策使得1987年該市減少工商稅收750萬(wàn)元，如果1988年全年免征，預(yù)計(jì)減少工商稅收入1500萬(wàn)元。B 市認(rèn)為，該市已于1988年與省里實(shí)行了遞增包干財(cái)政體制，因此從“財(cái)政利益”上來(lái)講，新體制下的稅收減免實(shí)際上都要由地方財(cái)政承擔(dān)，跟中央不再有任何關(guān)系。在新一輪體制中，該市的收入遞增率被定為5%，完成起來(lái)困難較大，預(yù)計(jì)1988年財(cái)政將出現(xiàn)較大赤字。同時(shí)考慮到X 廠(chǎng)是骨干企業(yè)，盈利狀況較好，1987年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2531萬(wàn)元，今年全年可望實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)6200萬(wàn)元，因此有能力繼續(xù)繳納計(jì)劃減免的稅收。

　　擺完事實(shí)，報(bào)告筆鋒一轉(zhuǎn)，開(kāi)始和上級(jí)討論政策層面的問(wèn)題。B 市指出，在政策上不區(qū)別情況，全國(guó)一刀切地實(shí)行免征是否妥當(dāng)值得研究。而且對(duì)交給地方的增值稅和營(yíng)業(yè)稅全部減免，對(duì)交中央的所得稅卻減半后繼續(xù)征收，更是于理不通。為此，B 市要求省里面對(duì)財(cái)政包干的現(xiàn)實(shí)，幫助該市解決困難，或者將情況如實(shí)匯報(bào)財(cái)政部，重新研究該企業(yè)的減免稅問(wèn)題。撤銷(xiāo)原來(lái)減免稅文件，或者仍按原文件執(zhí)行，但要相應(yīng)地調(diào)減該市收入包干基數(shù)817萬(wàn)元。

　　由于B 市報(bào)告中所指的X 廠(chǎng)是部屬企業(yè)，B市在報(bào)告中所針對(duì)的又主要是中央的政策，所以省財(cái)政廳在接到B 市的報(bào)告后，并沒(méi)有鑒于“省市財(cái)政包干的現(xiàn)實(shí)”，通過(guò)省級(jí)財(cái)力來(lái)解決這一問(wèn)題，而是直接將報(bào)告轉(zhuǎn)呈財(cái)政部，對(duì)B 市報(bào)告的事由稍作轉(zhuǎn)述后，即表示同意該市的意見(jiàn)，進(jìn)而要求部里批準(zhǔn)停止對(duì)X 廠(chǎng)的減免稅或調(diào)減收入包干基數(shù)。

　　由于資料的限制，我們難以知曉主管部門(mén)對(duì)這一報(bào)告的批復(fù)內(nèi)容，但是通過(guò)省市的報(bào)告可以看出，地方政府的利益主體意識(shí)在經(jīng)過(guò)幾年包干體制的洗禮后空前增強(qiáng)，能夠清晰地界定上級(jí)的利益和自己的利益，能夠就一項(xiàng)政策對(duì)上下級(jí)政府利益分配造成的影響進(jìn)行量化和深入分析。同時(shí)，地方政府在認(rèn)為宏觀(guān)政策對(duì)他們的利益造成影響時(shí)，不但敢于向省甚至中央直接要求屬于自己的利益，而且不憚?dòng)诒磉_(dá)自己對(duì)上級(jí)政策的不滿(mǎn)。此外，省級(jí)政府對(duì)這一問(wèn)題的處理也耐人尋味，省政府并不壓制下級(jí)政府對(duì)中央政策的憤懣，也不打算動(dòng)用省級(jí)財(cái)力解決這一問(wèn)題，而是在B 市報(bào)告前加了一句“我廳同意該市的意見(jiàn)”，轉(zhuǎn)呈上級(jí)，一方面將這一棘手的問(wèn)題交給上級(jí)處理，節(jié)省省級(jí)財(cái)力，另一方面也表達(dá)了省級(jí)政府對(duì)上級(jí)政策的異議。

　�。ǘ�）“放水養(yǎng)魚(yú)”政策的出臺(tái)

　　體制改革使B 市財(cái)政不僅要完成不斷提高的收入任務(wù)，同時(shí)要保證基本財(cái)政支出的需要，還要進(jìn)行必要的公共建設(shè)。為了完成這些目標(biāo)和任務(wù)，除了在與上級(jí)的討價(jià)還價(jià)過(guò)程中為自己盡量爭(zhēng)取更多的財(cái)政利益外，B 市還學(xué)習(xí)其他省市的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了一些制度創(chuàng)新。

　　上文提到，1984年底B 市財(cái)政官員前往鄰省學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，他們看到，“鄰省的政策能夠從實(shí)際出發(fā)，注意靈活變通。如果鄰省按其現(xiàn)在的財(cái)政體制嚴(yán)格執(zhí)行，那么市縣地方固定收入每增收一億元，省財(cái)政就要倒貼給中央1820萬(wàn)元，因此省級(jí)政府并不希望企業(yè)收入、工商稅收等項(xiàng)目超收過(guò)多。于是鄰省對(duì)地方一些實(shí)際問(wèn)題的處理，凡是有利于發(fā)展生產(chǎn)、增加發(fā)展后勁、提高效益的，在不違背政策原則的前提下，都能實(shí)事求是地加以變通處理。他們?cè)谪?cái)政稅收方面做出的一些改革效果也比較好，如購(gòu)買(mǎi)特定儀器設(shè)備，單價(jià)在5萬(wàn)元以下的允許進(jìn)入成本；
在現(xiàn)有規(guī)模基礎(chǔ)上的廠(chǎng)房維修，如果資金有困難，經(jīng)省財(cái)政廳批準(zhǔn)可以列為營(yíng)業(yè)外支出。據(jù)X 市同志介紹，這一政策在保證收入任務(wù)完成的前提下，解決了危房翻修費(fèi)用500萬(wàn)元”。

　　B 市的財(cái)政官員認(rèn)為，要學(xué)習(xí)鄰省經(jīng)驗(yàn)，貫徹寬嚴(yán)結(jié)合的精神。從財(cái)政稅收政策上適當(dāng)加以放開(kāi)，以支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1984年底在結(jié)合本市實(shí)際情況，借鑒周邊兄弟省、市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，B 市出臺(tái)了財(cái)政稅收工作的變通辦法，提出了“開(kāi)源”和“節(jié)流”兩種消解財(cái)政壓力的途徑。

　　首先是廣開(kāi)財(cái)源，即通過(guò)提供稅收和貸款方面的優(yōu)惠條件鼓勵(lì)本級(jí)政府或政府部門(mén)所屬企業(yè)的發(fā)展。這種“放水養(yǎng)魚(yú)”政策的主要內(nèi)容包括：發(fā)放政府貼息貸款，支持地方企業(yè)發(fā)展。1985年，B 市計(jì)劃向市區(qū)發(fā)放1850萬(wàn)元的貼息貸款，貸款由各企業(yè)向工商銀行申請(qǐng)，由市財(cái)政負(fù)責(zé)貼息，貼息可以采取全貼息或半貼息兩種方法，主要用來(lái)支持文化、教育、衛(wèi)生、商業(yè)、水產(chǎn)等部門(mén)，以及各區(qū)級(jí)單位新辦商業(yè)、旅游服務(wù)、校辦工廠(chǎng)等企業(yè)。貼息的資金按照財(cái)政體制由市區(qū)和縣財(cái)政分別負(fù)擔(dān)，B 市要求各縣也應(yīng)當(dāng)向企業(yè)提供貼息貸款，其額度由各縣自行研究。在貼息貸款以外，政府還給企業(yè)以還款方面的優(yōu)惠政策，即允許企業(yè)在項(xiàng)目的新增利潤(rùn)中稅前還款。

　　采用多種渠道籌集資金，支持發(fā)展商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。允許國(guó)營(yíng)小型零售商業(yè)企業(yè)和合作商店在營(yíng)業(yè)額1%的范圍內(nèi)提取簡(jiǎn)易建筑費(fèi)，在稅前列支，資金由主管局集中后再用于建設(shè)小型集體商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。從1985年開(kāi)始，國(guó)營(yíng)商業(yè)中的小型企業(yè)的承包費(fèi)上繳財(cái)政后，由財(cái)政統(tǒng)一返還給主管部門(mén)，用于商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)。除了這些主管部門(mén)集中使用的資金外，B 市還積極鼓勵(lì)工礦企業(yè)集資興辦商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，為了調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，B 市規(guī)定將這些新辦網(wǎng)點(diǎn)的稅后利潤(rùn)全部留給企業(yè)自主安排。

　　在工商稅收政策方面給中小企業(yè)以特殊照顧，鼓勵(lì)它們發(fā)展。首先，縣、郊區(qū)進(jìn)城創(chuàng)辦集體所有制的第三產(chǎn)業(yè)，除按規(guī)定新辦集體企業(yè)免征工商所得稅一年外，納稅有困難的，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)可同時(shí)免征營(yíng)業(yè)稅一年。國(guó)營(yíng)小型企業(yè)，單季度或雙季度獎(jiǎng)金可以在成本中開(kāi)支。四個(gè)市轄區(qū)的區(qū)屬企業(yè)的管理費(fèi)可按1%提取，其中增提的部分（0.5%）上繳區(qū)財(cái)政，可用于社會(huì)文教設(shè)施、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、城市設(shè)施維修等福利事業(yè)，年終如有結(jié)余，按章繳納所得稅。

　　除此之外，B 市還出臺(tái)了與“開(kāi)源”相呼應(yīng)的“節(jié)流”方案，向地方工商企業(yè)轉(zhuǎn)移公共支出。主要措施為減少企業(yè)本應(yīng)向國(guó)家上繳的稅收或基金，把這部分稅收或基金變成企業(yè)對(duì)政府城市建設(shè)的支持或者對(duì)教育事業(yè)的貢獻(xiàn)。具體變通方法包括：以稅收優(yōu)惠為交換條件，將市政建設(shè)支出分?jǐn)偨o下轄企業(yè)，激勵(lì)企業(yè)出資出力支持城區(qū)建設(shè)、“三廢”治理和工廠(chǎng)搬遷。在“人民城市人民建，國(guó)家、集體、個(gè)人都出力”的口號(hào)下，政府要求企業(yè)“各家自?huà)唛T(mén)前雪”，經(jīng)過(guò)協(xié)商，在企業(yè)負(fù)擔(dān)許可的情況下，由企業(yè)分擔(dān)修建道路、駁岸等市政設(shè)施開(kāi)支。政府允許這部分資金從企業(yè)的自有資金中開(kāi)支，如自有資金開(kāi)支有困難，經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)允許在稅前列支。老城改造由于拆建職工住房新增加的建筑面積，原則上在企業(yè)自有資金中開(kāi)支，如果企業(yè)自有資金不足，財(cái)政部門(mén)允許在企業(yè)營(yíng)業(yè)外支出中列支。因治理“三廢”企業(yè)需要搬遷的，搬遷的資金除動(dòng)用企業(yè)和主管局的自有資金和變賣(mài)原有房產(chǎn)的變價(jià)收入外，凡是要增加設(shè)備的可以向銀行貸款，項(xiàng)目完成后，可以在稅前還貸。（注4）

　　除了稅收方面的優(yōu)惠外，政府還給企業(yè)減免或者允許企業(yè)欠繳國(guó)家在稅收外單獨(dú)征收的各種建設(shè)基金。B 市規(guī)定對(duì)地方能源、交通和公用事業(yè)單位，如港務(wù)處、汽車(chē)運(yùn)輸公司、航運(yùn)公司、公共交通公司、自來(lái)水公司、客運(yùn)公司、煤礦等企業(yè)，暫緩征收能源交通建設(shè)基金。國(guó)營(yíng)企業(yè)用于還貸的折舊基金和單項(xiàng)留利，在計(jì)算征收能源交通建設(shè)基金時(shí)可以剔除后計(jì)算。集體企業(yè)稅后留利，可先還貸，先交納城市維護(hù)費(fèi)和人防經(jīng)費(fèi)，然后再交納能源交通建設(shè)基金。增長(zhǎng)利潤(rùn)減率征收所得稅的照顧部分和單項(xiàng)留利，在征收能源交通建設(shè)基金時(shí)也可剔除后計(jì)征。目前企業(yè)交納能源基金確有困難的暫時(shí)可作欠交處理。地方財(cái)政掌握的公用事業(yè)附加和工商稅附加，因城建資金入不敷出，交納能源基金有困難的，暫時(shí)欠交。凡財(cái)政局出具證明是差額預(yù)算單位的預(yù)算外收入，可暫緩征收能源交通建設(shè)基金。在籌集教育基金方面，政府承諾給企業(yè)減少部分所得稅，通過(guò)稅收優(yōu)惠的形式，把交給上級(jí)的稅收變成交給地方的教育基金。

　　B 市“放水養(yǎng)魚(yú)”式的政策措施實(shí)際上是地方政府在省以下財(cái)政包干體制下的一種自保護(hù)策略。一方面，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)的職責(zé)也相應(yīng)加重；
另一方面，財(cái)政收入的劃分辦法又沒(méi)有因此而向地方傾斜。因此，市級(jí)政府為了保證自身能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就不得不采取一切可能的辦法增加財(cái)政收入。然而，從以上的討論中我們看到，B 市政府的行為在對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)維度上呈現(xiàn)出不同的特征：對(duì)上級(jí)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的自利特征，即更多地考慮本級(jí)政府的利益，勇于通過(guò)與上級(jí)的討價(jià)還價(jià)爭(zhēng)取自己應(yīng)得的利益，敢于打政策“擦邊球”，盡可能減少對(duì)上級(jí)的財(cái)政貢獻(xiàn)。對(duì)下級(jí)以及對(duì)作為其重要財(cái)源的轄區(qū)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)體，則又表現(xiàn)出較強(qiáng)的利他特征，即更多地考慮如何以各種形式的優(yōu)惠政策，促進(jìn)地方工商業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)財(cái)源；
動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體齊心協(xié)力提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，發(fā)展地方公益事業(yè)。地方政府的這些應(yīng)對(duì)外部壓力、培養(yǎng)財(cái)源、轉(zhuǎn)移支出的做法，在一定程度上緩解了外部政策變動(dòng)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)造成的沖擊（Lieberthal&Lampton，1992）。

　　三、市以下財(cái)政體制對(duì)地方工業(yè)化的激勵(lì)

　　1984年以前B 市與下轄縣的財(cái)政關(guān)系比較松散，省對(duì)市的體制與省對(duì)縣的體制基本相同，都是“收支掛鉤，比例包干”的財(cái)政體制。1984年，全省實(shí)行了市管縣改革，從此，市縣的財(cái)政關(guān)系日益緊密。在研究財(cái)政市管縣方案時(shí)，市財(cái)政部門(mén)指出應(yīng)當(dāng)從財(cái)政上整合市及市轄縣。由于這項(xiàng)改革打破了原來(lái)的省縣直接聯(lián)系，將縣直接置于市的管轄之下，在一定程度上降低了縣在省以下財(cái)政架構(gòu)中的重要性。此外，市管縣以后，市可以控制縣財(cái)政，也可以從縣財(cái)政中集中一部分收入由市統(tǒng)籌。雖然說(shuō)相當(dāng)一部分的統(tǒng)籌資金可能會(huì)以專(zhuān)項(xiàng)撥款的形式返還給縣，但是市對(duì)縣財(cái)政的控制也就恰恰實(shí)現(xiàn)于這一上解下?lián)艿倪^(guò)程中。（注5）

　　在市管縣體制實(shí)行后的1986、1988年兩次體制改革中，市、縣基本上都實(shí)行了同樣的體制，縣不再同省直接結(jié)算，而是通過(guò)市統(tǒng)一分配收入和安排支出。

　　20世紀(jì)80年代中期，W 縣下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。復(fù)雜的財(cái)政體制關(guān)系中又增添了縣鄉(xiāng)財(cái)政這一新內(nèi)容。新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系主要由預(yù)算內(nèi)財(cái)政和預(yù)算外財(cái)政以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金構(gòu)成。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支受縣級(jí)政府控制，預(yù)算收入的分配原則基本上是“核定任務(wù)，超收分成”的方法；
對(duì)于超額完成任務(wù)的收入部分，縣鄉(xiāng)之間按照另一比例分成，這一比例比任務(wù)內(nèi)的分成比例要高一些。在支出方面，縣核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出基數(shù)并且給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下?lián)苓@部分的資金。可見(jiàn)，在預(yù)算內(nèi)收支方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政之間的關(guān)系在很多方面類(lèi)似于省對(duì)市、市對(duì)縣實(shí)行的體制。在這種財(cái)政關(guān)系格局中，下級(jí)政府對(duì)體制的制定所能施加的影響是很小的，上級(jí)政府擁有核定任務(wù)和決定分享比例的權(quán)力（黃佩華，1999），因此，下級(jí)政府并不能完全享有預(yù)算內(nèi)財(cái)政的收入增量。以W 縣H 鎮(zhèn)為例（案例來(lái)源：Byrd &Alan，1990），按照1986年的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可以提留任務(wù)內(nèi)的3.7%和超出收入基數(shù)部分的8%.

　　H 鎮(zhèn)留成=收入基數(shù)×3.7%+（實(shí)際完成數(shù)-收入基數(shù)）×8%

　　這一公式表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的留成受到三個(gè)因素的影響：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際收入、縣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)定的財(cái)政收入基數(shù)、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入分成比例。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠控制的變量是財(cái)政的實(shí)際收入，他們既可以積極培植各種稅源，增加稅收力度，擴(kuò)大財(cái)政收入，也可以采取一種比較松散的方式，把財(cái)政收入限制在一個(gè)較低的水平上。而決定他們是否努力擴(kuò)大收入的變量是由縣級(jí)政府控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基數(shù)和縣鄉(xiāng)財(cái)政收入分成比例。在任務(wù)數(shù)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，留成比例起決定作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成比例越高，他們就越傾向于增加財(cái)政收入。通常，為了激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多收超收，縣級(jí)政府會(huì)設(shè)定一個(gè)高于基數(shù)內(nèi)分成比例的超收分成比例。在上述例子里，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　超收分成比例是基數(shù)內(nèi)分成比例的兩倍多。但是該體制的復(fù)雜之處不在于是否實(shí)行基數(shù)內(nèi)外的差別分享比例，而在于體制確定的收入基數(shù)的變動(dòng)趨勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制3年一定，這一基數(shù)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此輪體制中必須每年完成的收入量。（注6）財(cái)政體制3年期滿(mǎn)后，縣鄉(xiāng)之間會(huì)就分成內(nèi)容、比例和基數(shù)做調(diào)整。新的體制基數(shù)在很大程度上參考了鄉(xiāng)鎮(zhèn)近3年的財(cái)政收入實(shí)際完成情況，實(shí)際收入越高，體制基數(shù)定的就越高。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入是不劃算的。舉例來(lái)講，在上輪體制內(nèi)，H 鎮(zhèn)的收入基數(shù)是100萬(wàn)元，而H 鎮(zhèn)在3年期的最后一年的實(shí)際收入是200萬(wàn)元，那么按照第一輪體制，H 鎮(zhèn)得到的收入是：100×3.7%+（200-100）×8%=1117（萬(wàn)元）

　　但是在第二輪體制中，基數(shù)很可能會(huì)變成200萬(wàn)，假設(shè)基數(shù)內(nèi)分成比例不變，那么在第二輪體制中，同樣的200萬(wàn)元H 鎮(zhèn)所得到的分成數(shù)就是：200×3.7%=714（萬(wàn)元）

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際損失413萬(wàn)元。因此在這種體制內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收的越多，體制變化時(shí)損失就越大。在支出方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出也受上一級(jí)政府指定，例如要用于財(cái)政供養(yǎng)人員的工資支出、行政支出和運(yùn)轉(zhuǎn)支出等。

　　與預(yù)算內(nèi)財(cái)政的管理體制不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在本級(jí)的預(yù)算外財(cái)政收支的管理方面具有較大的自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金是指不納入國(guó)家預(yù)算管理的財(cái)政性資金，包括鄉(xiāng)財(cái)政按國(guó)家規(guī)定管理的各項(xiàng)附加收入，事業(yè)、行政單位自收自支不納入預(yù)算的資金，國(guó)營(yíng)企業(yè)及其主管部門(mén)管理的各種專(zhuān)項(xiàng)資金，以及其他按國(guó)家規(guī)定不納入預(yù)算的各種收入。對(duì)事業(yè)、行政單位和國(guó)營(yíng)企業(yè)及其主管部門(mén)掌握的預(yù)算外資金，鄉(xiāng)財(cái)政按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理和監(jiān)督。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以保留部分自籌資金。鄉(xiāng)財(cái)政的自籌資金是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在預(yù)算內(nèi)、外資金以外，按照國(guó)家政策規(guī)定自行籌集的收入，并可自行安排相應(yīng)支出。自籌資金收入主要包括按有關(guān)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳鄉(xiāng)財(cái)政的利潤(rùn)、事業(yè)單位上繳的收入，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)通過(guò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共福利事業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)等（財(cái)政部，1985）。

　　預(yù)算內(nèi)、外財(cái)政管理體制的這種巨大差異，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在財(cái)政收入的籌劃方面做出一些選擇，也就是盡量完成預(yù)算內(nèi)的收入任務(wù)，同時(shí)大力增加預(yù)算外和自籌收入。后者會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)更多的利益。與加大農(nóng)業(yè)稅征收力度、提高統(tǒng)籌收入相比，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外和自籌收入的增加所起的作用要大很多。在B 市這樣的工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎所有的預(yù)算外收入和自籌收入都來(lái)自工業(yè)領(lǐng)域（Song，1990）。與預(yù)算內(nèi)相比，政府通過(guò)商業(yè)運(yùn)作和其他一些行為得到的預(yù)算外收入歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自由支配。預(yù)算內(nèi)的收入僅僅為地方政府提供了基本的經(jīng)費(fèi)保障，而發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所帶來(lái)的預(yù)算外收入才是維持地方政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要收入來(lái)源。

　　市以下的財(cái)政包干體制將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益與其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密地聯(lián)系在一起。在包干制的激勵(lì)下，政府直接投資于地方工業(yè)或者幫助企業(yè)融資、減免稅收、實(shí)行價(jià)格保護(hù)和貿(mào)易保護(hù)，對(duì)企業(yè)實(shí)施“父愛(ài)”主義的政策（Oi，1992、1996、1998；
Walder ，1996；
戴園晨、徐亞平，1992；
Wong ，1988、2005）。但是由此產(chǎn)生的一個(gè)結(jié)果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益獨(dú)立意識(shí)不斷增強(qiáng)。財(cái)政體制在預(yù)算內(nèi)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留下的財(cái)政資源有限，但同時(shí)又在其他方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收留下了制度空間。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然會(huì)選擇擴(kuò)大預(yù)算外收入，同時(shí)通過(guò)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)轉(zhuǎn)移部分支出。除此之外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為中也表現(xiàn)出了與市級(jí)政府行為相似的特征，即有意地松懈對(duì)上級(jí)的財(cái)政貢獻(xiàn)，通過(guò)或明或暗的方式“藏富于民”，在需要安排支出的時(shí)候通過(guò)“捐贈(zèng)”等形式重新集中財(cái)政資源。

　　四、結(jié)論和討論

　　在研究20世紀(jì)50年代末期中國(guó)短暫的分權(quán)化財(cái)政體制改革時(shí)，學(xué)者們就分權(quán)化財(cái)政體制可能對(duì)中央與省級(jí)政府間關(guān)系產(chǎn)生的影響，提出了著名的“分權(quán)化假設(shè)”。這一假設(shè)認(rèn)為，在分權(quán)化體制下，地方政府的財(cái)政收支在國(guó)家財(cái)政收支總量中所占的比例將不斷增大，中央政府所占的分額將相應(yīng)減小。這意味著國(guó)家財(cái)政收入分配的主導(dǎo)權(quán)將從中央政府手中轉(zhuǎn)移到地方政府手中。這種財(cái)政層面的權(quán)利結(jié)構(gòu)變化，將給中央與地方的關(guān)系帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響（Lardy ，1975）。這一假設(shè)所描述的情況雖然沒(méi)有在50年代末期有限度的分權(quán)化改革中出現(xiàn)，但是當(dāng)80年代初財(cái)政分權(quán)改革在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)時(shí)，分權(quán)化的財(cái)政體制給政府間關(guān)系帶來(lái)的影響便再也不可能被忽視。80年代財(cái)政體制改革對(duì)中央和省的關(guān)系產(chǎn)生的影響，已經(jīng)受到學(xué)者們的充分關(guān)注（Oksenberg &Tong，1991；
Wong ，1988、1991、1992；
Bahl &Wallich ，1992；
Naughton ，1995；
Naughton &Yang，2004）。而本文則力圖在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，將這一研究議題深入到對(duì)省以下政府間關(guān)系的討論中。

　　通過(guò)對(duì)20世紀(jì)80年代改革中A 省與其所轄B 市間關(guān)系變遷的考察，本文發(fā)現(xiàn)，宏觀(guān)層面的包干體制在賦予地方更大的財(cái)政管理自主權(quán)的同時(shí)，也在一定程度上硬化了省級(jí)政府的預(yù)算約束。省級(jí)政府在尋求保障本級(jí)財(cái)政支出辦法的過(guò)程中，也開(kāi)始下放支出責(zé)任，擴(kuò)大省級(jí)政府的分享比例，同時(shí)通過(guò)包干體制激勵(lì)下級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入。這種收入分配和支出安排之間的脫節(jié)，造成了下級(jí)政府財(cái)政收支差額的擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致了上下級(jí)政府就財(cái)政收支劃分辦法的爭(zhēng)論。財(cái)政利益層面的沖突在一定程度上造成了政府間關(guān)系的疏離，使得省市政府逐漸分化為獨(dú)立的利益主體。

　　隨著時(shí)間的推移，地方政府的利益主體意識(shí)逐漸增強(qiáng)，表現(xiàn)在下級(jí)政府可以嚴(yán)格地劃分上級(jí)的利益和自己的利益，同時(shí)能夠就改革政策對(duì)自身造成的影響進(jìn)行系統(tǒng)周密的計(jì)算。當(dāng)感到利益受損時(shí)，不但敢于向上級(jí)要求應(yīng)當(dāng)屬于自己的利益，而且不憚?dòng)诒磉_(dá)對(duì)上級(jí)政策的不滿(mǎn)。在維護(hù)和壯大自身利益的過(guò)程中，B 市政府的行為在對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)維度上呈現(xiàn)出了不同的特征：對(duì)上級(jí)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的自利特征，即更多地考慮本級(jí)政府的利益，盡可能減少對(duì)上級(jí)的財(cái)政貢獻(xiàn)。對(duì)下級(jí)又表現(xiàn)出較強(qiáng)的利他特征，更多地考慮如何以各種形式的優(yōu)惠政策，促進(jìn)地方工商業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)財(cái)源。在實(shí)踐效果上，這些措施在一定程度上緩解了外部政策變動(dòng)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)造成的沖擊。與此相類(lèi)似，縣鄉(xiāng)之間的包干體制讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益與其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密地聯(lián)系在一起。利益獨(dú)立意識(shí)不斷增強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了與市級(jí)政府相似的措施，直接投資于地方工業(yè)或者幫助企業(yè)融資、減免稅收、實(shí)行價(jià)格保護(hù)和貿(mào)易保護(hù)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為也表現(xiàn)出對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)維度上的分化。通過(guò)發(fā)展地方工商業(yè)，地方政府在提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠的條件下，也向轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位轉(zhuǎn)嫁了一部分公共支出，這對(duì)緩解地方政府公共服務(wù)資金的不足起到了重要的作用。這種政府與企業(yè)之間的互惠模式后來(lái)也被用作支持“地方國(guó)家合作主義”的一個(gè)有力論據(jù)（Oi，1992、1996、1998）。

　　本文的發(fā)現(xiàn)之一，即地方政府在對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)維度上呈現(xiàn)出的不同行為特征，不可避免地觸及了對(duì)政府行為動(dòng)機(jī)的討論。長(zhǎng)期以來(lái)在這方面的研究一直存在著不同的理論取向。公共選擇（public choice ）理論認(rèn)為，如同官僚所關(guān)心的首先是自己的利益一樣，官僚機(jī)構(gòu)所追求的是自身預(yù)算收益的最大化（Niskanen，1971）。政府和官僚的目標(biāo)并不是社會(huì)福利的最大化，而是追求自己的私利。有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，不論是專(zhuān)制政府還是民主政府，所追求的目標(biāo)都與社會(huì)福利最大化完全不同。政府采用國(guó)家所有制和扶持農(nóng)業(yè)這樣的干預(yù)政策，是為了服務(wù)于自己的政治目的，干預(yù)政策如果導(dǎo)致社會(huì)福利水平的提高，那純粹是一種巧合（Shleifer，1998）。在對(duì)20世紀(jì)80年代中國(guó)地方工業(yè)化的研究中，這一理論也認(rèn)為，中國(guó)的地方政府是自利的主體，他們的行動(dòng)所追求的是自己收益最大化。同時(shí)宣稱(chēng)這一視角可以應(yīng)用到對(duì)由不同利益群體組成的中國(guó)地方政府的分析中（Byrd，1990；
Song &Du ，1990）。雖然有的理論家試圖采取一種包容性更強(qiáng)的假設(shè)，即認(rèn)為，政府官僚和政府機(jī)構(gòu)在行為目的上部分地出于利己考慮，部分地出于公共利益的考慮（Tullock ，1976），但是他們同時(shí)認(rèn)為，在這兩者中，政府更多地從利己的角度出發(fā)考慮問(wèn)題（Udehn ，1996）。

　　與之相對(duì)的意見(jiàn)認(rèn)為，雖然財(cái)政包干體制強(qiáng)化了地方政府在財(cái)政利益上的獨(dú)立性，以至于地方政府可以為了保護(hù)對(duì)所轄企業(yè)的所有權(quán)不惜變相地對(duì)抗上級(jí)政府的指令（馬戎等主編，1994）。但是這種行為恰恰是為了維護(hù)地方社區(qū)的利益（Oi，1992、1996、1998；
Walder，1992）。馬列主義、毛澤東思想影響下的社會(huì)主義中國(guó)的傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)，仍是支撐這種被稱(chēng)之為“地方國(guó)家合作主義”體系的精神支柱。因而，地方官員不僅是動(dòng)機(jī)良好的企業(yè)家，而且也是社區(qū)福祉的守望者（Oi，1992）。這種建立在政府和政府官僚追求公共利益認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上的分析，恰恰反映了政治社會(huì)學(xué)在分析政府行為方面的理論取向（Udehn ，1996）。

　　本文的發(fā)現(xiàn)表明，分權(quán)化的改革不可避免地要增加上下級(jí)政府間在資源和權(quán)力分配方面存在的張力。雖然激烈的財(cái)政收入爭(zhēng)奪使政府行為體現(xiàn)出強(qiáng)烈的利己特征，但是這種爭(zhēng)奪的動(dòng)因正是資助本級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的財(cái)政開(kāi)支需要，這一需要雖然在一定程度上會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)人意志的影響，但卻很難令人信服地被還原為純粹的個(gè)人利益或狹隘部門(mén)利益的考慮。作為公共服務(wù)的提供者，地方政府還要負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的開(kāi)支，籌資支持這些公益事業(yè)發(fā)展的行為同樣也很難被簡(jiǎn)單地還原為對(duì)政府自身經(jīng)濟(jì)利益的追求。

　　政府行為和政策過(guò)程的復(fù)雜性以及中國(guó)官僚政治決策的片段性（fragmentary ）特征（Lieberthal &Lampton ，1992；
Walder ，1992），使我們無(wú)法對(duì)政府行為及其決策過(guò)程做出整體上的利己或者利他的簡(jiǎn)單判斷。因此，本文認(rèn)為對(duì)這些問(wèn)題的分析不僅需要在官僚機(jī)構(gòu)層級(jí)維度上區(qū)分政策的作用方向或者說(shuō)政策的針對(duì)對(duì)象，同時(shí)也需要在同一官僚層級(jí)內(nèi)區(qū)分不同的政策議題。

　　最后，需要指出是，本文的討論僅限于20世紀(jì)80年代分權(quán)化改革這一特定歷史時(shí)期，以及A 省這一特定的行政體系范圍。本文涉及的主題也只限于財(cái)政政策和省級(jí)以下政府間關(guān)系的演變過(guò)程。雖然政府間的財(cái)政利益分化在一定程度上可能會(huì)危及官僚體系的穩(wěn)定和集中（Oi，1996；
Naughton &Yang，2004），但卻不足以形成對(duì)整個(gè)官僚體制的未來(lái)發(fā)展持悲觀(guān)態(tài)度的理由。與財(cái)政體制并行的其他的政治制度，如官員任命、考核體系，官僚體制的自我監(jiān)督體系等，在宏觀(guān)和微觀(guān)層次上都具有約束政府政策和行為的取向，以及維持官僚體制內(nèi)政治團(tuán)結(jié)的作用（Naughton &Yang ，2004；
Whiting，2004）。這些體制的交互影響則進(jìn)一步凸現(xiàn)了政府行為和政策取向的復(fù)雜，以及對(duì)其進(jìn)行深入研究的必要。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　注1：王紹光認(rèn)為，1979、1980年國(guó)家財(cái)政的累積赤字達(dá)到348億元，他指出國(guó)家通過(guò)增發(fā)紙幣轉(zhuǎn)嫁了其中大約130億元的赤字，兩項(xiàng)相抵剩余的赤字約為218億。

　　注2：這一部分以A 省B 市為研究主軸，選擇這一典型主要基于以下考慮：首先，這一地區(qū)是中國(guó)工業(yè)化起步較早、發(fā)展較為迅速的地區(qū)之一；
其次，20世紀(jì)80-90年代，許多學(xué)者在這一地區(qū)進(jìn)行了相關(guān)研究，他們留下的珍貴文獻(xiàn)資料，為本文在多年以后研究當(dāng)時(shí)工業(yè)化進(jìn)程中的種種問(wèn)題提供了支持。1979年改革開(kāi)始前，A 省的GDP 總量接近300億元，人均GDP 509元，地方財(cái)政收入59億元，財(cái)政支出32億元。B 市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在A(yíng) 省處于前列，1979年全市財(cái)政總收入為7.1億元，其中，企業(yè)收入所占比例50.49%，工商各稅所占比例49.42%.財(cái)政總支出8200萬(wàn)元（《B 市統(tǒng)計(jì)年鑒》[1980]、《A 省統(tǒng)計(jì)年鑒》[1980]）。

　　注3：在1973-1976年間，省市實(shí)行收入固定留成外加超計(jì)劃分成的辦法，固定留成比例為0.5%，超計(jì)劃分成比例由此前的5-10%，提高到15%.1977-1980年間，省市體制基本保持穩(wěn)定，與前一種體制的惟一不同在于將原來(lái)的超計(jì)劃分成改為增長(zhǎng)分成，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　分成的比例不變。從1981年開(kāi)始，中央與省的體制發(fā)生變化，省以下地方財(cái)力減少，因此省也相應(yīng)地調(diào)減了地方的收入分成比例，一方面，固定分成和增長(zhǎng)分成比例在原基礎(chǔ)上減少30%，新的固定分成比例為0.35%，增長(zhǎng)分成比例為10.5%.另一方面，增加了超收分成的辦法，分成比例為20%（B 市財(cái)政局，1982）。

　　注4：從1982年開(kāi)始，國(guó)家進(jìn)一步集中了來(lái)自地方工業(yè)企業(yè)的稅收。1982年3月開(kāi)始縮小社隊(duì)企業(yè)的免稅范圍。1983年9月，為了貫徹集中資金，保證重點(diǎn)建設(shè)的方針，取消了原來(lái)對(duì)社隊(duì)企業(yè)20%的工商所得稅稅率和3000元的起征點(diǎn)，轉(zhuǎn)而按照八級(jí)超額累進(jìn)稅率計(jì)征，起征點(diǎn)為1000元，稅率最低為10%，最高為55%.文件下發(fā)后引起地方的強(qiáng)烈反響，各地意見(jiàn)很大。迫于壓力，1984年3月，財(cái)政部下發(fā)文件，把原來(lái)由省級(jí)人民政府掌握的稅收減免權(quán)下放到縣級(jí)政府，并且擴(kuò)大了減免稅的范圍（張毅、張頌頌，2002）。該市的稅收變通辦法正是在這種中央與地方爭(zhēng)奪地方企業(yè)財(cái)政收益的宏觀(guān)背景下出臺(tái)的。

　　注5：為順利推行這項(xiàng)改革，市也給縣開(kāi)出了一些優(yōu)惠條件：在工業(yè)方面，B 市考慮到目前的縣辦工業(yè)留成比例太低，僅有35%，同時(shí)省里又從1984年開(kāi)始集中了縣留成部分的10%，所以縣級(jí)收入所剩無(wú)幾，對(duì)縣屬工業(yè)發(fā)展根本派不上大用場(chǎng)。體制調(diào)整以后，參考鄰省的做法，把縣辦工業(yè)的留成比例提高到60%.此項(xiàng)可以增加三縣留成400萬(wàn)。在農(nóng)業(yè)方面，改變生豬收購(gòu)和豬肉零售環(huán)節(jié)的工商稅、農(nóng)業(yè)稅的征收辦法，三縣因此可以增加分成收入106萬(wàn)元（B 市財(cái)政局，1985）。

　　注6：除此之外，在一些地方，為了考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，還在體制基數(shù)的基礎(chǔ)上設(shè)定任務(wù)數(shù)，任務(wù)數(shù)一年一變，逐年增加，任務(wù)數(shù)不決定縣鄉(xiāng)之間的財(cái)力分成比例，主要對(duì)考核干部業(yè)績(jī)起作用。

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