趙樹(shù)凱：“地方政府公司主義”與治理困境

　　改革以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，農(nóng)民生活水平顯著提高，但是，形成的社會(huì)矛盾也相當(dāng)突出。問(wèn)題主要集中于社會(huì)發(fā)展滯后、公共物品短缺、政府的政治信任降低、社會(huì)緊張?jiān)黾拥�。有學(xué)者將這種農(nóng)村社會(huì)不和諧加劇的情況表述為“治理危機(jī)”。

　　“治理危機(jī)”的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的過(guò)度介入。這種過(guò)度介入，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的過(guò)度作用，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的解釋，也是社會(huì)不和諧加劇的解釋。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍提出了“地方政府公司主義”的概念:一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個(gè)董事會(huì)成員那樣行動(dòng)；
另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，地方政府與企業(yè)密切合作。一個(gè)地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司。

　　“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動(dòng)的主要內(nèi)容和方式。現(xiàn)在，雖然原來(lái)意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒(méi)落，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、介入企業(yè)運(yùn)行的意愿和活動(dòng)并沒(méi)有減少，或者說(shuō)，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問(wèn)題，是政府運(yùn)行的癥結(jié)所在。這種公司化特征集中表現(xiàn)為地方政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入則是其利潤(rùn)。在“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的口號(hào)下，GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)成為政府活動(dòng)的核心，而政府的公共服務(wù)責(zé)任則退居其次。

　　政府的公司型特征在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了很大的作用，但同時(shí)，也是“治理危機(jī)”的基本成因。第一，在公司化的政府運(yùn)行邏輯下，資源主要被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面向全社會(huì)提供公共物品的目標(biāo)被忽略，基層政權(quán)沒(méi)有提供公共物品的動(dòng)機(jī)；
第二，僵化的行政體制使得國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系不平衡，社會(huì)的要求對(duì)基層政權(quán)沒(méi)有制度性的約束力；
第三，政府無(wú)法有效地化解基層社會(huì)內(nèi)部的緊張和沖突，一方面基層政權(quán)對(duì)于社會(huì)沖突的處理缺少動(dòng)力，另一方面基層政權(quán)本身也被卷入社會(huì)沖突中，成為沖突過(guò)程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源；
第四，政府無(wú)法滿足基層社會(huì)對(duì)公共服務(wù)和公共物品的需要，因而無(wú)法有效調(diào)動(dòng)政治支持和信任。

　　建立服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展”主要不是發(fā)展理念問(wèn)題，而是政府運(yùn)行體制問(wèn)題。所以，要根本解決“治理危機(jī)”，必須立足政府自身的改革創(chuàng)新�；蛘哒f(shuō)，發(fā)展型政府必須向監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)歷史性的重大轉(zhuǎn)變，是政府自身的一場(chǎng)革命。

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