儲建國：民情上達(dá)的困難與地方人大的功能定位

　　內(nèi)容簡介：在當(dāng)代中國的地方政治生活中，民情上達(dá)存在著一定的困難。筆者認(rèn)為這是因為現(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致民眾訴求增多，而政治系統(tǒng)的輸入管道過于狹窄，從而導(dǎo)致輸入超載和輸入失敗的結(jié)果。解決的思路是挖掘現(xiàn)有制度的潛力，尤其要重視政治系統(tǒng)輸入管道的改造，完善地方代議制度，讓地方人民代表忙碌起來，開創(chuàng)充滿生機(jī)與活力的地方政治生活。

　　一、民情上達(dá)的困難：三個案例

　　所謂民情上達(dá)，就是民眾的訴求進(jìn)入政治系統(tǒng)，并得到注意和處理的過程。在當(dāng)代各國尤其是發(fā)展中國家的政治系統(tǒng)中，民情上達(dá)都存在著程度不同的困難。當(dāng)代中國的民情上達(dá)問題主要集中在政治系統(tǒng)的邊緣地帶，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城區(qū)政府和公營單位（包括國有企業(yè)、公共事業(yè)單位等）。我們先來看看三個有代表性的案例。

　　案例一（涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府） 西部某鄉(xiāng)有兩個青年農(nóng)民謝某和趙某，他們文化程度不高，但聽說過國家有這么一個規(guī)定：農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過農(nóng)民收入的5%。但是村里和鄉(xiāng)里收的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這個比例。謝某和趙某很氣憤，一定要討個說法。他們先找到村里，村長說，這些錢都是鄉(xiāng)里要收的，我們在收錢上面不敢做主。他們就去找鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府的人告訴他們，我們收的錢都是按縣里規(guī)定收的，如果你們覺得收多了的話，得去找縣里。他們于是就來到縣里，縣政府某部門的官員告訴他們，我們沒有規(guī)定收那么多的錢，是下面收多了，你們還得去找鄉(xiāng)里。謝某問政府有沒有一個文件規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過農(nóng)民收入的5%。這位官員說有這么一個文件。他們于是又回到鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)政府的人說，我們的收費是合理的，我們沒聽說過國家有這么一個規(guī)定，你們說有，拿給我看看。老實而又固執(zhí)的謝某和李某又來到縣里，找到前次接待他們的官員，說想將那份文件復(fù)印一份回去。那位官員不給，說政府的文件不能讓他們復(fù)印。謝某和李某竟然想辦法將那份文件偷了出來。當(dāng)他們再次找到鄉(xiāng)政府時，鄉(xiāng)政府的人說，上頭有很多文件，有些文件沒法執(zhí)行，我們只有根據(jù)實際情況來執(zhí)行可以執(zhí)行的文件。謝某已經(jīng)氣得說不出話來，拳頭攥得緊緊的，想那個鄉(xiāng)政府的人揍一頓，但被李某拉住了。

　　案例二（涉及城區(qū)政府） 湖北省武漢市武昌區(qū)有一個優(yōu)秀共產(chǎn)黨員叫吳天祥，多年來深得老百姓的擁戴。遠(yuǎn)遠(yuǎn)近近的人們都說他是一個大好人，受過政府冤屈的人都想找他幫忙。吳天祥擔(dān)任過武昌區(qū)政府信訪辦主任，成天接觸的是老百姓的困苦與冤屈。他也是一個貧苦人出身，而且至今生活也不寬裕，對周圍人尤其是弱者的苦難有一種本能的同情之心。很多人都有同情之心，但沒能盡幫助之力。吳天祥與平常人不一樣的地方就是不遺余力地去幫助他所接觸的受苦受難的人。受過他幫助的人越來越多，他的故事越來越廣，他的名聲也越來越大。政府對他的行為以各種方式加以肯定，給了他各種各樣的稱號與獎?wù)拢�并對他的事跡做了各種宣傳。他也在眾望所歸之下當(dāng)上了武昌區(qū)政府副區(qū)長。隨之而來的是，找吳天祥訴苦、叫冤和辦事的人越來越多。吳天祥本人也感到心力交瘁，難以應(yīng)付。武昌區(qū)政府專門成立了一個吳天祥辦公室，協(xié)助他處理各種民眾訴求。

　　案例三（涉及事業(yè)單位） 2001年8月，湖北省某著名高校針對本校青年老師考取本校在職博士生出臺了一項收費措施，規(guī)定凡是此類博士生一律收費，并劃定了一個外語考試的分?jǐn)?shù)線，凡是過了線的，收費五千元，凡是沒過線的，收費一萬五千元。此舉引起軒然大波，因為這些博士生在報考時和錄取時都不知道有這項收費，至報到這一天才知道還要交上這么多的錢。于是他們便集體寫了一份意見書，認(rèn)為自己有權(quán)拒交這項費用。教師們先找到研究生院，院領(lǐng)導(dǎo)說這是學(xué)校統(tǒng)一的政策，是由校領(lǐng)導(dǎo)做出的。他們又來到校長辦公室，辦事員收下了意見書，說要轉(zhuǎn)達(dá)給校長�？墒牵�等了幾天，沒有消息。教師們便抓住一次校長開會的機(jī)會找校長表達(dá)訴求。校長說要先找職能部門，職能部門又推給校長。

　　這三個案例，一個涉及農(nóng)村基層政府，一個涉及城市基層政府，一個涉及事業(yè)單位。它們都是政治系統(tǒng)的邊緣地帶，或者說是國家與社會的結(jié)合部。這個地帶或部位是民眾訴求最集中的地方。如果這個地帶的民情上達(dá)不通暢，政府與民眾的互動不充分，是極容易激起民怨的。民眾的熱情參與和官僚系統(tǒng)的冷漠會給民眾帶來大量的政治挫折感，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。

　　現(xiàn)代化過程是一個參與激增的過程，正如加布里埃爾·A·阿爾蒙德所說，“假如有一場政治革命正在整個世界發(fā)生，那么它就可以稱之為參與激增”（1）[第4頁]。中國經(jīng)過二十多年的經(jīng)濟(jì)改革，人們在一段經(jīng)濟(jì)狂熱和政治冷漠之后，越來越多地意識到要通過政治渠道來解決自己的經(jīng)濟(jì)問題，這會帶來新一輪政治參與的熱潮。參與增長已經(jīng)讓各級政府部門感到一種壓力。廣州市一位分管社會治安工作的市委副書記說：“多年來不斷調(diào)整利益關(guān)系而潛伏和引發(fā)的社會矛盾糾紛如今出現(xiàn)了四大變化：一是主體變化。從過去主要是民間和民事糾紛，向群眾與政府或政府部門之間的糾紛增多變化。二是性質(zhì)變化。從個人之間的利益糾紛，向因政府部門執(zhí)法和處理問題不化不當(dāng)引發(fā)群眾大規(guī)模越級上訪增多變化。三是范圍變化。從過去多是鄰里、房里族親關(guān)系的糾紛，向涉及社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治生活領(lǐng)域各層面變化。四是難度變化。從單一部門、地域變化，調(diào)處難度大大增加。”（2）如果一個政治體系不能有效應(yīng)對這種局面，它的存續(xù)就會有嚴(yán)重的問題。

　　二、中國已有的民情上達(dá)機(jī)制

　　中國傳統(tǒng)政治體系能夠維持相當(dāng)長的時間，與它建立了相對有效的民情上達(dá)機(jī)制有密切的關(guān)系。這些機(jī)制大體包括如下幾種：（1）民眾申訴，就是有冤屈的老百姓可以到衙門前擊鼓鳴冤，或者攔住官員的轎子，遞上訴狀；
（2）上奏陳情，就是地方官員對本地情況奏報上級或中央，請求裁妥，其中包括官員們的相互參奏；
（3）微服私訪，就是官員們著便服到民間了解真實情況，體察民苦；
（4）民間傳送，就是民間各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳遞著民情、民意的信息，官員們利用自己的親戚、朋友了解這些信息。這些機(jī)制的有效性建立在社會比較簡單、民眾訴求不多、官員比較廉潔自律的基礎(chǔ)上。當(dāng)出現(xiàn)天災(zāi)人禍，民眾訴求猛漲，或者臨近王朝末年，官員腐敗盛行的時候，這套機(jī)制就會面臨重大考驗。

　　中國現(xiàn)代革命將這些傳統(tǒng)的民情上達(dá)機(jī)制消滅殆盡，建立了與革命政治體系相配套的民情上達(dá)機(jī)制：（1）人民監(jiān)察，就是人民群眾直接向政府有關(guān)部門反映官員的劣行，民眾的怨憤，這在中華蘇維埃時期就已實行；
（2）逐級匯報，就是下級以各種方式將自己所了解的情況定期或不定期地向上級匯報；
（3）群眾路線，就是要求官員們“從群眾中來，到群眾中去”，了解底層的情況，為決策提供依據(jù)。在革命時期和建國初期，由于革命目標(biāo)的巨大感召力和革命激情的巨大魅力，官員們的主動性和積極性發(fā)揮得很充分，民情上達(dá)的效率是比較高的。然而，隨著和平歲月的增長，這種感召力和魅力日漸消解，官員們走“群眾路線”的主動性和積極性也隨之下降，盡管經(jīng)過多次整風(fēng)，但難以阻擋下降的大趨勢。于是，這套民情上達(dá)機(jī)制就日益陷入危機(jī)。一旦這套機(jī)制失效，而傳統(tǒng)的機(jī)制又已消亡，民情上達(dá)機(jī)制就處于缺失狀態(tài)，從而導(dǎo)致民情的堵塞。

　　更為嚴(yán)重的是，革命后的中國社會進(jìn)入了一個參與激增的現(xiàn)代化過程，利益分化和利益沖突不斷增加，民眾的訴求爆炸性地增長。如果傳統(tǒng)的和革命的民情上達(dá)機(jī)制都不起作用，而又沒有新的機(jī)制補(bǔ)充進(jìn)來，民情的堵塞情況只會日益的加重，直到危機(jī)的爆發(fā)。

　　中國政府的高層決策者對民情堵塞情況一直比較擔(dān)心，因為這直接關(guān)系到政權(quán)的存亡。鑒于層層虛報、浮夸風(fēng)等民情堵塞現(xiàn)象曾給中國政治經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難性影響，中國政府一直在努力探索新的民情上達(dá)機(jī)制。到目前為止，比較成形并在不同程度上發(fā)揮作用的機(jī)制有這樣幾個方面。

　　信訪機(jī)制 在鄧小平經(jīng)濟(jì)改革尚未大規(guī)模啟動的時候，各級政府就建立了人民信訪辦公室，接待群眾對政府的各種投訴，幫助解決群眾的各種冤屈，監(jiān)督各級官員的犯錯、違法和犯罪行為。這一機(jī)構(gòu)的建立對了解民情、緩解民怨起了相當(dāng)大的作用。

　　下訪機(jī)制 執(zhí)政黨和政府出臺了很多措施，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部必須有一定的時間到基層鍛煉或調(diào)研。在此過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部要深入群眾，傾聽群眾的呼聲，為群眾辦實事。這種機(jī)制是革命時期群眾路線的繼續(xù)，它要依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和主動性。由于前面說過的原因，這種機(jī)制收效不大，形式主義的成份較多。在現(xiàn)實中，它更多地成為上下級政府官員之間聯(lián)絡(luò)感情的一種機(jī)制。群眾到下來鍛煉的干部那里表達(dá)訴求的愿望不是很強(qiáng)烈。

　　民告官機(jī)制 就是老百姓可以狀告自己的父母官違法，這是對中國傳統(tǒng)民情上達(dá)機(jī)制的一個突破，因為在中國傳統(tǒng)政治體系中，這種做法是不可想象的，即使在革命政治體系中，這種做法也是難以接受的。自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行以來，行政訴訟案件逐年增多。在結(jié)案的案件中，官民勝訴比例大體相當(dāng)，說明這種機(jī)制起了一定的作用。盡管如此，作為民情上達(dá)機(jī)制的一種，民告官機(jī)制還是有其弱點。第一，行政訴訟法的受案范圍是列舉式的，只包括涉及公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等有限的行政行為，主要是具體行政行為。第二，官員與民眾在信息、資源的占有方面是非常不對稱的，處于弱勢地位的民眾難以有勇氣和決心將政府官員告上公堂，普通民眾經(jīng)受不過大量的時間、精力、財力的消耗，更不用說承受打擊、報復(fù)的風(fēng)險了。所以，盡管這類案件一年比一年多，但絕大部分民眾訴求還是沒有通過這個渠道反映上來。

　　基層自治機(jī)制 在當(dāng)今中國，基層自治機(jī)制主要指兩種組織，一種是農(nóng)村的村民委員會，一種是城市的居民委員會。就目前來說，學(xué)界和政界給予較多重視的是村民委員會。這個組織是在人民公社體制廢除后興起的，目的在于填補(bǔ)農(nóng)村基層權(quán)力真空（3）（第29-37頁）。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民對政府的訴求日益增加，主要表現(xiàn)為農(nóng)民上訪次數(shù)的增多。這是讓上級乃至中央政府倍感頭痛的問題。中央政府希望通過加強(qiáng)基層自治的建設(shè)，盡可能就地解決農(nóng)民訴求，化解農(nóng)村矛盾。電視、報刊等媒介在宣傳村民自治的好處時，均不約而同地將農(nóng)民上訪數(shù)的減少作為重要指標(biāo)。盡管有些地方尤其是示范地區(qū)的村民自治搞得有聲有色，但很多地方的農(nóng)民對村民自治并不太感興趣，這一事實經(jīng)常被媒介和學(xué)者所忽視。有人認(rèn)為，示范點的成功 “與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關(guān)”（4），或者說“村民自治的啟動依賴國家力量的深度介入”（5） [第58-64頁]。然而，如果農(nóng)民覺得村委會所能決定的事務(wù)與自己的利益沒有太大的關(guān)聯(lián)，即便國家介入或政府推動激發(fā)起短期的熱情，要想讓村民的興趣長久地保持下去是大可疑問的。由于與村民利益密切相關(guān)的大量事務(wù)的決策權(quán)在鄉(xiāng)政府那里，所以，村民們的諸多訴求無法在村委會這一層次得到解決。在這些方面，他們需要更多地與鄉(xiāng)政府打交道，而在現(xiàn)有體制下，就容易出現(xiàn)案例一所反映出的問題。至于城市里的居委會，處理民眾訴求方面的功能就更為虛弱，而街道辦事處只負(fù)擔(dān)部分管理職能，即沒有象村委會那樣的自治權(quán)，又沒有一級政府那樣的決策權(quán)，所以，在處理民眾訴求的能力方面相當(dāng)有缺陷。

　　由此看來，改革后所補(bǔ)充的民情上達(dá)機(jī)制只能處理很小一部分民眾訴求，在非常有限的程度上緩解了民情堵塞情況，大部分的民情仍淤積在政治系統(tǒng)之外，釀成厚厚的民怨。

　　三、輸入失�。阂环N理論解釋

　　描述了政治系統(tǒng)的某種癥狀，也指出了經(jīng)驗上可能出現(xiàn)的后果，但并不意味著就可以輕而易舉地開出政治藥方。好的政治藥方一般建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，正如日本的政治學(xué)者吉村正所說的：“沒有科學(xué)的政治研究，就像醫(yī)生診斷出病情，卻又不對這一病情的原因加以查明，故而無法寫出治療的藥方”（6）（第166頁）。

　　二十世紀(jì)五、六十年代發(fā)展很快的系統(tǒng)論描述了一種信息輸入超載的現(xiàn)象，意思是說一個系統(tǒng)與環(huán)境不斷地在進(jìn)行信息交流，不過，從系統(tǒng)外進(jìn)入到系統(tǒng)內(nèi)的信息需要有個限度，才能維持系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡，如果超過了這個限度，系統(tǒng)就會面臨崩潰的危險（7）（第61-78頁）。這一觀點被美國政著名的政治學(xué)家戴維·伊斯頓引入了政治系統(tǒng)論。他認(rèn)為，任何政治系統(tǒng)在特定的時間內(nèi)只能接受有關(guān)訴求的一定量信息，不可能接受和考慮無限量的訴求�！叭绻�在特定的一段時間內(nèi)，訴求的數(shù)量超過了當(dāng)局實際上可以處理的限度，那么，人們就可以原則上認(rèn)為，這個系統(tǒng)本身發(fā)生了我們所說的要求輸入超載現(xiàn)象”（8）（第67頁）。如果超載量過大，(點擊此處閱讀下一頁)

　　系統(tǒng)就會象超載的汽車一樣，有翻車的危險。

　　當(dāng)然，所謂輸入超載是相對的。如果輸入和應(yīng)對訴求的機(jī)制比較發(fā)達(dá)，那么，系統(tǒng)所能輸入的訴求量就會大一些，反之，就會小一些。就象案例二所說明的，如果武昌區(qū)的民眾訴求只通過吳天祥或吳天祥辦公室來輸入到政治系統(tǒng)，那么只需少量的訴求就會出現(xiàn)超載現(xiàn)象。

　　只需要簡單的算術(shù)就可以清楚說明超載問題。武昌區(qū)現(xiàn)有人口近八十萬人，假設(shè)每人平均十年有一項針對武昌區(qū)政府的訴求（具體職能部門解決不了或不愿意解決的訴求，或者民眾不愿意找職能部門解決的訴求），那么武昌區(qū)政府一年內(nèi)會遇到這樣的訴求就會有近八萬項，平均每天有兩百多項。即使吳天祥辦公室每天工作十小時，平均每小時解決一項訴求（這已經(jīng)是難以想象的高效率了，因為有的訴求幾星期、幾個月也解決不了），結(jié)果也只是杯水車薪，絕大多數(shù)訴求仍然被排除在政治系統(tǒng)之外。

　　如果政治系統(tǒng)正常的輸送通道不能適應(yīng)輸送大量訴求的需要，那么，這些訴求就會對系統(tǒng)造成壓力，我們可以稱之為容量壓力。如果進(jìn)入通道的訴求信息過多，它們的經(jīng)常性流動就會受到阻塞，我們就稱之為“輸入失敗”。

　　輸入超載和輸入失敗的直接后果是民眾的訴求被置若罔聞或被敷衍塞責(zé)。被如此對待的訴求并不會消失，反而會轉(zhuǎn)化為更為激烈的訴求，并通過非正常的渠道如示威、騷亂、暴動或革命等方式表達(dá)出來。在許多發(fā)展中國家，輸入失敗導(dǎo)致源源不絕的特殊訴求注入到周期性爆發(fā)的群眾暴力之中。

　　理論上，解決輸入超載和輸入失敗問題的方法可分三種：（1）擴(kuò)充輸入通道；
（2）提高輸入效率；
（3）壓縮輸入數(shù)量。

　　擴(kuò)充輸入通道 現(xiàn)代社會都有專門的政治機(jī)構(gòu)來處理民眾的訴求，不同于傳統(tǒng)社會依靠一些社會角色（如長老）來處理訴求。而政治機(jī)構(gòu)的分化和專業(yè)化程度又是區(qū)分現(xiàn)代社會訴求輸入水平的一個標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)的輸入系統(tǒng)除了有高效的行政機(jī)構(gòu)和獨立的司法機(jī)構(gòu)之外，還有強(qiáng)大的代議機(jī)構(gòu)，欠發(fā)達(dá)的輸入系統(tǒng)常常依靠一種政治機(jī)構(gòu)來處理行政、司法和代議問題，或者形式上存在三種機(jī)構(gòu)，但有的機(jī)構(gòu)發(fā)揮不了實質(zhì)性的作用。通常說來，現(xiàn)代輸入系統(tǒng)的發(fā)展水平可分為三個層次：一元水平，只依靠行政機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)輸入訴求；
二元水平，在行政機(jī)構(gòu)之外發(fā)展出獨立的司法機(jī)構(gòu)來輸入訴求；
三元水平，在行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之外發(fā)展出獨立的代議機(jī)構(gòu)來輸入訴求�，F(xiàn)代較為發(fā)達(dá)的政治系統(tǒng)一般都達(dá)到了三元水平，區(qū)別只是在分化程度和輸入效率上。

　　提高輸入效率 同樣一種機(jī)構(gòu)，在處理訴求輸入問題上，其效率可能是不一樣的。這與該機(jī)構(gòu)的權(quán)限、人數(shù)、工作時間、物質(zhì)資源、管理方式等有密切的關(guān)系。就拿吳天祥辦公室來說，如果該機(jī)構(gòu)的權(quán)限大、人數(shù)多、工作時間充分、物質(zhì)資源豐富、管理方式精煉，那么它所能輸入的訴求量就會很大，反之，就會很小。同樣，對于一個代議機(jī)構(gòu)來說，如果有真實的權(quán)力、足夠的人數(shù)、充分的時間以及豐厚的經(jīng)費等，它就有可能高效率地處理訴求，反之，就會面對眾多的訴求而無能為力。

　　壓縮輸入數(shù)量 任何一種輸入系統(tǒng)的輸入能力都有限的，如果它所直接面對的訴求量過于龐大，即使一個三元分化、通暢高效的輸入系統(tǒng)也會發(fā)生阻塞現(xiàn)象。所謂壓縮輸入數(shù)量，并不是將大量的訴求排除在輸入系統(tǒng)之外，而是將分分散的訴求進(jìn)行集中和綜合，然后輸入到政治系統(tǒng)。所謂“集中”，就是將不同人的同一種意見集中成一條意見，進(jìn)入政治系統(tǒng)。譬如說，假設(shè)案例三中的某高校有100名青年教師提出要免除其在職攻讀博士學(xué)位的學(xué)費，如果他們一個一個地找校長表達(dá)訴求，那么校長就會面對100項訴求，如果青年教師有一個代表將這些訴求集中為一項政策訴求，并通過某種渠道向校長提出來，那么校長只需要面對一項訴求。所謂“綜合”，就是將不同的意見綜合入一項涵蓋面更廣的訴求，譬如說，無親無故的老人要求給予救濟(jì)，下崗工人要求得到補(bǔ)助，患重病的人要求得到醫(yī)療保障等，這些意見可以綜合成一項大的社會保障訴求。當(dāng)然，這些壓縮過程需要相應(yīng)的角色（如社會賢達(dá)、民意代表等）和機(jī)構(gòu)（如傳媒、工會、政黨等）來完成。

　　在現(xiàn)代政治系統(tǒng)中，這三種解決輸入問題的方式大多圍繞著代議機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。在三元輸入系統(tǒng)中，代議機(jī)構(gòu)是輸入民眾訴求的最重要管道，其輸入效率的提高對于避免或減輕輸入超載和輸入失敗問題具有至關(guān)重要的作用。盡管輸入數(shù)量的壓縮往往通過非代議機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但這些機(jī)構(gòu)是圍繞著代議機(jī)構(gòu)運作的，其壓縮后的訴求大多要進(jìn)入代議過程。

　　因此，如果將民情上達(dá)理解為訴求輸入，那么解決這個問題的關(guān)鍵是要改進(jìn)和完善代議制度。2003年11月，國家信訪局局長周占順接受新華社主辦的《半月談》中指出，在當(dāng)前群眾信訪，特別是集體信訪反映的問題中，有80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的。這說明，改進(jìn)和完善代議制度需要從基層做起。

　　四、讓地方人大代表忙起來

　　中國從形式上建立起了三元輸入系統(tǒng)，即由行政、司法和代議機(jī)構(gòu)構(gòu)成的系統(tǒng)，但在實際運作中比較接近黨政一元輸入系統(tǒng)，民情上達(dá)表現(xiàn)為“官僚-民眾”這種直線模式。只要官僚出現(xiàn)普遍的冷漠態(tài)度，這種模式就會陷入僵化或癱瘓。而官僚的冷漠是行政系統(tǒng)的通病，在監(jiān)督機(jī)制不力的情況下更是如此。因此，這樣一種系統(tǒng)難以避免出現(xiàn)輸入失敗現(xiàn)象。

　　實際上，這種現(xiàn)象在當(dāng)今中國已經(jīng)表現(xiàn)得非常明顯，前面三個案例只是普遍的輸入失敗現(xiàn)象中較為溫和的表現(xiàn)。從各種傳播媒介中，我們可以看到比這些案例要嚴(yán)重得多的現(xiàn)象。朱熔基總理所說的“民怨沸騰”可以說是對這種現(xiàn)象的恰當(dāng)描述。

　　對輸入失敗所引起的嚴(yán)重后果，中國政治系統(tǒng)的核心決策層已經(jīng)有了相當(dāng)程度的認(rèn)識。這種認(rèn)識主要來自于對社會不穩(wěn)定的擔(dān)心，2001年9月5日，核心決策層出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理的意見》，強(qiáng)調(diào)要深入開展社會矛盾糾紛的排查調(diào)處，要求有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)深入群眾，盡可能地傾聽和滿足群眾的合理訴求，妥善處理好各種利益關(guān)系，將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)。這與單純的“重典治亂”式思路有了很大的不同，轉(zhuǎn)而重視解決訴求輸入的失敗問題。但是，僅僅從社會治安和化解矛盾的角度看待輸入失敗問題，并沒有跳出“官僚-民眾”式的傳統(tǒng)思維，更沒有進(jìn)入三元輸入模式的現(xiàn)代思維。后者要求我們以代議制為基礎(chǔ)來思考和解決民眾訴求問題。在代議制構(gòu)架下，代議機(jī)構(gòu)是表達(dá)和實現(xiàn)民眾訴求的核心機(jī)構(gòu)，代表是表達(dá)和實現(xiàn)民眾訴求的主要角色。

　　在中國代議制度即人民代表大會制度的實踐中，人們面臨著一種困惑：人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)在現(xiàn)實中難以得到體現(xiàn)。這種困惑衍生了兩種想法：一種想法認(rèn)為在中國現(xiàn)有體制下，人民代表大會只能是一種形式，不可能有什么實質(zhì)性的作用，不值得給予太多的關(guān)注；
另一種則極力主張要落實憲法授予給人民代表大會的權(quán)力，讓人民代表大會成為事實上的權(quán)力中心。前者過于消極，后者過于理想。一種務(wù)實的態(tài)度是：充分挖掘現(xiàn)有制度的潛力，解決現(xiàn)實中的政治問題。政治制度的創(chuàng)新是非常不容易的事，中國在人民代表大會制度的創(chuàng)立過程中曾付出了相當(dāng)大的代價。而且，這種制度本身符合現(xiàn)代政治理念，可以容納相當(dāng)程度的政治發(fā)展。如果不充分挖掘和利用這種制度的價值，就會帶來制度資源的極大浪費，增大政治發(fā)展的成本。

　　然而，在挖掘這種制度潛力的過程中，要放棄某種不切實際的想法——讓人民代表大會成為實際上的權(quán)力中心。發(fā)展中國家的憲法通常描述的是一種想要實現(xiàn)的狀態(tài)，而不是現(xiàn)在應(yīng)該擁有的狀態(tài)。因此，僅僅靠憲法所提供的那種理想原則來指導(dǎo)人大實踐，往往寸步難行。

　　這種理想原則實際上反映了傳統(tǒng)代議理論中 “選舉式民主” 和 “立法式民主”的理念。在中國現(xiàn)有體制下， “選舉式民主”強(qiáng)調(diào)代議機(jī)構(gòu)的選舉功能，主要是將政黨所建議的人選合法化，“立法式民主”強(qiáng)調(diào)代議機(jī)構(gòu)的立法功能，主要是將政黨所建議的政策合法化。這兩種過程不需要代表們花費多少時間和精力，尤其不需要地方人大代表花費時間和精力。這是人大代表無所事事的原因之所在。

　　無論在發(fā)展中國家還是在發(fā)達(dá)國家，社會的發(fā)展在政治系統(tǒng)的輸入層面增加了越來越大的壓力，這種壓力僅僅依靠選舉活動和立法活動是難以緩解的。這就要求在代議政治理念上改變 “選舉式民主” 和 “立法式民主”的傳統(tǒng)思路，轉(zhuǎn)而重視“參與式民主”，增強(qiáng)代議機(jī)構(gòu)作為輸入管道的功能，讓人大代表成為民眾訴求進(jìn)入政治過程的主要中介。

　　對于地方人民代表大會來說，增強(qiáng)“輸入管道”功能具有更重要和更迫切的意義。根據(jù)憲法，地方人民代表大會由選民直接選舉產(chǎn)生，因而直接對選民負(fù)責(zé)，直接面對選民的訴求。如果大量的民眾訴求通過地方人大代表進(jìn)入政治系統(tǒng)，輸入超載和輸入失敗現(xiàn)象就會大為緩解。就拿武昌區(qū)來說，如果各位人大代表承擔(dān)起輸入管道的職能，大量的民眾訴求就不會涌向吳天祥或吳天祥辦公室，形成輸入超載現(xiàn)象。如果吳天祥處理民眾訴求是出于良心和品德，那么人大代表處理民眾訴求則是出于職責(zé)和義務(wù)。當(dāng)政治系統(tǒng)內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)得不到充分履行時，民眾常常寄希望于官員們的良心和品德，這是政治系統(tǒng)運行不暢的一個癥狀。

　　如何在現(xiàn)有體制下讓人大代表履行自己的職責(zé)和義務(wù)？當(dāng)代中國政治實踐中已經(jīng)有了一些積極的努力。其中涉及民眾訴求的努力表現(xiàn)在兩個方面：一是加強(qiáng)對行政和司法活動的監(jiān)督，二是加強(qiáng)與選民的聯(lián)系。在監(jiān)督方面，地方人大越來越多地對行政和司法部門進(jìn)行質(zhì)詢和調(diào)查，如湖南省許昌市人大就社會治安惡化問題質(zhì)詢公安機(jī)關(guān)，促使該部門調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子，卓有成效地開展了打擊黑惡勢力的活動。在聯(lián)系方面，一些地方嘗試在代表和選民之間建立經(jīng)常性的聯(lián)系，如北京市東城區(qū)人大自1995年開始探索代表述職活動，要求代表在任期內(nèi)向選民匯報自己履行代表職責(zé)的情況并接受評議。

　　到目前為止，這些努力都還相當(dāng)有限，有各種阻礙因素。譬如說，地方人大代表缺少可操作性的權(quán)力，以對政府形成有效的監(jiān)督；
地方人大代表是非專職的無薪職位，代表們?nèi)鄙賱恿�來履行職�?zé)；
地方人大代表大多是黨政干部，與政府部門屬于同一個利益共同體；
等等。

　　從解決輸入超載和輸入失敗問題著眼，如何去克服這些障礙呢？一種值得考慮的思路是在人大與政府之間建立一種合作式制衡關(guān)系，這種關(guān)系包含以下要點。

　　1、人大不是對抗政府的實際權(quán)威，而是要促進(jìn)政府的工作，人大代表處理大量民眾訴求表面上是在找政府的麻煩，實際上是在幫助政府化解民怨，維護(hù)或重建政府的合法性。

　　2、逐步完善和運用地方人大對地方政府主要官員的質(zhì)詢、調(diào)查和罷免程序，彌補(bǔ)上級政府在監(jiān)督下級政府方面的力不從心。

　　3、減少政府官員占地方人大代表的比例，讓更多的社區(qū)精英進(jìn)入代議機(jī)構(gòu)，為非政府代表之間的溝通、組織與協(xié)作提供方便。

　　4、對人大代表參政議政在待遇和條件上給予更多的保障，讓他們有動力、有時間來履行代表職責(zé)。

　　5、逐步將地方黨組織的工作重心轉(zhuǎn)移到人大上面來，黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)可以遵循代議制原則，通過黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)和人大對政府的監(jiān)督體現(xiàn)出來。

　　6、 讓人大成為政府與人民之間溝通的管道，讓人大成為民情上達(dá)的中轉(zhuǎn)站

　　在合作式制衡過程中，黨、人大和政府之間的關(guān)系會得到新的認(rèn)知和調(diào)整。黨組織依然是實際權(quán)威的來源，但黨的權(quán)威要更好地依托人大的權(quán)威，并通過人大的權(quán)威對政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)實踐經(jīng)驗，地方黨組織與政府之間經(jīng)常有這樣那樣的正常磨擦。如果能通過這種代議制改造，讓這些磨擦轉(zhuǎn)化為人大與政府之間的必要張力，那就會同時激活黨、政府和人大三種組織。果真如此，大量的民眾訴求就會通過人大這個通道，變成激活元素，讓各種組織走出僵化狀態(tài)，變得興奮起來。

　　五、小結(jié)

　　民情，或民眾的訴求，既可以成為讓政府擔(dān)心的動蕩因素，也可以成為受政府歡迎的活力因素，關(guān)鍵在于如何容納它和運用它。面對民眾訴求不斷增長的現(xiàn)實環(huán)境，本文主張中國政府應(yīng)該挖掘現(xiàn)有制度的潛力，尤其要重視政治系統(tǒng)輸入管道的改造，在國家與社會的結(jié)合部改進(jìn)地方代議制，讓地方人大忙碌起來，成為有效輸入訴求的、充滿活力的機(jī)構(gòu)。這是一種將越來越多的民眾納入政治過程的漸進(jìn)式變革，它會帶來地方政治生活的全面改善，并奠定整個政治系統(tǒng)動態(tài)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

　　注釋：

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　�。�2） “‘化’功做足 化解糾紛”[J] . 廣州：南方日報. 2002年1月.

　�。�3）胡永佳 . 村民自治、農(nóng)村民主與中國政治發(fā)展[J]. 北京：政治學(xué)研究，2000，（2）.

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