孫立平：過度保密與權(quán)力運(yùn)作神秘化

　　去年1月23日，鄭州市民任俊杰開始向咪表發(fā)難，因多次申請查詢咪表規(guī)劃被拒絕，他以侵犯公民知情權(quán)為由將市規(guī)劃局和城建檔案館告上法庭。

　　事情的緣起是，在2002年，經(jīng)鄭州市城市規(guī)劃局規(guī)劃批準(zhǔn)，鄭州市停車管理服務(wù)有限公司在鄭州市區(qū)沿街道路上設(shè)置了３０００多個(gè)咪表停車位。由于這些咪表停車位大量占用了慢車道、人行道，甚至盲道，給市民出行帶來很大不便。任俊杰認(rèn)為咪表設(shè)置存在的一系列問題的根源，是規(guī)劃局在停車位規(guī)劃中出現(xiàn)了錯(cuò)誤。為了求證這些停車位是不是咪表公司擅自設(shè)立的，是否經(jīng)過規(guī)劃局審批，他和律師先后到規(guī)劃局和城建檔案館查詢相關(guān)材料，均被以種種理由拒絕。鄭州市城市規(guī)劃局認(rèn)為，原告要求查閱的有關(guān)規(guī)劃材料，存放于鄭州市城建檔案館，并非被告所持有；
另外，提供檔案查詢也并非被告的職責(zé)范圍。鄭州市城建檔案館認(rèn)為，自己不屬于行政機(jī)關(guān)，原告對自己提起行政訴訟，沒有法律依據(jù)。而且，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，原告所要查詢的檔案資料，屬于秘密級檔案。這類檔案的查閱，需要嚴(yán)格的審批手續(xù)。原告不符合本館制定的查閱利用規(guī)定，所以沒有對其提供查詢服務(wù)。

　　對于這件事情后來的結(jié)果，不是我們這里所關(guān)心的。我們這里關(guān)注的問題是，鄭州市城建檔案館的回復(fù)表明，一個(gè)城市的停車位規(guī)劃，竟然是被列入“秘密級”檔案的，是普通市民沒有權(quán)利查詢的。在法庭辯論中，二被告均多次強(qiáng)調(diào)說，任俊杰要求查閱的相關(guān)資料屬于國家秘密。

　　由此聯(lián)想到我們這里討論的暗箱操作問題。在《暗箱操作的制度空間》一文中我曾經(jīng)指出，恰恰是作為暗箱操作背離對象的正式制度本身成為暗箱操作的前提和條件。這也就意味著，要從根本上解決暗箱操作的問題，就必須改變?yōu)榘迪洳僮魈峁┲贫拳h(huán)境的正式制度。雖然從嚴(yán)格的意義上來說政府行為和信息的過度保密與暗箱操作還不是一回事，但由于過度保密造成的權(quán)力運(yùn)作高度神秘化，無疑是暗箱操作得以盛行的基本制度背景之一。

　　我國目前的保密制度是在1949年中華人民共和國建立之后逐步形成的。最初形成保密原則和制訂保密制度的時(shí)候，戰(zhàn)爭才剛剛結(jié)束，國內(nèi)外都存在相當(dāng)大的敵對勢力。這是當(dāng)時(shí)的基本判斷，也是制定保密制度的基本依據(jù)。在這種背景下制定的保密制度無疑是極為苛刻的。1951年6月8日原國家政務(wù)院發(fā)布的《保守國家機(jī)密暫行條例》，雖然框定了國家機(jī)密的17個(gè)方面，但實(shí)際執(zhí)行中，邊界是非常含糊的。正如有關(guān)方面專家指出的，當(dāng)時(shí)保密的實(shí)際原則是，“凡未公開的信息都被視為國家秘密”。也就是說，凡是政府認(rèn)為不能公開的，或者是不想公開的，甚至是沒有想到公開的，都屬于國家秘密。這在當(dāng)時(shí)具體的情況下是可以理解的。但隨著政治社會(huì)生活常規(guī)化，特別是改革開放以來，保密制度也在進(jìn)行相應(yīng)的改革，但其基本原則和制度框架并沒有發(fā)生根本性變化。

　　在社會(huì)生活程序化程度低的社會(huì)中，在實(shí)際工作中形成的實(shí)際運(yùn)作模式往往比紙面上的規(guī)章制度更具有實(shí)質(zhì)性的意義。有關(guān)政府工作信息保密的事務(wù)也是如此。這種實(shí)際工作模式是在特定環(huán)境下通過長時(shí)間經(jīng)驗(yàn)的積累慢慢形成的，有時(shí)甚至是不言自明的。比如，由于國家秘密內(nèi)涵和邊界的模糊，許多完全不該而且也完全沒有必要的信息被定了密，如去年許多地方傳達(dá)中央關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的一號文件，都標(biāo)有“機(jī)密”字樣，這意味著如果有人復(fù)印這份實(shí)際上沒有任何秘密可保的文件就是竊取國家機(jī)密；
由于定密權(quán)的規(guī)定是模糊的，特別是由于對政府信息披露幾乎完全沒有明確規(guī)定，就賦予了各級政府甚至其中每一個(gè)官員定密權(quán)，于是在許多地方，不該保密的信息被定了密，有的地方甚至將關(guān)于向先進(jìn)人物學(xué)習(xí)的文件、將某鄉(xiāng)一個(gè)中學(xué)死亡學(xué)生事件都定為秘密，而將基層選舉、廉政狀況、銀行壞賬等作為機(jī)密的更是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。在實(shí)際工作中，甚至形成了這樣一種思維定勢，該保沒保的是錯(cuò)誤，不該保的保了只是刻板一點(diǎn)而已。

　　政府工作信息的披露與保密制度，涉及的不僅是保密事宜，實(shí)際上會(huì)從從根本上塑造權(quán)力的運(yùn)作模式。而這種過度保密的保密制度和運(yùn)作模式，無疑對權(quán)力神秘化運(yùn)作模式的形成起到了重要的作用。

　　保密的結(jié)果是使權(quán)力失去應(yīng)有的監(jiān)督。在過去的幾十年中，我們也曾經(jīng)在權(quán)力的監(jiān)督上做過許多文章，有些努力也不能說不真誠，但其結(jié)果往往都是有限的�？梢哉f，只要權(quán)力是神秘化的，真正的監(jiān)督是不可能的。這里我們尤其需要注意的一點(diǎn)是，在有的社會(huì)中，人們常說輿論監(jiān)督的力量是強(qiáng)大的，但在我們的生活中，往往是制止輿論監(jiān)督的力量是強(qiáng)大的。其原因就在于，制止輿論監(jiān)督常常是以保密的名義進(jìn)行的。有論者曾經(jīng)指出，在我們的權(quán)力神秘化運(yùn)作中，事實(shí)上使得一些地方政府甚至官員擁有了一種“封口權(quán)”。比如去年云南某地發(fā)生一起交通事故，一輛豐田越野車將一騎摩托車的人當(dāng)場撞死。雖然這只是一起普通的、在全國每天發(fā)生數(shù)千起的交通事故，就由于開豐田越野車的是縣人大常委會(huì)主任，事故馬上就成為要保密的信息。事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)向所有村民“打招呼”，不要向新聞媒體反映此事，以防止媒體進(jìn)行報(bào)道。其理由也許是冠冕堂皇的，比如防止不實(shí)信息產(chǎn)生誤導(dǎo)，影響政府形象，影響安定團(tuán)結(jié)等。但問題是，如果這些理由都能夠成立，對政府的監(jiān)督也就成了一句空話。

　　應(yīng)當(dāng)看到的是，如果說過去權(quán)力運(yùn)作的神秘化還更多是由于政治和意識(shí)形態(tài)的原因，在今天，這當(dāng)中利益的成分已經(jīng)越來越大。而且，由于利益的驅(qū)使，甚至使維護(hù)權(quán)力的神秘化成為一種自覺的努力。2005年，北京市交通局原副局長、首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司原黨委書記、董事長畢玉璽受賄和私分國有資產(chǎn)案被披露出來。最后查明，畢玉璽共收受賄賂1004萬元，私分國有資產(chǎn)300萬元。在該案中有一個(gè)引起人們注意的細(xì)節(jié)，即有關(guān)部門在審查五環(huán)路工程后發(fā)現(xiàn)，在他任職期間，有些工程造價(jià)高于合理造價(jià)近1億元。即使在公路建設(shè)這樣的大型項(xiàng)目中，工程造價(jià)高于合理造價(jià)近1億元也是一個(gè)不小的數(shù)字。但是，在整個(gè)過程中，一切都順利通過，沒有有效監(jiān)督，甚至由于信息的保密，連多少有點(diǎn)根據(jù)的懷疑都沒有。

　　事實(shí)上，現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)作的神秘化，已經(jīng)不是有利于維護(hù)權(quán)力的權(quán)威，而是成為危害權(quán)力的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突加劇的一個(gè)重要因素。而很多問題也就由此而來。2005年河北省定州市曾發(fā)生震驚全國的襲擊村民事件。當(dāng)年6月11日凌晨，繩油村發(fā)生二三百人襲擊村民事件，造成6名村民死亡，100多人不同程度受傷。事情發(fā)生的原因是征地與補(bǔ)償問題。但這當(dāng)中也有一個(gè)情節(jié)是值得注意的：村民之所以堅(jiān)守土地，強(qiáng)行阻止施工，一個(gè)直接的原因是“補(bǔ)償款是4600萬，而村里得到的只有500萬”的說法。按照事后有關(guān)方面的解釋：定州電廠共占地1748畝，全部征地費(fèi)用5929萬元，每畝征地費(fèi)用33919元，按照國家、省有關(guān)政策規(guī)定，此項(xiàng)費(fèi)用每畝需上交國家和省、市19584元。經(jīng)市委、市政府研究，每畝兌付村15480元。電廠灰場和灰場路共占用繩油村土地378.9945畝。征地款共計(jì)586.69萬元(含青苗補(bǔ)償費(fèi))。也就是說，村民對補(bǔ)償款總額存在誤解。本來，只要信息是透明的，這個(gè)問題并不難解決，村民也要求公開征地補(bǔ)償方案及合同，但卻沒有得到政府的回應(yīng)。于是村民們的一個(gè)基本疑問就是：“你們占我們的地，到底給我們村多少錢？”雙方的僵持狀態(tài)，就是在這樣的情況下發(fā)生的。實(shí)際上，信息的過度保密與權(quán)力運(yùn)作的神秘化，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力，在社會(huì)發(fā)生危機(jī)和緊急情況的時(shí)候，這個(gè)問題將會(huì)顯得尤為突出。

　　2005年8月，民政部和國家保密局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料解密的通知》，宣布從2005年8月起，因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料，不再作為國家秘密事項(xiàng)。這是一個(gè)具有重要意義的舉措，是走向政府信息公開化的一個(gè)重要的具有象征性意義的步驟。隨著《保密法》的修改和《政府信息公開條例》的制定，人們也許可以期待一種不僅僅是在保密制度而且也是在權(quán)力運(yùn)作模式上的實(shí)質(zhì)性變化。

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