馬伊里：關(guān)于社區(qū)科層結(jié)構(gòu)的反功能研究——以上海為例

　　「內(nèi)容提要」社區(qū)科層，在我國主要體現(xiàn)為嵌入社區(qū)組織結(jié)構(gòu)中的政府行政組織形式。這種組織形式在社區(qū)層面將政府的權(quán)利、職責(zé)、信息等資源以傳統(tǒng)的科層形式，進(jìn)行條塊分布。形成了在利益、資源、信息等方面相對封閉的科層\"孤島\"現(xiàn)象。深刻認(rèn)識普遍存在于社區(qū)科層中的\"孤島\"現(xiàn)象及其形成機(jī)理，準(zhǔn)確把握社區(qū)科層的反功能特征，對于政府在新形勢下提高與多元利益主體互動的意識、增強(qiáng)駕馭能力、改善行政管理效能將是至關(guān)重要的。關(guān)于反功能的緩解機(jī)制，除了制度層面的考慮以外，有必要從增強(qiáng)政府開放、共享、協(xié)同、合作能力等行動層面作出更大的努力。

　　「關(guān)鍵詞」社區(qū)科層/\"孤島\"現(xiàn)象/反功能/協(xié)同能力建設(shè)

　　社區(qū)作為社會的縮影，它的發(fā)展?fàn)顩r是評價一個社會的文明程度和生活質(zhì)量的基本尺度，是\"社會\"在空間分布形態(tài)上顯現(xiàn)的一個個有限的和最基本的地域范疇。\"社區(qū)\"作為最基礎(chǔ)層面的社會單元，以其豐富的人文內(nèi)涵，以具體、形象、直觀的特點(diǎn)表現(xiàn)出社會生活的形式和規(guī)律。社區(qū)科層，在我國主要體現(xiàn)為嵌入社區(qū)組織結(jié)構(gòu)中的政府行政組織形式。這種組織形式在社區(qū)層面將政府的權(quán)利、職責(zé)、信息等資源以傳統(tǒng)的科層形式，進(jìn)行條塊分布。

　　我國社區(qū)建設(shè)是在政社分開、政企分開、政事分開的過程中不斷形成的。從自下而上的角度看，由于原來傳統(tǒng)組織的不斷解體與重組，尤其當(dāng)\"單位人\"轉(zhuǎn)變?yōu)閈"社會人\"后，必然在社區(qū)層面重建新的社會聯(lián)系和組織形式，因此，各種各類機(jī)構(gòu)正在不斷發(fā)育出來；
另外，從自上而下的角度看，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府事權(quán)、財權(quán)不斷層層下放，行政管理重心一次次下移。為了進(jìn)一步實現(xiàn)有效管理，政府不得不賦予基層更多的管理權(quán)限，以實現(xiàn)對社會的直接管理和控制；
于是，在這自上而下與自下而上兩種力量的強(qiáng)勁交匯與轉(zhuǎn)換之中，政府行政組織結(jié)構(gòu)的神經(jīng)\"末梢\"——街鎮(zhèn)，與社會治理結(jié)構(gòu)的\"草根\"萌芽——社區(qū)組織形成了一種新的社會生態(tài)環(huán)境。正是由于這種轉(zhuǎn)換，政府管理體制改革的不確定性，整個社會組織、多元利益主體之間處于重新發(fā)育和相互博弈的糾結(jié)狀態(tài)之中，各種組織力量尚未形成共同遵守的運(yùn)行規(guī)則與秩序。其中，社區(qū)科層即地方政府行政組織在政權(quán)建設(shè)的基層，由權(quán)力、利益、資源、信息等所導(dǎo)致的部門、條塊分割的矛盾尤為突出。\"孤島現(xiàn)象\"普遍存在。近年來，城市管理者們曾經(jīng)為此作出過多次努力。比如，人們期望通過政府內(nèi)部條塊之間不斷地放權(quán)、分權(quán)來提高效率；
期望新的立法能精確地規(guī)定各部門的職責(zé)來減少扯皮；
期望政企、政社分離通過市場規(guī)則或發(fā)育社會來制衡這種現(xiàn)象……應(yīng)該看到，這些努力在局部，在特定環(huán)境里是有效果的。但是，隨著時間的延續(xù)和矛盾的延伸，我們都不難發(fā)現(xiàn)一個事實：目標(biāo)設(shè)計與客觀結(jié)果往往是背離的，人們的社會實踐逐漸走向了初衷的反面。也就是說，社區(qū)科層在對現(xiàn)實作出一定反應(yīng)的同時也表現(xiàn)出了一些反功能的社會特征，致使科層失靈，扯皮屢禁不止，\"孤島\"層出不窮。因此，深刻認(rèn)識普遍存在于社區(qū)科層中的\"孤島\"現(xiàn)象及其形成機(jī)理，準(zhǔn)確把握社區(qū)科層的反功能特征，對于政府在新形勢下提高與多元利益主體互動的意識、增強(qiáng)駕馭能力、改善行政管理效能將是至關(guān)重要的。

　　一、社區(qū)科層結(jié)構(gòu)中的\"孤島\"現(xiàn)象

　　\"孤島\"的原初意義是一個地理概念，指與大陸隔離，但非完全隔絕的一塊相對完整的地理單元。\"孤島\"的引申意義是指整體與部分之間、部分與部分之間存在某種剛性約束而造成的特殊狀態(tài)。自我相對的封閉性是指孤島自身難以交流、共享的狀態(tài)特征。我們可以在人類社會生活的各個層面發(fā)現(xiàn)各種各樣的\"孤島現(xiàn)象\"：比如，經(jīng)濟(jì)孤島、功能孤島、信息孤島、資源孤島、生態(tài)孤島、應(yīng)用孤島、智能孤島、空間孤島、制度孤島、政策孤島、文化孤島、心理孤島等。這種由地理上的\"孤島\"概念所引申出來的各種現(xiàn)象，表明了在社會生活的各個層面，確實存在一種超于個人之上、并具有集體性、強(qiáng)制性和客觀性的很普遍的孤島現(xiàn)象。它既存在于以往的社會歷史現(xiàn)象中，也是目前所普遍存在的一種社會現(xiàn)象。本研究所稱\"孤島\"現(xiàn)象是研究者對組織間尤其是政府基層組織間在信息、資源不能滿足及時交流、充分整合、高效利用時的一種狀態(tài)的形象化稱謂。近年來，普遍存在于基層政府組織間由于職能分工和制度剛性等因素，導(dǎo)致權(quán)力空間與公共服務(wù)在能力延伸和相互配置等方面產(chǎn)生的\"信息孤島\"、\"資源孤島\"現(xiàn)象，對政府的行政效率構(gòu)成了越來越嚴(yán)重的威脅，引起了方方面面的關(guān)注。自20世紀(jì)80年代末以來，上海的各級政府與政策、制度設(shè)計者就已經(jīng)意識到\"孤島\"現(xiàn)象對基層社會管理的不利影響，并在近20年的時間里出臺了大量的相關(guān)制度設(shè)計，進(jìn)行了一系列的城市管理體制改革與機(jī)構(gòu)調(diào)整。然而，并沒有明確的跡象顯示，\"孤島\"現(xiàn)象因此而緩解或消弭了。這里引申出的一個問題是：\"孤島\"現(xiàn)象背后的機(jī)理是什么？城市管理體制改革與制度設(shè)計所遵循的思維是否具備了克制或緩解這種機(jī)理的可能性？在我們開始走近\"孤島\"現(xiàn)象之前，首先要明確：各種資源與信息的\"孤島\"現(xiàn)象是在什么背景下生成的？按照研究者與實地工作人員的一般認(rèn)識，\"孤島\"現(xiàn)象指的是不同政府組織之間資源與信息無法優(yōu)化整合的狀態(tài)�？梢�，\"孤島\"現(xiàn)象涉及的是多個政府組織之間的條塊合作關(guān)系。由此引發(fā)的一個話題是，不同政府組織在什么樣的情況下會展開條塊互動？這種互動具有什么特征？深刻地認(rèn)識這兩個問題，對于了解\"孤島\"現(xiàn)象的分布狀況、生成機(jī)制都有著重要的幫助。

　　1.社區(qū)科層的條塊結(jié)構(gòu)

　　世界上絕大多數(shù)國家的行政組織結(jié)構(gòu)都是由橫向權(quán)力層次與縱向職能部門之間的相互交織共同構(gòu)成的。橫向的權(quán)力層次構(gòu)成了行政層級，即通常所謂的\"塊塊\"，縱向職能部門構(gòu)成了行政部門，即通常所謂的\"條條\".一般來說，行政層級與行政部門的條塊結(jié)合，是一個國家地方政府管理的主要特征。\"條條\"管理所強(qiáng)調(diào)的是政令的上下一致和暢通，\"塊塊\"管理所強(qiáng)調(diào)的是一級政府的獨(dú)立與完整，以及內(nèi)部各部門相互之間的協(xié)調(diào)與配合。\"條\"\"塊\"機(jī)構(gòu)職能的配置與管理，以及\"條\"與\"塊\"之間的相互關(guān)系，構(gòu)成了一個國家地方政府條塊結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容。①在我國地方政府的組織結(jié)構(gòu)中，由縱向的權(quán)力關(guān)系與橫向的職能分工共同構(gòu)成的條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)中，主要存在三種組織形態(tài)：

　�、贄l與條關(guān)系。如果從行政機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系來看，簡單地說，\"條\"就是指自上而下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。由于這些部門職能的集中性、不可分割性、不同程度的延伸性，從而使其行政隸屬關(guān)系以及人、財、物均由上級業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，不列入地方政府工作部門序列。\"條\"關(guān)系實際上是上層高度集權(quán)的表現(xiàn)。在這種體制下，權(quán)力高度集中于上層，地方?jīng)]有或只有很少的自主權(quán)，形成層層對上負(fù)責(zé)的效應(yīng)。條條關(guān)系是指同級政府中不同職能部門之間的關(guān)系。

　�、跅l與塊關(guān)系。是指由當(dāng)?shù)卣�府與上一級對口組織雙重領(lǐng)導(dǎo)、共同管理的當(dāng)?shù)卣�府組織與上一級組織的關(guān)系。這種關(guān)系又可分為三種：一種是以條為主；
一種是以塊為主；
還有一種是條塊作用大致相同。在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村基層政權(quán)中，往往是條弱塊強(qiáng)；
在我國大城市的基層政權(quán)中，往往表現(xiàn)為條強(qiáng)塊弱。理想的條塊關(guān)系當(dāng)然是條塊之間能夠互相適應(yīng)與協(xié)調(diào)。

　�、蹓K與塊關(guān)系。即基層政府及其派出機(jī)構(gòu)與上級地方政府之間的關(guān)系。就是說本地政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的人、財、物權(quán)全部由本地政府全面管理和領(lǐng)導(dǎo)，上一級政府對這些機(jī)構(gòu)組織行使指導(dǎo)職責(zé)。

　　通過條與條、條與塊、塊與塊關(guān)系，當(dāng)?shù)卣�府組織與上一級政府組織形成了領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)作、制約的縱向與橫向結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；
同時，經(jīng)常性的干部調(diào)動也多是在這些組織機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)，干部之間為協(xié)調(diào)工作關(guān)系也需要相互拜訪，從而形成無形但卻是非常起作用的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它往往成為有形的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的潤滑劑，二者結(jié)合推動當(dāng)代中國地方基層社會的運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　但是，正是這種條與條、條與塊、塊與塊的條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)，在政府日常的決策與執(zhí)行過程中產(chǎn)生了不少矛盾：如果條太強(qiáng)，權(quán)力過于集中，塊就沒有自主性，因而缺乏活力；
如果塊太強(qiáng)，一統(tǒng)天下，則權(quán)力太大，失去監(jiān)督，條線的工作任務(wù)很難貫徹。因此，如何在條與塊中尋找一個恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn)，一直是基層政府及其派出機(jī)構(gòu)需要把握和解決好的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在傳統(tǒng)的基層政府及其派出機(jī)構(gòu)的行政組織結(jié)構(gòu)中，條塊結(jié)構(gòu)的矛盾主要表現(xiàn)在三個方面：首先，由于條條關(guān)系與條塊關(guān)系在基層組織關(guān)系中占有很大比重，致使基層政府及其派出機(jī)構(gòu)的許多工作受到牽制，使具有統(tǒng)一性的工作部署往往受到不同程度的影響；
其次，由于條塊體制將一個區(qū)域內(nèi)有序的經(jīng)濟(jì)活動分割開來，致使基層政府及其派出機(jī)構(gòu)在實際運(yùn)作中處于尷尬的境地：即目標(biāo)與權(quán)限、責(zé)任與職能之間的分割使其難以策應(yīng)全局；
再次，在實際操作中，條條組織與塊塊組織往往發(fā)生矛盾，而由此所導(dǎo)致的損失最終只能由國家承擔(dān)。由于各部門利益分配的問題，條塊之間的矛盾往往是很難徹底解決的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種利益矛盾是很突出的。在實踐中，矛盾的解決往往依賴于領(lǐng)導(dǎo)者個人素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)人之間的私人關(guān)系。②

　　以上海浦東新區(qū)為例，社區(qū)科層中的條塊關(guān)系是這樣被界定的：浦東新區(qū)人民政府成立于2000年8月，新區(qū)政府內(nèi)設(shè)發(fā)展計劃局、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局、建設(shè)局、環(huán)保局、勞動和社會保障局、社會發(fā)展局、財政局等若干個部、委、辦、局。這些部、委、辦、局依據(jù)法律、法規(guī)對區(qū)政府負(fù)責(zé)。與此同時，新區(qū)設(shè)立11個鎮(zhèn)人民政府和13個街道辦事處。新區(qū)日常社會事務(wù)的管理正是由這24個\"塊\"即鎮(zhèn)（街道辦事處）和若干個\"條\"即部、委、辦、局形成的復(fù)雜\"條\"、\"塊\"關(guān)系來共同承擔(dān)的。不同級別的\"條\"與\"塊\"在法律規(guī)定的職權(quán)內(nèi)運(yùn)行時形成了以下關(guān)系：（1）各級人民政府與內(nèi)設(shè)的各職能部門之間形成\"內(nèi)部條塊關(guān)系\"；
（2）各級人民政府各內(nèi)設(shè)職能部門之間形成\"同級條條關(guān)系\"；
（3）上下級人民政府之間形成\"上下級塊塊關(guān)系\"；
（4）上級職能部門與下級人民政府之間形成\"外部條塊關(guān)系\"；
（5）上級職能部門與下級職能部門之間形成\"上下級條條關(guān)系\".按法律賦予的權(quán)力關(guān)系的強(qiáng)制程度來分，（1）、（3）屬于上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；
（5）屬于上下級指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；
（2）屬于分工、協(xié)同關(guān)系；
（4）屬于間接指導(dǎo)關(guān)系。這種政府科層的條塊結(jié)構(gòu)從更廣義的角度當(dāng)然也包括中央政府與各級地方政府之間的這五類條塊關(guān)系。即人們常說的\"條條塊塊\"問題。③

　　這些\"條\"和\"塊\"各自掌握著與自身職能相關(guān)的一些資源與信息渠道。\"條\"的資源大致由三部分構(gòu)成：一是組織資源，指政府機(jī)關(guān)所擁有的組織網(wǎng)絡(luò)，它所轄的分支機(jī)構(gòu)及相應(yīng)人員。二是政策資源，政策資源在這里指的是特定行政機(jī)關(guān)依據(jù)政策而享有的管轄權(quán)力。三是物質(zhì)資源，這些物質(zhì)資源包括必要的資金、技術(shù)裝備以及場地等支撐基層行政機(jī)關(guān)運(yùn)行的硬件設(shè)施。\"塊\"的資源來源也包括三個方面：技術(shù)化的與日常工作相關(guān)的業(yè)務(wù)信息、對社區(qū)內(nèi)資源部署和占有情況的總體了解以及對社區(qū)中不同體系的資源使用規(guī)則的了解程度�？偟膩碚f，社區(qū)行政機(jī)關(guān)往往被賦予了一定的與其職能相關(guān)的資源與信息。我們在這里提出的問題是：這些資源與信息足以令他們完成自身的工作嗎？看來，充分認(rèn)識\"條\"與\"塊\"的工作領(lǐng)域是較好地回答這一問題的必要條件。

　　總的來說，城市基層政府的\"條\"與\"塊\"自身所具有的資源與信息可以在一定程度上應(yīng)對常規(guī)性事務(wù)工作，但并不足以解決其在滿足居民需求、完成上級各項工作要求以及應(yīng)對突發(fā)事件時所面臨的各種復(fù)雜問題。因此，基層政府\"條\"與\"塊\"之間在許多時候都有著迫切的資源、信息共享的需求。不過，這些需求往往是和具體的事件相結(jié)合而并非以一種常態(tài)化的形式存在的，換言之，對于基層政府的\"條\"與\"塊\"來說，資源、信息共享需求的提出仍具有一定的偶然性和不確定性。其實，這也正是有關(guān)部門試圖通過制度約束的方式來促進(jìn)各行政機(jī)構(gòu)之間資源整合所面臨的一個重要困境。這其中存在著一個有趣的邏輯：若非與特定的非常規(guī)事件結(jié)合，各行政機(jī)關(guān)在處理常規(guī)性事務(wù)時往往依藉自身所具有的資源、信息就足夠了，此時它們不會特別在意部門間資源整合的問題；
而非常規(guī)性事件又大多難以預(yù)料，更無法事先確知其處理模式。因此，從制度設(shè)計的角度來說，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　很難事先規(guī)定好應(yīng)對這類問題的具體方案，抑或建立起一套分權(quán)、放權(quán)的制度設(shè)計。在采訪街道民政科的W 同志時，她曾說過這樣一段話，部分地反映出了上述境遇：

　　社區(qū)管理是最基層的管理，這里不像上面的部門，要應(yīng)付的是五花八門的各種事情。其實，我們每個人都有崗位責(zé)任書，但是這個往往是很虛的，基本上是把最最籠統(tǒng)的工作列在了上面，我們的具體工作遠(yuǎn)比上面的要復(fù)雜。因為社會發(fā)展得太快了，各種問題、各種事情層出不窮，我剛才說過我們民政工作大致有9塊，但是那也是籠統(tǒng)的說法。其實，我們在處理的很多問題，包括居民在日常生活中碰到的、上級布置的，都是一下子就出來的（備注：具有非常規(guī)性），這個時候，我們都需要彼此配合，在街道里是這樣，條與條之間也是這樣�！�…但是怎么配合，這里面有能力問題，有管理思想問題，但是它很難一般化，很難說規(guī)定怎么怎么辦，因為事情發(fā)展的速度太快了，誰都沒有辦法預(yù)先把一些問題羅列出來，更談不上如何事先確定好科室之間的權(quán)力、義務(wù)關(guān)系，只能平時多溝通了……

　　2.存在于復(fù)雜科層結(jié)構(gòu)中的\"孤島\"現(xiàn)象

　　在我國基層行政組織結(jié)構(gòu)中以條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)為核心所導(dǎo)致的政府部門在資源、信息、政策等方面形成的\"孤島現(xiàn)象\"是一種在科層制結(jié)構(gòu)中不可避免的社會現(xiàn)象。目前，關(guān)于科層制狀態(tài)下，由于部門與部門之間所造成的\"孤島現(xiàn)象\"的案例不勝枚舉。

　　伴隨著城市人口的急劇增多，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市事務(wù)的日益繁雜，城市管理問題更加突出，矛盾也越來越尖銳。因此，如何從城市管理的體制和機(jī)制上提高城市管理效能，成為人們越來越關(guān)心的問題。多年來，上海市著力推行了\"二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)\"的行政管理體制。所謂二級政府，即市、區(qū)兩級政府；
三級管理，即市、區(qū)、（街）鎮(zhèn)三級管理，這三級管理層按照各自的職責(zé)對城市實施依法管理；
四級網(wǎng)絡(luò)，指市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、居民區(qū)四級網(wǎng)絡(luò)。并實行\(zhòng)"以條為主，條塊結(jié)合\"的管理機(jī)制，即城市管理的主體是各行政職能部門，城區(qū)各街鎮(zhèn)和有關(guān)委局的所屬單位為協(xié)管單位，在新區(qū)政府的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，以\"條\"為主，以\"塊\"為輔，對本轄區(qū)實施有限的城市管理。根據(jù)新區(qū)有關(guān)部門提供的資料顯示：這種科層式的\"條、塊\"模式并沒有達(dá)到當(dāng)初制度設(shè)計所期望的效果，反而在運(yùn)行中形成了不少\"孤島\"現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　（1）信息、資源擱置，未得到充分利用。我們發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象較為突出，存在著兩種表現(xiàn)形態(tài)。其一，在長期的業(yè)務(wù)工作中，各職能部門逐漸開發(fā)出了一整套與自身職能相關(guān)的資源、信息獲得網(wǎng)絡(luò)。然而就這些網(wǎng)絡(luò)的使用率來說，離\"最優(yōu)化\"還有一段距離：一方面，為了確保這些網(wǎng)絡(luò)的暢通和有效，各部門每年都要投入一定的財力、物力甚至編制；
另一方面，這些網(wǎng)絡(luò)所面對的往往是單一的部門，其所承擔(dān)的職能相對有限，處于功能未充分開發(fā)的狀態(tài)。而與此同時，其他部門的相似網(wǎng)絡(luò)又不斷增設(shè)，這不僅造成部門之間信息、資源擱置，而且還導(dǎo)致了資源的重復(fù)建設(shè)，給基層單位帶來很大的壓力。一個典型的例子是，當(dāng)需要了解社區(qū)中老齡殘疾人問題時，往往是老齡委、殘聯(lián)和民政有關(guān)部門各自通過自己的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行一次統(tǒng)計。其二、社區(qū)內(nèi)不同職能部門所面對的工作對象具有一定的重疊性，它們掌握的某些工作信息不僅是自身工作必需的，而且也對其他部門的工作有益（如勞動部門掌握的就業(yè)年齡段內(nèi)失業(yè)人員信息，往往可以幫助民政部門更好地審核低保金申請人是否具備資格）。我們發(fā)現(xiàn)：擁有此類信息的部門有時會缺乏\"開放和共享\"的意識，而其他部門也未必能及時地獲知此類信息在社區(qū)內(nèi)的分布情況，這也造成了信息、資源擱置的現(xiàn)象。

　�。�2）信息、資源的流通存在著某些障礙。阻礙資源、信息流通的因素主要包括三類。第一類是技術(shù)性的障礙，其具體表現(xiàn)形式是，由于安全、兼容性等問題，社區(qū)中各部門間的信息、資源交流缺乏一個有效的即時性中樞平臺，由此產(chǎn)生的后果是，各部門不能有效地從其他部門那里快速地獲得有用的業(yè)務(wù)信息，部門間的協(xié)同能力具有一定的局限性。第二類障礙具有某些體制性的特征，社區(qū)內(nèi)的各部門分屬不同的政府條線，各自有自身的業(yè)務(wù)要求與處理事務(wù)原則，而這些\"要求\"、\"原則\"在很大程度上都是以相對封閉的獨(dú)立體系的運(yùn)作為依托設(shè)計的，有時會成為資源、信息共享的\"瓶頸\".比如說，在公安、民政部門掌握的信息中，存在著一個\"秘級\"層次的問題。從公安、民政自身工作出發(fā)，為了確保信息的安全，有關(guān)方面往往會對有\(zhòng)"秘級\"的信息嚴(yán)格限定傳送范圍，這就為其他部門獲得信息設(shè)置了一些障礙。第三類障礙與各部門執(zhí)行各自規(guī)則時的人為不確定性有關(guān)。規(guī)章、制度的設(shè)計往往都會留有一定的\"彈性\"，而這個\"彈性\"是由具體的操作者把握的，其行為具有不確定性。這種不確定性的運(yùn)作會給部門提供一種\"討價還價\"以策略性地保護(hù)本部門利益的可能，這也會成為信息、資源流通的一種障礙。

　�。�3）信息的有效使用方面存在著困難。\"孤島\"現(xiàn)象有時并非是信息無法流通而產(chǎn)生的，多種內(nèi)容各異信息的流通往往會增加使用者對信息進(jìn)行判斷的困難，從而造成信息的\"阻塞\".由于在實際工作中，政府各部門都向基層社區(qū)鋪設(shè)了工作網(wǎng)絡(luò)，而統(tǒng)計口徑、需求各異，這往往會產(chǎn)生信息之間互相矛盾的現(xiàn)象，令實際工作部門面對諸多信息，卻無從選擇。值得我們注意的是，這類\"信息孤島\"現(xiàn)象背后，蘊(yùn)涵著一系列體制、利益分配等領(lǐng)域的深層原因。

　�。�4）資源與信息的流通存在較為嚴(yán)重的\"時間差\"現(xiàn)象。當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)面對著的是一個日益復(fù)雜的工作環(huán)境，置身于這個環(huán)境中的政府各職能部門要想高效地達(dá)成工作目標(biāo)就必須具備敏銳而快速的反應(yīng)能力。而這種能力的獲得需要建立在對信息、資源的及時、有效掌握上。從這個意義上來說，僅僅保證資源與信息的共享仍不夠，還必須保證這種共享在時效上具有一定的即時性。當(dāng)前社區(qū)工作中的一些\"孤島\"并非是資源、信息無法流通所致，而是資源、信息流通速度滯后于工作需要所致。這類\"孤島\"現(xiàn)象對于提高行政效率、提升政府的快速反應(yīng)能力具有一定的負(fù)面影響。

　　二、社區(qū)科層失靈的反功能特征

　　相對于市場無休止的討價還價，\"科層\"曾被公認(rèn)為是一種有效率的組織形式。然而，在前面的討論中，我們通過對\"孤島\"現(xiàn)象的剖析，發(fā)現(xiàn)了基層社區(qū)科層的一些典型的反功能特征。也就是說，\"孤島\"現(xiàn)象與社區(qū)科層的反功能特征有一定的相關(guān)度，它使科層效率大打折扣。

　　1.反功能概念的提出。關(guān)于反功能分析理論的梳理\"反功能\"這一概念是默頓最先提出來的，主要是針對韋伯幾乎只強(qiáng)調(diào)科層制的正面功能特別是相對于傳統(tǒng)管理方式的正面功能而提出的。韋伯認(rèn)為，科層結(jié)構(gòu)具有以下特征：權(quán)限明確界定；
嚴(yán)格照章辦事；
事本主義的人際關(guān)系；
服從抽象權(quán)威而非具體個人等等�？茖又频氖滓�目的在于保證行動的精確性、可靠性與有效性。按照默頓的說法，早期功能主義把太多的功能合理性賦予了社會實在，這是因為早期功能主義主要建基于功能分析中的三個來自人類學(xué)的假設(shè)：一是社會功能一致性的假設(shè)；
二是功能普遍性假設(shè)；
三是功能不可缺假設(shè)。在這種假設(shè)的基礎(chǔ)上，功能分析會得出現(xiàn)存的一切都是正當(dāng)結(jié)構(gòu)的結(jié)論，這使人們對功能分析所具有的\"保守\"或\"反動\"傾向有所責(zé)難。

　　默頓指出，在科層制提高了效率的同時，它也具有明顯的反功能。主要表現(xiàn)是：刻板僵化，墨守成規(guī)，效率只針對例性事務(wù)，一旦特殊事件發(fā)生，既定條件改變，便反應(yīng)遲鈍，動作緩慢，這被稱作\"訓(xùn)練性無能\"（trained incapacity）。這主要因為科層制為了維護(hù)自身的行為能力和一致性，極力強(qiáng)調(diào)對規(guī)章的遵守。按章辦事成為一切活動的首要準(zhǔn)則，工具價值成了最終價值，目的的重要性被手段取代。訓(xùn)練性無能的另一起源，在于科層制結(jié)構(gòu)的另一個特征：對非個人化關(guān)系的強(qiáng)調(diào)，權(quán)威是抽象的，不利于相互之間的溝通與協(xié)作。④

　　在這個意義上，默頓認(rèn)為，\"實際的科層制越是接近韋伯的理想類型，即抽象規(guī)則、職能等級、無個性的權(quán)威關(guān)系等，或者說，不是基于對經(jīng)驗總結(jié)之上的一種理想化的心智邏輯的建構(gòu)，未預(yù)料的后果越是以反功能的方式或曰機(jī)能失調(diào)和例行公事的方式出現(xiàn)，而這些方式最終會使組織的運(yùn)行處于一種癱瘓狀態(tài)。\"默頓認(rèn)為\"科層制可以使行政人員提高工作效率，但這種效率只對例行公事而言，一旦偶然事件發(fā)生，既定條件改變，這些習(xí)慣于墨守成規(guī)的行政人員便會反應(yīng)遲鈍。這些現(xiàn)象在默頓看來便是反功能。默頓關(guān)于反功能現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)和論述過程其實是反功能概念形成的過程，這一概念相對于功能概念，是美國社會學(xué)自第二次世界大戰(zhàn)以來形成的另一個關(guān)鍵概念。\"⑤

　　默頓之后，對科層制的反功能作過深入分析的是美國著名社會學(xué)家彼得。布勞和馬歇爾。梅耶，兩人在《現(xiàn)代社會中的科層制》一書中對科層制的反功能具有很精到的分析。布勞和梅耶認(rèn)為，無論是私營機(jī)構(gòu)還是公共機(jī)構(gòu)，只要采用了科層制，就會有科層制的反功能。布勞認(rèn)為，科層制的反功能主要有三個：一是來自于規(guī)則和規(guī)范運(yùn)用中的過分剛性及其所導(dǎo)致的科層制無力回應(yīng)外界發(fā)生的變化和組織的成長，因而無力滿足完成任務(wù)的基本需求；
二是保守主義和對革新的抵制；
三是科層制的選擇和預(yù)先程序也會固化社會階級差別，進(jìn)而固化社會不平等。布勞還由此通過對克羅茨建立的科層制過程一般理論中的非人格化、判斷性決策的集中化、等級地位的彼此獨(dú)立和平行權(quán)力四個要素的分析，以及帕金森與梅耶及其同事提出的如何把政府的商業(yè)式組織的價值觀與廣泛存在的分散化與民主化管理統(tǒng)一起來的問題，歸納和總結(jié)出科層制反功能的兩個怪圈：一個怪圈是\"科層制是沒有能力修正自己錯誤的組織，因此，\"科層制的反功能正好是其自我平衡的一部分。\"\"另一個怪圈是\"如果與商業(yè)價值觀一致，在決策中就需要一種基于榮譽(yù)和政治考慮的公共服務(wù)；
如果與民主價值一致，公共服務(wù)人員就要滿足選民的要求（并因此敏感于政治）。\"⑥

　　除這兩個反功能的怪圈外，梅耶及其同事基于高效率而不是低效率提出的\"問題——組織——問題——更多組織\"的循環(huán)假設(shè)與我國政府機(jī)構(gòu)改革中基于低效率而不是高效率通常出現(xiàn)的\"精簡——膨脹——再精簡——再膨脹\"的循環(huán)假設(shè)也有許多思想的空間。這其中的奧妙正如布勞所說：\"如果說科層制的增長意味著組織解決難題的能力的加強(qiáng)，為什么科層制增長被理解為反功能呢？答案是，科層制的增長使得科層制運(yùn)作變得同科層制試圖解決的問題同樣復(fù)雜。\"⑦正是在這個意義上，對科層制反功能的分析，如布勞所提醒要注意的那樣：\"但這決不意味著科層制完全是反功能的，也沒有能力做出積極的貢獻(xiàn)；
無論在私營還是在公共機(jī)構(gòu)都是如此。必須要討論的是，能否獲得并實施克服科層制反功能的機(jī)制。\"⑧綜上所述，科層制中所具有的反功能是與科層制自身的內(nèi)在平衡性需求是一致的。

　　2.社區(qū)科層失靈的反功能特征。這種科層制中的反功能特征在我國社區(qū)科層結(jié)構(gòu)中不僅以\"孤島現(xiàn)象\"的形式呈現(xiàn)出來，而且是一種具有反功能特征的社會現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　�。�1）制度的過于剛性使得資源的制度性分布反而導(dǎo)致了資源浪費(fèi)、資源分割，信息不暢，行政效率低下。一般而言，由于城市管理中的許多問題，往往涉及多個部門和單位，而部門和單位間的橫向配合與銜接一直是一個薄弱環(huán)節(jié)，這在很大程度上影響了城市管理的效能。比如，在基層社區(qū)，一方面生活基礎(chǔ)設(shè)施資源長期匱乏，過度耗損；
但另一方面，各種資源又因隸屬不同的單位，造成閑置現(xiàn)象。在開展綜合執(zhí)法方面，由于條塊之間隸屬關(guān)系不同，因而導(dǎo)致在整合執(zhí)法資源和信息溝通方面，存在著諸如專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的配合問題，條塊之間在基礎(chǔ)管理信息方面存在溝通、交換、共享問題，對各自的執(zhí)法權(quán)限在理解和執(zhí)行方面存在分歧問題，從而造成\"發(fā)現(xiàn)問題多少沒人管，發(fā)現(xiàn)問題遲早沒人管，處理問題是否及時沒人管，問題處置到什么程度沒人管\"的反功能現(xiàn)象。

　�。�2）事本主義的人際關(guān)系和訓(xùn)練性無能使得條塊分割，政出多門，在應(yīng)對千變?nèi)f化的城市綜合管理事務(wù)中，各部門只習(xí)慣于例行公事而難以形成合力。環(huán)保市容局是新區(qū)政府行使城市管理的主要職能局，但參與城市管理的其它單位還有很多，\"條\"上的單位有公安、工商、計劃、建設(shè)等，\"塊\"上的單位有城工委（農(nóng)工委）、各功能區(qū)域、各街鎮(zhèn)以及各開發(fā)公司等，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這些單位從各自的職責(zé)出發(fā)，對城市管理采取不同的政策和措施。如河道管理，主管是新區(qū)水務(wù)局（環(huán)保市容局），但從\"塊\"上看有市管河道、區(qū)管河道、鎮(zhèn)管河道；
從\"條\"上看管理河道的單位有河道管理署、水域管理署、水務(wù)稽查支隊、航務(wù)管理署、河閘管理署、鎮(zhèn)排灌站等。這種多頭管理的行政體制，使有些工作始終處在相互推諉、扯皮的尷尬之中，出現(xiàn)了\"一個部門管不了，多個部門管不好\"的權(quán)力結(jié)構(gòu)分割現(xiàn)象。

　�。�3）各部門程序的預(yù)先固化，減少了系統(tǒng)的適應(yīng)性和調(diào)節(jié)性，各部門在職能交叉、職責(zé)邊界模糊的區(qū)域形成了行政組織空間結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的內(nèi)耗。在\"條\"、\"塊\"之間、究竟是以\"塊\"為主，還是以\"條\"為主，普遍存在著職權(quán)劃分問題和法律解釋的空隙。如破墻開店問題，工商部門只管店是否合法經(jīng)營，并不過問破墻是否合法；
而城管部門只管破墻是否合法，對開店卻束手無策；
而街道為了創(chuàng)收或解決再就業(yè)等問題往往持曖昧的態(tài)度。對圈而未建影響市容的地塊，本來應(yīng)該是街道或建設(shè)局的事情，但因影響市容環(huán)境，群眾有意見，成為環(huán)保市容局的職責(zé)，而環(huán)保局既不能收走地塊，又沒有預(yù)算經(jīng)費(fèi)養(yǎng)護(hù)管理，即使進(jìn)行臨時綠化，也難以實施有效管理，造成\"條線因力量不足管不到底，塊上因行政隸屬關(guān)系管不到邊\"的功能邊緣遞衰現(xiàn)象。

　　顯然，反功能在\"條\"、\"塊\"結(jié)構(gòu)空間上的功能阻滯，造成了上下級之間政令不通，令行不止，效率低下。這不僅在權(quán)力關(guān)系比較松軟的\"條\"、\"塊\"結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)，就是在科層權(quán)力關(guān)系比較緊密的、屬于上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，資源占有屬于包含與被包含關(guān)系的\"條\"、\"塊\"結(jié)構(gòu)中，處于絕對權(quán)威的上級仍感到在整合資源配置和行政效率方面蒼白無力。在一般來看，行政級別越高，其調(diào)動資源的能力越強(qiáng)，但是，我們從社區(qū)科層的政策執(zhí)行層看到的卻是，往往行政的推動力越大，越呈現(xiàn)為一種被動發(fā)力的狀態(tài)。科層失靈意味著權(quán)威失靈，控制失靈！應(yīng)該說，科層權(quán)威受到了來自各方面的壓力。

　　三、科層解決方案的困境

　　通過對\"孤島\"現(xiàn)象與社區(qū)科層失靈的反功能分析，我們試圖去理解城市管理者們在面對這些問題時所作出的種種努力。

　　據(jù)資料反映，上海的城市基層社區(qū)行政管理體制在過去的20多年里經(jīng)歷了三次重大的調(diào)整：從\"條塊結(jié)合，以條為主\"到\"條塊結(jié)合，以塊為主\"再到現(xiàn)在的\"條塊結(jié)合，融條于塊\".在這個管理體制演進(jìn)的過程中，有關(guān)方面顯然試圖在條、塊職能設(shè)定與資源配置中尋求某個合適的均衡點(diǎn)，而這個均衡點(diǎn)是以更好地在政府部門間調(diào)配與整合資源、提高行政效率為目標(biāo)的。我們理解這三次重大調(diào)整其實質(zhì)是政府資源的重新整合。這種整合主要是從三個方面著手的：（1）針對資源分散在不同機(jī)構(gòu)里而提出機(jī)構(gòu)合并式整合；
（2）針對資源\"條強(qiáng)、塊弱\"而提出的放權(quán)、分權(quán)、以塊為主的整合；
（3）針對政出多門而提出的一個領(lǐng)導(dǎo)分管、資源集中收權(quán)式的整合。當(dāng)然，管理體制的變革在不同階段有不同的側(cè)重點(diǎn)，然而，這些改革思路的背后有著一種共同的邏輯：問題困境——職能、地位重設(shè)——縱向賦權(quán)——資源重組�？梢哉f，制度設(shè)計者持有這樣一種考慮，以為只要科學(xué)地設(shè)定各個行政組織之間的職能分工與資源配置狀況，就可以達(dá)到管理的最優(yōu)。至于它們之間的協(xié)調(diào)與合作，不過是不斷制度設(shè)計的延續(xù)罷了。那么，這一邏輯是否具備了緩解反功能的可能性？

　　最近幾年來，隨著上海城市管理的進(jìn)一步實踐，城市的管理者與學(xué)者們又從不同層面與角度對這種設(shè)計邏輯進(jìn)行了反思：過去十年來社區(qū)管理奉行的放權(quán)、分權(quán)等改革方式往往在解決了一系列問題的同時又生產(chǎn)出另外的反功能：在打破就原有體制的總體剛性時，又造成具有分割性質(zhì)的塊區(qū)剛性；
在打破了原有資源部門所有的同時，又形成了新的資源孤島格局；
在打破了原有體制的保守性并有所革新時，又造成了新的保守性急需革新；
在打破了原初中心——邊緣的不平衡時，又造成了城鄉(xiāng)、貧富等相對差距的不平衡記錄。事實上政府條與條之間、條與塊之間、上下級部門之間的資源、信息并不能真正實現(xiàn)\"優(yōu)化共享\".這種現(xiàn)象不僅在制度設(shè)計缺失的環(huán)節(jié)存在，就是在制度已經(jīng)出臺，有\(zhòng)"組織保障\"的環(huán)節(jié)也同樣存在。政府各部門在\"資源整合\"的大旗下再一次使資源更加部門化。當(dāng)形形色色的反功能現(xiàn)象、失靈現(xiàn)象、失控現(xiàn)象產(chǎn)生后，社區(qū)科層不得不迷失在反功能悖論怪圈的困境之中。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，政府各部門的信息、資源流通除了科層結(jié)構(gòu)、機(jī)制規(guī)定之外，還有兩種途徑：其一是通過已有的公共網(wǎng)絡(luò)設(shè)施平臺如政務(wù)網(wǎng)、街道局域網(wǎng)、\"一門式\"受理等；
其二則是通過部門與部門之間的協(xié)商，尋求共同合作解決問題的可能性。因此，有必要從增強(qiáng)政府開放、共享、協(xié)同和合作能力等行動層面作出更大的努力。

　　注釋：

　�、僦x慶奎等著：《中國地方政府體制概論》，中國廣播電視出版社，1998年，第7頁。

　�、趨⒁婑R戎、劉世定、邱澤奇主編：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織變遷研究》（第16卷），華夏出版社，2000年，第270～277頁。

　�、蹚埩�榮：《論有中國特色的國家行政制度》，中國社會科學(xué)出版社，2003年，第99頁。

　�、堍葜x立中主編：《西方社會學(xué)名著提要》，江西人民出版社，1998年，第184、86～87頁。

　�、蔻撷嗝�。彼得。布勞、馬歇爾。梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，學(xué)林出版社，2001年，第144～145、148、158頁。

　　「作者簡介」馬伊里，上海社會科學(xué)院社會學(xué)所特約研究員。（上海200020）

　　來源：《湖南社會科學(xué)》2006年第2期

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