吳國光：構(gòu)造“民主工程學(xué)”：再論“縣政中國”

　　一、“縣/憲政中國”：理論、實(shí)踐和論爭

　　拙作“‘縣政中國’：從分權(quán)到民主化的改革”發(fā)表以來[1]，得到不少關(guān)注，也引起了一些討論和商榷[2]。據(jù)報(bào)導(dǎo)，2005年以來中國政府有“強(qiáng)縣”的行政舉措[3]，這一舉措與我的思路有吻合之處，即重視縣的治理功能，相應(yīng)削弱省的功能。但中國目前的“強(qiáng)縣”政策及其實(shí)踐并無推動縣級民主的跡象，更談不到由此展開的在進(jìn)程和制度兩個層面準(zhǔn)備全國民主的可能。在這個意義上，中國目前的“強(qiáng)縣”政策及其實(shí)踐固然從一個角度反映了縣級建制在現(xiàn)代化的國家建設(shè)和行政治理中極其重要的地位，但并未走出權(quán)威主義政體下一旦實(shí)施地方分權(quán)所面臨的基本困境，即經(jīng)濟(jì)和治理效績有所改善，但政治合法性危機(jī)卻往往因此進(jìn)一步惡化。這種合法性危機(jī)，一則表現(xiàn)在國家與社會之間，即地方的國家權(quán)力之?dāng)U展加劇地方政府的腐敗和濫權(quán)，從而導(dǎo)致官民矛盾進(jìn)一步加深；
二則表現(xiàn)在中央和地方之間，即地方權(quán)力的擴(kuò)展挑戰(zhàn)中央的合法性�！皬�(qiáng)縣”政策剛剛出臺，在實(shí)踐中還未顯著地表現(xiàn)出加劇上述危機(jī)的趨勢；
但這些危機(jī)已在中國廣泛地存在[4]，很明顯，“強(qiáng)縣”政策并不能解決政治權(quán)威主義在中國的這種困境。

　　“縣政中國”的構(gòu)想，恰如拙作曾明確論述的，也是“憲政中國”的構(gòu)想。它尤其強(qiáng)調(diào)“憲政中國”的過程和構(gòu)架中地方民主的因素；
而地方民主恰恰是解決上述困境的根本出路。因此，“縣/憲政中國說”是中國民主化的一種理論和設(shè)計(jì)，而不是一種單純的行政區(qū)劃重構(gòu)構(gòu)想。離開了民主政治制度，中國也有過、正有、也許還將會有各種各樣的以行政區(qū)劃設(shè)置為中心著眼點(diǎn)的政制思考，但這種思考與“縣政中國論”具有很不同的論述背景和價(jià)值關(guān)懷�！翱h政中國論”旨在探討目前中國歷史背景下如何克服阻力以累積民主經(jīng)驗(yàn)和民主動力的嘗試，并非對不具備民主變革意愿的政治當(dāng)局之政策建言──事實(shí)上，這樣的政治當(dāng)局是中國民主變革的最大阻力之一──“縣政中國”恰恰是對于包括如何克服這一阻力在內(nèi)的民主化啟動和展開問題的一種思考。

　　就“縣政中國”作為一種民主化設(shè)計(jì)而言，當(dāng)前中國的“強(qiáng)縣”政策與實(shí)踐，不能說是“縣政中國論”的體現(xiàn)[5]；
就“縣政中國論”的特殊民主化關(guān)懷而言，即聚焦于如何從現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)克服障礙、不寄虛無的希望于某一領(lǐng)導(dǎo)人的幡然醒悟或者某種革命力量平地涌現(xiàn)，則即使在同樣具有民主化關(guān)懷的相應(yīng)討論之中，“縣政中國論”的民主化涵義也往往被不同程度地忽略或曲解。對于后一種情況，本人當(dāng)然給予更多的重視，因?yàn)檫@關(guān)乎中國民主化大戰(zhàn)略的探討。寫作本文以繼續(xù)探討“縣政中國”，正是出于這一目的。

　　在民主化關(guān)懷下誤讀“縣政中國”的討論，應(yīng)以王思睿的“州政中國：大國民主中的地方自治──與吳國光商榷”一文較為典型[6]。在此文中王思睿斷定我的“縣政中國”其實(shí)是孫中山“縣政自治”的翻版，該作者繼而強(qiáng)調(diào)晚清以來中國國家建設(shè)（state─building）的現(xiàn)代化成績，從而得出孫中山的設(shè)想已不適應(yīng)當(dāng)代中國的結(jié)論，因此筆者的“縣政中國”也就是不適宜的了。王思睿認(rèn)為，目前中國已有四級地方政府，應(yīng)以“州”（大體上是目前的地市一級）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級實(shí)行自治的“州政中國”取代筆者主張的縣一級自治的“縣政中國”。王思睿的看法是，在中國，由于“二十世紀(jì)國人在地方自治上的努力，基本完成了建設(shè)現(xiàn)代化國家（或者說地方行政現(xiàn)代化）方面的使命”，這就使得“地方自治不再是實(shí)行憲政的先決條件和必由之路”了；
“先實(shí)行地方自治，還是先實(shí)行全國范圍的民主憲政，成為兩個并列的選項(xiàng)”。他把我的“縣政中國說”和他的“州政中國說”都?xì)w為主張先實(shí)行地方自治的看法，因而也就是排斥“先實(shí)行全國范圍的民主憲政”的選擇；
同時，他強(qiáng)調(diào)自己主張通過“全民民主”使中國成為一個“政治大國”或“政治民族”。

　　概言之，王思睿對我的批評有三點(diǎn)重要論述：第一，在地方自治與全民民主之間，全民民主應(yīng)該優(yōu)先；
第二，中國的現(xiàn)代國家建設(shè)已經(jīng)基本完成，地方自治已具有相當(dāng)完備的設(shè)施（facilities），因此，在討論民主化的時候已不必注重地方民主問題了；
第三，同理，在地方自治問題上，沒有必要回到現(xiàn)代國家建設(shè)完成之前的“縣級”為軸心的地方權(quán)力架構(gòu)，而應(yīng)在目前四級地方權(quán)力架構(gòu)的基礎(chǔ)上實(shí)行州、鄉(xiāng)兩級自治。在我看來，王的這些論述體現(xiàn)了在民主化和相關(guān)的政治、治理問題上的諸多思維誤區(qū)；
說得嚴(yán)重一些，可以認(rèn)為這類誤區(qū)其實(shí)是中國民主化遲遲缺少進(jìn)展的主觀原因之一（當(dāng)然，中國民主化的不成功，更有諸多客觀原因──這里，“客觀”指的是外在世界，“主觀”指的是追求民主化的人們的意識世界）。我當(dāng)初提出“縣政中國”構(gòu)想，正是試圖擺脫這類思維誤區(qū)，尋求中國民主化的動力、道路和形式──當(dāng)然，這種“試圖”是否成功，是另外一個問題。在王思睿的商榷中，那些我認(rèn)為是“誤區(qū)”的一些思維特征再一次集中表現(xiàn)了出來。在本文中我進(jìn)一步闡述“縣政中國”的民主化內(nèi)涵，并嘗試?yán)迩逡恍┛梢詭椭�我們思考與行動的基本方法與結(jié)論。

　　二、尋找和建構(gòu)民主化的動力機(jī)制：從地域民主到全國憲政

　　王思睿的最大誤區(qū)在于把地方自治和“全民民主”相對立，認(rèn)為要么地方自治優(yōu)先，要么全民民主優(yōu)先，二者只能擇一。在我看來，這種事實(shí)上抽空了關(guān)于如何建構(gòu)“全民民主”可行性道路的探討，使得所謂“全民民主”成為一個空洞的目標(biāo)。而“縣政中國論”的本意，恰恰在于尋找民主政治在中國現(xiàn)實(shí)條件下的發(fā)生機(jī)制和實(shí)現(xiàn)道路。當(dāng)然，“縣政中國”所建議的民主政治發(fā)生機(jī)制和實(shí)現(xiàn)道路，既不是中國現(xiàn)實(shí)條件下唯一的民主化道路，也很可能尚未具備可行的發(fā)生實(shí)踐功能。但這并不等于說，我們不需要探討民主的“發(fā)生學(xué)”或“動力學(xué)”，而只要空談“全民民主”的目標(biāo)就可以了。在價(jià)值上，“全民民主”可以是“優(yōu)先”的，但是這不等于說它在發(fā)生、實(shí)現(xiàn)的過程中就具有“優(yōu)先”地位而排斥其它一切可能有助于實(shí)現(xiàn)“全民民主”的因素；
事實(shí)上，若在探討民主的發(fā)生過程中一味強(qiáng)調(diào)其“優(yōu)先”而排斥多種民主動力因素，則民主的優(yōu)先價(jià)值地位在現(xiàn)實(shí)中就增加了實(shí)現(xiàn)的難度。

　　早在1980年代本人就不斷強(qiáng)調(diào)，中國政治變革的根本問題不在于是否民主化，而在于怎樣民主化。[7] 這不僅構(gòu)成了本人與所謂“泛民主主義”的理論爭論，而且，在政治上本人因此被一些不妨稱為“目標(biāo)民主論者”沒有根據(jù)地視為反對民主的論者，甚至被無中生有地貼上“新權(quán)威主義者”的標(biāo)簽。[8] 廿多年來本人的相關(guān)論述基本沒有中斷，始終是圍繞中國“如何”民主化而展開。就價(jià)值的層面而言，王思睿無疑比其它的“目標(biāo)民主論”者高明太多，他理解本人并非民主的反動派；
不過，就理論與方法的層面而言，王思睿似乎仍然在重復(fù)單純的“目標(biāo)民主”觀念，但沒有給予民主的發(fā)生學(xué)或動力學(xué)以足夠的注意，而缺乏這種注意就無法理解“縣政中國論”的政治內(nèi)涵。換言之，“縣政中國論”是著眼于中國分權(quán)經(jīng)濟(jì)改革的背景與特點(diǎn)而提出的一種民主工程設(shè)想；
其所期待的民主工程師，與王思睿的解讀相反，不是專制政權(quán)的開明領(lǐng)導(dǎo)人，而是自下而上地、沿著所謂“路徑依賴”而展開的、著眼于逐步取得制度根基的社會運(yùn)動。在這個意義上，“縣政中國論”的提出也就意味著“民主工程學(xué)”（democratic engineering）的提出。

　　本文強(qiáng)調(diào)“民主工程學(xué)”，可以說，既是對筆者廿多年來關(guān)于中國政治變革思路的一種總結(jié)和提升，也是針對中國民主論者廿多年來乃至上百年來僅僅著眼目標(biāo)（“著眼目標(biāo)”應(yīng)該沒有什么不好，但是如果“僅僅”著眼目標(biāo)而不及其它，恐怕就成問題了）、往往流于空談（這顯然是一個大問題）、缺少過程論與制度論相結(jié)合（談過程的人往往寄希望于忽然一天民主化機(jī)會從天而降，以為這就是過程；
談制度的人則不能超越現(xiàn)行制度框架而展望民主過程中的制度重塑，把民主化制度變革等同于現(xiàn)制度的線性變遷；
當(dāng)然，還有既不談過程也不談制度的民主論者，那就只能是上文所說“流于空談”了）的那樣一種思維方式，所試圖展開的一種批判與反�。ㄅ�判就是反��；
但是，在現(xiàn)代中文里，“批判”已經(jīng)成了單純對付別人的工具，而我這里毫無疑問也想把自己包括到批判對象之中，故加倍強(qiáng)調(diào)“反省”）。無需贅言，“縣政中國”只是“一種”有關(guān)中國當(dāng)代民主實(shí)現(xiàn)的工程構(gòu)想。此外還可以有、也可能有很多種不同的，但可以相互補(bǔ)充的其它民主化“施工”思路�！翱h政中國”并不一定比其它思路更好、更可行，“縣政中國論”的提出也不妨礙其它思路的提出和探討。盡管這一思路不能包打天下，也不是完美無缺的，更不是至高無上的，但我既然提出了這個觀點(diǎn)，就有責(zé)任盡力發(fā)展它，并試圖證明它比別的思路可能更有道理──而這并不意味著別的思路（包括我可能會批評的思路）就完全沒有道理。為了尋找通往“羅馬”──在這里就是民主中國──的條條道路，我們不僅需要提出各種不同的思路，而且有責(zé)任完善自己所提出的思路（而不是淺嘗輒止）。在我看來，如果有很多的“民主工程學(xué)”思路提了出來，而每一種“施工”構(gòu)想都有充分、深入的探討和發(fā)展，則中國民主化的智慧支持就強(qiáng)大得多，那一定有助于中國實(shí)現(xiàn)“全民民主”的目標(biāo)。否則，大叫“中國需要全民民主”一百年也與事無補(bǔ)，唯一的好處就是還可以不斷這樣叫下去。

　　“縣政中國”作為一種民主工程學(xué)構(gòu)想，具有架構(gòu)（即制度建構(gòu)）和過程 （即歷史發(fā)展）兩個層面的內(nèi)涵。所謂架構(gòu)，主要是靜態(tài)的，指的是未來民主中國可以在國家民主之下以縣級地方民主為軸心來組織政治生活和治理功能。這種思路強(qiáng)調(diào)整體民主制度中的地方民主功能。王思睿在原則上是贊成這一思路的，王文的標(biāo)題就是“大國民主中的地方自治”，他的相關(guān)論述也說明，他在制度 （institutions）層面贊成大國民主和地方自治兼容。當(dāng)然，我們之間也有一些分歧。明顯的分歧是，實(shí)施地方民主的層級為“縣”一級，還是在“州”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩級（這一點(diǎn)將在后面專門討論）；
不太明顯的分歧比較多，僅舉一例，王思睿喜歡使用“地方自治”并將之與“全民民主”并列，而我強(qiáng)調(diào)的卻是“地方民主”──在本文中，但凡使用“地方自治”的時候，往往是為了要討論王思睿的思路。為什么我要強(qiáng)調(diào)地方民主而不是地方自治？這在下文展開討論的時候也會澄清。

　　“縣政中國”的另一層“民主工程學(xué)”內(nèi)涵則是動態(tài)的，是就民主化的過程而言。這就是說，“縣政中國”試圖探討通過縣級民主進(jìn)而推動全國民主的可能發(fā)展途徑�？墒牵�在王思睿那里，盡管在靜態(tài)的制度層面他也承認(rèn)地方自治對于民主政治的重要性，但在談到民主化的動態(tài)進(jìn)程的時候，他就明確地把實(shí)行地方自治和實(shí)行全國民主并列為兩難選項(xiàng)了，主張二者只能選其一。這就是說，王思睿把民主制度和民主化割裂開來：他的民主制度包含“大國民主”和地方自治，但他的民主化卻不可能涵蓋二者。這樣，問題就出現(xiàn)了：沒有民主化的動態(tài)過程，或者，民主化過程中并不包含地方民主的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，則民主制度，即王思睿所說的“全民民主”，而且是包含“地方自治”的民主制度，又怎么才能出現(xiàn)呢？

　　“縣政中國”的思路強(qiáng)調(diào)通過地方民主而推動全國民主。當(dāng)然，這不是推動全國民主的唯一方式，也未必就一定是某種“優(yōu)先”方式，但我們并不能因此而否定和舍棄它──由于中國民主化上百年來步履維艱，我認(rèn)為，任何哪怕具有稍稍推動真正民主化的動能的東西，都應(yīng)該被發(fā)掘、闡述和張揚(yáng)。對于那些在全球相關(guān)實(shí)踐中已經(jīng)被證明具有強(qiáng)大民主化動力的因素，則更需認(rèn)真探討，結(jié)合中國國情而尋求它在中國當(dāng)前實(shí)際中的生長點(diǎn)。既然這里提出地方民主推動全國民主的思路，當(dāng)然可以對它有至少兩層重大質(zhì)疑：第一，地方民主如何產(chǎn)生？第二，地方民主如何能夠推動全國民主？對前一個問題的進(jìn)一步探討將在后面展開。這里先討論后一個問題，因?yàn)橥跛碱ＵJ(rèn)為地方民主和全國民主只能二者選一，兩者沒有關(guān)聯(lián)，而他主張選擇后者。我們會看到，這種關(guān)聯(lián)實(shí)際上是非常現(xiàn)實(shí)的，也是極為重要的。

　　首先，地方民主一旦實(shí)現(xiàn)，地方政權(quán)的合法性將在法理上挑戰(zhàn)全國政權(quán)──如果全國政權(quán)尚未民主化的話。這種挑戰(zhàn)可以導(dǎo)致兩種可能，即赫什曼（Albert O. Hirschman）所說的“出走”（exit）與“抗議”（voice）\字號(3){[9]，而兩者無疑都可以強(qiáng)有力地推動全國民主化。蘇聯(lián)巨變中的“葉利欽效應(yīng)”就是典型的地方民主導(dǎo)致exit，從而推動國家整體民主化的一種歷史道路。根據(jù)中國的歷史、現(xiàn)實(shí)和文化，“縣政中國”的思路則把這級必須重點(diǎn)（最好也能夠率先）實(shí)現(xiàn)民主化的地方政權(quán)設(shè)定為“縣”而不是“省”（至于為什么不是王思睿所主張的“州”一級，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　后面另有論述），因此大體上排除了exit的可能，使得這種法理挑戰(zhàn)不存在民主的地方脫離尚未民主的“國家”的可能──這在拙文“縣政中國”中已有論述。問題是，它會不會強(qiáng)化民主化的voice呢？根據(jù)Hirschman的經(jīng)典研究，我們知道，在exit減弱的狀態(tài)下，voice勢必更為強(qiáng)有力。[10] 這就是說，這樣的不可能脫離全國非民主政體而尋求國家獨(dú)立的地方民主一旦出現(xiàn)，勢必給全國民主化造成最為巨大的壓力和動力。

　　需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，這種動力一旦形成，其強(qiáng)大程度可能會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公民社會、中產(chǎn)階級等人們一般所強(qiáng)調(diào)的民主動力因素。無疑，公民社會也好，中產(chǎn)階級也好，都可以是推動民主化的重要力量。但在中國目前的狀態(tài)下，盡管所謂的公民社會在經(jīng)濟(jì)自由化的過程中獲得了一些生存空間，但這樣的空間不僅十分有限，而且被當(dāng)局強(qiáng)力“非政治化”，其進(jìn)一步成長相當(dāng)艱難。加上其它一些因素，比如宗教、文化等方面的因素，可以說，在看得見的未來，中國的公民社會還不具備發(fā)動全國民主化的力量。但這并不是說，在某些地方他們不具備發(fā)動并成功地實(shí)現(xiàn)一縣之民主化的力量──這是有關(guān)“地方民主如何產(chǎn)生”的問題，下文會專門論述。反過來，一旦出現(xiàn)了縣級民主政權(quán)（并不一定是全國范圍全部出現(xiàn)縣級民主政權(quán)），則全國范圍（而不僅僅是此縣范圍）的公民社會力量，都將找到地域的、政治的、現(xiàn)實(shí)的和制度的依托，從而在根本上改善生存處境，迅速成長為具有推動全國民主化力量的因素。同樣，就中產(chǎn)階級而言，可以說，目前中國的中產(chǎn)階級更多地具有依附專制政權(quán)而不是挑戰(zhàn)專制政權(quán)的特質(zhì)。[11] 新生中產(chǎn)階級與專制政權(quán)的利益糾結(jié)（既有利益矛盾，也有利益勾結(jié)），特別表現(xiàn)在它們與地方專制黨政官僚體系的復(fù)雜關(guān)系之中。能否動員中產(chǎn)階級在全國范圍要求民主化，筆者對此并不樂觀；
但要動員中產(chǎn)階級表達(dá)對地方專制政權(quán)的不滿則相對容易──這也屬于地方民主如何出現(xiàn)的問題。而地方民主一旦實(shí)現(xiàn)，則中產(chǎn)階級對于整個專制政權(quán)的依附關(guān)系必定大大削弱，他們立足地方而挑戰(zhàn)全國專制政權(quán)的可能就大大增加──這就屬于從地方民主走向全國民主的問題了。

　　不錯，一縣規(guī)模相對甚小，在原來的專制政治體系當(dāng)中甚少具備政策制定功能，在原有的行政分工中幾乎沒有什么能力解決民眾真正關(guān)心的問題──王思睿看到了這一點(diǎn)，并由此質(zhì)疑縣級民主的功效。這里，他的靜態(tài)分析方法導(dǎo)致了兩個錯誤的看法。第一，他認(rèn)為這種情況是天經(jīng)地義的，似乎不可改變。但事實(shí)上“縣政中國”的基本訴求之一就是要擴(kuò)展縣的治理功能，在國家中央政府與縣級地方政府之間的權(quán)力與功能劃分上顛覆原有的“頭大不掉”的中央集權(quán)治理框架。第二，中央與地方關(guān)系的這種改造，其動力即蘊(yùn)含在地方民主之中。無疑，在沒有全國民主的前提下，所謂“地方民主”不可能是完全的；
作為政治學(xué)家，我對于當(dāng)代民主必需“國家狀態(tài)”（stateness）這一點(diǎn)有充分的了解。[12] 可是，反過來看，正是地方治理權(quán)力的不完整性，將迫使經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的縣級領(lǐng)導(dǎo)人，哪怕僅僅從改善本縣治理的角度出發(fā)，也不得不在政策上挑戰(zhàn)未經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的全國政權(quán)。這種挑戰(zhàn)，一則將改變中央與地方之間的政策功能分配，也就是將進(jìn)一步推動地方分權(quán)；
二則更將無可置疑地具有推動全國民主化的政治效應(yīng)。

　　此外，如“縣政中國”一文指出的，縣級民主的實(shí)行可大大提升新生民主的質(zhì)量──在“第三波民主化”之后的民主文獻(xiàn)當(dāng)中，民主的質(zhì)量得到了學(xué)者們充分的重視。[13] 這不僅因?yàn)榫蛢r(jià)值而言，民主的實(shí)現(xiàn)是為了提升治理質(zhì)量；
還因?yàn)樵趹?zhàn)略上新生民主的質(zhì)量直接關(guān)系民主政權(quán)能否鞏固�！翱h政中國論”對這一點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)有助于開闊中文文獻(xiàn)中民主討論的視野。不過，遺憾的是，可能由于信息的限制，甚多中文文獻(xiàn)中對于民主的討論卻不能理解這個問題的重要性。在我看來，相較于更大范圍的民主（無論是王思睿的“州政”，還是他同時強(qiáng)調(diào)的“國政”），縣級民主比較容易具有更高的問責(zé)性（accountability）。僅就價(jià)值而言，這一點(diǎn)也非常重要，因?yàn)槲覀兯�要建設(shè)的民主，應(yīng)該是能解決治理中所出現(xiàn)的問題的民主，是能夠?qū)γ癖娨�求作出�?fù)責(zé)任的響應(yīng)的民主，是能提升民眾日常生活質(zhì)量的民主，而不僅僅是某種徒具民主形式的全國大選（我同意，全國大選很必要，是民主政治的不可或缺的表現(xiàn)──追加這一句，以免出現(xiàn)中文語境里經(jīng)常會有的那種誤解；
另一方面，如同一些新生民主國家的并不令人鼓舞的經(jīng)驗(yàn)所顯示的，這么重要的全國民主大選，可以成為徒具形式的東西，反過來連累新生民主制度下人們對于民主價(jià)值的認(rèn)識和對于民主制度的信心）。就此而言，比較接近民眾的那一層面的政府的民主，往往具有更加現(xiàn)實(shí)的意義（另一方面，著眼全國政治，這一層面也不好太低──這是我們選擇縣級的一個理由）。

　　王思睿不同意這個可以說是當(dāng)代政治學(xué)中基本常識的看法，是因?yàn)樗�的思維被中國的傳統(tǒng)專制政治體制的運(yùn)作模式所局限──在專制政治下，一切政治都是全國政治，路易王朝的法國如此，共產(chǎn)專制的中國也是如此。但是，在民主制度下，政治則具有強(qiáng)烈的地方性。所以，美國政治──這當(dāng)然也屬于王思睿所說的“大國民主”──有言：一切政治都是地方政治（All politics are local politics）。至于他用投票率來衡量民眾對“國政”與地方政治的關(guān)切，似乎也不免上了那類反民主論者或?qū)⒚裰鞯韧�于選舉的論調(diào)的當(dāng)。事實(shí)上，地方選舉的低投票率可能說明，在民主制度下，地方政府職責(zé)內(nèi)的問題往往解決得比較好，民眾不必顯示自己的強(qiáng)烈關(guān)懷。再者，在地方政治中，公民社會和一般公民具有較之選舉投票更多的日常渠道來影響決策，僅僅作為形式民主的投票選舉之重要性即相對降低。

　　總而言之，這種較具質(zhì)量的地方民主，對于推動全國民主化，可以產(chǎn)生強(qiáng)烈的正面示范效應(yīng)，因此其價(jià)值意義也包含民主化的戰(zhàn)略意義。這種戰(zhàn)略意義還體現(xiàn)在民主化的鞏固上：具有較高質(zhì)量的新生民主，不容易出現(xiàn)因民主制度垮臺而專制復(fù)辟的民主化逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象。有關(guān)“第三波民主化”的研究之所以前所未有地重視“民主鞏固”，有其堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐和學(xué)理基礎(chǔ)。[14] 在中國這個民主傳統(tǒng)極其薄弱、文化傳統(tǒng)相對說來比較不利于民主、專制勢力十分強(qiáng)大的國度，討論民主化不能不同時考慮民主的鞏固問題。“走一步看兩步”，這是實(shí)踐操作的需要；
具有邏輯的連貫性和前瞻性，這是理論思考應(yīng)備的質(zhì)量。“縣政中國論”有這種承擔(dān)，縣級民主很明顯可以導(dǎo)向全國民主，對民主化的兩個基本階段──即民主轉(zhuǎn)型（democratic transition）與民主鞏固（democratic consolidation）都有實(shí)質(zhì)的、乃至不可替代的貢獻(xiàn)。就轉(zhuǎn)型而言，縣級民主是全國整體民主制度的生長點(diǎn)；
就鞏固而言，縣級民主是全國整體民主制度的支撐點(diǎn)。

　　事實(shí)上，在當(dāng)今世界，確實(shí)存在并不具備地方民主的所謂“全民民主”，他們一般都是民主質(zhì)量較差的政治運(yùn)作；
而另一方面，已經(jīng)具有地方民主但卻遲遲不能實(shí)現(xiàn)全國民主的情形則極少出現(xiàn)。威權(quán)時期的臺灣政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)不足為訓(xùn)，那時全國民主化要在縣級選舉實(shí)行了十幾、二十年之后才會啟動。饒是如此，論者一般也都推崇縣級選舉對于臺灣民主化的貢獻(xiàn)。[15] 何況，“縣政中國論”所建議的縣級民主，較之威權(quán)時期臺灣縣級選舉那種半真半假的“民主”，要求更多的民主內(nèi)涵。比如說，“縣政中國論”的重要內(nèi)容之一是主張?jiān)诳h級范圍內(nèi)率先實(shí)行媒體自由與司法獨(dú)立。無疑，地方民主也是對民眾的極好鍛煉──我不喜歡用“訓(xùn)練”一詞，好像有什么人有資格在民主問題上做民眾的教官似的。我們有什么理由認(rèn)為，經(jīng)過了地方民主洗禮的民眾，會不愿意要求全國民主、而僅僅滿足于地方民主呢？

　　所有這些，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是要回答王思睿有關(guān)地方民主與“全民民主”只能二者取一、且只能取“全民民主”的論點(diǎn)。無疑，地方民主是導(dǎo)往全國民主的途徑之一。地方民主哪怕是部分地實(shí)現(xiàn)，一切有助于促進(jìn)全國民主化的力量都可以找到現(xiàn)實(shí)的政治基礎(chǔ)，形成具有堅(jiān)實(shí)地域根基的政治力量，從而具備前所未有的強(qiáng)大力量來推動全國民主化。在已經(jīng)經(jīng)歷了第三波民主化浪潮的當(dāng)今世界上，在今天中國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，一旦真的有縣級民主出現(xiàn)，那就不可能出現(xiàn)長期停留在縣級民主而全國民主卻付諸闕如的政治狀態(tài)。可以斷言，縣級民主一旦部分地但是真實(shí)地實(shí)現(xiàn)，那么，完全不會等到全國范圍都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了縣級民主之后，國家一級層面的民主化才接著展開，而是將立即產(chǎn)生“地方包圍中央”的效應(yīng)，馬上催動全國民主化（順帶指出，這與孫中山有關(guān)全國各縣實(shí)行自治之后乃在全國實(shí)行“憲政”的構(gòu)想具有重大的區(qū)別）。在我看來，從這樣的縣級民主到全國民主僅有一步之遙；
走通這一步，比在那里空談“全國民主”要現(xiàn)實(shí)得多。我可以理解那種首先著眼實(shí)現(xiàn)全國民主、反過來推動地方民主的思路──如果這種思路提出其動力工程學(xué)論說的話；
但是我不能理解王思睿所提出的要么“地方自治”要么全國民主的兩難邏輯。王思睿不是說，“對于普通公民來說，更加利益攸關(guān)的是全民民主而不是地方自治”嗎（這個判斷其實(shí)有極大的問題，我們后面另加分析）？他為什么還擔(dān)心一個（部分）實(shí)現(xiàn)了地方民主的中國就不會實(shí)現(xiàn)“全民民主”了呢？如果沒有這種擔(dān)心，如果同意說地方民主只會對實(shí)現(xiàn)全國民主起促進(jìn)作用而沒有任何負(fù)面效果，為什么要再三強(qiáng)調(diào)“地方自治”不是實(shí)行憲政民主的先決條件呢？在他那里，憲政民主的先決條件又是什么呢？

　　要實(shí)現(xiàn)民主化，毫無疑問，必須有強(qiáng)大的社會動力推動民主化轉(zhuǎn)型。在我看來，更為重要的是，這種動力不僅僅是概念的，而且是現(xiàn)實(shí)的；
不僅僅是自在的，而且是足以建構(gòu)的。打一個比喻：水的流動，或天空中的雷電，本身都具有能量，可以成為動力來源，但在找到某種建構(gòu)機(jī)制之前，它們都不能真的成為推動某種運(yùn)動的動力。當(dāng)然，這種所謂“建構(gòu)機(jī)制”，可以是自然的建構(gòu)使然，比如河床本身，其一定的地質(zhì)條件和地貌起伏可能使水的流動形成足以做功的動能；
但更常常必須藉助人工的機(jī)制才能真正發(fā)揮效益。在社會政治發(fā)展中，道理也是相似的。[16] 我們不可能憑空創(chuàng)造中國民主化的動力，但是我們可以在現(xiàn)實(shí)中尋找這種動力；
并且，更重要的是，我們需要進(jìn)一步提出可行的思路，來建構(gòu)發(fā)揮這種動力的機(jī)制。這樣的思路當(dāng)然可以不止一種，它們之間的優(yōu)劣往往不是決定于概念，而是決定于現(xiàn)實(shí)。比如說，有的思路要實(shí)行起來可能成本太高，那就不是好的思路；
如果根本不具備“可以建構(gòu)”的特點(diǎn)，要等待某種未知因素的突然出現(xiàn)才能啟動，我看那就連“思路”也說不上，更不能說具有“可行性”。比如，是否某一天當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人會突然宣布全國開放報(bào)禁、開放黨禁，實(shí)行全國大選？是否可能在某個早晨突然全國爆發(fā)民主革命，從而實(shí)現(xiàn)中國的全國民主？誰也不能說沒有這樣的可能，雖然在我看來前一種可能性微乎其微，后一種可能至少在短期內(nèi)也高不出多少。當(dāng)然，專制當(dāng)局似乎尤其擔(dān)心后一種可能，這從其對所謂“顏色革命”的防堵中可見一斑。

　　一些論者還說，如果出現(xiàn)這種情況，豈不比從地方到中央一步一步地推動民主更為可�。课业幕卮鹗牵壕兔裰骰�過程而言，當(dāng)然更好（而就民主制度建構(gòu)和民主鞏固而言，卻也不一定更好），但是，究竟怎樣才可能出現(xiàn)這種情況呢？我承認(rèn)，我的思維方式，如同工業(yè)化之前時代的保守分子，要想從歐洲去美洲，就試圖鉆研造船技術(shù)，提高羅盤精確度，等等，而不是暢想某一天飛過去──說實(shí)話，本人的想象力可以達(dá)到乃至超越這個水平，但是，第一，暢想飛過去的人，也必須鉆研空氣動力學(xué)、實(shí)驗(yàn)先飛越英吉利海峽等等，不能只是暢想，否則還不如造船；
第二，飛機(jī)產(chǎn)生之前的人類要求渡海前往新世界的愿望，不能等到飛機(jī)出現(xiàn)之后才來實(shí)現(xiàn)，否則我們今天連飛機(jī)也不要坐了，因?yàn)槲磥砜赡苓�有更便捷的交通方式，等到一萬年后你我一分鐘內(nèi)遍游世界的時候再行出游，豈不比出租車到飛機(jī)場、航班倒航班“一步一步”更為可��？第三，歷史地看，沒有帆船橫渡大西洋，就沒有工業(yè)革命，也就沒有飛機(jī)的產(chǎn)生�；氐轿覀兊恼擃}，再次強(qiáng)調(diào)，我不否認(rèn)，在中國的發(fā)展中，不同程度地存在當(dāng)局開放黨禁和全國民主革命這樣兩種民主化道路的可能，從而出現(xiàn)一舉實(shí)現(xiàn)中國全民民主的歷史發(fā)展。我要強(qiáng)調(diào)的是，沒有對于相關(guān)的動力、道路和形式的探討，僅僅說存在這種可能，甚至僅僅說什么“全民民主”更重要、更可取，乃至由此否定對于其它民主化道路的可能動力與形式的探討，那只能說是概念層面的“民主空想病”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而在政治層面則事實(shí)上只會起到抽象肯定民主化、具體否定民主化的作用。

　　三、克服困擾民主化的現(xiàn)實(shí)疑難：規(guī)模問題與“大國”民主

　　其實(shí)，“縣政中國”民主化思路所面對的最大挑戰(zhàn)，不在于如何從縣級民主走向全國民主，而在于如何實(shí)現(xiàn)縣級民主。我在寫作“縣政中國”一文時，充分意識到了這一點(diǎn)，但是很難提出系統(tǒng)的論述。這里不妨談?wù)勎已芯窟@種思路的一些基本前提。

　　首先，我充分體認(rèn)到中國民主化轉(zhuǎn)型的艱難。歷史地看，自清末國人追求共和，到1919年高揚(yáng)“德先生”旗幟，再到后來中國共產(chǎn)黨也以“民主”為號召（無論是“新民主主義”還是后來的“社會主義民主”，至少字面上沒有完全拋棄“民主”二字），更不用說1989年中國民眾的民主運(yùn)動領(lǐng)全球共產(chǎn)主義垮臺之先聲，凡一百余年之努力，未見中國民主政治之進(jìn)步。從國際社會的經(jīng)驗(yàn)來看，歷經(jīng)全球三次民主浪潮，世界上有一半國家已實(shí)現(xiàn)了民主，超過半數(shù)的民眾生活在民主制度之下，而諸大國的政治制度幾乎都是民主的（雖然對俄國民主的評價(jià)可以很有保留），中國的非民主制度卻似乎依然不動如山，并且正在國際社會“崛起”。任何對于中國民主化的討論，如果不體認(rèn)這種艱難，不著眼于克服這種艱難，那就難免是輕佻的，至少是不夠嚴(yán)肅負(fù)責(zé)的。

　　其次，我也充分體認(rèn)到中國國情的特殊性。一方面，國情不能成為中國自外于人類文明的理由，不能成為中國拒絕民主的借口；
另一方面，要在中國實(shí)現(xiàn)民主，要通過民主政治制度的建立來解決中國所面臨的問題和挑戰(zhàn)，也不能不承認(rèn)中國有其特殊國情、特殊文化、特殊傳統(tǒng)、特殊問題，不能不研究在這些特殊性的條件下實(shí)踐民主的道路和方法。

　　第三，我對“民主”的基本政治原則可以解決中國所面臨的困境有高度信心。人類歷史的實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明，實(shí)行民主政治制度的民族已經(jīng)基本擺脫了那些仍在困擾中華民族的重大問題。換言之，民主的基本政治原則可以解決今天中國的基本問題。至于如何應(yīng)用這一政治原則來解決中國的問題則有待我們的智慧和努力。

　　在這些前提下提出的“縣/憲政中國論”，致力于從中國的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)中發(fā)掘有利民主化的因素，著眼于調(diào)動各種可能的因素克服中國民主化的困難，企圖找到一種現(xiàn)實(shí)的民主化道路。我們必須把歷史發(fā)展中的路徑依賴與理想狀態(tài)的憲政設(shè)計(jì)結(jié)合起來，必須在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中找到推動歷史發(fā)展到比較理想狀態(tài)的動力機(jī)制，也必須在設(shè)計(jì)未來的時候發(fā)現(xiàn)其中能夠植根于歷史與現(xiàn)實(shí)的成長因素。在這個意義上，“縣政中國論”有一定的優(yōu)勢，特別是在與目前能夠看到的其它一些著眼中國憲政改造及民主化的論述相比較而言是這樣。

　　有一種簡單化的民主化論述，即所謂的“大國民主論”，以全國直接選舉為基本訴求，認(rèn)為這就是民主化的基本含義。[17] 就民主化進(jìn)程而言，可以說，這種思路是本末倒置。無數(shù)成功民主化的案例表明，全國大選是民主化轉(zhuǎn)型大體達(dá)成的標(biāo)志，而不是民主化啟動的第一步。不研究怎樣達(dá)成全國大選這一政治結(jié)果，空談什么“大國民主”、“全民民主”，在我看來是毫無意義的。難道我們坐等某個專制領(lǐng)袖一覺睡醒、茅塞頓開、立地成佛地宣布明天全國大選不成？進(jìn)一步講，即使真的某一天出現(xiàn)了這樣的奇跡，這樣的“民主”其質(zhì)量也很有問題。如前所述，在近年來有關(guān)新興民主的研究中這一點(diǎn)已經(jīng)很清楚了。

　　“聯(lián)邦中國論”無疑前進(jìn)了一步，體認(rèn)到了憲政架構(gòu)問題（而不是籠統(tǒng)的什么“大國”、“全民”──這不是說不要大國或全民，容后另述）在民主化中的重要性。但這一設(shè)想在中國缺少歷史和文化基礎(chǔ)，因此有可能不僅無法減少在中國實(shí)現(xiàn)民主的困難，反而增加一些不必要的困擾。比如說，在價(jià)值的層面，可以看到，中國民眾不抗拒民主化，但是抗拒國家分裂──而聯(lián)邦制必須保證各邦有脫離聯(lián)邦的自由。此外，借助民族區(qū)域而建構(gòu)聯(lián)邦制也有很大的局限性，因?yàn)樗�設(shè)定了未來人口不能自由流動。事實(shí)上，當(dāng)今世界的主要聯(lián)邦制國家，基本上都不是在民族聚居的背景下劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦成員的區(qū)域權(quán)力。美國如此，德國如此，即使加拿大，也僅僅是魁北克一地具有民族聚居特點(diǎn)，而魁北克僅是加拿大13個一級聯(lián)邦單位的一個而已。至于流行的以聯(lián)邦制解決臺海兩岸和平統(tǒng)一問題的思路，則轉(zhuǎn)移了問題的焦點(diǎn)：中國大陸的民主化，而不是聯(lián)邦制，才是解決兩岸問題的根本前提。更重要的是，如同“縣政中國”一文已經(jīng)指出的，聯(lián)邦制固然涉及憲政的根本問題，但并不內(nèi)在地具有民主化涵義；
在非民主制下也可以實(shí)行聯(lián)邦制；
單單實(shí)行了聯(lián)邦制，中國也不必然就可以實(shí)現(xiàn)民主化。在這個意義上，聯(lián)邦制是一種憲政思路，但不是一種民主化思路。

　　“縣/憲政中國”試圖將憲政改造和民主化融為一體，更試圖將民主化道路與通過民主化所要實(shí)現(xiàn)的民主憲政架構(gòu)融合在一起，即聯(lián)結(jié)了動力和目標(biāo)。王思睿建議以“州政中國”取代“縣政中國”時，僅僅看到了“縣政中國”作為民主中國的縣政架構(gòu)的目標(biāo)設(shè)想這一方面，并且不同意這種設(shè)想（關(guān)于這一點(diǎn)，后面另作評述），但他忽略了“縣政中國”更重要的內(nèi)容，那就是作為走向民主中國的民主化道路和動力機(jī)制的方面。上文已經(jīng)論述了為什么縣級民主可以順利導(dǎo)向全國民主，下面集中討論縣級民主為什么比全國民主更容易啟動。

　　為此，首先需要指出的是：在我的心目中，中國的民主化只能是一個自下而上的政治過程，而少有可能自上而下地達(dá)成。這是談?wù)摗翱h政”問題時我與孫中山觀點(diǎn)的一個根本區(qū)別：在孫中山那里，實(shí)行縣的自治是所謂“訓(xùn)政”的基本內(nèi)容，這被認(rèn)為是一個有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟的過程；
我的“縣政中國”則不寄望于任何國家政權(quán)及其領(lǐng)導(dǎo)人，而是面向民眾，面向民主力量。當(dāng)然，如果有國家政權(quán)及其領(lǐng)導(dǎo)人采納這一思路，循此推進(jìn)中國民主化，固是好事，但就當(dāng)前及今后看得見的中國政局而言，我認(rèn)為，這種憧憬是不現(xiàn)實(shí)的──這固然是一個政治判斷問題，可以見仁見智；
但另有一點(diǎn)卻是無可置疑的，即從根本上說，沒有足夠的自下而上的民主化壓力，不可能出現(xiàn)當(dāng)局忽然開明而啟動民主化的圖景。就此而言，即使著眼推動當(dāng)局主動實(shí)行民主變革，也不能不致力于“下面”的因素，包括民間和地方。

　　王思睿揣測我談“縣政中國”是“為了說服執(zhí)政黨，打消其對于立即實(shí)行民主化可能導(dǎo)致天下大亂的顧慮”，那是不得要領(lǐng)的。就概念而言，我不認(rèn)為中國目前有什么“執(zhí)政黨”──把這種民主制度下的概念套到中國說事，只會越說越糊涂。沒有反對黨，何來“執(zhí)政黨”？黨政一體，黨軍一體，何來“執(zhí)政黨”？某黨未經(jīng)人民授權(quán)即壟斷一切權(quán)力，何來“執(zhí)政黨”？在這種政體下，某黨根本就沒有下臺一說，何來“執(zhí)政黨”？就現(xiàn)實(shí)而言，我也不認(rèn)為某黨真的有什么“立即實(shí)行民主化可能導(dǎo)致天下大亂的顧慮”。什么是“天下大亂”？某黨真的有這種對于民族的責(zé)任心嗎？他們的“顧慮”是有的，但是不在這里，而在民主化必定導(dǎo)致他們放棄對權(quán)力的壟斷。一切民主思路，不在于“打消”他們的這一顧慮，而應(yīng)旨在“實(shí)現(xiàn)”他們的這一“顧慮”。至少，也要“還原”他們的這種真實(shí)顧慮。就是說，通過切實(shí)可行的民主化思路，直指其權(quán)力壟斷的要害，把他們那些“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“社會穩(wěn)定”、“國家興盛”等冠冕堂皇的“顧慮”（不如說是“借口”或狡辯）置之無所遁形之處，把中國民主化的癥結(jié)問題還原到真實(shí)世界中的原形──那就是一黨壟斷權(quán)力的現(xiàn)實(shí)及欲望與民眾掌握自己命運(yùn)、解決自己問題的要求之間的矛盾和沖突。

　　“縣政中國”的民主化思路，試圖同時滿足“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“社會穩(wěn)定”、“國家統(tǒng)一”、“人民當(dāng)家作主”等所有某黨、某些人用來抵制民主化的衡量指標(biāo)，甚至也可以解決什么“人民文化水平低下”、“參政水平不高”等等莫須有的據(jù)說可能因此無法在中國實(shí)行民主的問題。但是，這樣的民主化，請問某黨是否愿意采納而實(shí)際推行之呢？我看是不會的。理由何在？打破了某黨的權(quán)力壟斷嘛。初期的“縣政民主”甚至還讓一大步：全國范圍，還是貴黨一黨專權(quán)，小民只在小小的一縣實(shí)行民主政治好不好？答案還是不好，因?yàn)槟滁h不像王思睿這樣糊涂，會認(rèn)為“縣政民主”就把小民框死了，全國一黨專制可以高枕無憂了。一鄉(xiāng)民主如今尚不能實(shí)行，這和“天下大亂”有什么關(guān)系？是別人騙我們，還是我們騙自己，抑或大家一起騙民眾？我看，一切贊成民主政治原則的人，可以不必再在那些某黨為一黨乃至小部分權(quán)貴之私所設(shè)置的迷障中轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去了。讓我們回到問題的根本：怎樣才能調(diào)動一切可能的、哪怕是弱小的因素，在中國的專制政治上打出哪怕一個不大的、但是足以致命的缺口？

　　不大而致命，這是一個重要的原則。大一些，固然好，但是，如前所述，難度增加；
太小，不足以致龐然大物之命，做了等于沒做，徒增其抗力而已。這樣，“規(guī)�！眴栴}就出現(xiàn)了。從理論和歷史的角度看，“規(guī)�！眴栴}是民主制度能否生存的一個根本問題。希臘民主之后，人類歷史上一千多年沒有民主，直到晚近的幾百年，民主才重新出現(xiàn)在人類政治生活的實(shí)踐當(dāng)中。為什么？其中重要原因，根據(jù)民主制度的研究權(quán)威達(dá)爾（Robert A. Dahl）的看法，即在于國家的“規(guī)�！保╯ize）。[18] 希臘的民主表現(xiàn)為城市國家（city state）的居民“直接”決定公共事務(wù)[19]（我這里把“直接”二字用上引號，是因?yàn)�，目前在中文語境中討論民主時，對于這個詞的使用很成問題──希臘的民主是“直接民主”，但“直接民主”不是“直接選舉”，因?yàn)榛�本上選舉本身就不是直接民主，特別是民意代表的選舉，而是間接民主）。居民規(guī)模擴(kuò)大，則直接民主在技術(shù)上遇到困難。到民主政治的實(shí)踐再次出現(xiàn)的時候，代議制民主（representative democracy）解決了這個問題。這種解決方式促成了所謂“大國民主”的出現(xiàn)，被達(dá)爾稱為“民主制度的第二次轉(zhuǎn)型”。但是，它也使民主制度付出了代價(jià)，那就是形式民主（formal democracy）可能損傷實(shí)質(zhì)民主。聯(lián)邦制和地方自治在一定程度上對此有所彌補(bǔ)。但是，人類社會中由于國家規(guī)模擴(kuò)展而帶來的實(shí)質(zhì)民主程度不足的問題，即使在一系列新興傳播交流手段出現(xiàn)并應(yīng)用于民主運(yùn)作的改善之后（比如互聯(lián)網(wǎng)對于民主運(yùn)作的作用，即一些人談?wù)摰膁igital democracy或internet democracy），迄今并沒有得到解決。王思睿不懂得這一點(diǎn)，所以他認(rèn)為“國政民主”比地方民主重要。我注意到，談到中國的民主，往往有論者像王思睿一樣，喜歡使用“大國民主”這樣的字眼。這聽起來很氣派，但卻忽略了民主發(fā)展中的一個至關(guān)重要的問題，即規(guī)模問題。如前所述，民主作為一種政治制度，且不說它的種種不足，其在實(shí)踐中達(dá)致民主理想的一個重大障礙，就是“大國”。大有大的難處，不僅對民主化是如此，對已經(jīng)成熟運(yùn)作的民主也是如此。考慮到前面講過的三個前提，即中國民主化的艱難程度、中國的特殊國情和民主政治必須能夠解決實(shí)際問題，則“規(guī)�！眴栴}不能不成為我們思考“民主工程學(xué)”時的一個中心問題。

　　在“縣”的規(guī)模上，民眾的動員一方面相對比較容易（因?yàn)橐?guī)模較小），另一方面又比較具有規(guī)模效應(yīng)（因?yàn)橐?guī)模又不那么小）。在大一些的規(guī)模上，不要說全國，也不要說省（如“縣政中國”一文指出的，中國的一個省相當(dāng)于當(dāng)今世界一個大國或至少中等規(guī)模的國家），單說王思睿所主張的“州”，據(jù)他的設(shè)計(jì)，其人口在一千萬左右，動員就非常困難。須知，全球目前大約210個左右的國家（地區(qū)）當(dāng)中，僅有70多個（即全世界大約三分之一的國家）其人口超過一千萬，說明這個規(guī)模還是很大的�？h的規(guī)模則不同。目前一縣人口通常為幾十萬，最多一百來萬；
按照“縣政中國”的設(shè)計(jì)，則大約一百萬到二百萬，動員起來相對比較容易。至于再小一些的規(guī)模，如王思睿所建議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，應(yīng)該更加容易實(shí)現(xiàn)動員，因此實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)孛裰骰�可能更加容易。但是，問題出在第二個層面，即很難從這樣小的規(guī)模上直接推動全國民主化──這不是王思睿最為關(guān)心的問題嗎？可是，當(dāng)建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以代替我的縣級民主的時候，他卻忘記了還有全國民主化這樣一個最為重大的問題。

　　就社會結(jié)構(gòu)而言，一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)范圍并不具備什么知識分子階層，但一縣范圍則一般有其政治和知識精英階層。在“縣政中國”一文中和本文中，我還談到了傳媒和司法這兩個因素：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面他們大都尚不存在；
在縣的層面則基本成形了。說到這里，我不準(zhǔn)備把問題進(jìn)一步挑明了。試想，在上述社會架構(gòu)下，在一縣規(guī)模內(nèi)，如果投身民主運(yùn)動的志士們試圖有所作為的話，把他們爭取全國民主的能量與一縣民眾的切身利益相結(jié)合來爭取此縣民主，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　那是什么局勢？我決不認(rèn)為這就很容易；
但可以斷言，這比一舉爭取全國民主不僅從難度來說容易很多，而且從技術(shù)的層面來說也增加太多可以操作的因素。鑒于中國民主化總是處于沒有操作的空談層面，或至多進(jìn)入大而無當(dāng)?shù)摹按蠛袈　辈僮鳗ぉづc其說是“操作” （operation），不如說是跟隨自發(fā)動員的機(jī)會主義（opportunism），則這種操作因素的出現(xiàn)也是非常值得重視的。在這個規(guī)模上，晚近世界多國民主化的經(jīng)驗(yàn)，因此也就可以應(yīng)用到中國的現(xiàn)實(shí)中來。

　　無疑，本文并不能提供一套迅速在縣級實(shí)現(xiàn)民主的操作方案。但在理論上不難看到，實(shí)現(xiàn)縣級民主，較之在中國這樣一個大國實(shí)現(xiàn)全國民主，具有較多的便利，也具有較高的質(zhì)量。有人會追問：專制政權(quán)不會“允許”縣級民主的實(shí)現(xiàn)，那么縣級民主與全國民主所面臨的問題還不是一樣？倘若一旦“允許”了，那又為什么不去一舉實(shí)現(xiàn)全國民主呢？我想，答案也很簡單：歷史上沒有什么民主是專制政權(quán)所“允許”的[20]；
如果要以專制政權(quán)是否“允許”作為民主化的前提，那就不必討論民主化了。如前所述，民主化的展開必須尋求突破口，而“縣政中國”試圖著眼規(guī)模問題而探討縣級民主作為突破口的可能。突破口可能不止一個，這更好；
這里研究的突破口也許在未來實(shí)踐中并不一定實(shí)現(xiàn)，但是有相關(guān)的研究積累比沒有這樣的研究和積累要好，這一點(diǎn)恐怕無需爭議。重復(fù)一句：對于中國民主化這樣一個十分艱難而重大的課題，在我看來，細(xì)致的探討總比武斷的定論更有幫助──即使某些細(xì)致的探討可能沒有立即的現(xiàn)實(shí)作用，即使某種武斷的定論其實(shí)相當(dāng)正確。為什么這么說呢？因?yàn)槲蚁嘈�，要�?shí)際解決繁難的問題，應(yīng)該采取科學(xué)的態(tài)度，而不是信仰的態(tài)度。科學(xué)研究常�？磥硎窃谧鲆恍�無用之功，但是其研究過程中的“格致”結(jié)果總會或者這樣或者那樣地有益于解決問題；
某種信仰可能很對（其實(shí)信仰也說不上對錯，我這里著眼于它可能被很多人接受，甚至可能正確預(yù)言了事物的發(fā)展態(tài)勢），但并不能解決工程問題。中國要不要民主？這可以是一個信仰問題；
但是，中國怎樣才能民主化，卻是一個工程問題�！案拍钴嚒辈灰欢▽�來真的駛上高速公路，但卻對高速公路上的汽車之技術(shù)和其它多方面發(fā)展有無可替代的價(jià)值。還是前面的比喻：如果有人說，“人類將來是可以飛行的，應(yīng)該以發(fā)展飛行器優(yōu)先”，我會想，這句話很英明，也許說對了人類未來交通的發(fā)展態(tài)勢；
但是，憑這句話并不能實(shí)現(xiàn)人類飛行的夢想，要向那個夢想接近，還需要先造出一輛一輛的也許未來并不能真的使用的“概念車”。我是采取后一種方法論的，那也就不妨把“縣政中國”看作中國民主化問題上的一輛“概念車”。

　　四、民主轉(zhuǎn)型是政治問題：國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政功能

　　說民主轉(zhuǎn)型是一個政治問題，似乎是一句廢話。但是，在某些語境中，對某些人，這樣的廢話──也就是常識──卻是不能不加以認(rèn)真論述的，否則對話就可能大大偏離乃至背離常識，出現(xiàn)嚴(yán)重乖謬的論說。

　　王思睿欲以“州政中國”代替“縣政中國”的一個理由，是所謂“傳統(tǒng)的農(nóng)村中國向現(xiàn)代的城市中國轉(zhuǎn)型的需要”。在他看來，第一，“縣”是農(nóng)村政權(quán)，要改成市或者市轄區(qū)，就像目前中國政府正在做的那樣，才能適應(yīng)“市政管理和工商服務(wù)業(yè)管理”的需要；
第二，20世紀(jì)以來袁世凱、民國三十年代、中華人民共和國“大躍進(jìn)”時代和晚近一共四次在省縣之間增設(shè)一級行政建制（也就是他所屬意的“州”級建制），是歷史潮流；
由此形成的現(xiàn)有省、地、縣、鄉(xiāng)四級地方建制，“并非出于個別領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志，而是有其客觀的必要性”，也就是所謂現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和城市化的需要。他這些主張“州政”的論點(diǎn)有三層思維誤區(qū)，而這些誤區(qū)都是頗有代表性的，構(gòu)成對于中國民主化的思維障礙，值得逐一討論。

　　第一層誤區(qū)是經(jīng)濟(jì)決定論。不是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展不重要，也不是說理解經(jīng)濟(jì)的變化對于理解社會其它層面的變化不重要，但是，并不是人類生活中的所有社會表現(xiàn)形式都要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化而變化。行政區(qū)劃本身有其獨(dú)立性，不一定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段“相適應(yīng)”；
民主政治的形態(tài)本身也有其獨(dú)立性，也不一定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定階段的特定表現(xiàn)。而且，一定的經(jīng)濟(jì)形態(tài)或發(fā)展階段本身也可以與多種多樣的、不同的行政及政治形態(tài)相配合，不一定非要體現(xiàn)為某一特定行政區(qū)劃方式或政治形態(tài)不可。某些所謂“必然性”，聽起來很“客觀”，其實(shí)往往是臆造的。按照王思睿的說法，從所謂“傳統(tǒng)的農(nóng)村社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)型”，“必然”“需要”在省縣之間增加一級行政建制，甚至一定需要省、地、縣、鄉(xiāng)四級地方建制，那么，這是不是說，其它沒有這樣做的國家，其實(shí)都沒有實(shí)現(xiàn)這種現(xiàn)代轉(zhuǎn)型？比如說，美國建國二百多年來，行政和地方建制基本沒有什么改變，難道它這二百多年沒有經(jīng)歷這種向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)型？在維持二百多年之前的這種政治和行政架構(gòu)的同時，未曾在聯(lián)邦和州、或者州和更低一級之間增設(shè)一級行政建制，按照王思睿的邏輯，美國的經(jīng)濟(jì)和社會豈不是二百多年來沒有也不可能取得什么實(shí)質(zhì)進(jìn)步？

　　強(qiáng)調(diào)形式的獨(dú)立性甚至形而上性，是亞里士多德以來西方思維的重要特征，也是西方思維導(dǎo)向現(xiàn)代科學(xué)的重要途徑。我并不認(rèn)為西方思維一定比中國思維高明，就這個問題而言，中國也有強(qiáng)調(diào)形式的哲學(xué)，但在當(dāng)今的思維圖譜中看不到了。王思睿強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化是與現(xiàn)代科學(xué)密切聯(lián)系的，不了解其思維之哲學(xué)特點(diǎn)恐怕就很容易誤解現(xiàn)代化。事實(shí)上，不懂得形式的獨(dú)立性，不懂得舊瓶可以裝新酒，可以說是中國現(xiàn)代化的一大思維障區(qū)。不獨(dú)在政治上如此，在社會生活的各個方面它都表現(xiàn)出來。比方說，歐洲大城市的面貌，巴黎也好，倫敦也好，羅馬也好，都盡其可能地保留了幾百年前的特點(diǎn)，但他們都成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。今天的一座歐洲城堡，形式無疑還是中世紀(jì)的（否則就不存在這個“城堡”了），但是內(nèi)里也必然已經(jīng)現(xiàn)代化了（不然這座城堡也事實(shí)上已經(jīng)被廢棄了）�？墒�，國人似乎很難理解這種“和諧”，于是認(rèn)定現(xiàn)代化有其“必然”的形式，后果如何，我這里沒有篇幅多說。民主化也是現(xiàn)代性的重要內(nèi)容，道理是一樣的：英國還有國王，連一部成文憲法也沒有，但鐵定是最有資格的現(xiàn)代民主國家；
有的國家僅有50年歷史，憲法已經(jīng)修了四、五部，人民代表大會從中央到地方五層都有，選舉投票率據(jù)說百分之九十幾，但是，除了這個國家的領(lǐng)導(dǎo)人自己，世界上沒有人認(rèn)為這是一個民主國家──就是這個國家的領(lǐng)導(dǎo)人自己也常常不小心說出另外的自我評價(jià)，許諾未來“條件具備的時候”要搞“民主”。形式與內(nèi)容之間并不具有“必然”的聯(lián)系，應(yīng)該不是很難明白的道理了吧？

　　第二層誤區(qū)可以稱為“現(xiàn)狀合理”論。盡管我大體同意王思睿的觀察，即20世紀(jì)初以來中國存在一種發(fā)展趨向，地方政府的層級迭有增加，統(tǒng)治者有在原有層級間加設(shè)新層級的沖動和行動，但如何理解這一現(xiàn)象，我就不能同意王的看法了。這里有兩個重大的分歧，其一關(guān)乎中國國家現(xiàn)代化建設(shè)（modern state building）的評價(jià)，關(guān)乎中國當(dāng)前地方自治狀態(tài)的評價(jià)──這是一個重大的、根本的問題；
其二則顯示出王思睿的“州政中國”與我的“縣政中國”在“州”還是“縣”的問題上出現(xiàn)分歧的根本原因。

　　首先，王思睿認(rèn)為，“二十世紀(jì)國人在地方自治上的努力，基本完成了建設(shè)現(xiàn)代化國家（或者說地方行政現(xiàn)代化）方面的使命”，只是“沒有完成推動民主化方面的使命”。這個前提是他斷定在中國“地方自治已經(jīng)不是實(shí)行憲政民主的先決條件”的立足點(diǎn)，也是他對我的“縣政中國論”的批評之出發(fā)點(diǎn)。他認(rèn)為，不能說清末和民國時期地方自治的嘗試都是失敗的。這個判斷，我同意。但從這個判斷無法跳到地方自治已經(jīng)在中國實(shí)現(xiàn)的結(jié)論，因?yàn)檫@里既有邏輯問題，也有歷史問題。邏輯問題很簡單：不完全失敗不等于已經(jīng)成功；
成功的嘗試不等于普遍的成功。歷史問題也不復(fù)雜：清末和民國時期的政治發(fā)展進(jìn)程早就出現(xiàn)了巨大的歷史轉(zhuǎn)折，那就是中國人民共和國的成立；
清末和民國的任何成功嘗試，決不等于這些成功已經(jīng)為中華人民共和國所繼承、鞏固和發(fā)揚(yáng)了。

　　在我看來，今天的中國，不存在任何意義上的真正地方自治──這就是我們必須面對的政治現(xiàn)實(shí)。認(rèn)為地方自治的問題在中國已經(jīng)解決了，那只能是專制當(dāng)局的欺人之談，一個主張對現(xiàn)制度實(shí)行民主化改造的人是無法接受這種離開“自治”本義的概念偷換的。事實(shí)上，王思睿陳述的“自治”概念前后矛盾，因?yàn)樗�有時又會說到“未來實(shí)行地方自治”──這不是說現(xiàn)在并沒有“地方自治”嗎？既然如此，為什么說地方自治方面的努力已經(jīng)不必要了呢？

　　對于晚清以來中國國家建設(shè)現(xiàn)代化成績的評價(jià)，對于中國已有和現(xiàn)有“地方自治”的理解，可能是導(dǎo)致王思睿與我的分歧的基本問題。我的看法是：中國并沒有完成國家建設(shè)的現(xiàn)代化，當(dāng)然更沒有實(shí)現(xiàn)民主化；
中國的地方民主自治問題并沒有解決，就像中國的全國范圍內(nèi)的民主問題沒有解決一樣。事實(shí)上，為了避免中國當(dāng)前政治實(shí)踐中對于一些概念的踐踏所造成的字面混淆所帶來的概念歧義，拙文“縣政中國”較少使用“縣級自治”的說法，更少籠統(tǒng)地使用“地方自治”這種說法；
而是強(qiáng)調(diào)“地方民主”，特別是“縣政民主”。由于中國專制話語中充滿了“人民當(dāng)家作主”、“人民民主”等陷阱和混亂，我傾向于使用更為特定的（specific）概念來論述問題：中國作為一個國家據(jù)說已經(jīng)是“民主”的了，那么每個縣的“縣政”是不是也是民主的呢？中國據(jù)說已經(jīng)有了“民族區(qū)域自治”、“村民自治”、“街道自治”等一系列“地方自治”，那么是不是可以通過“地方民主”的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)這類“自治”呢？同理，王思睿說中國的“國家建設(shè)”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，那么，我們要問，一個已經(jīng)現(xiàn)代化的“國家”怎么還時時擔(dān)心所謂“諸侯現(xiàn)象”呢──所謂“公民與小共同體聯(lián)盟”可能會發(fā)展為“諸侯現(xiàn)象”，這也是王文中提出的對于“縣政中國”不以為然的一個理由。

　　其次，王思睿認(rèn)為，行政層級的增加，“并非出于個別領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志，而是有其客觀的必要性，具體地說就是傳統(tǒng)的農(nóng)村中國向現(xiàn)代的城市中國轉(zhuǎn)型的需要”。對這一將現(xiàn)狀合理化的解釋，我有保留地同意其中前半句，即“并非出于個別領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志”。然而，不是“個別領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志”，并不等于就是社會發(fā)展的“客觀需要”。上文已經(jīng)證明，這種發(fā)展肯定不是“社會發(fā)展的客觀需要”。那么，為什么從袁世凱到國民黨到共產(chǎn)黨都會采取這樣同一趨勢的動作呢？我的建議是：我們可以看看這三者有什么共同點(diǎn)。在我看來，他們的一大共同點(diǎn)就是反民主、實(shí)行專制政治。因此，我對這一現(xiàn)象的解釋是：這是出于他們加強(qiáng)專制的政治需要。有人也許會說，中國歷代王朝也是專制政治，為什么沒有實(shí)行這么多層級的地方建制？這個問題，王思睿的文章中其實(shí)談到了：歷代王朝也有增設(shè)地方層級的沖動與行動。所以說，這個趨勢，古已有之，于今為烈。以獨(dú)裁或者寡頭的小小統(tǒng)治集團(tuán)，統(tǒng)治幅員廣大、人口眾多的國家，就會傾向于劃分國家為不多的幾個區(qū)域，區(qū)域之下再劃分不多的次區(qū)域，并類推下去，從而形成層級甚多、但每一層級的單位數(shù)量并不是很多的權(quán)力─行政架構(gòu)。這里面的原因很多，也很有意思，我看需要另外撰文分析，這里沒有篇幅了。

　　有人質(zhì)疑，在“縣政中國”架構(gòu)下，以一個中央政府直接面對上千作為一級行政區(qū)劃的縣級政府，怎么管得過來？這一質(zhì)疑的背后存在著一個前提假設(shè)：中央政府要“管”地方政府，而這不過是專制政治、特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的專制政治下的思維慣性。在民主政治下，真正“管”地方政府的是本地民眾；
中央政府既不必向地方分錢分物，也不必任命或管理地方干部，甚至大體上不必操心地方社會福利（一般來說，這是地方政府的功能），還有什么“管”不過來的呢？比如說，地方官員腐敗，會有本地選民、公民社會、公共輿論、司法機(jī)構(gòu)等那么多社會力量“管”著，豈不比一個“天高皇帝遠(yuǎn)”的中央政府“管”著頂用得多？

　　回到我們的論題：王思睿認(rèn)為現(xiàn)行權(quán)力─行政─區(qū)劃架構(gòu)有其歷史必然性，不是完全錯誤的看法；
他的錯誤在于沒有看到這僅僅是專制政治的歷史發(fā)展之必然性，反而認(rèn)為這是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史必然性，從而把專制政治的遺產(chǎn)當(dāng)成中國的發(fā)展所不能擺脫的寶貝了。事實(shí)上，民主化是對專制政治歷史發(fā)展的最大挑戰(zhàn)，民主發(fā)展常常會打斷那些專制政治下特有的發(fā)展趨勢，按照新的政治原則組織國家，包括國家的地域權(quán)力架構(gòu)。當(dāng)然，如前所說，也并不是說一切都要創(chuàng)造新形式；
相反，應(yīng)該盡量利用具有深厚歷史根基的那些形式──現(xiàn)代化的張力之一（在中國，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　見：Juan J. Linz, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequiliberation} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978)；
以及Juan Linz與Alfred Stepan合編的系列：The Breakdown of Democratic Regimes}。關(guān)于第三波民主化之后的民主鞏固研究，參見注[12]所引Linz and Stepan,1996。

　　[15] 有論者甚至因此將1949年至1986年期間的臺灣政體也歸為“有限民主”（limited democracy)。筆者不同意這種看法，但由此可見那時已經(jīng)具有縣級選舉的臺灣政治與后來臺灣政治民主化之間的密切聯(lián)系。見：Linda Chao and Ramon H. Myers, The First Chinese Democracy: Political Life in the Republic of China on Taiwan} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1998)。

　　[16] 這里需要澄清的是，這種說法并不意味著人們的主觀意愿可以憑空創(chuàng)造什么“機(jī)制”來規(guī)范現(xiàn)實(shí)的社會政治發(fā)展。規(guī)范是可能的，甚至是必需的，但是單純主觀的規(guī)范卻是要失敗的。政治設(shè)計(jì)與社會工程優(yōu)劣與否，成敗與否，要看其是否與客觀相適應(yīng)。在這個問題上，人們往往存在兩種思維誤區(qū)：一種是完全否認(rèn)“設(shè)計(jì)”或“工程”在社會政治發(fā)展中的積極作用，另一種則把社會政治問題上的“設(shè)計(jì)”或“工程”看作是可以不去探討現(xiàn)實(shí)社會政治條件的單純主觀構(gòu)想。在中國民主化問題的探討中，這兩種誤區(qū)同時存在。

　　[17] 早在1990年代中期，筆者即與甘陽就此發(fā)生了爭論。甘陽是最早提出所謂“大國民主論”的論者之一。參見：吳國光，《自由的民族與民族的自由》。}

　　[18] Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics} (New Haven: Yale University Press, 1989).

　　[19] 順便說一句，city state是“縣政中國論”的重要借鑒。在一些口頭論述中，我使用過新加坡和香港的例子，試圖討論city state問題在華人社會的相關(guān)性及其民主化內(nèi)涵。篇幅所限，此處不贅。

　　[20] 我注意到，生活在中國大陸的不少知識分子在這一點(diǎn)上對臺灣民主化過程有一定程度的誤讀。這種誤讀認(rèn)為，臺灣民主化是蔣經(jīng)國主動“允許”的。蔣經(jīng)國有他啟動政治改革的歷史功績，但這樣的簡單化解讀卻抹殺了臺灣民主化過程中社會運(yùn)動等其他諸多并非自上而下的重要因素。概括地說，如何“打開”（open）專制政權(quán)而啟動民主化進(jìn)程，是當(dāng)代民主化文獻(xiàn)中的一大研究課題（例見：O"Donnell and Schmitter, 1986)，相關(guān)的諸家學(xué)說沒有一家認(rèn)為當(dāng)政者的許可是民主化的前提，不論在民主化過程中當(dāng)政者是扮演合作還是抗拒的角色。

　　[21] 我這里不是貶低老百姓的理解能力。事實(shí)上，研究表明，民主政治面臨的一大挑戰(zhàn)就是民眾有足夠的時間、精力和資源，獲取作為主人應(yīng)該具備的政治知識，這就往往使得民主運(yùn)作出現(xiàn)諸多弊病。例見，Arthur Lupia and Mathew D. McCubbins, The Democratic Dilemma: Can Citizens Learn What They Need to Know?} (New York: Cambridge University Press, 1998)。

　　[22] Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance} (New York: Cambridge University Press, 1990).

　　來源：當(dāng)代中國研究 [2007年] [第1期(總第96期)]

　　作者為加拿大維多利亞大學(xué)中國研究與亞太關(guān)系講座教授

相關(guān)熱詞搜索：縣政 工程學(xué) 中國 構(gòu)造 民主