張翼：中國(guó)人口控制政策的歷史變化與改革趨勢(shì)

　　摘要：在解放后至今的半個(gè)多世紀(jì)中，我國(guó)不同歷史階段的人口控制政策不同。從控制人口數(shù)量增長(zhǎng)這個(gè)緯度而言，1966～1976這十年成果顯著；
1977年以后的激進(jìn)指標(biāo)增加了完成國(guó)家計(jì)劃的難度，故導(dǎo)致了20世紀(jì)80年代政策的波動(dòng)；
1988年以來(lái)政策多元而穩(wěn)定，終于迎來(lái)了低生育水平的局面。從現(xiàn)階段看，不能簡(jiǎn)單地將中國(guó)"計(jì)劃生育"理解為"一對(duì)夫婦一個(gè)孩"；
從長(zhǎng)時(shí)段上看，中國(guó)在降低人口增長(zhǎng)率方面為世界總結(jié)的最重要的經(jīng)驗(yàn)是"晚、稀、少".面對(duì)生育率的持續(xù)降低，應(yīng)考慮選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)改革現(xiàn)行政策。

　　關(guān)鍵詞：中國(guó)；
人口控制；
歷史；
戰(zhàn)略調(diào)整

　　中國(guó)在1949年之后的短短半個(gè)多世紀(jì)中，發(fā)生了人口增長(zhǎng)方式的歷史性轉(zhuǎn)變：由傳統(tǒng)社會(huì)的高出生率、高死亡率、低自增率過渡到工業(yè)化初期——20世紀(jì)60年代、70年代和80年代的高出生率、低死亡率、高自增率，再轉(zhuǎn)變到工業(yè)化中期——快速工業(yè)化時(shí)期（90年代后）的低出生率、低死亡率和低自增率。無(wú)疑，促使人口增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的主要?jiǎng)恿��?lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型和政策控制三方面�，F(xiàn)在，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)迅速轉(zhuǎn)型的大背景下，對(duì)中國(guó)人口未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的主要調(diào)控手段，只能借助于人口政策的實(shí)施。實(shí)際上，人口政策——尤其是控制人口增長(zhǎng)或促動(dòng)人口轉(zhuǎn)變的政策，也只能在工業(yè)化初期和中期有效。發(fā)達(dá)國(guó)家鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)政策的失靈史、東亞儒家文化圈富裕國(guó)家和地區(qū)（如新加坡、日本和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)）鼓勵(lì)出生率上升政策的無(wú)力狀況說明，在工業(yè)化后期或后工業(yè)社會(huì)，國(guó)家或政府調(diào)控人口生育政策的能力是有限的。

　　因而，檢討中國(guó)1949年以來(lái)人口調(diào)控政策的得失經(jīng)驗(yàn)，反思中國(guó)人口結(jié)構(gòu)問題對(duì)未來(lái)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的影響，探索人口政策未來(lái)的改革方向，不僅有利于制定中國(guó)未來(lái)的人口戰(zhàn)略，而且還對(duì)世界其他力圖控制人口增長(zhǎng)的第三世界國(guó)家有著不可多得的借鑒意義。本文將在分析不同歷史時(shí)段中國(guó)人口生育政策的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，同時(shí)也對(duì)某些似是而非的歷史論斷做出個(gè)人評(píng)價(jià)，并對(duì)中國(guó)未來(lái)的人口政策提出改進(jìn)意見。

　　一、從解放初期到"文革"以前的人口政策（1950～1965年）

　　1950年之后，土地改革煥發(fā)了人民的生產(chǎn)積極性，在生活水平的逐漸改善中，"多子多福"的傳統(tǒng)生育觀迅猛膨脹。城市社會(huì)的出生率在擺脫了戰(zhàn)亂、疾病、動(dòng)蕩、貧窮等馬爾薩斯意義的抑制后迅速增長(zhǎng)，在長(zhǎng)達(dá)十多年的時(shí)間里，高居于農(nóng)村之上（直到60年代中期，城市的出生率才低于農(nóng)村）。1950年4月《機(jī)關(guān)婦女干部打胎限制的辦法》的頒布、1950年12月衛(wèi)生部《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》的出臺(tái)等，又嚴(yán)格限定了女性的流產(chǎn)行為，從而形成"限制避孕、限制節(jié)育"的政策特色。

　　但在1953年第一次人口普查之后，當(dāng)時(shí)的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就認(rèn)識(shí)到了人口增長(zhǎng)所帶來(lái)的壓力。衛(wèi)生部首先于1954年頒發(fā)了《避孕及人工流產(chǎn)辦法》，允許避孕藥具在市場(chǎng)銷售，并改進(jìn)了人工流產(chǎn)管理辦法；
然后又頒發(fā)了《關(guān)于人工流產(chǎn)及絕育手術(shù)的通知》（1956年），要求各地一方面要改變那種不作公開宣傳的做法，設(shè)立避孕指導(dǎo)門診，另一方面則要訓(xùn)練技術(shù)人員和宣傳骨干，做好藥具供應(yīng)。

　　河北還制定了《河北省節(jié)育工作十年規(guī)劃》（1958～1967年），提出要在10年內(nèi)將人口出生率降低到14‰，將人口自增率降低到5‰[1]101.從這里可以看出某些地方政府欲將生育納入國(guó)家"計(jì)劃"的胚芽。

　　"大躍進(jìn)"及隨后的大饑荒，改變了中國(guó)人口轉(zhuǎn)變的方向。1958年出生率為29.22‰，1959年為24.78‰，1960年為20.85‰，1961年為18.02‰。因?yàn)?960年的死亡率高于出生率（死亡率為25.43‰），故出現(xiàn)了自增率為-4.57‰的悲慘局面。由人口損失所導(dǎo)致復(fù)蘇時(shí)期生育率的上升，使得1962年的出生率增長(zhǎng)到37.01‰，1963年的出生率增長(zhǎng)到43.37‰（該年共出生人口2959萬(wàn)），掀起了"嬰兒潮".

　　這使國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不得不又一次重視人口增長(zhǎng)問題。

　　1962年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》，要求各級(jí)黨委和政府把這一工作列入議事日程，定期進(jìn)行討論和檢查；
有關(guān)各部門和群眾團(tuán)體要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，分工協(xié)作，做好宣傳教育、技術(shù)指導(dǎo)、藥物生產(chǎn)和供應(yīng)、科學(xué)研究等工作。1963年10月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)第二次城市工作會(huì)議，專門研究了計(jì)劃生育問題，提出了降低城市人口自增率的目標(biāo)，要求"中央和地方都成立計(jì)劃生育委員會(huì)，具體領(lǐng)導(dǎo)這方面的工作".1964年1月，國(guó)務(wù)院召集有關(guān)部委、群眾團(tuán)體、解放軍總政治部負(fù)責(zé)人開會(huì)，研究成立了國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育委員會(huì)。

　　從這里可以看出，"節(jié)制生育、宣傳為主"的人口控制政策，正在逐漸向國(guó)家調(diào)控的"計(jì)劃生育"政策演變。

　　在反思這一時(shí)期人口政策時(shí)，我們必須明確三點(diǎn)：第一，1950年之后數(shù)年內(nèi)的放任生育，是"二戰(zhàn)"之后世界各國(guó)的共同現(xiàn)象。滿足廣大群眾生育的需要，既是人口政策問題，也是政治問題。故不能也不應(yīng)該過多指責(zé)當(dāng)時(shí)的人口政策。第二，對(duì)馬寅初的批判，也主要是政治事件。雖然錯(cuò)批馬寅初，會(huì)影響媒體對(duì)節(jié)育活動(dòng)的宣傳，但卻沒有造成出生率的盲目增長(zhǎng)。因?yàn)?三年困難時(shí)期"的人口出生率本來(lái)就很低，人口損失也很大。在"三年困難時(shí)期"之后的補(bǔ)償性生育，雖然刺激了人口出生率的迅速上升，但與此同時(shí)，國(guó)家也逐漸加強(qiáng)了節(jié)制生育的力度——尤其是加強(qiáng)了對(duì)城市和人口相對(duì)比較稠密的農(nóng)村的生育控制。

　　關(guān)于這一點(diǎn)，翟振武在《中國(guó)人口科學(xué)》2000年第1期發(fā)表的《"錯(cuò)批一人，誤增3億"？——20世紀(jì)50年代中國(guó)人口政策再評(píng)價(jià)》一文中，也持同樣看法。第三，20世紀(jì)60年代前期國(guó)家文件中所提的"計(jì)劃生育"，與70年代我國(guó)實(shí)施的計(jì)劃生育，在政策上既有歷史繼承性，也有區(qū)別。

　　60年代前期的"計(jì)劃生育"，在本質(zhì)上是"服務(wù)性的避孕宣傳和節(jié)育指導(dǎo)"，類似于西方各國(guó)的家庭計(jì)劃。所以，在1962年中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》中，才一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要"嚴(yán)防亂提口號(hào)、訂指標(biāo)、搞競(jìng)賽"等錯(cuò)誤做法。雖然周恩來(lái)的講話中，也隱隱約約指出了一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)控制目標(biāo)——"在20世紀(jì)內(nèi)，使人口凈增率降到1%以下"，但這一時(shí)期，這種目標(biāo)仍然沒有與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃結(jié)合在一起。

　　二、從節(jié)育到計(jì)劃生育："文革"時(shí)期的人口控制政策（1966～1976年）

　　有人認(rèn)為"文革"是對(duì)計(jì)劃生育工作的重大破壞。但事實(shí)上，來(lái)自于"文革"的負(fù)面影響僅僅持續(xù)了3年。所以，從統(tǒng)計(jì)資料展現(xiàn)的數(shù)據(jù)上看，這10年——尤其是在1969年之后，中國(guó)的出生率表現(xiàn)出穩(wěn)定的下降態(tài)勢(shì)：從1965年的37.01‰，一路下降到1976年的19.91‰——下降了17.1‰。不無(wú)偏見地說，"文革"10年，中國(guó)人口生育數(shù)量控制工作仍然有較大進(jìn)展，損失——最重的損失是對(duì)國(guó)家和地方各級(jí)計(jì)劃生育委員會(huì)的沖擊。比如說，剛剛建立起來(lái)的計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，同各級(jí)黨政部門一起，因受到普遍沖擊而陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)�？墒亲�1969年各省市成立"革命委員會(huì)"開始，提倡節(jié)育的工作就被提上了議事日程。面對(duì)高速增長(zhǎng)的人口態(tài)勢(shì)（1968年凈增人口2120萬(wàn)，1969年凈增近2076萬(wàn)，1970年凈增2114萬(wàn)）①「雖然人口出生率沒有增長(zhǎng)，但人口基數(shù)已非常龐大，加上死亡率的迅速下降，每年新出生人口總數(shù)顯得極其龐大。」，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為單靠節(jié)育宣傳和自發(fā)避孕的政策，已經(jīng)難以讓高速奔跑的人口列車剎車，這才產(chǎn)生了依靠國(guó)家干預(yù)群眾家庭人口再生產(chǎn)的想法，并且希望通過制訂人口指標(biāo)，依靠各級(jí)人口控制機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制性限制人口的快速增長(zhǎng)。

　　這一標(biāo)志性事件是：1970年，周恩來(lái)在接見衛(wèi)生部軍管會(huì)全體人員時(shí)，批評(píng)了把計(jì)劃生育和衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)放在一起的做法。他說："計(jì)劃生育屬于國(guó)家計(jì)劃范圍，不是衛(wèi)生問題，而是計(jì)劃問題。你連人口都計(jì)劃不了，還搞什么國(guó)家計(jì)劃！"[1]159

　　正因?yàn)橛兄芏鱽?lái)的指示，1971年由國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》才第一次提出，在第四個(gè)五年計(jì)劃期間，要使人口自增率逐年降低，力爭(zhēng)到1975年在城市降低到10‰左右，在農(nóng)村降低到15‰以下。這個(gè)計(jì)劃被寫入到"四五"計(jì)劃中（1971～1975年）。這預(yù)示著中國(guó)計(jì)劃生育工作的正式開始。在此之前的人口控制政策，僅僅是國(guó)家鼓勵(lì)、媒體宣傳的節(jié)育。而在此之后，則是國(guó)家制訂指標(biāo)，層層控制落實(shí)并限定育齡婦女的生育數(shù)量。不管是衛(wèi)生部門，還是其他黨政部門——甚至于包括"單位制"下的企業(yè)管理機(jī)關(guān)，都將計(jì)劃生育工作列為日常性工作。所以，中國(guó)的計(jì)劃生育，與西方的家庭計(jì)劃截然不同，它是政府行為的重要組成部分。

　　考慮到這些，李宏規(guī)在多年之后的一篇文章中這樣寫道：1973年，人口發(fā)展第一次列入國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃，正式提出了"晚、稀、少"，"一個(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了，一個(gè)家庭有兩個(gè)孩子最理想"的口號(hào)①「實(shí)際上，這些口號(hào)在60年代初期就曾經(jīng)被提出過。另外，關(guān)于避孕藥具的免費(fèi)問題，在1970年，財(cái)政部、衛(wèi)生部就下達(dá)了《關(guān)于避孕藥實(shí)行免費(fèi)供應(yīng)的通知》。在此之前的1965年到1970年，避孕套已經(jīng)由3分錢1只降低到1分錢1只。」。避孕藥具在國(guó)內(nèi)已經(jīng)批量生產(chǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大供應(yīng)，費(fèi)用由"減"改為一律免費(fèi)，并要求送藥具上門②；
「毛澤東主席曾經(jīng)批示：要送藥具上門�！剐l(wèi)生部修訂了《節(jié)育手術(shù)常規(guī)》，規(guī)范了節(jié)育技術(shù)指導(dǎo)工作，并規(guī)定節(jié)育手術(shù)的受術(shù)者不僅實(shí)行免費(fèi)，還有帶薪假期；
在一些地方的中學(xué)開設(shè)了青春期生理衛(wèi)生課和人口教育課，廣泛宣傳計(jì)劃生育。③「李宏規(guī)：《中國(guó)計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)的歷史變化》，見中國(guó)人口信息網(wǎng)�！�

　　自此開始，是否響應(yīng)國(guó)家號(hào)召自覺晚婚晚育，就與一個(gè)人思想的先進(jìn)程度密切聯(lián)系在一起。故"文革"時(shí)期我國(guó)的初婚平均年齡，在城市和農(nóng)村，都較前一時(shí)期有了長(zhǎng)足提高。第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示：在1965年到1969年結(jié)婚的城市男性，平均初婚年齡由"文革"前的24歲上升到了25歲。而農(nóng)村中的男性，也一直保持了23歲初婚的相對(duì)較晚年齡④�！�"文革"時(shí)期，人民公社、隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)，具有極大的行政控制力。如果生產(chǎn)隊(duì)不出具證明，村民就領(lǐng)不到結(jié)婚證。」城市女性也在1967年將平均初婚年齡提升到了22歲（在1974年提高到23歲）；
鎮(zhèn)的女性在1967年將初婚平均年齡提高到了21歲（1974年提高到22歲）；
農(nóng)村女性的平均初婚年齡雖然長(zhǎng)期保持在20歲，但在1973年則提高到了21歲。初婚年齡的提高，在很大程度上降低了出生率和婦女總和生育率。

　　這一時(shí)期，人口數(shù)量控制措施由宣傳教育和節(jié)育轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家計(jì)劃，成為歷次"五年計(jì)劃"進(jìn)行指標(biāo)限制的重要內(nèi)容。比如說，"五五"計(jì)劃中就寫入了十分過激的指標(biāo)——在1980年要將城市自增率降低到6‰，將農(nóng)村自增率降低到10‰。避孕藥具不僅實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)供應(yīng)，而且被"送貨上門"，有效推動(dòng)了"晚、稀、少"（晚：晚結(jié)婚，男不得早于25周歲，女不得早于23周歲，城市可略高；
�。簝商ラg隔4年左右；
少：最多生兩個(gè)孩子），并將人口節(jié)制任務(wù)由城市、鎮(zhèn)等推廣到了農(nóng)村。在那個(gè)政治至上的年代，為推廣計(jì)劃生育，甚至于搞出了"計(jì)劃生育領(lǐng)域的階級(jí)斗爭(zhēng)"，不僅將某些不理解計(jì)劃生育，不響應(yīng)計(jì)劃生育政策，或者沒有實(shí)行晚婚晚育的人，標(biāo)簽為"對(duì)偉大領(lǐng)袖毛主席有關(guān)計(jì)劃生育的指示學(xué)得不好"，而且還無(wú)限上綱，實(shí)施政治攻擊和打擊。

　　正因?yàn)槿绱�，筆者才認(rèn)為：雖然"文革"給國(guó)家的日常政治生活以重大破環(huán)，但在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行上，卻是有力的。那種認(rèn)為"文革"十年中國(guó)計(jì)劃生育工作遭受過重大破壞的看法，是不全面的。

　　三、過激指標(biāo)與隨后的政策波動(dòng)（1977～1988年）

　　"五五"規(guī)劃要求在計(jì)劃執(zhí)行末期——1980年將城市人口自增率降低到6‰，將農(nóng)村自增率降低到10‰，故在"文革"后我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)了"晚、稀、少"政策執(zhí)行力度，致使1977年出生率降低到18.93‰，1978年降低到18.25‰，1979年降低到17.82‰。盡管這種降低伴隨著"文革"后幾年平均初婚年齡的進(jìn)一步上升，但仍然沒有達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)：1980年城市的自增率為8.69‰，縣的自增率為12.35‰，分別比計(jì)劃目標(biāo)高2.69‰和2.35‰。

　　再加上1980年新修改的《婚姻法》規(guī)定，法定結(jié)婚年齡為男22周歲、女20周歲（這個(gè)年齡是世界上婚姻法規(guī)定的合法結(jié)婚年齡中最晚的年齡），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這個(gè)年齡也比此前為貫徹計(jì)劃生育而事實(shí)上施行的結(jié)婚年齡有所降低，故在1981年出現(xiàn)了結(jié)婚對(duì)數(shù)的突然增長(zhǎng)（1979年結(jié)婚對(duì)數(shù)為633萬(wàn)，但1981年則超過了1000萬(wàn)）。這在某種程度上導(dǎo)致了隨后幾年嬰兒數(shù)量的增加。

　　另外，1980年中國(guó)政府還確定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展翻兩番的戰(zhàn)略方針，即在1980年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值7100億元的基礎(chǔ)上增加到20世紀(jì)末期——2000年的28000億元，達(dá)到小康生活水平。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一方面要大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上有所成就；
另外一方面，也需要進(jìn)一步控制人口數(shù)量，從而在經(jīng)濟(jì)總量既定的前提下增加人均占有的份額。

　　在這種背景下，計(jì)劃生育工作出現(xiàn)了比較激進(jìn)的做法。具體表現(xiàn)在：中央政府在制定計(jì)劃時(shí)，不切實(shí)際地降低指標(biāo)，增加了地方政府完成人口計(jì)劃的難度。比如說，1978年華國(guó)鋒代表國(guó)務(wù)院在五屆人大的《政府工作報(bào)告》中就提出，要"爭(zhēng)取在三年內(nèi)把我國(guó)人口自增率降低到1%①�！�1980年我國(guó)人口自增率為11.87‰，指標(biāo)過低，未能完成�！篂檫_(dá)到人口控制計(jì)劃提出的口號(hào)，政策也一次比一次嚴(yán)格。最初在宣傳中仍然堅(jiān)持"晚、稀、少"，但重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了"少"上；
雖然倡導(dǎo)"一對(duì)夫婦生兩個(gè)孩子"，但在1978年10月中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議的報(bào)告》中就改變?yōu)?提倡一對(duì)夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)、最多兩個(gè)".對(duì)不按計(jì)劃生育政策出生的孩子，不給落戶口、不給口糧、不給產(chǎn)假。僅不報(bào)戶口的，在數(shù)年間累計(jì)就達(dá)400萬(wàn)左右[1]176.有些地區(qū)，開始了獎(jiǎng)勵(lì)生一個(gè)，懲罰生三個(gè)的做法。

　　這些措施所追求的目標(biāo)，就是力爭(zhēng)在20世紀(jì)末將總?cè)丝诳刂圃?2億之內(nèi)。1980年，在學(xué)者計(jì)算和預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，中共中央于9月25日發(fā)出了《關(guān)于控制人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》。公開信的第一句話就是："為了爭(zhēng)取在本世紀(jì)末把我國(guó)人口總數(shù)控制在十二億以內(nèi)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)向全國(guó)人民發(fā)出號(hào)召，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。"公開信還認(rèn)為：由計(jì)劃生育引起的"人口平均年齡老化、勞動(dòng)力不足、男性數(shù)目多于女性、青年夫婦供養(yǎng)老人數(shù)量增加"等問題，有些是人們的誤解，有些問題可以解決。公開信強(qiáng)調(diào)說："老化現(xiàn)象最快也得在四十年以后才會(huì)出現(xiàn)。"

　　公開信發(fā)表之后，那些想要兩個(gè)孩子或者已經(jīng)生育了女孩但希望要男孩的夫婦意識(shí)到隨后的政策會(huì)日趨緊張，故想要孩子且能夠生育的夫婦開始了突擊性生育。這種短期膨脹的生育愿望由于受20世紀(jì)80年代初期農(nóng)村體制改革——聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制和鄉(xiāng)村生產(chǎn)隊(duì)基層組織轉(zhuǎn)軌等的影響而得不到控制，故1981年和1982年的出生率不降反升，分別達(dá)到20.91‰和21.09‰。這兩年新出生的嬰兒數(shù)，也比1980年之前高出了許多②�！�1981年新出生人口2078萬(wàn)，1982年新出生人口2126萬(wàn)�！褂谑�，政策制定者們深感問題嚴(yán)重。為迅速控制人口數(shù)量增長(zhǎng)，于1982年成立的國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)召開了"全國(guó)計(jì)劃生育工作會(huì)議"，重申了要在2000年將總?cè)丝诳刂圃?2億之內(nèi)的總目標(biāo)，準(zhǔn)備堅(jiān)定不移地推行一對(duì)夫婦只能要一個(gè)孩子的政策，并認(rèn)為只生一個(gè)孩子是第一位的工作，至于由此產(chǎn)生的問題，則是屬于第二位的。

　　為落實(shí)上述目標(biāo)，1983年開展了規(guī)模浩大的計(jì)劃生育宣傳月活動(dòng)，"提倡生了一個(gè)孩子的育齡婦女上環(huán)，生了兩個(gè)以上孩子的夫婦一方結(jié)扎".各地向農(nóng)村派出了宣傳隊(duì)和避孕節(jié)育手術(shù)隊(duì)。全國(guó)有1524萬(wàn)宣傳骨干和76萬(wàn)醫(yī)務(wù)人員深入農(nóng)村、街道、廣場(chǎng)開展工作。在宣傳月活動(dòng)中，有165萬(wàn)對(duì)育齡夫婦領(lǐng)取了獨(dú)生子女證，有891萬(wàn)對(duì)育齡夫婦采取了各種避孕節(jié)育措施，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于1982年全年的1.6倍[1]212.在1983年一年當(dāng)中，總計(jì)有1775萬(wàn)婦女安放了宮內(nèi)節(jié)育器，435萬(wàn)男性做了輸精管結(jié)扎手術(shù)，1639萬(wàn)婦女做了輸卵管結(jié)扎手術(shù)。正是由于這種聲勢(shì)浩大的計(jì)劃生育活動(dòng)，才將1983年新出生人口自1982年2126萬(wàn)的基礎(chǔ)上降低到1900萬(wàn)左右。

　　但是，這些急于求成的做法不同程度地激化了干群矛盾，形成了計(jì)劃生育政策推行過程中政府與群眾家庭組織之間的沖突和緊張，影響了社會(huì)穩(wěn)定。在有些地方，那種強(qiáng)迫命令和強(qiáng)制婦女做絕育手術(shù)的做法，影響了群眾對(duì)計(jì)生工作的看法。為糾正計(jì)劃生育工作存在的現(xiàn)實(shí)問題，1984年中共中央書記辦公會(huì)提出"今后計(jì)劃生育工作不但要抓緊，而且要抓好……要把計(jì)劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護(hù)、干部好做工作的基礎(chǔ)上……要改進(jìn)工作作風(fēng)、注意工作方法、克服強(qiáng)迫命令……既要完成計(jì)劃任務(wù)，又要注意鞏固黨群關(guān)系，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)".為落實(shí)這一精神，隨后幾年的計(jì)生政策有了很大程度的調(diào)整：適當(dāng)放寬生育政策，在農(nóng)村全面糾正"一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子"的強(qiáng)制性做法，推行的政策是"開小口子、堵大口子"，即適當(dāng)放寬農(nóng)村群眾生育第二胎的政策（開小口），減輕計(jì)劃生育工作的壓力，但嚴(yán)防超計(jì)劃的二胎和三胎及以上生育行為（堵大口）。

　　自1985年開始開口政策的嘗試，到1986年末，絕大多數(shù)省份都在"不斷完善生育政策"的基礎(chǔ)上給農(nóng)村那些只生育了一個(gè)女孩的夫婦政策性照顧了第二胎，即實(shí)行了"一個(gè)半"政策。這直接導(dǎo)致了1985、1986、1987年人口出生率的回升（這三年的出生率分別為17.80‰、20.77‰、21.04‰）。但計(jì)劃生育政策的這種改革走向，卻穩(wěn)定了干群關(guān)系，在某種程度上也挽回了計(jì)劃生育工作的緊張局面。

　　更重要的是，這種開小口、堵大口的做法，比較全面而又符合實(shí)際地形成了中國(guó)特色的以計(jì)劃生育為人口控制方式的經(jīng)驗(yàn)。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)的核心是"晚、稀、少"，而不是"一對(duì)夫婦只能生一個(gè)孩子".事實(shí)上，在此之后的政策，就是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和民族之間有別的政策：城市一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子，鄉(xiāng)村一對(duì)夫婦可以平均生育一個(gè)半孩子①，「在很多農(nóng)村地區(qū)，這一政策被總結(jié)為"頭胎是男孩，終身不準(zhǔn)懷；
頭胎是女孩，持證五年懷".」少數(shù)民族可以較漢族生育更多的孩子。正因?yàn)槿绱�，�?guó)家計(jì)生委副主任趙白鴿在2004年7月15日答記者問時(shí)才說："這個(gè)政策實(shí)際上是根據(jù)中國(guó)每一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)所確定的一個(gè)多元化的生育政策"，而不是一孩化政策。

　　該時(shí)期中國(guó)計(jì)劃生育政策推行中得到的最大教訓(xùn)，就是在2000年將總?cè)丝诳刂圃?2億之內(nèi)計(jì)劃的突破，在公開信中強(qiáng)調(diào)的很多問題，終于逐漸暴露出來(lái)了。2000年就迎來(lái)了老齡化社會(huì)、人口出生性別比日漸高漲、勞動(dòng)力無(wú)限供給的狀態(tài)在"民工荒"過程中顯示著有限性。由于控制到12億之內(nèi)的目標(biāo)無(wú)法完成，故在1986年12月，國(guó)務(wù)院召開了由各省、自治區(qū)、直轄市主管省長(zhǎng)（主席、市長(zhǎng)）參加的全國(guó)計(jì)劃生育工作會(huì)議。會(huì)議討論了20世紀(jì)末控制人口的目標(biāo)，提出將原定"12億以內(nèi)"改為"12億左右".但這個(gè)目標(biāo)仍然比較高，故在后來(lái)，國(guó)家計(jì)生委和國(guó)家計(jì)委經(jīng)過測(cè)算研究，于1987年編制和頒發(fā)了全國(guó)人口總數(shù)到20世紀(jì)末控制在12.5億之內(nèi)的計(jì)劃。事實(shí)證明，這個(gè)計(jì)劃是一個(gè)相對(duì)科學(xué)的計(jì)劃。

　　四、低生育水平的到來(lái)與持續(xù)走低（1988年至今）

　　在總結(jié)了20世紀(jì)80年代人口生育政策推行的教訓(xùn)之后，中國(guó)的計(jì)劃生育政策開始穩(wěn)定和成熟。再加上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口流動(dòng)率的增加、女性初婚年齡的進(jìn)一步推遲等，中國(guó)在從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型為工業(yè)社會(huì)過程中終于迎來(lái)了低生育率、低自增率和低死亡率局面。盡管如此，國(guó)家在制定"八五"和"九五"計(jì)劃時(shí)，還是一再放寬總量控制目標(biāo)：將1987年制定的"在2000年把總?cè)丝诳刂圃?2.5億之內(nèi)"擴(kuò)展為"七五"和"八五"計(jì)劃的"在2000年將總?cè)丝诳刂圃?3億內(nèi)，在2010年將總?cè)丝诳刂圃?4億內(nèi)".這個(gè)指標(biāo)在"九五"計(jì)劃和"十五"計(jì)劃中（在2010年將中國(guó)總?cè)丝诳刂圃?4億之內(nèi)，在2020年將總?cè)丝诳刂圃?5億之內(nèi)）被一再重申。逐漸放寬的總量控制目標(biāo)，進(jìn)一步減輕了地方政府的計(jì)劃控制壓力，使計(jì)劃生育政策推行過程中的矛盾充分緩解——也就是說，80年代曾經(jīng)一度出現(xiàn)的激進(jìn)指標(biāo)已經(jīng)被成熟和現(xiàn)實(shí)的指標(biāo)體系所取代。

　　"計(jì)劃生育"的多元化政策，適應(yīng)了中國(guó)民族眾多、幅員遼闊、地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異較大的特色。由于在農(nóng)村不強(qiáng)制推行一對(duì)夫婦只能生育一個(gè)孩子的政策，由計(jì)劃生育所導(dǎo)致的干群矛盾開始減少。再加上"三為主"方針的確立（避孕為主、宣傳教育為主、經(jīng)常性工作為主），廣大群眾比較廣泛地接受了改進(jìn)后的計(jì)劃生育政策，有條件地轉(zhuǎn)變了自己的生育觀念。各級(jí)政府和計(jì)劃生育部門，將計(jì)劃生育工作與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，與幫助農(nóng)民勤勞致富奔小康相結(jié)合，與建設(shè)精神文明幸福家庭相結(jié)合，這在制度設(shè)計(jì)上盡可能多地避免了計(jì)生政策推行中的行政命令和強(qiáng)制作風(fēng)。但越來(lái)越讓人擔(dān)憂的是，在下調(diào)嬰兒出生性別比方面，國(guó)家政策還顯示不出應(yīng)有的力量。要完成國(guó)家計(jì)生委的政策目標(biāo)——在"十五"期間使出生性別比升高的勢(shì)頭得到有效控制，"十一五"期間使出生嬰兒性別比趨向正常，在2020年基本解決出生性別比偏高問題等任務(wù)，還十分艱巨。

　　從1990年開始，中國(guó)的人口出生率穩(wěn)定下降。1990年是21.06‰，1991年是19.68‰，1992年是18.24‰，1993年是18.09‰，到1994年降低到17.70‰——終于降低到了比1979年實(shí)行"晚、稀、少"時(shí)期的17.92‰更低的水平。以后的趨勢(shì)，也仍然是一路下滑，直到1998年降低到15.64‰，并由此使中國(guó)人口的自增率降低到了10‰以下的9.14‰的水平。而該年中國(guó)市鎮(zhèn)人口的自增率為8.36‰——仍然高于"五五"時(shí)期的計(jì)劃目標(biāo)（在1980年要將城市自增率降低到6‰，將農(nóng)村自增率降低到10‰）。可見，即使經(jīng)過多年艱辛努力，那種在20年前渴望達(dá)到的激進(jìn)計(jì)劃指標(biāo)，也很難實(shí)現(xiàn)。但這時(shí)候，中國(guó)的人口結(jié)構(gòu)卻發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由成年型社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槔淆g化社會(huì)。值此之際，2001年12月29日頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)計(jì)劃生育法》（2002年9月1日施行），將原有的政策性規(guī)定法律化為："國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；
符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。"

　　在計(jì)劃生育法和計(jì)劃生育政策的嚴(yán)格執(zhí)行中，21世紀(jì)初期這幾年，中國(guó)人口的出生率繼續(xù)下滑，在2004年降低到了12.29‰，雖然死亡率較2003年稍有上升，但自增率卻降低到了5.87‰。全年共出生人口1593萬(wàn)人，除去死亡人口外，凈增加761萬(wàn)人。原來(lái)認(rèn)為"獨(dú)生子女結(jié)婚可以生兩個(gè)孩子"政策會(huì)刺激出生率的提高，現(xiàn)在還沒有出現(xiàn)這種局面——生育率最早降低的上海市已經(jīng)連續(xù)多年保持著戶籍人口增長(zhǎng)率為負(fù)的態(tài)勢(shì)，北京市戶籍人口的增長(zhǎng)率也停止了增長(zhǎng)。

　　第五次人口普查表明，中國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎兀�農(nóng)村已經(jīng)達(dá)到7.35%，市鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到6.30%，農(nóng)村人口的老齡化水平已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)。在計(jì)劃生育政策的嚴(yán)格執(zhí)行過程中，受性別偏好影響，人口出生性別比自20世紀(jì)80年代中期開始上揚(yáng)，在第五次人口普查時(shí)已經(jīng)達(dá)到了116.50.城市家庭的少子化趨勢(shì)，使得獨(dú)生子女對(duì)未來(lái)的養(yǎng)老極其擔(dān)憂，城市家庭撫養(yǎng)關(guān)系中出現(xiàn)4∶2∶1結(jié)構(gòu)的可能性大大增加。中國(guó)的青年壯工人數(shù)，在高等教育招生規(guī)模的迅速擴(kuò)張、制造業(yè)企業(yè)用工人數(shù)的迅速增加和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)過程中，開始局部短缺。少數(shù)民族人口的數(shù)量，在最近二三十年中有了長(zhǎng)足的增長(zhǎng)，對(duì)民族聚居地區(qū)的環(huán)境和資源也構(gòu)成了壓力。

　　面對(duì)這種態(tài)勢(shì)，人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)界的知識(shí)分子發(fā)出了兩種不同的聲音：其一，改革現(xiàn)行計(jì)劃生育政策，穩(wěn)定低生育水平，防止出生率的進(jìn)一步下滑，以減輕將來(lái)人口結(jié)構(gòu)的倒金字塔壓力；
其二，繼續(xù)維持現(xiàn)行計(jì)劃生育政策，繼續(xù)降低出生率，繼續(xù)抑制人口總量的增長(zhǎng)以減輕人口對(duì)資源環(huán)境的壓力。這兩種聲音都力圖影響國(guó)家的生育政策。這是20世紀(jì)80年代中期人口政策走向之爭(zhēng)①「即要不要"開小口子、堵大口子".」后知識(shí)界出現(xiàn)的又一次大分歧。

　　五、結(jié)構(gòu)和諧：未來(lái)人口戰(zhàn)略的調(diào)整方向

　　經(jīng)過多年努力，中國(guó)的人口金字塔發(fā)生了重大變化，從20世紀(jì)五六十年代的少兒型人口過渡到成年型人口，再進(jìn)一步發(fā)展到現(xiàn)在的老齡化人口。在圖1所示的2000年人口金字塔中，14歲以下少兒人口呈明顯縮減態(tài)勢(shì)。

　　截止到2003年底，中國(guó)少兒人口負(fù)擔(dān)比已經(jīng)到了28.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　58%②�！�2003年老年負(fù)擔(dān)比為11.96%.」少兒人口比重的迅速減少，使中國(guó)人口迎來(lái)了前所未有的"紅利"時(shí)期——在今后15年內(nèi)，15～64歲勞動(dòng)力人口占總?cè)丝诘谋戎囟紝⒕S持在70%左右——這極其有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

　　圖1中國(guó)歷次人口普查年齡金字塔[2]

　　但中國(guó)每年新增加的勞動(dòng)力數(shù)量，卻會(huì)在隨后的幾年當(dāng)中，迅速減少。各種預(yù)測(cè)（中位：TFR =1.8）表明，將來(lái)中國(guó)人口的峰值在14.5億左右——大約在2030左右迎來(lái)高峰③�！钢腥A人民共和國(guó)計(jì)劃生育委員會(huì)在2002年公布的預(yù)測(cè)結(jié)果是，中國(guó)將在2031年迎來(lái)峰值人口，峰值為14.86億，但其將2001年的總?cè)丝陬A(yù)測(cè)為12.93億，這比2001年實(shí)際公布的人口數(shù)高出了許多，因?yàn)樵?005年1月6日，中國(guó)才迎來(lái)了13億人口日（2002年《人口與計(jì)劃生育常用數(shù)據(jù)手冊(cè)》第179頁(yè)）。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2004年公布的一項(xiàng)預(yù)測(cè)表明，中國(guó)將在2032年迎來(lái)峰值——達(dá)到14.47億（見田雪原、王國(guó)強(qiáng)主編的《全面建設(shè)小康社會(huì)中的人口與發(fā)展》第105頁(yè)，中國(guó)人口出版社2004年版）。但是，學(xué)者們用來(lái)預(yù)測(cè)總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)軌跡的總和生育率（TFR ）卻與2000年普查得到的總和生育率相差甚多（普查得到的總和生育率僅僅為1.27）�！怪袊�(guó)未來(lái)的人口形貌，與原來(lái)媒體灌輸給學(xué)術(shù)界和民眾的人口形貌截然不同。

　　新的人口形貌是：第一，總?cè)丝谶_(dá)不到16億，而在14.5億左右。中國(guó)當(dāng)前的出生率越低，未來(lái)峰值人口越低，老齡化程度就越嚴(yán)重，未來(lái)的養(yǎng)老壓力就越大。第二，如果現(xiàn)在使用的1.8的總和生育率能夠靠得住，那么，未來(lái)中國(guó)也將把"世界第一人口大國(guó)"的"寶座"讓給印度①。「實(shí)際上，如果將1947之前印度版圖人口相加，即將現(xiàn)在印度的10.5億、巴基斯坦的1.5億和孟加拉國(guó)的1.5億相加，總?cè)丝谝呀?jīng)超過了中國(guó)的總?cè)丝��！沟谌�，中�?guó)15～64歲之間勞動(dòng)力人口的供給將不會(huì)像原來(lái)那樣是"無(wú)限"的，大約在2015年左右開始負(fù)增長(zhǎng)。第四，由20世紀(jì)80年代中期人口出生性別比失衡所導(dǎo)致的婚齡年齡段女性的短缺狀況將逐漸明顯。第五，由高等教育擴(kuò)張所帶來(lái)的大學(xué)生的失業(yè)問題，將日益嚴(yán)重。第六，少數(shù)民族人口的增加，將給民族聚居區(qū)域的環(huán)境資源造成越來(lái)越重的壓力。第七，由貧富分化所造成的各階級(jí)階層人口的裂隙將逐漸凸現(xiàn)。

　　鑒于人口總量的壓力正在消解，也鑒于那種"一個(gè)國(guó)家、多種制度"的人口政策已經(jīng)引發(fā)了許多社會(huì)問題，竊以為人口戰(zhàn)略調(diào)整的方向應(yīng)該是：統(tǒng)一人口政策，降低人口出生性別比；
緩解老化速度，提高人口素質(zhì)，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限；
實(shí)行不超過二孩的間隔生育政策，充分發(fā)揮"晚、稀、少"的調(diào)控作用；
協(xié)調(diào)各人口階層之間的關(guān)系，構(gòu)建為和諧社會(huì)和小康社會(huì)所需要的、能夠長(zhǎng)期促進(jìn)中國(guó)全面而又持續(xù)發(fā)展的人口結(jié)構(gòu)。

　　為穩(wěn)健地改革人口制度，促使人口和諧發(fā)展，近期（今后5年內(nèi)）應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)逐步統(tǒng)一人口生育政策，著力降低人口出生性別比。采取先試驗(yàn)再全面落實(shí)的辦法，實(shí)行不超過二孩的間隔生育政策。中期（2010～2020年）致力于逐步提高人口素質(zhì)，將現(xiàn)在實(shí)行的9年義務(wù)制教育延長(zhǎng)為包括了高中階段的12年義務(wù)教育。遠(yuǎn)期（小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)以后）目標(biāo)放在構(gòu)建"能夠促使中國(guó)全面而又持續(xù)發(fā)展的人口結(jié)構(gòu)"上。

　　因此，在人口政策問題上，要防止兩種不正確傾向：一是主張繼續(xù)大幅降低生育率的極端冒險(xiǎn)主義；
二是政策調(diào)整中的自由盲動(dòng)主義。各種資源提供給我們的選擇余地其實(shí)很有限，但現(xiàn)行政策卻不得不調(diào)整，只是在今后的幾年內(nèi)，選擇哪一年切入罷了。

　　六、結(jié)論與中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

　　通過前面的敘述，我們可以看出，中國(guó)人口生育政策出現(xiàn)過多次波動(dòng)。中國(guó)歷屆政府都在實(shí)踐中努力尋找解決人口問題的政策途徑。所以，不同歷史時(shí)期，面對(duì)不同的人口壓力，中國(guó)實(shí)施的人口政策有所差異。這里的結(jié)論是：

　　第一，1949～1953年是限制避孕時(shí)期。

　　第二，1954～1957年的宣傳節(jié)育活動(dòng)，采取了先城市再工礦區(qū)，最后是人口密集農(nóng)村的步驟，這極其符合當(dāng)時(shí)中國(guó)的實(shí)際。面對(duì)城市人口出生率高于農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，面對(duì)城市育齡婦女的節(jié)育積極性和城市人口文化程度高于農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)，這種活動(dòng)普及了節(jié)育知識(shí)，為后來(lái)的各種節(jié)育活動(dòng)和計(jì)劃生育活動(dòng)奠定了輿論基礎(chǔ)。

　　第三，1958～1965年的情況比較復(fù)雜。那種"錯(cuò)批一人，誤增三億"的說法是沒有根據(jù)的，錯(cuò)批馬寅初更多地表現(xiàn)為"反右"擴(kuò)大化，對(duì)國(guó)家人口政策的影響甚少。"大躍進(jìn)"中的人口損失和"大躍進(jìn)"之后的補(bǔ)償性生育直接刺激了20世紀(jì)60年代前期的"嬰兒爆炸".

　　第四，1966～1976年人口出生率穩(wěn)定下降。"文革"初期的混亂，在短期內(nèi)影響了計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)組織。但一旦政治環(huán)境得以穩(wěn)定，"晚、稀、少"的人口政策就開始全力實(shí)施。而且在這一時(shí)期，計(jì)劃生育制度得以建立，避孕藥具開始了免費(fèi)供應(yīng)并"送貨上門".但那種在計(jì)劃生育工作領(lǐng)域大講"階級(jí)斗爭(zhēng)"的無(wú)限上綱的做法，卻違背了"群眾自愿"的原則。

　　第五，1977～1988年，人口控制政策的波動(dòng)，主要導(dǎo)源于計(jì)劃生育政策的緊縮和計(jì)劃生育工作者的急躁。激進(jìn)的計(jì)劃指標(biāo)——那種力圖在2000年將總?cè)丝诳刂圃?2億之內(nèi)的主張，那種在農(nóng)村嚴(yán)格實(shí)施一對(duì)夫婦只能生一個(gè)孩子并強(qiáng)迫命令的做法，勢(shì)必會(huì)遭受到民間的"不合作"，所以1984之后對(duì)政策的適當(dāng)調(diào)整是極其正確的。

　　第六，1989年之后生育率的穩(wěn)定下降，是國(guó)家計(jì)生委準(zhǔn)確理解和貫徹國(guó)家人口控制政策的結(jié)果。中國(guó)的計(jì)劃生育政策，不能簡(jiǎn)單地解釋為"一對(duì)夫婦一個(gè)孩"，而應(yīng)被全面地理解為多元化的"晚、稀、少".事實(shí)上，在擁有絕對(duì)多數(shù)人口的農(nóng)村，中國(guó)政府長(zhǎng)期的政策措施，是鼓勵(lì)生一個(gè)孩子基礎(chǔ)上的"晚、稀、少".在1980年修改了原《婚姻法》之后，甚至于"晚"也變得松動(dòng)了許多。但在21世紀(jì)之后，中央政府強(qiáng)調(diào)的"穩(wěn)定低生育水平"，卻被實(shí)際執(zhí)行為"繼續(xù)降低生育率"，這是應(yīng)該迫切注意的問題。

　　現(xiàn)在，我們必須在人口轉(zhuǎn)變的某一具體時(shí)點(diǎn)，改革控制人口增長(zhǎng)的政策，重構(gòu)為和諧社會(huì)建設(shè)所需要的人口政策，切不可因循守舊。如果說20世紀(jì)中國(guó)人口政策的重點(diǎn)是總量控制的話，那么，在21世紀(jì)初期，則要將戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到結(jié)構(gòu)調(diào)整上來(lái)。而當(dāng)務(wù)之急，則應(yīng)是探索人口政策轉(zhuǎn)變的時(shí)點(diǎn)。要吸取日本、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣和香港等儒家文化圈已經(jīng)出現(xiàn)的生育刺激不力的教訓(xùn)。我們要明白：在控制人口增長(zhǎng)的時(shí)候，國(guó)家之手是有力的；
但在社會(huì)轉(zhuǎn)型完成之后，在刺激生育方面，國(guó)家之手可能失靈。

　　中國(guó)人口控制政策50多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)是：

　　第一，"晚、稀、少"①「有人認(rèn)為應(yīng)該在"晚、稀、少"的基礎(chǔ)上加一個(gè)"優(yōu)"字和一個(gè)"扶"字（優(yōu)：優(yōu)生優(yōu)育；
扶：扶持執(zhí)行"晚、稀、少"政策者），這是極有見地的主張�！贡�"一對(duì)夫婦一個(gè)孩"更具有現(xiàn)實(shí)與歷史意義。

　　第二，人口控制目標(biāo)需與人民的接受心理相協(xié)調(diào)。每逢國(guó)家采取穩(wěn)健的人口控制政策時(shí)，人民的理解和支持力度就比較大；
而每逢指標(biāo)過激、急躁冒進(jìn)時(shí)，干部就不好做工作，百姓就產(chǎn)生抵觸情緒。實(shí)踐證明，任何強(qiáng)制手段，都不會(huì)達(dá)到政策設(shè)計(jì)者的目的，而且還會(huì)影響社會(huì)之安定。在這里需要強(qiáng)調(diào)的是，服務(wù)為主（免費(fèi)避孕藥具供應(yīng)，并且送貨上門）、宣傳為主而不是強(qiáng)制為主等，是計(jì)劃生育成功的關(guān)鍵。第三，國(guó)家的人口控制政策，只有與其他刺激百姓生活水平提高的政策相配套，才能取得更好的結(jié)果。第四，大力發(fā)展教育事業(yè)，提高人口——尤其是女性人口的受教育水平，極其有利于晚婚晚育。第五，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，與人口控制政策一起，促使了中國(guó)低生育水平的到來(lái)。第六，即使在深受儒家文化圈影響的地區(qū)，社會(huì)轉(zhuǎn)型一旦完成，人們的生育觀念就會(huì)轉(zhuǎn)變。上海市和北京市戶籍人口實(shí)際生育率多年來(lái)低于政策生育率的現(xiàn)實(shí)說明②，「北京市總和生育率，在1990年是1.26，2000年是0.68.」這種轉(zhuǎn)變具有某種不可逆轉(zhuǎn)的特征。這就是說，只要城市化和非農(nóng)化發(fā)展到一定程度，我們就可以減輕那種對(duì)"計(jì)劃生育政策一旦放松，人口出生率就會(huì)立即大幅反彈"的擔(dān)心。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　[1]孫沐寒。中國(guó)計(jì)劃生育史[M ].長(zhǎng)春：北方婦女兒童出版社，1990.

　　[2]鄔滄萍，王琳，苗瑞鳳。中國(guó)特色的人口老齡化過程、前景和對(duì)策[J ].人口研究，2004（1）。

　　張翼（1964-），男，甘肅靜寧人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員，博士生導(dǎo)師，從事人口社會(huì)學(xué)研究。

　　來(lái)源：《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2006年第8期

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