胡鞍鋼：反腐敗必須構(gòu)建中國特色國家廉政體系

　　新一屆中紀委成立之后，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針和堅持立黨為公、執(zhí)政為民的指導(dǎo)思想，建立健全了教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，堅決將糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)作為工作重點，開展了治理商業(yè)賄賂專項工作，查辦了一批在社會上引起重大反響的大案、要案，受到了人民群眾的廣泛歡迎。在本屆中紀委即將屆滿之際，有必要對過去五年我國反腐敗工作作一階段性總結(jié)。首先，需要對黨有個交代；
其次，需要對長期以來關(guān)注我國腐敗問題的老百姓有一個答復(fù)；
最后，也是對國際上對我國腐敗問題的評價作一個回應(yīng)。

　　如何看待過去幾年中我國腐敗形勢的變化情況？我們在20多年的反腐敗工作中有哪些經(jīng)驗和教訓(xùn)？我國在廉政制度建設(shè)方面取得了哪些成績？制度建設(shè)的方向是什么？如何看待黨和政府的轉(zhuǎn)型？中紀委在中國特色國家廉政體系中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？

　　我們認為，我國現(xiàn)在正處于改革開放以來反腐敗形勢相對比較好的一個歷史時期，腐敗形勢依然嚴峻，但是黨和國家在廉政制度建設(shè)方面取得突出成就，比較有效地遏制了腐敗迅速蔓延的勢頭。廉政制度建設(shè)不僅減少了腐敗滋生的土壤，也促進了黨和國家基本制度建設(shè)，并將帶來“紅利”。當(dāng)前，我國正處于政治、經(jīng)濟、社會和對外開放四大轉(zhuǎn)型時期，其核心是黨和政府的轉(zhuǎn)型，即解決在權(quán)力不對稱和信息不對稱情況下如何實現(xiàn)“良治”的問題，約束國家的“掠奪之手”，而充分發(fā)揮其“公共服務(wù)之手”。國家廉政建設(shè)的目標是建立中國特色國家廉政體系，中紀委在其中應(yīng)該發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、核心和協(xié)調(diào)的作用，實現(xiàn)黨政“相對分開、相對分工”。

　　1 對我國當(dāng)前腐敗形勢的總體評價

　　腐敗研究最基本的命題之一就是：如何評價一個國家在不同歷史時期的腐敗狀況？由于腐敗具有隱秘的特性，我們很難清楚地了解一個國家到底發(fā)生了多少腐敗，腐敗會引起多大的經(jīng)濟損失和什么樣的政治后果，腐敗的嚴重程度有多大。這一直是研究腐敗問題的難點，也是研究的重點。以下我們通過綜合考慮中央的評價、社會的評價和國際組織的評價，以對我國當(dāng)前的腐敗形勢作一個總體估計。

　　(1)中央的評價

　　在2003年2月召開的中紀委二次全會上，胡錦濤同志對目前的反腐敗形勢作出了評估：“現(xiàn)在一些腐敗現(xiàn)象仍然比較突出，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件還存在。反腐敗斗爭的形勢仍然是嚴峻的，反腐敗斗爭的任務(wù)仍然是繁重的，我們必須繼續(xù)進行不懈的努力�！眳枪僬�同志也指出，當(dāng)前我國“腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件在一些領(lǐng)域依然存在，反腐敗斗爭的形勢還比較嚴峻。有些地方和部門違反紀律的問題比較嚴重，重大違紀違法案件一再發(fā)生，損害群眾利益的不正之風(fēng)屢禁不止；
形式主義、官僚主義作風(fēng)，弄虛作假、鋪張浪費現(xiàn)象仍然突出；
黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作存在一些薄弱環(huán)節(jié)，紀檢監(jiān)察工作還需要進一步加強和改進”。從兩位領(lǐng)導(dǎo)人對我國腐敗形勢的評價中可以看出，中央一方面充分認識到了腐敗形勢的嚴峻，另一方面對于遏制、戰(zhàn)勝腐敗也充滿了信心。

　　(2)社會評價

　　根據(jù)“中國社會形勢分析與預(yù)測”課題組每年在中共中央黨校對部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)查，在過去幾年中，領(lǐng)導(dǎo)干部一直認為腐敗是當(dāng)前社會形勢中存在的三大主要問題之一(如表1所示)。同時，根據(jù)中國社科院“當(dāng)代人民內(nèi)部矛盾研究”課題組對各省部分城市居民的調(diào)查，“腐敗問題嚴重”也一直處于城鄉(xiāng)居民對城市社會主要問題關(guān)注的前兩位(如表2所示)。此外，根據(jù)社科院“社會形勢分析與預(yù)測”課題組2004年對百名專家的調(diào)查，2003年社會發(fā)展中存在的問題前三位分別是：“三農(nóng)”問題依然嚴重，占72.5%；
腐敗現(xiàn)象依然突出，占19.3%；
經(jīng)濟發(fā)展中的隱患顯著，占3.7%。

　　盡管以上調(diào)查結(jié)果表明，在影響我國社會發(fā)展的主要因素排名中，腐敗問題的受關(guān)注程度相對在降低，但是這并不表明受調(diào)查者認為腐敗形勢好轉(zhuǎn)了，更主要是因為其他問題更加突出了。而腐敗與其他社會問題之間有著密切的聯(lián)系，它破壞經(jīng)濟發(fā)展，擴大收入差距，特別是惡化貧困人口的生活狀況。從這個意義上說，腐敗仍然具有很大的社會危害性。

　　(3)國際組織的評價

　　國際組織用來評價各國腐敗狀況的指數(shù)很多，但是總體來說是比較一致的，其中引用最廣泛的是透明國際提出的“清廉指數(shù)”，它是對多個指數(shù)進行綜合的結(jié)果，相對較為權(quán)威。從清廉指數(shù)對我國腐敗狀況的評價來看，20世紀90年代中期以來，我國的總體腐敗狀況沒有發(fā)生太大變化，處于腐敗相對比較嚴重的水平(如圖1所示)。盡管清廉指數(shù)評價存在許多問題，特別是具有滯后性，無法及時反映一個國家在反腐敗方面所取得的積極成就，但是從總的發(fā)展趨勢來看，它具有一定的參考價值。

　　綜合中央的評價、社會評價和國際組織的評價，我們認為三個方面的評價總體來說是一致的，中央的評價更為準確。我們對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期594個腐敗要案的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，腐敗案件有平均案值增大，平均潛伏期增加，窩案、串案比重提高等特征。全國檢察機關(guān)立案職務(wù)犯罪案件數(shù)量也一直居高不下(如圖2所示)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在他們最近出版的《中國治理》一書中，專門討論了中國面臨的腐敗挑戰(zhàn)。經(jīng)合組織專家認為，中國當(dāng)前反腐敗工作總體來說是有效的，但仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為：對行賄者的處罰要遠比受賄者輕，舉報人沒有得到有效的保護，腐敗案件查處工作容易受到干預(yù)。因此，盡管我國在反腐敗方面取得了明顯成效，但目前整體腐敗形勢仍然十分嚴峻，要戰(zhàn)勝腐敗還需要長期的努力。

　　2 我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期國家制度建設(shè)的歷史回顧

　　國家的發(fā)展本質(zhì)上是一個制度建設(shè)的過程。改革開放以來，我國經(jīng)歷了從制度重建、制度深化到制度完善這三個發(fā)展階段。相應(yīng)地，我國的廉政制度建設(shè)也經(jīng)歷了這樣三個發(fā)展階段。

　　第一階段：從1978年黨的十一屆三中全會到1991年是制度重建階段。這個時期的主要任務(wù)是迅速恢復(fù)“文化大革命”時期被破壞的制度和國家機構(gòu)，在制度重建的基礎(chǔ)上確立改革開放的基本國策和以經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略方針。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，這標志著“文化大革命”時期被破壞或失效的黨和國家制度得到了恢復(fù)，并進入全面建設(shè)的階段。1982年9月，黨的十二大通過了新的《中國共產(chǎn)黨章程》；
同年12月，全國人大五次會議通過新的《中華人民共和國憲法》。作為黨和國家的基本制度，《黨章》和《憲法》的重建具有根本的性質(zhì)。八大《黨章》是9章60條，九大和十大《黨章》都是6章12條，十二大《黨章》是11章50條，后經(jīng)過幾次修訂又增至53條；
1954年《憲法》是4章106條，1975年《憲法》是4章30條，1982年《憲法》是4章138條，目前還是4章138條，但是內(nèi)容發(fā)生了調(diào)整。僅僅從建國以來不同歷史時期《黨章》和《憲法》篇幅的變化，我們就可以看出黨和國家基本制度變遷的脈絡(luò)。十一屆三中全會以來的第一個貢獻就是建立了以《黨章》為核心的黨的基本制度和以《憲法》為核心的國家基本制度，核心就是以《黨章》治黨，以《憲法》治國。這是兩個互補性的制度，也成為中國長治久安的制度基礎(chǔ)。第二個貢獻是確保了中國的政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。盡管發(fā)生過1989年的政治風(fēng)波，但是很快穩(wěn)定下來。第三個貢獻是在制度重建過程中，確保了中國的改革和開放�！饵h章》的重新通過確保了黨在整個轉(zhuǎn)型過程中政治上的統(tǒng)一，恢復(fù)了黨在國家和社會中的地位，保證了黨不變質(zhì)，保證了黨執(zhí)政能力的提高。

　　在廉政制度建設(shè)方面，黨的十一屆三中全會決定恢復(fù)中紀委并重建黨的地方各級紀律檢查機關(guān)。之后，檢察院、法院和監(jiān)察部等司法機關(guān)和國家行政監(jiān)察機關(guān)相繼恢復(fù)，并于1989年8月設(shè)立了最高人民檢察院貪污賄賂檢察廳，專門負責(zé)腐敗案件的調(diào)查。在經(jīng)濟改革和發(fā)展商品經(jīng)濟的背景下，這段時期的反腐倡廉工作的重點是恢復(fù)計劃經(jīng)濟體制下的廉政制度體系，并在新形勢下做一些初步的探索。

　　第二階段：從1992年黨的十四大到2001年是制度深化階段。在這個時期，我國在原有制度體系的基礎(chǔ)上進一步深化改革開放，最重要的是確立了要建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標。1992年，黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這是建設(shè)有中國特色社會主義理論的重要組成部分，對于我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)具有重大而深遠的意義。十四屆三中全會進一步通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的若干決議》，提出要在20世紀末初步建立起新的經(jīng)濟體制。自此我國正式進入從中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期間，由于舊的制度體系被打破，而新的、與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的制度體系尚未建立完善，這種制度“真空”和漏洞為腐敗滋生、蔓延提供了空間。

　　在廉政制度建設(shè)方面，1993年1月，中紀委、監(jiān)察部開始合署辦公。在繼續(xù)加大教育、懲治力度的基礎(chǔ)上，黨的十五大又提出“標本兼治”的思路，逐步加大制度預(yù)防的力度。根據(jù)中紀委辦公廳編的《廉潔從政行為規(guī)范》，黨中央、國務(wù)院和有關(guān)部門在1978年至1991年期間制定的廉政規(guī)則有204條，而在1992年至2001年期間制定的廉政規(guī)則有217條，都屬于制度建設(shè)比較集中的時期。與早期的制度相比，制度深化時期建立的廉政規(guī)則更深入，也更細致。在與腐敗作斗爭的過程中，我國逐步摸索出了一條社會主義市場經(jīng)濟條件下的廉政建設(shè)和反腐敗工作之路。

　　第三階段：從2002年開始，以黨的十六大召開為標志，我國進入了制度完善的發(fā)展階段。2002年10月，黨的十六大提出要不斷健全和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，堅定地推動改革和對外開放事業(yè)不斷前進。十六屆三中全會又通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，這標志著我國的經(jīng)濟體制改革逐步進入完善階段。2004年9月19日，黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出要“通過全黨共同努力，使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政黨，成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨，成為求真務(wù)實、開拓創(chuàng)新、勤政高效、清正廉潔的執(zhí)政黨，歸根到底成為始終做到‘三個代表’、永遠保持先進性、經(jīng)得住各種風(fēng)浪考驗的馬克思主義執(zhí)政黨”，并提出“加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的主要任務(wù)是：按照推動社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設(shè)社會主義先進文化的能力、構(gòu)建社會主義和諧社會的能力、應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力”。這標志著黨和國家的制度建設(shè)進入完善階段。目標是使黨的執(zhí)政方略更加完善、執(zhí)政體制更加健全、執(zhí)政方式更加科學(xué)、執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固。提出執(zhí)政能力建設(shè)，是執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政目標的重大轉(zhuǎn)變。

　　在廉政制度建設(shè)方面，2003年黨的十六屆三中全會第一次明確提出要“建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。2003年12月，中國政府簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，這標志著在經(jīng)濟全球化和腐敗全球化的條件下，我國的反腐敗工作實現(xiàn)了從關(guān)門反腐敗到開放地反腐敗的重要轉(zhuǎn)變。2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，這是我國廉政制度完善的重要標志�！秾嵤┚V要》的頒布是黨中央從完成經(jīng)濟社會發(fā)展的重大任務(wù)和鞏固黨的執(zhí)政地位的全局出發(fā)，為做好新形勢下反腐倡廉工作作出的重大戰(zhàn)略決策。

　　它首次提出了反腐敗工作的基本目標，就是要“到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。再經(jīng)過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運行的監(jiān)控機制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系”。這突顯了廉政制度建設(shè)與圍繞社會主義市場經(jīng)濟體制的國家制度建設(shè)的相匹配，也是對過去20多年我國反腐倡廉和反腐敗工作的重要經(jīng)驗總結(jié)。

　　制度建設(shè)是一個連續(xù)的制度變遷過程，其本質(zhì)是降低治理成本，提高治理收益。從過去28年的發(fā)展歷程我們可以看到，制度建設(shè)是一條基本主線。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和對外開放的新的執(zhí)政條件下，在復(fù)雜的社會背景下，執(zhí)政黨如何通過制度建設(shè)應(yīng)對黨內(nèi)、國家內(nèi)部的各種腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)，不斷探索、不斷學(xué)習(xí)、不斷創(chuàng)新和不斷完善各種互補性的廉政制度。簡言之，就是創(chuàng)建具有中國特色、社會主義市場經(jīng)濟條件下的國家廉政體系。盡管我國的腐敗問題仍未得到根本解決，腐敗形勢仍然十分嚴峻，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是基于制度建設(shè)的方向是正確的，而且是沿著制度變遷的自身邏輯發(fā)展的，即從制度重建，到制度深化，再到制度完善。

　　我們從對1978年以來我國制度建設(shè)三個發(fā)展階段的分析中可以發(fā)現(xiàn)：首先，制度建設(shè)之間具有互補性。一項制度的建立、改進和完善有利于其他制度的建立和完善。黨和國家基本制度的變遷有助于促進廉政制度的變遷，而廉政制度的發(fā)展和完善又會進一步補充和強化黨和國家基本制度的變遷。其次，制度建設(shè)是一種無形投資(或軟投資)，必然會帶來“紅利”。我們相信，我國的反腐敗和廉政建設(shè)未來會獲得制度建設(shè)的紅利，這就如同我們在30多年前實行計劃生育政策所獲得“紅利”，例如生育率下降，勞動人口平均年齡下降，教育水平提高等。第三，從中國國情特點來看，制度變遷不是自發(fā)的，而是自覺的；
不是被動的，而是主動的；
不僅是誘致性的，更是強制性的；
不僅有強烈的政治意愿，還有較強的學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力。從廉政制度建設(shè)來看同樣如此。

　　3 我國反腐敗工作的歷史經(jīng)驗總結(jié)

　　中共中央2005年1月頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》對我國反腐倡廉工作的基本經(jīng)驗作了六個方面的總結(jié)。除此之外，我們認為還有如下幾個方面的經(jīng)驗總結(jié)：

　　第一，黨有強烈的危機意識，以及對腐敗挑戰(zhàn)的應(yīng)戰(zhàn)能力。腐敗是一種嚴峻的政治挑戰(zhàn)。我們黨在這場錯綜復(fù)雜的斗爭中，及時地認識到了危機。黨的十六大報告提出，“不堅決懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系就會受到嚴重損害，黨的執(zhí)政地位就有喪失的危險，黨就有可能走向自我毀滅”，這說明黨有強烈的危機意識。面對挑戰(zhàn)，黨也表現(xiàn)出了強大的應(yīng)戰(zhàn)能力，突出表現(xiàn)為其有自我凈化的能力，能夠堅定地反對黨和國家內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)；
也有很強的制度創(chuàng)新能力，通過制度創(chuàng)新鏟除腐敗滋生的土壤。

　　第二，黨有強烈的反腐敗意愿，并作出了公開的政治承諾。國際經(jīng)驗表明，執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人的政治決心和公開承諾往往是決定一個國家反腐敗斗爭能否成功的最重要因素之一。每次召開黨代會的時候，我們黨都要提出反腐敗方面的工作目標，作出公開承諾，這是將我國的反腐敗斗爭不斷推向前進的重要動力。

　　我們自己的經(jīng)驗也表明，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人帶頭履行承諾，讓人民來監(jiān)督，這會極大地提高監(jiān)督的有效性。胡錦濤同志在當(dāng)選新一屆國家主席后提出，“我和新一屆國家機構(gòu)工作人員誠心誠意地接受各位代表和全國各族人民的監(jiān)督”。2004年2月，中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)將這種監(jiān)督制度化。它首次規(guī)定，中央委員對中央政治局委員、常委的意見，署真實姓名以書面形式或其他形式向中央政治局常委會或中央紀委常委會反映。胡錦濤同志還對中央政治局和中央政治局常委會工作規(guī)則，以及中央領(lǐng)導(dǎo)同志在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面做到以身作則提出了許多具體的要求。這開了一個很好的先例，中央政治局委員、中央政治局常委必須要受到監(jiān)督。此外，新一屆國務(wù)院通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》(9章54條)也對國務(wù)院的工作程序和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的工作作風(fēng)作出了明確規(guī)定，這是對人民的公開承諾，表達了中央懲治腐敗和不正之風(fēng)的堅定決心。

　　第三，黨在不斷探索中國特色的廉政建設(shè)模式。通過20多年的摸索，我們黨基本形成了一套具有明確指導(dǎo)思想、初步完善的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制和規(guī)章制度的廉政制度體系，不斷推進工作的制度化、規(guī)范化、程序化、科學(xué)化和專業(yè)化，走出了一條與中國國情相適應(yīng)的、中國特色的反腐敗之路。這不僅是對過去20多年我國反腐敗工作的經(jīng)驗總結(jié)，對于其他發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的反腐敗斗爭也具有一定借鑒作用。

　　4 腐敗的政治經(jīng)濟學(xué)分析

　　為什么腐敗問題如此嚴重？它的社會背景是什么？執(zhí)政黨面臨挑戰(zhàn)的深層背景是什么？

　　中國不僅出現(xiàn)了持續(xù)20多年的高速經(jīng)濟增長，而且也引起廣泛而迅速的結(jié)構(gòu)變化和社會變化，正在經(jīng)歷四個相互關(guān)聯(lián)、相互影響的轉(zhuǎn)型過程：一是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，即從指令性計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變；
二是社會轉(zhuǎn)型，即從以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代城市社會逐步轉(zhuǎn)變，同時還正在向以知識為基礎(chǔ)的知識社會加速轉(zhuǎn)變；
三是政治體制轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)中央集權(quán)政治體制向社會主義民主政治體制轉(zhuǎn)變；
四是開放轉(zhuǎn)型，即從封閉、半封閉經(jīng)濟社會向建立開放經(jīng)濟和全面開放社會轉(zhuǎn)變。四大轉(zhuǎn)型要求也推動著政府轉(zhuǎn)型，即政府職權(quán)范圍、行為方式、工作重點的轉(zhuǎn)型，即從“缺位”到“到位”，從“越位”到“歸位”，從發(fā)展型政府到監(jiān)管型政府，從經(jīng)濟增長型政府到公共服務(wù)型政府。

　　四大轉(zhuǎn)型的核心是黨的轉(zhuǎn)型和政府的轉(zhuǎn)型，這是確保中國成功地實現(xiàn)“社會轉(zhuǎn)型”、“市場轉(zhuǎn)型”和“政府轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵。從共產(chǎn)黨內(nèi)部發(fā)展模式看，共產(chǎn)黨需要“自我改革、自我創(chuàng)新、自我轉(zhuǎn)型、自我建設(shè)”；
從共產(chǎn)黨面對外部挑戰(zhàn)看，需要“銳意進取、不斷創(chuàng)新、主動轉(zhuǎn)型、從嚴建設(shè)”。在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中重新界定政府的作用和干預(yù)內(nèi)容�，F(xiàn)在的問題是政治轉(zhuǎn)型滯后于其他轉(zhuǎn)型，因此加速政府轉(zhuǎn)型是解決腐敗問題的根本措施，建設(shè)監(jiān)管型政府、公共服務(wù)型政府、能夠使社會有效監(jiān)督的政府、有限的政府、負責(zé)任的政府、與民為善的政府。提高黨的執(zhí)政能力的核心是加強黨的制度建設(shè)。

　　由于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家，國家掌握和控制大量國家財富和國家資源，各級黨政干部掌握和擁有各種行政權(quán)力，為此就會出現(xiàn)兩種可能性：一種是國家或黨政干部可能是“服務(wù)之手”，利用這些資源和權(quán)力為社會大眾提供公共服務(wù)，服務(wù)人民；
另一種是國家或黨政干部可能淪為“掠奪之手”，利用這些資源和權(quán)力為自己或集體謀取私利，走向人民的對立面。在信息不對稱和權(quán)力不對稱情況下(既缺乏對公共信息的披露和透明度，又缺乏對公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督)，后一種可能性更大，而前一種可能性更小。這就可以理解為什么1956年毛澤東會擔(dān)憂黨內(nèi)形成一個脫離人民群眾的“貴族階層”。毛澤東的做法是不斷地發(fā)動政治運動和階級斗爭來周期性地整肅黨內(nèi)和政府內(nèi)的“當(dāng)權(quán)派”，不斷地公開揭露共產(chǎn)黨內(nèi)部的“陰暗面”，直至1966年都沒有解決“掠奪之手”的問題，從而決定親自發(fā)動和領(lǐng)導(dǎo)“文化大革命”。顯然，晚年的毛澤東失敗了。而今日我們所看到的“掠奪之手”的陰暗面遠超過當(dāng)年毛澤東所看到的“陰暗面”。

　　國家財富迅速擴大，使“掠奪之手”的掠奪性的機會空前擴大。從國際比較來看，中國是世界上公共財政增長最快的國家，在“十五”時期財政收入年平均增長率為18.7%?這還不包括預(yù)算外收入、社會保障基金收入和非制度收入，財政支出年平均增長率16.2%，也不包括預(yù)算外支出和非制度支出；
中國是世界上政府行政開支增長最快的國家，在“十五”時期年平均增長率為21.7%；
中國是世界上中央政府對地方轉(zhuǎn)移支付增長最快的國家，2000年至2004年平均增長率21.6%；
中國也是世界上公共投資增長最快也是規(guī)模最大的國家之一，“十五”時期中央項目投資29.5萬億元，相當(dāng)于3.6萬億美元，是“九五”時期的2.1倍，占同期GDP比重的4.9%，這還不包括地方政府的公共投資。如果計入國有金融機構(gòu)掌握和控制的信貸資金，大中型國有企業(yè)的國有資產(chǎn)，各級地方政府掌握和控制的國有土地等，那么中國國家財富的規(guī)模是世界最大的國家之一。

　　腐敗的結(jié)構(gòu)性根源是什么？我們認為這集中體現(xiàn)為兩個不對稱性：一是權(quán)力不對稱性，指的是公共權(quán)力和制約、監(jiān)督公共權(quán)力的力量的不對稱性；
二是信息不對稱性，指的是由于腐敗隱秘、敏感特性而造成的腐敗者和反腐敗機構(gòu)所掌握的信息的不對稱性。權(quán)力不對稱、信息不對稱最大化的結(jié)果必然是導(dǎo)致腐敗(如圖3所示)。因此，反腐敗機構(gòu)的工作可以總結(jié)歸納為要解決這兩個不對稱性問題。反腐敗工作的本質(zhì)是降低社會交易成本和國家治理成本。

　　中國政治國情條件下兩個不對稱有什么自身的特性？權(quán)力不對稱性和信息不對稱性在各國都普遍存在，但是在我國五級半政府的政治國情下，這兩個不對稱性問題更加突顯。中國內(nèi)地有31個省份，333個地級市或者地區(qū)，2800多個縣或縣級市或者市轄區(qū)，還有4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加上5個計劃單列市，這就有五級半政府！世界大國都是三級政府，只有中國是五級政府。這就使得所有信息都傳遞到中央也不大可能，而中央的政策到了各級地方，也會因地方利益而打折扣。同時，中央還遇到了如何監(jiān)督各級政府的問題，越是基層，越是難以監(jiān)督，同時政府與公民的權(quán)力不對稱性越明顯，監(jiān)督比較難，對違紀違法懲治也很難。解決第一個不對稱性問題需要“透明革命”，即涉及公共信息必須全部披露；
解決第二個不對稱性問題需要“監(jiān)督革命”，即涉及公共權(quán)力必須受到各種制衡(水平制衡和縱向制衡)和監(jiān)督。所以，中國要成功地崛起，要解決自己的崛起問題，挑戰(zhàn)不是來自外部，而是更多來自內(nèi)部，主要是來自黨和國家內(nèi)部的官僚主義、低效率和腐敗的挑戰(zhàn)，從“劣治”走向“良治”。這就是我多年研究中國國情一個最主要的體會，只有經(jīng)濟學(xué)是不夠的，還需要政治經(jīng)濟學(xué)的辦法。

　　當(dāng)前我國仍然處于腐敗易發(fā)期和多發(fā)期，與腐敗作斗爭是一個復(fù)雜的博弈過程。反腐敗的根本措施是制度建設(shè)，核心是要解決兩個不對稱性問題。要解決權(quán)力不對稱性問題，就要進一步完善我國的權(quán)力監(jiān)督體制和機制，規(guī)范權(quán)力運行的制度環(huán)境，加強體制內(nèi)的監(jiān)督力量，充分利用信息技術(shù)工具建立有效的監(jiān)督手段，同時加大外部監(jiān)督的力度，鼓勵人民群眾和新聞媒體對地方政府、政府部門以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。提高公共部門的透明度是解決信息不對稱問題的關(guān)鍵。

　　5 廉政建設(shè)的目標是建立中國特色國家廉政體系

　　反腐敗本質(zhì)上是一個制度建設(shè)過程，即建立國家廉政體系的過程。醫(yī)治腐敗的根本途徑是構(gòu)建國家廉政體系，這是最有效的反腐敗改革計劃，也是人類反腐敗智慧的結(jié)晶。不論一個國家處在什么樣的發(fā)展階段，采用什么樣的社會制度，腐敗的程度多么嚴重，建立國家廉政體系對于醫(yī)治腐敗都具有普遍性和適應(yīng)性，這一體系旨在使腐敗由“低風(fēng)險、高回報”成為“高風(fēng)險、低回報”的行為。

　　從根本上說，反腐敗的根本目的是實現(xiàn)國家職能的轉(zhuǎn)變，由“劣治”轉(zhuǎn)為“良治”。腐敗是“劣治”的重要標志，任意濫用公共權(quán)力，扭曲分配公共支出，浪費使用公共資源，損害和減少公共福利；
廉政是“良治”的重要標志，合理運用公共權(quán)力，公平分配公共支出，有效利用公共資源，增進和擴大公共福利。反腐敗努力，并不只是意味著抑制腐敗，它只是達到建立起一個更有效、公平、高效的政府的更大的目標的工具性的東西。反腐敗根本的重點是改革和改變滋生腐敗的體制溫床，而不只是處置和懲罰個人。

　　因此我們認為，中國廉政建設(shè)的目標是建立與我國國情相適應(yīng)的、中國特色的國家廉政體系。嚴格意義上說，幾乎沒有哪兩個國家的國家廉政體系是完全相同的。一個國家的廉政制度體系必然是該國文化歷史、政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、法律體系和腐敗狀況等因素共同作用的結(jié)果。然而在這些國家中，顯然中國的國家廉政體系是一種獨特的模式，其最大的不同在于中國的反腐敗工作是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下進行的，中國共產(chǎn)黨是中國廉政建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。經(jīng)過50多年甚至更長時期的探索，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在中國建立了一套較為完善的國家廉政體系。事實證明，盡管中國的國家廉政體系還存在一些不足和完善的空間，但是總的來說是行之有效的，是符合中國國情和現(xiàn)階段發(fā)展要求的，在未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)仍將繼續(xù)保持。中國走的是一條與中國國情相適應(yīng)的，有中國特色的廉政建設(shè)之路。中國的國家廉政體系也將作為一種獨特的模式，供其他國家相互學(xué)習(xí)和借鑒。

　　過去，我國在廉政外宣工作中往往有意識地弱化或是回避黨在廉政建設(shè)和反腐敗工作中的地位和作用，但這并不能消除外國政客、專家和媒體長期持有的偏見。相反，我們認為，我國黨和政府應(yīng)該旗幟鮮明地提出要“建立中國特色的廉政和反腐敗模式”，明確黨在廉政建設(shè)和反腐敗工作中的地位和作用。這是與我國建設(shè)有中國特色的社會主義的目標是相一致的，與我國長期以來堅持的基本制度也是吻合的。我國的反腐敗體制和機制雖然與西方所謂的民主國家，甚至與任何其他國家都不相同，但它卻是符合中國國情的，能夠有效地解決中國當(dāng)前面臨的腐敗問題。

　　盡管如此，我們還是應(yīng)該看到，當(dāng)前我國的國家廉政體系中還存在許多不足和亟待完善的地方。我們剛完成了一項旨在應(yīng)用透明國際的國家廉政體系框架對我國的廉政制度建設(shè)進行評估的項目。該研究充分肯定了建國以來我國在建立中國特色國家廉政體系方面所作出的努力和成績，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但也指出了許多問題，這包括部分國家廉政體系“支柱”沒有充分發(fā)揮其職能和作用，存在角色缺位和不到位的情況，以及公共部門的公開性和透明度，難以形成全方位、多渠道的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)等。

　　6 如何組織協(xié)調(diào)國家廉政體系建設(shè)

　　在中國特色的國家廉政體系中，中紀委應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？

　　陳云同志早在20多年前(1985年3月)就提出，各級黨組織和黨的紀律檢查部門只是查處違法亂紀的案子不行，更重要的是要加強共產(chǎn)黨員的黨性教育和自覺遵守黨的紀律的教育。

黨的十三大報告也明確指出，黨的紀律檢查委員會不處理法紀和政紀案件，應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)。辦案形象地講就像是割韭菜，而國家制度建設(shè)就是鏟除腐敗滋生的土壤。辦案是戰(zhàn)術(shù)問題，也易也難，“易”指的是對任何案件，只要集中精力基本上都可以辦下來，“難”指案件往往越辦越多，越辦越嚴重；
而國家制度建設(shè)是戰(zhàn)略問題，也難也易，這是一個漫長的過程，但如果從激勵機制、約束機制、懲罰機制著手，腐敗的治理也比較容易。這是我們一貫的觀點，最近OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)也提出了這樣的觀點。事實上，中紀委是幾個方面都做了，現(xiàn)在應(yīng)該強化其核心職能，而將部分職能轉(zhuǎn)移給其他相關(guān)部門。

　　中紀委在中國的國家廉政體系中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、核心和協(xié)調(diào)的作用。《中國共產(chǎn)黨黨章》第四十四條規(guī)定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)是：維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。”這表明，中紀委扮演的角色首先是制度設(shè)計者，負責(zé)國家廉政體系的全面、系統(tǒng)設(shè)計；
其次是重大廉政決策的參謀者，向黨中央和國務(wù)院提供有關(guān)反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的政策建議；
第三是在具體政策執(zhí)行中擔(dān)任決策者。中紀委不能包打天下、無所不管，要所有為、有所不為�，F(xiàn)在問題的核心是“有所不為”，因為中紀委本身要面臨信息不對稱和授權(quán)不充分的問題。如果將反腐倡廉工作比喻成黨對腐敗的一場戰(zhàn)爭，那么中紀委就是參謀部，而不是作戰(zhàn)部隊，直接在戰(zhàn)場上沖鋒陷陣。

　　中紀委如何領(lǐng)導(dǎo)中國的廉政建設(shè)和反腐敗工作？一是要從政治、思想和組織上進行領(lǐng)導(dǎo)；
二是必須提出明確的反腐敗和廉政建設(shè)總目標、階段性目標和具體目標。政治領(lǐng)導(dǎo)意味著中紀委必須設(shè)計實現(xiàn)其目標的具體方針、制度安排和基本途徑；
就廉政重大問題提出決策，推薦人員出任主要監(jiān)察機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，協(xié)調(diào)各地區(qū)和各部門的工作(橫向和縱向)。思想領(lǐng)導(dǎo)指的是要加強廉政教育和意識形態(tài)教育。組織領(lǐng)導(dǎo)指的是不僅要進一步完善紀律檢查體系，更重要的是增加軟投入，包括提高紀檢監(jiān)察機關(guān)的學(xué)習(xí)能力、制度創(chuàng)新能力和監(jiān)管能力，并進行人力資本投資和開發(fā)。

　　從根本上說，這是一個“黨政分開”和“黨政分工”的問題。第一，黨政要相對分開。加強國家廉政制度建設(shè)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，但這主要指的是政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體工作實施中的領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨政要相對分工。黨和政府在廉政建設(shè)中定位不同、角色不同、分工不同、作用不同(如圖4所示)。通常來說是黨決策，政府執(zhí)行；
中央決策，地方和各部門執(zhí)行。在黨政分工中，既要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要體現(xiàn)政府的作用。既要體現(xiàn)黨的核心力量作用，又要體現(xiàn)政府的職責(zé)范圍。國家廉政體系就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過黨的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，在全社會范圍內(nèi)建立這樣的體系，不僅要管黨，還要管政；
不僅要監(jiān)督一般干部，還要監(jiān)督黨中央本身；
不僅要解決國內(nèi)腐敗問題，還要促進國際合作，在全球范圍內(nèi)推動反腐敗。（檢察日報）

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