毛壽龍：投資于制度選擇之制度：大旱2000痛思

　　人是堅(jiān)強(qiáng)的，但也是脆弱的：人每天需要吃飯飽肚，喝水解渴，還需要穿衣御寒。這些東西，一樣也不能缺，否則人就會(huì)因餓、渴或者凍而生活質(zhì)量大大下降。在很多發(fā)達(dá)國家，除了這些最基本的需求之外，人們因富足而擁有更多的享受，但也因此而增加了更多的脆弱性：夏天必須要有空調(diào)，否則就會(huì)“熱”，出行必須要有汽車，否則就會(huì)“累”。如在美國，冬天暖氣能夠燒到30攝氏度左右，在家里只要穿T恤短褲就可以，否則就會(huì)覺得“冷”。天氣暖和后，暖氣才停，但已經(jīng)需要開空調(diào)了，否則就會(huì)覺得“熱”。由于天氣變化無常，暖氣和空調(diào)也經(jīng)常交替使用。但是，即使是這樣的國家，人們還是無法抵御自然災(zāi)害：今年春天以來，美國南部、西部地區(qū)森林大火頻頻，這不僅導(dǎo)致了巨額財(cái)產(chǎn)損失，還導(dǎo)致了一些人員傷亡。每年春夏之交，龍卷風(fēng)肆虐美國的中南部，也會(huì)導(dǎo)致巨額財(cái)產(chǎn)損失和一些人員傷亡。與古代的人們相比，人們有了更多的預(yù)報(bào)和控制自然災(zāi)害的能力，但是即使發(fā)達(dá)國家，也只能盡可能減少自然災(zāi)害的損失，而無法控制它。

　　與美國相比，中國是幸運(yùn)的，因?yàn)闆]有毀滅性的龍卷風(fēng)的災(zāi)害。但是，中國也是不幸的，她的資源沒有美國豐富，卻需要養(yǎng)活五倍于美國的人口。雖然沒有強(qiáng)大龍卷風(fēng)的瘋狂襲擊，卻有周期性的大旱或者大水的肆虐。就最近若干年來說，1998年夏天長江大水；
1999年夏天，長江流域再次發(fā)生洪災(zāi)；
2000年春天北方沙塵暴連連，接著就是中國長江以北地區(qū)罕見的大旱：武漢遭遇百年大旱36萬人飲水告急，安徽境內(nèi)淮河干流幾乎斷流，整個(gè)北方地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的旱情。中國各大媒體和網(wǎng)站，都報(bào)道了長江以北大旱：各地人畜飲水困難，莊稼估死，接著就可能是糧食歉收，農(nóng)民收入下降。

　　2000年在中國北方地區(qū)發(fā)生的嚴(yán)重旱災(zāi)，原因到底是什么呢？根據(jù)常識(shí)，人們一定會(huì)說，2000年，中國北方雨下少了。但專家們告訴我們：

　　中國的旱災(zāi)不是因?yàn)橹袊�降水量少。中國北方地區(qū)降水量不多，但不一定會(huì)導(dǎo)致旱災(zāi)。因?yàn)橐陨�列缺水，年降水量不�?00毫米，但農(nóng)業(yè)每年為其國民經(jīng)濟(jì)帶來十多億美元的純利潤，中國華北大部分地區(qū)年降水400毫米以上，比以色列條件優(yōu)越得多，卻經(jīng)常發(fā)生旱災(zāi)。

　　中國發(fā)生旱災(zāi)的關(guān)鍵原因在于浪費(fèi)水。中國農(nóng)業(yè)用水占全國總用水量的80％以上，浪費(fèi)水的嚴(yán)重程度，與旱災(zāi)災(zāi)情同樣驚人。在寧夏北部的黃灌區(qū)，農(nóng)民種的是水稻，大水漫灌，生產(chǎn)1斤米要用掉1噸水。

　　中國現(xiàn)在有許多節(jié)水技術(shù)，如果科學(xué)用水，水少，也能夠取得糧食豐收。比如，山西渭北高原非常干旱，雨下到地面被土層吸收，上層水分春季蒸發(fā)了，下面的土層還比較潮濕，而小麥的根因?yàn)槎�，吸收不到下面的水，人們想出一招�?以肥促水"，施磷肥，使１米的根長到２米多，吸收到水，獲得豐收。渭北２０多個(gè)縣原本缺糧，現(xiàn)在成了山西的商品糧基地。但許多節(jié)水技術(shù)卻沒有人去使用，節(jié)水型的灌溉技術(shù)推廣很難。如華北地區(qū)種冬小麥，普遍誤以為灌溉越多、產(chǎn)量越高，往往在收獲之前澆4、5次乃至7、8次水，而專家的研究表明，澆水1到3次即可，這項(xiàng)成果獲1990年國家科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)，是重點(diǎn)推廣項(xiàng)目。有關(guān)機(jī)構(gòu)在河南、河北、山東推廣了3年，但成效不大。

　　可以想像，北方旱災(zāi)的損失是巨大的，大旱之下，農(nóng)業(yè)肯定歉收。專家們認(rèn)為，中國北方旱災(zāi)所導(dǎo)致的不僅僅是農(nóng)業(yè)歉收，北方沙風(fēng)暴和黃河斷流，也是嚴(yán)重的問題。沙塵暴的發(fā)源地都是干旱地區(qū)，當(dāng)?shù)厥畮讉�(gè)縣浮土厚達(dá)一尺，細(xì)小的塵土無孔不入，越過燕山、太行山肆虐正在申奧的北京，甚至飄到上海、南京。黃河下游年年斷流，斷流時(shí)間越來越長。這極大地阻礙了黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。

　　問題是嚴(yán)重的，損失是巨大的。但是，如何解決問題呢？對(duì)此，在目前，要以人工改變天氣，來顯著增加降水量，是不可能的。從制度分析的角度來看，關(guān)鍵還在于進(jìn)行制度變革，促進(jìn)節(jié)約用水，減少浪費(fèi)水的現(xiàn)象。對(duì)此，專家們也給出了自己的設(shè)想：

　　動(dòng)用水費(fèi)這根經(jīng)濟(jì)杠桿，使人們有經(jīng)濟(jì)上的積極性去節(jié)約用水。取消用水補(bǔ)貼，同時(shí)照顧貧困農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，在水價(jià)格上實(shí)行靈活的政策，基本用水量低價(jià)，超過基本用水量高價(jià)，節(jié)水有獎(jiǎng)并返還水費(fèi)，用農(nóng)民交的水費(fèi)投資節(jié)水設(shè)備。

　　在水價(jià)改革的基礎(chǔ)上，圍繞節(jié)水問題，改革政府管理。節(jié)約用水的問題不是簡單的一個(gè)部門的問題，也不是立個(gè)法、定個(gè)價(jià)格就能解決的問題，要考慮很多社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和體制上的問題。在中國，很多部門參與減災(zāi)，防汛抗旱指揮部設(shè)在水利部，一般由國務(wù)院一位副總理牽頭，起到一定協(xié)調(diào)作用。在國際減災(zāi)十年活動(dòng)中，中國是發(fā)展中國家里做得最好的，因此受到聯(lián)合國表彰。然而，與發(fā)達(dá)國家相比，中國缺少一個(gè)從總體角度綜合減災(zāi)的管理體制，水資源的管理呈條塊分割，一些部門、地區(qū)、地方長官只考慮本部門本地區(qū)的利益、任期內(nèi)利益，而采取短期行為。

　　在管理體制上，中國的專家們強(qiáng)調(diào)，不僅旱災(zāi)，整個(gè)災(zāi)害管理，都應(yīng)該有更高層次的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。他們認(rèn)為，90年代以來，中國災(zāi)害明顯加重，災(zāi)害損失成倍增長，1998年氣象災(zāi)害損失達(dá)3007億元，這是中國人口、經(jīng)濟(jì)增長，與資源、環(huán)境矛盾加劇的顯著標(biāo)志。因此，要加快減災(zāi)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、減災(zāi)的法制建設(shè)，制定減災(zāi)規(guī)劃、減災(zāi)預(yù)案，實(shí)施減災(zāi)工程、各種減災(zāi)技術(shù)，培養(yǎng)國民環(huán)境道德觀念。災(zāi)情在發(fā)展，中國減災(zāi)能力的建設(shè)要跟上，才能減輕損失，避免中國資源環(huán)境進(jìn)一步惡化。

　　從制度分析的角度來看，專家們的許多分析以及相應(yīng)的政策建議是很有道理的。中國不缺水，但是為什么會(huì)導(dǎo)致旱災(zāi)呢？關(guān)鍵是沒有合理使用水。而要使人合理使用水，就需要給人以經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)。適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)，是重要的激勵(lì)機(jī)制。只有在適當(dāng)水價(jià)的情況下，人們才對(duì)水有成本約束概念，才會(huì)對(duì)節(jié)水措施進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y。根據(jù)筆者的分析，在存在大量的浪費(fèi)水的條件下，適當(dāng)提高水價(jià)，不僅不會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，反而有可能降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　比如，假定水價(jià)是0.10元一噸，一畝地漫灌1000噸，水的負(fù)擔(dān)是100元一畝地；
假定水價(jià)是0.20元一噸，每畝地只要100噸就可以取得同樣價(jià)值的農(nóng)產(chǎn)品，水負(fù)擔(dān)就是20元；
農(nóng)民每畝地投資50元節(jié)水，總的負(fù)擔(dān)是70元，節(jié)約了30元。但因此而節(jié)約了900噸水，用于其他缺水地區(qū)糧食生產(chǎn)，可以增加至少9畝地的糧食生產(chǎn)。這一數(shù)據(jù)是隨便假設(shè)的，具體情況會(huì)復(fù)雜得多，但它至少在邏輯上說明，在存在浪費(fèi)水的條件下，適當(dāng)提高水價(jià)，不一定增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在特定空間范圍內(nèi)，提高水價(jià)，鼓勵(lì)人們使用節(jié)水技術(shù)，反而可以減少負(fù)擔(dān)。何況，國家還可以給節(jié)水的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，使其負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。這樣，就更不存在增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題了。另外，對(duì)水價(jià)進(jìn)行比較適當(dāng)?shù)膹?fù)合化設(shè)計(jì)，基本使用比較低的價(jià)格，甚至是補(bǔ)貼價(jià)；
超額使用，則使用較高的價(jià)格，這也有利于提高節(jié)水的積極性，并且避免了增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題。實(shí)際上，借口農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題拒絕改革水價(jià)，是不合理的。專家說得好，農(nóng)民負(fù)擔(dān)關(guān)鍵在于貧困干旱地區(qū)政府規(guī)模過大，不該交的費(fèi)交得太多。政府規(guī)模為什么會(huì)過大呢？在我看來，農(nóng)民在當(dāng)?shù)卣�府�?guī)模問題上沒有發(fā)言權(quán)，在當(dāng)?shù)卣�府官員待遇問題上全國一盤棋，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，可能是最大的問題。當(dāng)然，這是另外一個(gè)問題了。

　　節(jié)水有好處，節(jié)水的價(jià)格制度能夠進(jìn)行復(fù)合設(shè)計(jì)，許多節(jié)水的技術(shù)都已經(jīng)發(fā)明出來，但是人們?yōu)槭裁催�是沒有積極性呢？除了水價(jià)影響農(nóng)民積極性問題之外，專家們還提出了進(jìn)一步需要解決的問題：政府積極性的問題，政府體制的問題。專家們建議，要解決水的問題，中國政府要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，要建立專門的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決水資源的問題。

　　從制度分析的角度來看，在有些問題上專家們的分析是正確的，比如在黃河問題上，在跨省范圍的水資源配置問題上，中央政府必須要有協(xié)調(diào)，并且要有能力和意志來領(lǐng)導(dǎo)各省，共同解決水資源分配問題。各部門、各機(jī)構(gòu)也需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同為水資源的合理利用作出貢獻(xiàn)。

　　但是，除此之外，專家的建議也有一些不妥當(dāng)?shù)牡胤�。因�(yàn)樗�資源的不合理使用所帶來的旱災(zāi)并不是迫在眉睫的問題，不像水災(zāi)那樣，會(huì)立即帶來巨大的災(zāi)害，并引起各方面的重視，迫使各方面在一段時(shí)間里集中精力，來解決迫在眉睫的問題。水是重要的，但問題的發(fā)生在時(shí)間上需要有一個(gè)比較長的時(shí)間。解決起來，也不能像抗洪救災(zāi)那樣依靠在短時(shí)間內(nèi)用集中資源、集中精力打殲滅戰(zhàn)。用集權(quán)的方式，集中綜合治理水資源的問題，短時(shí)間有點(diǎn)效果，長期來說，是不可持續(xù)的。從制度分析的角度來說，我們還可以在專家建議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步補(bǔ)充如下分析和建議：

　　政府管理，并非越是一體化、越有集權(quán)化的管理體制，就越好。對(duì)于水資源問題來說，比較大的規(guī)模的政府，對(duì)于比較大范圍的水資源的分配問題是必要的，不同地方政府之間相互協(xié)調(diào)是必要的，但用水者所在村、鎮(zhèn)、灌溉區(qū)機(jī)構(gòu)，也是非常重要的。不能因?yàn)橐獜?qiáng)調(diào)集中管理，就忽視基層管轄機(jī)構(gòu)的主動(dòng)權(quán)。許多問題，都應(yīng)該站在全局的高度，但也應(yīng)該通過地方來解決，因?yàn)闊o論是節(jié)約用水，還是浪費(fèi)用水，都是在地方層次發(fā)生的。更何況，全局的范圍也有大有小，即使是省際之間問題的解決也并不一定要由中央直接命令才能解決，因?yàn)槭‰H之間的有效合作，也是一個(gè)重要的途徑。求助于更高的權(quán)威，可能是有利的；
但是權(quán)威越高，其信息就越有限，其優(yōu)先次序就越靠后，真正能夠合理解決的可能性也越小。因此，首先應(yīng)該用足地方的潛力，而不是事事都要依靠中央。否則，中央必然會(huì)因?yàn)槌�過其能力的范圍，不勝重負(fù)。

　　重視節(jié)水的社會(huì)資本建設(shè)，至少是不要濫用。人們之所以節(jié)水，與水的價(jià)格有相當(dāng)?shù)年P(guān)系，水價(jià)格高，用水也就少，水價(jià)低，用水也就多。但是，水是一種比較特殊的物品，在許多方面，人們的消費(fèi)量是缺乏彈性的，并且水價(jià)格無論如何，都不可能高到使所有收入水平的人都節(jié)約用水。在這種情況下，水價(jià)格的制度設(shè)計(jì)是重要的，但不是萬能的。對(duì)于用水量缺乏彈性、對(duì)于對(duì)水價(jià)格缺乏敏感的中高收入的消費(fèi)者來說，節(jié)約用水，主要還在于其節(jié)約的意識(shí)、節(jié)水的習(xí)慣。在節(jié)約水資源的問題上，人們的節(jié)水意識(shí)、節(jié)水習(xí)慣，是節(jié)約用水重要的社會(huì)資本。沒有這種社會(huì)資本，水價(jià)格制度的運(yùn)作空間比較小。在這種情況下，要使節(jié)水空間最大化，不僅要有適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)設(shè)計(jì)，更重要的是要設(shè)法培養(yǎng)節(jié)水的社會(huì)資本。當(dāng)然，節(jié)水社會(huì)資本的培養(yǎng)是非常困難的，在特定的激勵(lì)背景下，這樣的資本還非常容易遭到破壞，而一旦遭到破壞，要重新培養(yǎng)，更加困難。中國水資源問題的解決，的確有賴于合理的水價(jià)制度，更有賴于節(jié)水意識(shí)這一社會(huì)資本的培養(yǎng)。在這一問題上，必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，節(jié)水意識(shí)不可能靠責(zé)怪來培養(yǎng)，因此，責(zé)怪農(nóng)民沒有節(jié)水意識(shí)，責(zé)怪干部沒有節(jié)水意識(shí)，責(zé)怪科技人員沒有節(jié)水意識(shí)，責(zé)怪中央和地方政府沒有節(jié)水意識(shí)，或者責(zé)怪全社會(huì)沒有節(jié)水意識(shí)，不僅沒有用，反而可能摧毀本來就很稀缺的社會(huì)資本。一旦一個(gè)社會(huì)的節(jié)水意識(shí)遭到破壞，實(shí)施節(jié)水措施的成本就會(huì)急劇上升。

　　水價(jià)格的理順，不僅僅是價(jià)格的理順，更重要的是水價(jià)格決定過程的理順。水價(jià)格的理順，是非常重要的，但不能光停留在口號(hào)上，或者憑制定人員三言兩語的判斷，它是一個(gè)技術(shù)上進(jìn)行計(jì)算的問題，也是通過什么機(jī)制來決定的過程。市場價(jià)格的合理性在于市場價(jià)格的確定是沒有任何人能夠決定價(jià)格（競爭定價(jià)而非壟斷定價(jià)）的過程中決定的，是充分競爭的過程中決定的。水作為一種物品，與私益物品有一定的區(qū)別，不可能按照市場競爭來確定，但在一定程度上，讓所有有關(guān)利益相關(guān)者，都能夠充分參與水的定價(jià)，其結(jié)果就會(huì)比個(gè)別人來確定價(jià)格要合理得多。為水資源的價(jià)格確定過程設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募�體選擇規(guī)則，為適當(dāng)?shù)募�體選擇奠定良好的立憲制度基礎(chǔ)，這是解決中國水資源合理使用、預(yù)防或者減緩大旱之災(zāi)害的具有百年大計(jì)性質(zhì)的出路。

　　“不到黃河心不死，不見棺材不掉淚”。這的確是人性基本傾向的真實(shí)寫照。這是無可指責(zé)的，因?yàn)槭聦?shí)如此，也的確很難改變。但“學(xué)而不思則罔，思而不學(xué)則殆”，1998年長江大水，使我們下定決心，投資于長江上游的生態(tài)保護(hù)。2000年春天的沙風(fēng)暴，終于使我們?cè)俅蜗露�決心，治理北方的荒漠化。希望2000年大旱，也能夠使我們進(jìn)一步明白，大旱在許多地方是因?yàn)槿鄙俳邓�，但在中國不是缺少降水。在中國，缺少的是適當(dāng)?shù)墓?jié)水技術(shù)，缺少的是利用和開發(fā)節(jié)水技術(shù)的積極性，缺少的是合理的水價(jià)，缺少的是節(jié)約用水的社會(huì)資本，還缺少綜合領(lǐng)導(dǎo)和分散的努力，以及兩者的協(xié)調(diào)。這一切都是需要努力的，只有努力，我們才會(huì)有更好的節(jié)水技術(shù)，更合理的水價(jià)，更多的節(jié)水意識(shí)，以及更為有效的領(lǐng)導(dǎo)和更為協(xié)調(diào)的努力。但是，人們有一點(diǎn)似乎還沒有意識(shí)到，人們都是在特定的操作選擇規(guī)則下進(jìn)行具體操作性選擇的；
人們也是在特定的集體選擇與立憲選擇制度規(guī)則下進(jìn)行選擇的。水價(jià)是一個(gè)技術(shù)問題，也是決定人們進(jìn)行操作選擇的操作性選擇制度規(guī)則的問題。操作性制度規(guī)則、集體選擇制度規(guī)則和立憲選擇制度規(guī)則，都需要人們的努力。對(duì)于解決具體的水資源問題來說，如何進(jìn)行這一努力？其基本價(jià)值是什么？基本邏輯是什么？基本框架是什么？這都是需要研究的規(guī)范理論問題。當(dāng)然，我們還需要進(jìn)一步進(jìn)行實(shí)證的研究：水資源的特性是什么？水資源問題與其他公共問題相比有什么特性？這些特性需要人們?nèi)绾芜M(jìn)行選擇？如何為更好地解決這一問題設(shè)計(jì)好的治道？人們?yōu)槭裁词��。坑袥]有好的經(jīng)驗(yàn)？這些經(jīng)驗(yàn)有什么意義？

　　這些問題，都是非常重要的問題，歸根結(jié)底就是一個(gè)如何投資于制度選擇之制度的問題。因?yàn)�，水是生命所不可缺少的，是人類生活質(zhì)量的最基本的保證。集中精力打殲滅戰(zhàn)，只能緩解一時(shí)的旱情。要在根本上緩解災(zāi)情，關(guān)鍵還是需要進(jìn)行技術(shù)投資、制度投資，尤其是對(duì)適當(dāng)?shù)难芯亢瓦m當(dāng)?shù)膶?shí)踐，提供開放性的制度平臺(tái)，也就是投資于制度選擇之制度。

　　(2000年5月28日初稿，8月27日定稿于美國印第安納州布盧明頓市）

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