周天勇：中央與地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的思考

　　對(duì)于目前中央與地方機(jī)構(gòu)設(shè)置中的職責(zé)同構(gòu)和機(jī)構(gòu)復(fù)制問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)遵循這樣一些原則加以調(diào)整。中央與地方的事務(wù)是不同的，是有差異的，職責(zé)要異構(gòu)，中央管理和負(fù)責(zé)的事務(wù)，地方盡可能不參與，地方應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)和管理的事務(wù)，中央不包攬，再據(jù)不同的管理和事務(wù)設(shè)置機(jī)構(gòu)：即在可能的情況下對(duì)政府職能做縱向上的分解；
按照最節(jié)約成本和提高效率的原則，設(shè)立中央與地方各自的機(jī)構(gòu)，中央與地方進(jìn)行分工，能提高處理事務(wù)的效率；
中國(guó)國(guó)土面積較大，各地情況不一，各地需要根據(jù)自己的特點(diǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu)，因此，要有區(qū)域機(jī)構(gòu)差別設(shè)置原則(如農(nóng)業(yè)縣與幾乎沒(méi)有農(nóng)村的城市行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是大不一樣的)；
在地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要考慮地方事務(wù)、職責(zé)和機(jī)構(gòu)的完整性，不能中央條條下延，肢解地方政府；
設(shè)置政府要一級(jí)政府，有一級(jí)稅源和財(cái)政，不能設(shè)置政府卻沒(méi)有稅源來(lái)源，或者財(cái)政不完整；
而政權(quán)的行政、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)，非財(cái)政供給不設(shè)，不能設(shè)機(jī)構(gòu)但財(cái)政不給夠經(jīng)費(fèi)，用自收自支和收支兩條線等方式來(lái)解決經(jīng)費(fèi)，設(shè)置機(jī)構(gòu)和安排人員。

　　一、調(diào)整中央和地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　中國(guó)機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革中，首先需要解決的是中央和地方機(jī)構(gòu)上下一樣粗的問(wèn)題。地方可以根據(jù)自己的需要，除了一些必要的如財(cái)政局、公安局等等機(jī)構(gòu)外，其他一些機(jī)構(gòu)可以按照地方的需要來(lái)設(shè)置。政府組織法以及中央的有關(guān)機(jī)構(gòu)不強(qiáng)行要求地方按照條條進(jìn)行設(shè)置；
省，或者市縣可以對(duì)中央的一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并設(shè)置，中央和省級(jí)有關(guān)機(jī)構(gòu)不以不進(jìn)行撥款，或者對(duì)其業(yè)務(wù)考察考核不通過(guò)等進(jìn)行干預(yù)。

　　概括地說(shuō)，就是中央管理的事務(wù)、機(jī)構(gòu)由中央管理，經(jīng)費(fèi)垂直供給，業(yè)務(wù)條條領(lǐng)導(dǎo)，人事縱向任命，機(jī)構(gòu)歸屬中央；
地方事務(wù)，由地方管理，經(jīng)費(fèi)屬地供給，有一些業(yè)務(wù)條條指導(dǎo)，人事橫向任命，機(jī)構(gòu)歸屬地方。具體而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行如下調(diào)整。國(guó)防武裝力量，由中央管理，武裝部為國(guó)防部派出機(jī)構(gòu)，地方政權(quán)不允許有武裝力量存在，所有的武裝力量經(jīng)費(fèi)由中央保障，不能以軍地共建為由，讓地方出資；
外交由中央管理，如簽證，由中央管理，在地方設(shè)置中央的辦事機(jī)構(gòu)；
檢察院和法院，可以考慮經(jīng)費(fèi)和人事直屬中央管理；
監(jiān)獄地方管理；
武裝、黃金、國(guó)家森林等警察由中央管理，刑事、社區(qū)、戶籍、交通、消防等警察地方管理；
國(guó)家安全由中央管理，人事、編制、經(jīng)費(fèi)都由中央負(fù)責(zé)；
區(qū)域治安，由地方負(fù)責(zé)，公安局是地方政府的一個(gè)職能部門；
社會(huì)保障逐步改由中央管理，中央先派出監(jiān)督人員，逐步將其機(jī)構(gòu)為中央派出機(jī)構(gòu)；
教育、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)為地方機(jī)構(gòu)；
交通按照網(wǎng)絡(luò)等級(jí)分層次管理，但是，養(yǎng)路費(fèi)、各地設(shè)卡收費(fèi)從長(zhǎng)遠(yuǎn)看一定要取消；
銀行、保險(xiǎn)、證券等監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，金融監(jiān)管，由中央管理，各地金融監(jiān)管為中央派出機(jī)構(gòu)；
中央所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)由中央管理；
而環(huán)保、土地、質(zhì)監(jiān)、工商等，作為地方事務(wù)，不應(yīng)當(dāng)中央垂直管理。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)由中央管理的國(guó)防、外交、安全、武裝警察、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定（包括貨幣、金融監(jiān)管），海關(guān)及關(guān)稅、社保、全國(guó)性交通，必須中央直接管理，中央經(jīng)費(fèi)，中央任命，中央機(jī)構(gòu)，中央派出，中央領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)，與地方在經(jīng)費(fèi)、人事、機(jī)構(gòu)歸屬、業(yè)務(wù)等方面一點(diǎn)關(guān)系也沒(méi)有。相反，如果地方人大發(fā)揮制約作用，法制到位，新聞監(jiān)督發(fā)揮作用，社會(huì)組織能制衡，公民通過(guò)訴訟對(duì)政府行為有所制約的，通過(guò)這些方式能解決問(wèn)題的，不要事無(wú)巨細(xì)，都由中央來(lái)管理，因此，環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)、食品醫(yī)藥監(jiān)督、土地等，不應(yīng)當(dāng)由中央條條來(lái)管理，而是應(yīng)當(dāng)下放給市縣政府。在整個(gè)中央與地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，中央管理的事務(wù)，如各地的中央管理的社保（今后逐步劃歸中央）、中央國(guó)有企業(yè)、征兵復(fù)員、安全等事務(wù)，應(yīng)當(dāng)形成中央派出機(jī)制，用中央設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理；
有的事務(wù)，如稅收征收，中央與地方相互委托代理機(jī)制，地方的稅可以委托中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收；
而對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，要形成地方政府橫向（人民群眾和人大）與縱向考核相結(jié)合的機(jī)制和橫向與縱向制衡相結(jié)合的機(jī)制；
對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)的制約和監(jiān)督，要形成市場(chǎng)監(jiān)督與檢察、反貪污之間的制約機(jī)制，包括地方所屬的人大與中央所屬的檢察、法院等制約機(jī)制。

　　二、處理機(jī)構(gòu)設(shè)置中的條塊關(guān)系

　　明確劃分中央政府和地方政府基本職能定位以后，如何形成確保中央和地方政府職能實(shí)現(xiàn)和功能發(fā)揮，需要研究和探索具體的實(shí)現(xiàn)形式和組織載體。條塊架構(gòu)實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力體系，既是保障中央實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是保障和規(guī)范地方政府權(quán)力運(yùn)行的重要制度。目前我國(guó)的基本格局是雙軌雙重的垂直管理體系。所謂雙軌，一軌是中央政府——�。ㄊ�、自治區(qū)）政府——市（地、盟、州）政府——縣（旗）政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條線垂直管理，中央領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)政府，地方各級(jí)政府依次向中央政府負(fù)責(zé)；
另一軌是中央專業(yè)管理部門——省（市、自治區(qū)）專業(yè)管理部門——市（地、盟、州）專業(yè)管理部門——縣（旗、市）專業(yè)管理部門——鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分專業(yè)管理部門派出機(jī)構(gòu)的專業(yè)部門縱向垂直條線管理，中央專業(yè)管理部門是一級(jí)法人主管機(jī)構(gòu)，省以下各級(jí)都是其下屬延伸機(jī)構(gòu)，接受中央專業(yè)管理部門領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)中央專業(yè)管理部門負(fù)責(zé)。雙重就是不僅是地方各級(jí)政府要直接接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，而且地方各級(jí)政府的職能部門接受中央政府職能部門的指導(dǎo)管理。

　　這種領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理體系的設(shè)計(jì)不無(wú)道理，它是針對(duì)我國(guó)單一制管制型國(guó)家特點(diǎn)的客觀選擇，其目的是增強(qiáng)中央對(duì)地方政府的調(diào)控力和影響力。但是由于中央乃至各級(jí)政府的職能定位不盡合理、傳統(tǒng)體制慣性依賴以及具體經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系界定不清，這種體制在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了諸多新情況和新矛盾，主要是中央條線管理與地方以塊管理的矛盾。盡管中央垂直管理、統(tǒng)一調(diào)控，但是面對(duì)地方政府在中央政府發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)機(jī)行為，中央政府往往難以干預(yù)，所屬垂直的專業(yè)管理部門也難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。同時(shí)，所屬垂直專業(yè)管理部門盡管直屬中央，但體制、人員、原始資產(chǎn)大多是從原來(lái)地方政府所屬部門序列中劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的，甚至一些部門經(jīng)常性預(yù)算都仍然是由地方財(cái)政補(bǔ)貼，甚至許多采取自收自支和收支兩條線體制，就自然影響了垂直部門管理的有效性，助長(zhǎng)了地方諸侯經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，以致整體管理出現(xiàn)了明顯的地方化傾向。可以說(shuō)現(xiàn)有的管理出現(xiàn)了高強(qiáng)度與軟約束并存，高成本與低效率并存的矛盾。

　　如何解決條塊矛盾，目前有兩種思路，一種認(rèn)為“削藩強(qiáng)本”，在既有中央政策的基本職能基礎(chǔ)上，加大中央經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的集中，強(qiáng)化中央調(diào)控權(quán)；
另一種認(rèn)為“虛君強(qiáng)基”，在保證中央政府履行政治、外交、軍事集中調(diào)控以外，加大對(duì)地方擴(kuò)權(quán)，在這種思路下調(diào)整和理順中央垂直專業(yè)管理與地方管理的關(guān)系。兩者思路都可以找到合理的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)支撐，但是這兩種思路都不適合中國(guó)體制特點(diǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。條塊矛盾的焦點(diǎn)是利益關(guān)系，利益關(guān)系又集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)力。利益關(guān)系中有一個(gè)宏觀整體利益和微觀局部利益之分。

　　研究解決現(xiàn)有條塊矛盾，首先要按照中央、地方不同的功能定位，合理確定條塊的職能要求，條以監(jiān)督為主，塊以執(zhí)行為主。具體來(lái)說(shuō)，中央專業(yè)直屬部門根據(jù)加強(qiáng)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”的要求，工作范圍更主要地集中在事關(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大方針、政策、規(guī)章的制定、檢查等方面，保障一以貫之地有效落實(shí)，重點(diǎn)體現(xiàn)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)功能。地方政府主要根據(jù)中央的方針、政策，結(jié)合自身特點(diǎn)和要求，創(chuàng)造條件、營(yíng)造環(huán)境，以良好的公共服務(wù)和社會(huì)管理，促進(jìn)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。重點(diǎn)體現(xiàn)執(zhí)行、服務(wù)和保障功能。其次要按權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，重新劃分條與塊的不同利益歸屬，特別是對(duì)歸屬中央直接管理，履行中央宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的管理部門的人財(cái)物，必須割斷與地方財(cái)政的關(guān)系，由中央財(cái)政按部門預(yù)算直接負(fù)擔(dān)。關(guān)系調(diào)整中涉及對(duì)地方政府資產(chǎn)占用或調(diào)用的，要通過(guò)有償使用或贖買的辦法，明確產(chǎn)權(quán)歸屬；
涉及人員編制、經(jīng)費(fèi)的，要直接納入中央直屬部門的專項(xiàng)編制和部門專項(xiàng)預(yù)算，以明晰的人財(cái)物關(guān)系，保證中央直屬專業(yè)管理在授權(quán)管理中能客觀、公正、嚴(yán)格地履行職責(zé)。第三，按照科學(xué)化、法定化和高效化的要求，合理設(shè)置專業(yè)條線部門，規(guī)范專業(yè)部門下延設(shè)置。按照服務(wù)中央政府宏觀調(diào)控要求，在科學(xué)劃分具體調(diào)控監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置專業(yè)條線部門以及設(shè)置的層級(jí)。主要集中在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、戰(zhàn)略資源管理、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、金融機(jī)構(gòu)管理以及行政行為監(jiān)察等領(lǐng)域。下延設(shè)置的層級(jí)一般宜放在市（地、盟）層面以上，體現(xiàn)精干高效原則。并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)育程度，有的設(shè)置可以打破行政區(qū)域界線，實(shí)行跨區(qū)域設(shè)置或多區(qū)聯(lián)合設(shè)置。為了體現(xiàn)規(guī)范化要求，對(duì)中央直屬專業(yè)管理部門的設(shè)置，要加強(qiáng)立法，將下延設(shè)置、權(quán)限范圍、人員編制以及具體功能納入法定約束軌道，規(guī)范設(shè)置，防止中央部門向地方侵權(quán)，也避免中央條線和地方政府權(quán)力交叉。

　　三、市場(chǎng)監(jiān)督是微觀事務(wù)，一定要下放給地方

　　改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)管理中，產(chǎn)品生產(chǎn)的假冒偽劣，食品醫(yī)藥生產(chǎn)中的參雜使假、有害物超標(biāo)，銷售中的短斤少兩、價(jià)格欺詐，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)和銷售中的以次充好、坑蒙拐騙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行保護(hù)，采礦等生產(chǎn)中企業(yè)不顧職工的生命安全，并且血汗工廠也大量存在，土地被大量濫用。由于地方政府的不作為，一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將工商、質(zhì)監(jiān)、醫(yī)藥食品監(jiān)督、土地、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等等都垂直管理。上面已經(jīng)探討，實(shí)踐中實(shí)際上只垂直到了省一級(jí)，結(jié)果使省級(jí)抗衡中央的實(shí)力越來(lái)越大，許多垂直部門在收支兩條線、超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成體制下，成了省財(cái)政斂財(cái)?shù)墓ぞ撸?br>而縣市級(jí)政府職能被支解。而事無(wú)巨細(xì)全由中央來(lái)管理，實(shí)際上中央包辦基層的事，宏觀管理微觀的事，不僅管不了、管不好，反而具體事務(wù)的集權(quán)管理管出許多尋租和腐敗來(lái)。是用民主和法制的方式，還是用中央集權(quán)的方式，來(lái)處理具體和微觀的事務(wù)；
是用制度和機(jī)制來(lái)管理微觀事務(wù)，還是用權(quán)力來(lái)管理？是一個(gè)國(guó)家治理社會(huì)的不同的思路。我們過(guò)去總是在這些方面上收和下移，問(wèn)題總是解決不了，主要原因在于單一由政府來(lái)管理這些事務(wù)。正確的方式是，這些具體的事務(wù)需要用民主和社會(huì)的綜合的機(jī)制來(lái)進(jìn)行管理。

　　1、地方人大的監(jiān)督。地方人大作用是什么，就是代表當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕�，了解食品安全、住房、土地使用、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、勞資關(guān)系等等，并將這些問(wèn)題帶到地區(qū)人大會(huì)議上，并且對(duì)當(dāng)?shù)卣�府和具體的管理部門進(jìn)行經(jīng)常性的質(zhì)詢。令其調(diào)查情況，采取措施，解決問(wèn)題。如果政府部門，甚至政府首長(zhǎng)對(duì)人大代表人民群眾提出的問(wèn)題置之不理，人大可以采取提案形式，對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)和地區(qū)首長(zhǎng)進(jìn)行警告，甚至動(dòng)議罷免。我們認(rèn)為，通過(guò)加強(qiáng)地方人大的作用，讓當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕姡瑢?duì)當(dāng)?shù)卣�府和一些部門形成制約和督促，要比中央垂直把所有的事務(wù)都管起來(lái)，要好得多。

　　2、立法―司法機(jī)制。對(duì)上述發(fā)生的問(wèn)題，必須有針對(duì)性地進(jìn)行立法，立法要具體，要嚴(yán)格，使違法沒(méi)有法律的空子可鉆；
而法院和檢察院則應(yīng)該垂直進(jìn)行管理，使其擺脫在處理違法個(gè)體工商戶、企業(yè)和自然人時(shí)，有地方主義傾向；
在上述問(wèn)題方面，對(duì)人民群眾的上訪，應(yīng)當(dāng)使之變成訴訟，支持人民群眾用法律的方式進(jìn)行利益訴求。比如，近年來(lái)環(huán)境污染方面的上訪人次劇增，一些受污群眾在法院打官司時(shí)，地方黨委和政府要求法院不予受理，或者受理也打不贏官司，于是矛盾激化。只要法院在判案時(shí)，不偏向和保護(hù)污染企業(yè)，利用法律和人民群眾的訴訟機(jī)制，就可以大大減少環(huán)境的破壞和污染。因此，與其將工商、質(zhì)監(jiān)、環(huán)境保護(hù)等省垂直，還不如將法院和檢察院垂直到中央進(jìn)行管理。

　　3、新聞?shì)浾摫O(jiān)督。上述的許多污染、欺詐、危害安全、假冒偽劣等行為和現(xiàn)象，最怕新聞曝光。許多地方政府和企業(yè)，不怕百姓告狀，就怕新聞曝光。因此，新聞?shì)浾摫O(jiān)督，能大大降低政府管理的成本，減少政府管理的工作，其實(shí)是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要機(jī)制。中央與其將這些千千萬(wàn)萬(wàn)的事務(wù)垂直管理起來(lái)，還不如加大新聞?shì)浾搶?duì)不合理和不法行為和事件的監(jiān)督，促使個(gè)體工商戶、企業(yè)等等誠(chéng)實(shí)守信，合法經(jīng)營(yíng)，善待社會(huì)和職工。正確處理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與社會(huì)和職工的關(guān)系。

　　4、利用非政府的社會(huì)組織進(jìn)行自律和監(jiān)督。一是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)制定章程、標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)則等等，約束會(huì)員生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。對(duì)違規(guī)的個(gè)體工商戶和企業(yè)，由行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)出面，提出警告，告知整改意見(jiàn)，直到開(kāi)除會(huì)籍，從而通過(guò)非政府的約束影響其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為，抑制其負(fù)面作用。二是大力發(fā)展消費(fèi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的非政府組織，讓它們了解情況，提出意見(jiàn)，向政府、新聞界、司法機(jī)構(gòu)、商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)等反映，利用民間的力量監(jiān)督個(gè)體工商戶和企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為。

　　5、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、銀行、稅務(wù)、工商部門等，進(jìn)行個(gè)體工商戶和企業(yè)遵守合同、誠(chéng)實(shí)宣傳、以法納稅、環(huán)境保護(hù)等方面的紀(jì)錄和聯(lián)網(wǎng)，形成誠(chéng)信檔案，對(duì)不守信和不誠(chéng)實(shí)的個(gè)體工商戶和企業(yè)進(jìn)行曝光，使其產(chǎn)品銷售、貸款等都受影響，從而達(dá)到規(guī)范其行為的目的。

　　6、中央政府與地方政府分工，規(guī)范政府行為、提高政府管理社會(huì)事務(wù)的素質(zhì)。在事務(wù)的管理上，中央與地方要進(jìn)行分工：全國(guó)人大制定有關(guān)法律，審查國(guó)務(wù)院和部門的法規(guī)，中央的專業(yè)管理部門，主要制定政策、法規(guī)，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；
地方政府進(jìn)行具體的管理和監(jiān)督。而要改變對(duì)地方黨委和政府考核的指標(biāo)和方式：一是要加大環(huán)境、真實(shí)失業(yè)率、人民群眾意見(jiàn)多少等方面的考核，二是在方式上要加大人大、人民群眾、新聞?shì)浾搶?duì)政府和政府有關(guān)部門不作為，甚至有意擴(kuò)大污染等行為進(jìn)行監(jiān)督的力度，適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)?shù)厝舜蠛腿嗣袢罕娫u(píng)價(jià)、罷免當(dāng)?shù)刂饕�領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。

　　只要順著擴(kuò)大民主和加強(qiáng)法制的思路，強(qiáng)化機(jī)制和制度管理，假冒偽劣、食品醫(yī)藥不安全、環(huán)境污染、濫用土地、生產(chǎn)不安全等問(wèn)題不難得到解決，并不需要將越來(lái)越多的，本應(yīng)該由地方管理的具體事務(wù)，都上收到中央，實(shí)際是省垂直管理。（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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