王思斌：我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性及其轉(zhuǎn)變

　　內(nèi)容提要：本文著力研究我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性問(wèn)題。文章指出長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的社會(huì)政策處于弱勢(shì)狀態(tài)，并從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策、公共政策的關(guān)系，立法過(guò)程，社會(huì)政策系統(tǒng)的特點(diǎn)等角度指出社會(huì)政策弱勢(shì)性的表現(xiàn)。文章認(rèn)為，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略，社會(huì)問(wèn)題的“非問(wèn)題化”策略、政策選擇中精英的經(jīng)濟(jì)偏向，社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性以及社會(huì)福利的意識(shí)形態(tài)的特點(diǎn)造就了社會(huì)政策的弱勢(shì)性。文章進(jìn)一步指出，隨著社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)任務(wù)的提出，我國(guó)社會(huì)政策弱勢(shì)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)了契機(jī)。文章提出社會(huì)政策的增權(quán)問(wèn)題，指出社會(huì)政策的發(fā)展是政府的能力建設(shè)的重要組成部分。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)政策；
弱勢(shì)性；
弱勢(shì)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變

　　作者簡(jiǎn)介：王思斌，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師。北京，100871

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)缺乏社會(huì)政策的概念和理論。在政府的政策實(shí)踐中，社會(huì)政策一直處于弱勢(shì)地位。近幾年來(lái)，我國(guó)正在調(diào)整經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)發(fā)展觀的提出將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展特別是社會(huì)發(fā)展議題放在重要地位，構(gòu)建和諧社會(huì)、共享改革和社會(huì)進(jìn)步成果將關(guān)注困難群體的生活、追求社會(huì)公平作為重要的社會(huì)價(jià)值，這些都與社會(huì)政策直接相關(guān)。這自然要涉及社會(huì)政策的發(fā)展議題。本文就長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性做一粗淺分析，并就社會(huì)政策走出弱勢(shì)狀態(tài)的條件進(jìn)行初步探討。

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性的涵義及研究的意義

　　（一）社會(huì)政策的弱勢(shì)性的涵義

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性是描述社會(huì)政策的相對(duì)地位特征的概念，這里涉及到社會(huì)政策和弱勢(shì)性兩個(gè)基本概念。社會(huì)政策作為一個(gè)研究領(lǐng)域自形成以來(lái)，其內(nèi)涵也發(fā)生了一些變化，概括地說(shuō)，即狹義的（傳統(tǒng)的）社會(huì)政策概念與廣義的（拓展后的）社會(huì)政策概念。最初社會(huì)政策在德國(guó)出現(xiàn)的時(shí)候，主要指的是由政府對(duì)因工傷、失業(yè)的工人給予保障的制度和政策安排，社會(huì)政策所要處理的是經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)階級(jí)的基本生活問(wèn)題，在這里，社會(huì)政策在很大程度上是社會(huì)保險(xiǎn)政策①。認(rèn)為社會(huì)政策主要是針對(duì)弱勢(shì)群體的這一用法在福利國(guó)家形成之前是普遍的，在這種情況下，老人、兒童、婦女、失業(yè)者、殘疾人、貧困者被看作社會(huì)政策的基本對(duì)象。廣義的社會(huì)政策基本上肇始于福利國(guó)家的興起，福利國(guó)家不但將社會(huì)政策的內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展，即不局限于基本生活，而且將社會(huì)政策的受惠人群范圍推廣到全體國(guó)民，以至它成為指涉一切與實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序有關(guān)的問(wèn)題之對(duì)策②。1972年的國(guó)際社會(huì)福利協(xié)會(huì)在會(huì)議文件中也重申了社會(huì)政策的兩種涵義：傳統(tǒng)的社會(huì)政策系僅在于改善被剝削階級(jí)的社會(huì)問(wèn)題的國(guó)家政策，新的社會(huì)政策則是為改善整個(gè)社會(huì)環(huán)境并尋求全體人民社會(huì)安全與平等的政策。兩種定義并無(wú)對(duì)錯(cuò)之分，而使用何種涵義的概念則與所要處理的問(wèn)題有關(guān)。當(dāng)前在我國(guó)，基本的、面向困難群體、弱勢(shì)人群的社會(huì)政策很不完備，更難以談得上面向全體國(guó)民的社會(huì)政策體系。面對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)，本文選用狹義的界定，即將社會(huì)政策看作是解決困難群體、弱勢(shì)群體基本生活問(wèn)題的國(guó)家政策，它實(shí)際上體現(xiàn)了政府的基本責(zé)任，反映了基本的社會(huì)公平的需要。

　　弱勢(shì)性是一個(gè)描述某一主體狀態(tài)的概念。在我國(guó)，弱勢(shì)的概念流行于中央政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注之后，這也說(shuō)明政治對(duì)話語(yǔ)體系的影響。實(shí)際上，在社會(huì)政策和社會(huì)工作領(lǐng)域，弱勢(shì)群體是一個(gè)基本概念，正是這一群體的存在指明了社會(huì)政策和社會(huì)工作的基本內(nèi)容③。近幾年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)弱勢(shì)群體的生存狀態(tài)、該群體變?yōu)槿鮿?shì)的原因、弱勢(shì)群體的救助政策及社會(huì)公平等問(wèn)題進(jìn)行了大量研究，有的學(xué)者還專門研究了主要群體的弱勢(shì)化問(wèn)題④，推進(jìn)了我國(guó)關(guān)于弱勢(shì)群體、社會(huì)公平、社會(huì)政策及社會(huì)工作的研究。

　　本文所用的弱勢(shì)性是指某一主體處于弱勢(shì)狀態(tài)的現(xiàn)象和程度。具體地說(shuō)社會(huì)政策的弱勢(shì)性是指我國(guó)的社會(huì)政策處于相對(duì)邊緣、無(wú)力狀態(tài)的現(xiàn)象。弱勢(shì)性作為邊緣性、弱能性的指稱不但指出了社會(huì)政策的本身特征，而且將它置于與其他政策的相對(duì)比較之中，這可以使我們對(duì)社會(huì)政策的研究獲得較寬的視野。

　�。ǘ�）社會(huì)政策弱勢(shì)性問(wèn)題研究的意義

　　研究社會(huì)政策何以出現(xiàn)弱勢(shì)狀態(tài)不但具有現(xiàn)實(shí)意義，而且具有理論價(jià)值。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)由社會(huì)貧富差別和弱勢(shì)群體所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題仍十分嚴(yán)重，潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也不可低估，這不但會(huì)影響人們共享改革和社會(huì)進(jìn)步的成果，而且會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和進(jìn)一步改革造成威脅。研究社會(huì)政策弱勢(shì)性的目的是要促進(jìn)社會(huì)政策的發(fā)展，并改變上述不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。從理論上來(lái)看，社會(huì)政策的弱勢(shì)性研究不但可以進(jìn)一步認(rèn)識(shí)各種政策之間的關(guān)系，也可以通過(guò)社會(huì)政策的弱勢(shì)性現(xiàn)象認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型期我國(guó)的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)。因?yàn)樯鐣?huì)政策的出臺(tái)和實(shí)施不但是政治集團(tuán)依據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)情勢(shì)的選擇，也是不同利益群體互動(dòng)的結(jié)果。這樣，指出社會(huì)政策弱勢(shì)性的特點(diǎn)，有利于認(rèn)識(shí)當(dāng)前利益群體的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。

　　社會(huì)政策弱勢(shì)性的表現(xiàn)

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)政策弱勢(shì)性的基本特征

　　當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性有一些基本特征，這就是社會(huì)政策較少，其覆蓋面小，社會(huì)政策的福利和保障水平低，社會(huì)政策概念尚未進(jìn)入主流話語(yǔ)，一些社會(huì)政策未被有效執(zhí)行，以及社會(huì)政策在國(guó)家政策體系中仍然處于十分附屬性的地位等。

　　我國(guó)專門的社會(huì)政策很少，除了關(guān)于某些特殊群體、困難群體———如老年人、兒童（未成年人）、婦女、殘疾人、“五�！睂�(duì)象及貧困家庭的保障法律和規(guī)定之外，當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有許多國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的有關(guān)失業(yè)、醫(yī)療、住房等民生問(wèn)題的系統(tǒng)的專門社會(huì)政策。不但由于社會(huì)政策的缺乏將受惠者局限于幾個(gè)特殊群體和困難群體，而且就是這些已有的政策在實(shí)施時(shí)對(duì)受惠對(duì)象也是再加限制，更不用說(shuō)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使一些社會(huì)政策的實(shí)施只局限于城市之中。這樣社會(huì)政策的覆蓋面實(shí)際上比較小。在社會(huì)政策的實(shí)施過(guò)程中福利提供是低水平的。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)選擇的混合型社會(huì)福利制度模式⑤，在對(duì)弱勢(shì)群體的支持中強(qiáng)調(diào)家庭、社會(huì)力量的責(zé)任，因而在一定程度上減輕了政府的社會(huì)政策責(zé)任。另一方面，就是制定了社會(huì)政策，政府所提供的福利水平也是偏低的。比如，城市老年人所獲得的福利優(yōu)惠也很少，殘疾人福利更不必說(shuō)，一些地方名義上實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，但保障水平極低。由于社會(huì)政策要由政府支出，而一些地方政府由于對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)同程度低、加之可能存在財(cái)政方面的困難，所以有些社會(huì)政策未被認(rèn)真執(zhí)行。例如殘疾人按比例就業(yè)政策在許多地方未被執(zhí)行，義務(wù)教育法也是如此。社會(huì)政策的弱勢(shì)性還在于其政治上的邊緣性。社會(huì)政策還不被當(dāng)作一個(gè)特殊的政策領(lǐng)域而是處于附屬狀態(tài)，在我國(guó)政府的文件中很少有社會(huì)政策概念，許多政府官員不知社會(huì)政策為何物。

　�。ǘ�）社會(huì)政策弱勢(shì)性的主要表現(xiàn)

　　1.經(jīng)濟(jì)政策絕對(duì)優(yōu)先于社會(huì)政策

　　在任何國(guó)家，經(jīng)濟(jì)都是立國(guó)和民生之本，因此重視經(jīng)濟(jì)、重視經(jīng)濟(jì)政策是必然的。對(duì)于不發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)政策去刺激和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展是絕對(duì)必要的。甚至對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，為了保持國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活力和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，也要把經(jīng)濟(jì)政策置于首位。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是最主要的任務(wù)，因此制定適宜的經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，刺激各類主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高國(guó)民的生活水平是十分重要的。然而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)問(wèn)題的滋生可能是相伴生的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定也是密切相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)秩序的相互依存、相互制約要求在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)關(guān)注社會(huì)公平和社會(huì)秩序，在政策層面上則表現(xiàn)為既要有經(jīng)濟(jì)政策，又要有社會(huì)政策。改革開放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，這樣出臺(tái)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策是必要的。而今，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)對(duì)社會(huì)公平、社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，特別是我們已經(jīng)提出全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的任務(wù)，于是，制定針對(duì)不同重大社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)政策就十分迫切。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沒(méi)有多少專門的社會(huì)政策，一些社會(huì)政策是包含在經(jīng)濟(jì)政策之中作為其附屬部分存在的，有的社會(huì)政策（如社會(huì)保障制度）則明確表明是為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的，從而說(shuō)明了社會(huì)政策的附屬性。另外，我國(guó)社會(huì)政策的出臺(tái)有很大被動(dòng)性。當(dāng)社會(huì)問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重并危及社會(huì)穩(wěn)定或某些問(wèn)題影響了我國(guó)的國(guó)際形象時(shí)，相應(yīng)的社會(huì)政策才會(huì)出臺(tái)，而經(jīng)濟(jì)政策卻并非如此。

　　2.公共政策籠罩社會(huì)政策

　　近些年來(lái)我國(guó)的公共政策研究獲得了較大發(fā)展。公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有方面的政策，它涉及到控制社會(huì)內(nèi)部沖突，組織社會(huì)去處理同其他社會(huì)的沖突，向社會(huì)成員提供象征性獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)性服務(wù)及建立公共財(cái)政等⑥。可以說(shuō)，公共政策是面向社會(huì)公眾并為其服務(wù)的政策。從政策分類上來(lái)說(shuō)，廣義的公共政策是包含社會(huì)政策的，因?yàn)樯鐣?huì)政策屬于政府所為之范圍，是政府公共服務(wù)的一部分。但是，若做進(jìn)一步分類，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)將社會(huì)政策有突出出來(lái)的必要性，因?yàn)樯鐣?huì)政策是面對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體而有所為的政策規(guī)定，這里更集中地反映了政府的社會(huì)公平的價(jià)值。一個(gè)連最困難群體的基本權(quán)益都未能關(guān)懷的政府很難說(shuō)它是公正的，社會(huì)政策應(yīng)該是執(zhí)政者公正程度的重要尺度。當(dāng)前我國(guó)的公共領(lǐng)域存在著眾多問(wèn)題，因此制定和研究公共政策是十分必要的。但是，由于我國(guó)的社會(huì)兩極分化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，困難群體的生存狀態(tài)令人難以接受，所以在關(guān)注公共利益時(shí)尤其要注重困難群體、弱勢(shì)群體的利益。于是，制定和研究社會(huì)政策就十分迫切。但是至今，我國(guó)還是用公共政策來(lái)包容社會(huì)政策，而未把社會(huì)政策作為一個(gè)特殊領(lǐng)域來(lái)對(duì)待，這顯然滯后于我國(guó)國(guó)情的變化。實(shí)際上，公共利益內(nèi)部也是存在沖突的，公共利益也是可以再劃分的。困難群體、弱勢(shì)群體的利益保護(hù)應(yīng)該得到特別關(guān)注。所以，獨(dú)立的社會(huì)政策是必要的，而我國(guó)在這方面還有明顯不足。

　　3.立法過(guò)程拖后社會(huì)政策

　　社會(huì)政策的制定與公布需要經(jīng)過(guò)一定的立法程序，這就是社會(huì)立法過(guò)程。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的法制建設(shè)比較落后，近些年來(lái)又集中于與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的立法，所以社會(huì)立法相對(duì)滯后。雖然隨著社會(huì)問(wèn)題的不斷嚴(yán)重化，困難群體、弱勢(shì)群體在以各種方式提出保障自己利益的訴求，一些有識(shí)之士也在呼吁制定相應(yīng)的社會(huì)政策，甚至“人大”、政協(xié)會(huì)議也總有不少提案，但是一些有關(guān)保護(hù)弱勢(shì)群體的立法總是“處于過(guò)程之中”，相對(duì)于其他立法它是滯后的。

　　4.社會(huì)政策系統(tǒng)的弱勢(shì)性

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性還表現(xiàn)于社會(huì)政策系統(tǒng)的弱勢(shì)性，這里包括政策對(duì)象的弱勢(shì)性、政策形成的弱勢(shì)性和政策實(shí)施系統(tǒng)的弱勢(shì)性。政策對(duì)象的弱勢(shì)性是顯而易見的。無(wú)論困難群體還是弱勢(shì)群體，他們一般被認(rèn)為是生理和個(gè)人因素低，這些人或者是低能的、或者是在競(jìng)爭(zhēng)中失敗的，甚至在自我利益訴求方面也缺乏能力。政策形成的弱勢(shì)性是指社會(huì)政策多是遲緩出臺(tái)的、少量的和福利提供低水平的。實(shí)施系統(tǒng)的弱勢(shì)性是值得關(guān)注的。我們可以發(fā)現(xiàn)，那些與社會(huì)福利、社會(huì)政策相關(guān)的部門在同級(jí)政府部門中相對(duì)是無(wú)權(quán)和無(wú)錢的。由于他們面對(duì)的民眾多屬于勞動(dòng)力意義上的“消極人口”，屬于“照顧”對(duì)象，因此在諸部門中他們被認(rèn)為是消費(fèi)財(cái)富（發(fā)錢）而不是創(chuàng)造財(cái)富（掙錢）的。這樣“發(fā)發(fā)錢，拜拜年”之類的活動(dòng)就成為必要的輔助者。有時(shí)，政府為了社會(huì)政策的執(zhí)行會(huì)建立起高于政府職能部門的機(jī)構(gòu)———委員會(huì)，但是我們?cè)趯?shí)際中會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些委員會(huì)實(shí)施社會(huì)政策的能力較弱，它們多數(shù)是在“協(xié)調(diào)”，而實(shí)際推動(dòng)社會(huì)政策落實(shí)的能力極為有限。

　　社會(huì)政策弱勢(shì)性的生成

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展戰(zhàn)略

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性首先與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)有關(guān)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)主要是為了解決人們吃飯問(wèn)題而努力，即當(dāng)社會(huì)普遍貧困的時(shí)候，是不可能出臺(tái)社會(huì)政策的。社會(huì)政策基本上是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，當(dāng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力有了較大發(fā)展后，以解決社會(huì)福利、社會(huì)公平為目的的社會(huì)政策才會(huì)出臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，顧及全社會(huì)的社會(huì)政策的缺乏是必然的。但是當(dāng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了較大提高之后，社會(huì)政策的出臺(tái)遲緩就必然由其他原因所導(dǎo)致。從宏觀上來(lái)說(shuō)，是我國(guó)20多年來(lái)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略使然。按著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略的觀點(diǎn)，社會(huì)福利是純粹花錢的，過(guò)多的社會(huì)福利會(huì)減弱國(guó)家在全球市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，而困難群體的貧困也是不得已的、有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)。因此，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，社會(huì)福利應(yīng)該緩行，反映國(guó)家的社會(huì)福利責(zé)任的社會(huì)政策也就必然滯后。這樣，困難群體、弱勢(shì)群體的生存問(wèn)題被漠視了。

　�。ǘ�）社會(huì)問(wèn)題的“非問(wèn)題化”策略

　　社會(huì)政策的制定以社會(huì)問(wèn)題的“問(wèn)題化”為前提。這里的“問(wèn)題化”是指某一問(wèn)題引起社會(huì)和政府的關(guān)注，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在后者看來(lái)已“成為問(wèn)題”，并需要解決。社會(huì)問(wèn)題的“問(wèn)題化”需要一系列條件，其中包括問(wèn)題的普遍化、嚴(yán)重化，引起公眾關(guān)注，引起權(quán)力機(jī)構(gòu)關(guān)注等。在一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府部門面對(duì)社會(huì)問(wèn)題采取的是“非問(wèn)題化”策略，這包括否認(rèn)問(wèn)題的普遍性和嚴(yán)重性，對(duì)某些問(wèn)題進(jìn)行個(gè)別的安撫性解決，有的地方還以對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)而壓制困難群體、弱勢(shì)群體關(guān)于基本需求的表達(dá)。這樣，通過(guò)各種方法“化解”問(wèn)題，就使問(wèn)題通過(guò)“非問(wèn)題化”而被擱置下來(lái)，從而難以激發(fā)或啟動(dòng)社會(huì)政策議程。另一方面，困難群體、弱勢(shì)群體及其代言人也因利益表達(dá)渠道缺乏和利益表達(dá)成本過(guò)高，而遲遲不能將滿足他們社會(huì)福利需求的社會(huì)政策推上議程。

　　（三）政策選擇中精英的經(jīng)濟(jì)偏向

　　當(dāng)前我國(guó)正處于“立法時(shí)代”，以法治國(guó)要求制定大量法律和政策。在“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先”意識(shí)形態(tài)的籠罩下，經(jīng)濟(jì)方面的立法和政策制定常常具有優(yōu)先性。就是在社會(huì)政策方面的議案被提出后，也可能因?yàn)榱⒎ɑ蛑贫ㄕ�策任�?wù)的繁重而將社會(huì)立法、社會(huì)政策議程壓后。因?yàn)�，參與立法或制定政策的人多數(shù)是行政官員，困難群體的代言人較少。即使某些官員有關(guān)懷民生之情懷，但由于他們更關(guān)心與自己的地位密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，所以在立法、政策選擇中會(huì)優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)方面或與之相關(guān)的立法和政策制定。另外，某些官員在有關(guān)立法、政策制定方面報(bào)喜不報(bào)憂、夸大“大好形勢(shì)”、忽視困難群體和弱勢(shì)群體的基本生活也是造成社會(huì)政策滯后的原因。

　�。ㄋ模┥鐣�(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性

　　社會(huì)政策、特別是針對(duì)困難群體的政策常常具有綜合性特點(diǎn)，即它會(huì)涉及多個(gè)部門，在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中需要多個(gè)部門的合作，這就是社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性。在社會(huì)政策不是專屬某一部門責(zé)任的情況下，一項(xiàng)政策的制定和出臺(tái)要經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的復(fù)雜的合作，而對(duì)于比較繁忙、又具有本位特征的各職能部門來(lái)說(shuō)，精誠(chéng)高效的合作并不那么容易，除非有來(lái)自更高層的強(qiáng)制性權(quán)力的推動(dòng)。更不用說(shuō)某種社會(huì)政策的制定和出臺(tái)也會(huì)伴隨著部門間利益的劃分。這樣，一項(xiàng)涉及部門較多的社會(huì)政策從起草開始拖上幾年甚至十年也就不足為怪。社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性使政策執(zhí)行也發(fā)生諸多問(wèn)題。許多社會(huì)政策的執(zhí)行和落實(shí)要靠聯(lián)絡(luò)各部門的協(xié)調(diào)性委員會(huì)去推動(dòng)，實(shí)踐表明，委員會(huì)在真正推動(dòng)社會(huì)政策落實(shí)的過(guò)程中是力不從心的，其作用是有限的。

　�。ㄎ澹┥鐣�(huì)福利的意識(shí)形態(tài)

　　在社會(huì)政策的弱勢(shì)性問(wèn)題上，還有一個(gè)必須討論的因素是社會(huì)福利的意識(shí)形態(tài)。社會(huì)福利的意識(shí)形態(tài)是指一個(gè)社會(huì)或群體所具有的關(guān)于社會(huì)福利的價(jià)值體系，包括如何看待社會(huì)福利，社會(huì)福利的責(zé)任觀，獲得社會(huì)福利的正當(dāng)性等問(wèn)題⑦。我國(guó)傳統(tǒng)的福利文化是家族或個(gè)人責(zé)任的，人們一般把自己遇到的生存方面的問(wèn)題歸結(jié)為個(gè)人責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，某些群體形成了一定程度的集體主義的福利責(zé)任觀。但是總的說(shuō)來(lái)，我國(guó)社會(huì)基本上沒(méi)有形成關(guān)于社會(huì)福利的社會(huì)權(quán)意識(shí)，于是困難群體和弱勢(shì)群體也未把享受社會(huì)福利看作自己的權(quán)利，這也不利于社會(huì)政策的形成和發(fā)展。

　　社會(huì)政策弱勢(shì)性的轉(zhuǎn)變

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)快速轉(zhuǎn)型與社會(huì)政策弱勢(shì)性的轉(zhuǎn)變

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)開始了重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型，這就是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)型是劇烈的，它將帶來(lái)生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)組織方式的重大變化，帶來(lái)社會(huì)生產(chǎn)力的巨大增長(zhǎng)和社會(huì)問(wèn)題的積累，它要求我國(guó)發(fā)展出新的社會(huì)管理方式，更加理性和有效地處理上述問(wèn)題。發(fā)展社會(huì)政策是應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題的措施之一。

　　隨著我國(guó)社會(huì)快速而復(fù)雜的變化，社會(huì)政策的弱勢(shì)狀態(tài)有可能迎來(lái)改變的契機(jī)。一方面，改革開放20多年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，具有了一定的從總體上解決困難群體基本生活困難的能力。另一方面，執(zhí)政黨和政府關(guān)心民生，致力于和諧社會(huì)建設(shè)，全面推進(jìn)“小康社會(huì)”建設(shè)，推進(jìn)各社會(huì)群體共享社會(huì)進(jìn)步成果。這樣，困難群體的基本生活問(wèn)題就必然會(huì)提上議事日程，而制定和實(shí)施社會(huì)政策是解決普遍性問(wèn)題的基本手段。近幾年來(lái)，政府陸續(xù)出臺(tái)了一些社會(huì)政策，而且隨著建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)該有更多的社會(huì)政策出臺(tái)，我國(guó)可能會(huì)迎來(lái)一個(gè)社會(huì)政策時(shí)代⑧，這樣，社會(huì)政策的弱勢(shì)狀態(tài)將會(huì)有所改變。

　�。ǘ�）社會(huì)政策的增權(quán)

　　增權(quán)是社會(huì)工作領(lǐng)域的一個(gè)概念和范疇，它指的是社會(huì)工作者在幫助受助者解決其所遇困難的過(guò)程中如何通過(guò)提高受助者的角色地位和能力，以更有效地解決問(wèn)題、走出困境，并實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展⑨。這里我們借用增權(quán)概念來(lái)討論社會(huì)政策問(wèn)題，所謂社會(huì)政策的增權(quán)就是提高社會(huì)政策的地位并能有效地發(fā)揮其作用，就是要改變社會(huì)政策的邊緣、弱勢(shì)狀態(tài)，使其在社會(huì)生活中發(fā)揮更加積極的功能。

　　社會(huì)政策本身并不會(huì)自我增權(quán)，因?yàn)樯鐣?huì)政策本身不具有目的性、能動(dòng)性，它只是人們實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)目標(biāo)的手段或工具。對(duì)社會(huì)政策增權(quán)實(shí)際上是與社會(huì)政策相關(guān)的群體更加重視它，促進(jìn)它的形成并發(fā)揮作用。從一般的自上而下的政策過(guò)程的角度來(lái)看，社會(huì)政策的制定和實(shí)施首先有賴于政府的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。政府能充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)政策的重要性并積極推動(dòng)，社會(huì)政策的能力就強(qiáng)一些。然而，提高對(duì)社會(huì)政策重要性的認(rèn)識(shí)并非輕而易舉。正如前面已經(jīng)指出的，在傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第一”發(fā)展觀的指引下，人們難以形成“以人為本”、“以民為本”的發(fā)展政策。在那種發(fā)展觀看來(lái)，困難群體、弱勢(shì)群體的困境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、并不希望但又不可避免的代價(jià)。至今，我國(guó)仍沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)發(fā)展觀的籠罩，因此社會(huì)政策地位的提高還需要一個(gè)過(guò)程。不過(guò)，如果從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的條件以及我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)特征來(lái)看，對(duì)社會(huì)政策給予更多關(guān)注是十分必要和理所當(dāng)然的。發(fā)展學(xué)者早就很有見地地指出，要看一個(gè)社會(huì)是否發(fā)展了，首先要看其貧困群體的地位是否改善了。用這種眼光來(lái)看發(fā)展問(wèn)題，就必須有面對(duì)困難群體的社會(huì)政策。

　　增強(qiáng)社會(huì)政策功能的另一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是社會(huì)政策的執(zhí)行和落實(shí)�，F(xiàn)在，我國(guó)并不是沒(méi)有社會(huì)政策，但是社會(huì)政策的執(zhí)行往往存在問(wèn)題，這就是社會(huì)政策執(zhí)行打折扣、不到位，即社會(huì)政策的“執(zhí)行虧空”⑩。有學(xué)者指出，在很大程度上，再分配政策比分配政策更難于執(zhí)行（注11）。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與社會(huì)政策資源籌集和分配的復(fù)雜性、政策對(duì)象的非主體性、政策執(zhí)行系統(tǒng)的官僚作風(fēng)及不同部門之間連結(jié)和協(xié)作的困難有關(guān)。隨著政府的“執(zhí)政為民”理念的普及和干部考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，重視社會(huì)政策的制度環(huán)境會(huì)逐漸形成，社會(huì)政策也會(huì)更有效地發(fā)揮作用。

　　社會(huì)政策的增權(quán)也是建立在政策研究基礎(chǔ)之上的。在某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下需要什么樣的社會(huì)政策，社會(huì)政策的執(zhí)行及其效果怎樣，怎樣調(diào)整和進(jìn)一步改善政策，這些都需要進(jìn)行科學(xué)的政策研究。長(zhǎng)期以來(lái)，在長(zhǎng)官意志的籠罩下我國(guó)比較缺乏科學(xué)的政策研究，某些政策研究常常淪為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)意志的論證甚至成為掩飾社會(huì)政策執(zhí)行虧空的工具，這實(shí)際上會(huì)大大傷害社會(huì)政策對(duì)象的利益，損害社會(huì)政策的應(yīng)有效果。要解決這方面的問(wèn)題就要促進(jìn)社會(huì)政策的開放性，吸收學(xué)者進(jìn)入社會(huì)政策研究領(lǐng)域。現(xiàn)在，某些政府部門在制定政策之前也吸收學(xué)者參加，但在有些情況下學(xué)者們扮演的是“花瓶”的角色，另外學(xué)者們也難以參加對(duì)社會(huì)政策執(zhí)行效果的比較獨(dú)立的評(píng)估。為了促進(jìn)社會(huì)政策的發(fā)展，使其更好地惠及困難群體，有利于社會(huì)發(fā)展，政府官員與學(xué)者之間應(yīng)該尋求更好的合作，更好地開展對(duì)社會(huì)政策的科學(xué)研究。

　　（三）社會(huì)政策的發(fā)展與政府的能力建設(shè)

　　中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)做出了新的部署和動(dòng)員。在新的形勢(shì)下，發(fā)展社會(huì)政策應(yīng)該成為政府的能力建設(shè)的重要組成部分。我們可以將政府在社會(huì)政策方面的能力稱為社會(huì)政策能力，它包括社會(huì)政策意識(shí)、政策形成能力、政策實(shí)施能力、政策評(píng)價(jià)和改進(jìn)能力等。

　　能不能及時(shí)地識(shí)別社會(huì)問(wèn)題并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)社會(huì)政策進(jìn)而有效地實(shí)施之是現(xiàn)代政府能力的重要表征。社會(huì)政策有的是在問(wèn)題逐漸積累的過(guò)程中形成的，是政府和社會(huì)積極應(yīng)對(duì)問(wèn)題的產(chǎn)物，此種可稱為積極的社會(huì)政策，其社會(huì)政策的意識(shí)較強(qiáng)。另一類是當(dāng)問(wèn)題已十分嚴(yán)重時(shí)才倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，可稱為應(yīng)付危機(jī)型政策，其社會(huì)政策的意識(shí)比較弱。毫無(wú)疑問(wèn)，現(xiàn)代政府應(yīng)該有較強(qiáng)的社會(huì)政策意識(shí)。政策的形成能力是較科學(xué)地制定社會(huì)政策的能力，而社會(huì)政策之科學(xué)性要看其是否能符合實(shí)際地解決困難群體基本生活方面的問(wèn)題。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，執(zhí)行和落實(shí)社會(huì)政策是關(guān)鍵，而這要求有良好素質(zhì)的政策執(zhí)行系統(tǒng)，需要該系統(tǒng)能良好理解社會(huì)政策和有效執(zhí)行、實(shí)施社會(huì)政策。同時(shí)，政府也應(yīng)能對(duì)社會(huì)政策的實(shí)施狀況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，并在需要時(shí)對(duì)其進(jìn)行修訂。顯而易見，政府的社會(huì)政策能力是與政府為民服務(wù)的宗旨相聯(lián)系的，同時(shí)政府社會(huì)政策能力增強(qiáng)即對(duì)社會(huì)政策弱勢(shì)化的扭轉(zhuǎn)也是政府在新形勢(shì)下社會(huì)管理能力的增強(qiáng)。

　　注釋：

　�、倮蠲髡�：《意識(shí)形態(tài)與社會(huì)政策》，（臺(tái)北）洪葉文化事業(yè)有限公司1998年版，第13頁(yè)。

　　②R.M.Titmuss ：《社會(huì)政策10講》，（香港）商務(wù)印書館1991年版，第16頁(yè)。

　�、弁跛急螅骸度鮿�(shì)群體生存狀況的改善與社會(huì)政策的調(diào)整》，載于《中國(guó)黨政干部論壇》2002年第4期。

　�、軈侵颐瘢骸吨袊�(guó)社會(huì)主要群體弱勢(shì)化趨勢(shì)問(wèn)題研究》，載于《東岳論叢》2006年第3期。

　�、萃跛急螅骸痘旌细＠�制度與弱勢(shì)群體社會(huì)資本的發(fā)展》，引自王思斌主編：《中國(guó)社會(huì)工作研究》（第一輯），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版。

　　⑥托馬斯。R.戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第2頁(yè)。

　　⑦王思斌：《底層貧弱群體接受幫助行為的理論分析》，引自王思斌主編：《中國(guó)社會(huì)工作研究》（第四輯），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版。

　�、嗤跛急螅骸渡鐣�(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。

　　⑨陳樹強(qiáng)：《增權(quán)：社會(huì)工作理論與實(shí)踐的新視角》，載于《社會(huì)學(xué)研究》2003年第5期。

　　⑩注11米切爾。黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》，中國(guó)青年出版社2004年版，第113頁(yè)、113頁(yè)。

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