趙俊臣：福特基金會資助的云南扶貧項目中的公共工程案例研究

　　20世紀(jì)90年代初開始，福特基金會資助的云南扶貧項目在昭通地區(qū)鎮(zhèn)雄縣老包寨、文山壯族自治州廣南縣安王、怒江傈僳族自治州福貢縣珠明琳、思茅地區(qū)江城縣明子山4個村進行。云南省社科院經(jīng)濟所受項目領(lǐng)導(dǎo)小組委托，采用參與式農(nóng)村快速評估（PRA）技術(shù)和問卷調(diào)查（每項目點50戶，共200戶）法，對項目的實施進行了理論總結(jié)。本文擬對公共工程的實施，納入到中國的以工代賑與反貧困的總戰(zhàn)略中考察，并與中國研究以工代賑的集大成者朱 玲、蔣中一關(guān)于以工代賑的研究成果相對比，試圖說明扶貧公共工程是項目扶貧中的重要組成部分，在以貧困農(nóng)戶為主要對象的扶貧中，更好地發(fā)揮它的作用，避免與限制它的缺陷。

　　一、公共工程的實施組織

　　（一）自上（或外）而下的組織

　　福特云南扶貧項目的實施，是一個自上（或外）而下的過程，從項目審批立項、劃撥資金及具體的施工設(shè)計、組織施工、管理，到工程監(jiān)督、驗收、投入使用，沿用的基本是中國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的那一套，當(dāng)然，其中扶貧公共工程也不例外，只不過介入了省級四個承包的科研單位的技術(shù)人員。項目組織組織機構(gòu)及其扶貧公共工程項目運行如圖1、圖2和圖3。

　　福特云南扶貧項目之所以采取上述組織及運行方式，是考慮到中國的經(jīng)濟體制正從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟新體制轉(zhuǎn)變，而且計劃經(jīng)濟的舊體制在近期內(nèi)仍將起著主要的作用，而且各方面對計劃經(jīng)濟系統(tǒng)組織比較熟悉，運行起來得心應(yīng)手，特別是以中國政府機關(guān)為主實施項目還帶有一定的權(quán)威性。例如云南省項目領(lǐng)導(dǎo)小組就以云南省人民政府扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為主組成，從而能夠更好地協(xié)調(diào)與項目有關(guān)的政府、計劃、財政、銀行、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、科技、水電、商業(yè)、供銷、稅務(wù)、審計、文化、衛(wèi)生、公安等部門的關(guān)系，使其具有一定的權(quán)威性。

　�。ǘ�）扶貧公共工程項目的確立原則

　　福特云南扶貧項目在立項時，就把改善項目點生產(chǎn)、生活和公共工程，納入到扶持的總目標(biāo)中。無論是福特的項目官員，還是福特云南省項目代表、項目領(lǐng)導(dǎo)小組成員及其辦公室成員，縣、鄉(xiāng)政府主管扶貧的官員，乃至項目點的村民，一致認(rèn)為公共工程缺乏是造成項目點村民貧困的主要原因之一，因而是扶貧的突破口之一。

　　福特云南扶貧項目代表董恒秋先生長期擔(dān)任云南省人民政府扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，1985~1993年還曾兼任云南省政府扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。豐富的扶貧經(jīng)歷使他對貧困地區(qū)公共工程有著深刻的認(rèn)識，因而他總是要求各個承包單位與項目村多申報公共工程方面的計劃，要求項目領(lǐng)導(dǎo)小組多審批公共工程的具體項目。經(jīng)過幾年的實踐，項目在申請、審批和實施公共工程項目時形成了以下原則。

　　1．村民們發(fā)展生產(chǎn)急需的原則。這一原則可以保證使各個貧困農(nóng)戶在分散從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、出售農(nóng)副產(chǎn)品時，能夠獲得相對必需的條件。

　　2．項目完成后大受益面的原則。這一原則在于使福特或其他外來的扶持能夠避免少數(shù)村干部及其親屬對扶貧資金的壟斷享受，而使較多的村民受益。

　　3．照顧到最貧窮農(nóng)戶受益的原則。

　　4．使村民長期受益的原則。這一原則在于使最貧窮農(nóng)戶得到發(fā)展的機會。

　　5．有利于村民享受現(xiàn)代文明的原則。這一原則保證村民能夠脫離原始的、野蠻的、不文明的生活方式，享受現(xiàn)代文明的生產(chǎn)生活方式。

　�。ㄈ�）村社、農(nóng)戶決策

　　既然福特云南扶貧項目不得不采取中國計劃經(jīng)濟舊體制下的自上（或外）而下的計劃、組織與實施的一整套辦法，因而它就不可避免地地把計劃經(jīng)濟配置資源的傳統(tǒng)方式的弊端也一起承襲了過來。

　　村社和農(nóng)戶較少進入決策，是公共工程項目一個最重要的缺陷。雖然選擇四個項目點時，福特北京辦事處的項目官員孟澤思先生與云南省項目辦有關(guān)人員曾認(rèn)真地聽取過當(dāng)?shù)卮迳绺刹亢痛迕竦囊庖�，云南省林業(yè)科學(xué)院、云南省地理研究所、中國科學(xué)院昆明植物研究所和生態(tài)研究所的學(xué)者對四個項目點作過社會經(jīng)濟調(diào)查、項目計劃擬訂調(diào)查，項目領(lǐng)導(dǎo)小組成員、參與單位官員與學(xué)者也作過一定調(diào)查，由于時間、人員與經(jīng)費的限制，美國、澳大利亞等國專家所傳播的研究方法的使用不熟練等，項目計劃缺乏變成農(nóng)戶計劃這一程序，由承包單位和縣項目辦公室共同編制的四個項目占煌年度計劃也缺乏廣泛地聽取農(nóng)戶意見這一程序，從而把村社和農(nóng)戶對公共工程的意愿排除在決策之外，成為“恩賜”的被動接受者。這從我們在抽樣調(diào)查時農(nóng)戶對公共工程提供不出信息，便可以證明（表1）。

　　應(yīng)該說明的是，外來者的調(diào)查往往存在著一個信息真?zhèn)蔚膯栴}。無信息的比例在我們的調(diào)查結(jié)果中占這樣大的比例，說明了項目點村民對安排在本村社的公共工程并不是很清楚，或者是有成見。經(jīng)檢查，我們的調(diào)查是問卷式，完全由受訪者在自覺自愿和無第三者參與（監(jiān)督）下進行，從而可以排除受訪者對調(diào)查的成見，表明他們填寫的問卷表是真實的，由此也可以斷定，村民在對扶貧公共工程并不清楚下是不能表明他們確實參與決策的。

　　二、公共工程項目的實績

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　　1991~1995年，福特云南扶貧項目實施的公共工程見表2。

　�。ǘ�）福特扶貧公共工程的特點

　　福特云南扶貧項目的公共工程，都是在項目村內(nèi)實施的，是直接為村民的生產(chǎn)、生活服務(wù)的，又是本村村民自己實施的，村民們獲得的僅是修路、人畜飲水工程的工具、炸藥、水泥等補助，它不像政府組織的以工代賑工程是在較大區(qū)域進行，村民們一般要離開本村，自帶行李與干糧，在工地里安營扎寨連干數(shù)日、數(shù)月。由于福特云南扶貧項目的公共工程有使村民直接或間接感受到影響的特點，從而使其成為刺激村民積極參與的巨大動力。

　　三、公共工程項目的參與

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　　研究村社參與福特云南扶貧項目的公共工程項目，有兩條路線：一是從云南省項目領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的四個項目點的具體項目來對比分析，二是從四個項目點已經(jīng)實施的具體項目實績來對比分析。這是因為，由于項目所在縣、鄉(xiāng)對福特扶貧項目重視程度的不同，配套資金的有無與多少不同，鄉(xiāng)村干部素質(zhì)不同，因而這兩者計算結(jié)果是存在一定差異的。例如，江城縣明子山項目村，從縣鄉(xiāng)公路的主道到明子山村公所一段公路，就主要是江城縣政府出資并租用推土機，連干數(shù)天完成的，而村民只不過是作些輔助性的挖土修補等工作，從而使其失去了當(dāng)?shù)刎毨Т迕裉峁┚蜆I(yè)崗位的作用。

　　應(yīng)該坦白承認(rèn)的是，云南省項目領(lǐng)導(dǎo)小組對四個項目點，在安排公共工程項目時，從主觀上看并無偏心，始終貫徹了一律平等的原則。在審批項目時，又注意到了公平與效率原則的兼顧；
即四個項目點的扶貧資金大體相當(dāng)，以體現(xiàn)公平原則；
四個項目點的扶貧公共工程項目都必須是村民生產(chǎn)、生活急需的項目，都必須保證有較好的效益，都必須保證能夠?qū)嵤┏晒�，以貫徹效率原則。但是在實施4年后，領(lǐng)導(dǎo)小組的成員發(fā)現(xiàn)，四個項目點雖安排有大體相當(dāng)?shù)目傢椖抠Y金，但在各項目點農(nóng)戶數(shù)和村民數(shù)懸殊很大(鎮(zhèn)雄老包寨844戶3587人，江城明子山121戶824人，廣南安王604戶3288人，福貢珠明林161人869人)的情況下，對各農(nóng)戶和村民的扶持便出現(xiàn)了不公平，于是要求領(lǐng)導(dǎo)小組對農(nóng)戶數(shù)和村民數(shù)最多的鎮(zhèn)雄縣老包寨項目點、廣南縣安王項目點適當(dāng)給予了項目及資金的增加。

　�。ǘ�）農(nóng)戶的參與

　　在福特云南扶貧項目點，農(nóng)戶參與公共工程，即村社動員和組織勞力時實行的是公平原則，農(nóng)戶或個人參加工程的機會均等。由于窮人在人口中所占的份額較大，對相對富裕的人口相比，他們得到了更多的參與機會。他們獲得的主要是工程所需物資的補助和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善帶來的利益。項目點農(nóng)戶參與公共工程狀況見表3。

　　在四個項目點，農(nóng)戶農(nóng)忙是有季節(jié)性的，一般在每年5~6月份雨季來臨前后播種栽插，經(jīng)幾個月的管理，到10月份前后收獲，是最忙的季節(jié)。此外，在3~5月，江城明子山采春茶、鎮(zhèn)雄老包寨養(yǎng)春蠶，也要忙一陣子，其它時間則為農(nóng)閑或半農(nóng)閑。在這段農(nóng)閑或半農(nóng)閑期間內(nèi)，除個別農(nóng)戶有人外出做工、經(jīng)商外，多數(shù)人并無更多的工作要做，從而形成了大量的農(nóng)村剩余勞動力，這是中國以工代賑工程和福特云南扶貧項目公共工程的人力基礎(chǔ)，也是農(nóng)戶愿意參與的原因之一。其實，在中國利用農(nóng)閑時期進行農(nóng)田基本建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)，已是農(nóng)村的普遍傳統(tǒng)，而且已形成固定的勞動積累制度，農(nóng)戶如果因故不能出這種義務(wù)工和積累工，則必須以錢代付，而由于農(nóng)戶普遍貧窮，缺乏支付現(xiàn)金的能力，則往往承諾來年或下期工程時加倍補上。因此，一方面，福特云南扶貧項目安排公共工程時，可以大量使用項目點充裕的勞動力而節(jié)省經(jīng)費，另一方面農(nóng)戶也對這種公共工程比較熟悉，樂意接受。

　�。ㄈ�）村民個人參與

　　項目點農(nóng)戶在被告之參與扶貧公共工程項目后，家庭中由誰去出工的決策，主要在家庭內(nèi)部進行，一般由充任家長的成年男子作出。四個項目點村民個人參與扶貧公共工程項目情況見表4。

　　表4中參與過公共工程的村民的文化程度，以未上過學(xué)的最多，達(dá)64人，占參與公共工程191人的33.5%，而且隨著受教育程度逐步增高而參加人數(shù)遞減，這與項目點教育太差、勞動者文盲面過大、素質(zhì)過低的狀況吻合。深入分析四個項目點實施的公共工程可以看出，需要使用大量普工，例如修筑道路、人畜飲水工程、架設(shè)輸電路線和修建衛(wèi)生室與學(xué)校等，承擔(dān)開挖土石方和搬運等類簡單勞動量，分別占總勞動量的85%、80%、75%和65%，一般由工程組織者將任務(wù)分配給村社干部，村社干部再按均等的原則分到各個農(nóng)戶，各個農(nóng)戶往往由在家庭中從事與家庭謀劃無關(guān)的體力勞動者去充任，這樣安排既保證完成出工任務(wù)，又不影響家庭農(nóng)事勞動和家務(wù)勞動。當(dāng)然，在公共工程的施工牽扯到家庭的承包耕地、自留山和責(zé)任山的權(quán)屬時，這個家庭的家長和其他成員則會不請自到，在參與過程中執(zhí)行相互監(jiān)督的職能。

　　公共工程建設(shè)需要的技術(shù)工，例如石匠、木匠、鐵匠等，往往由村干部和村民協(xié)商推舉或個人自薦的方式參與，項目上一般要付給他們一定的報酬，這與村民出的普通工不取報酬是不同的。

　　抽樣問卷調(diào)查中，男女參與扶貧公共工程的人數(shù)大致相當(dāng)。進一步分析表明，婦女的參與并不證明婦女地位的提高與作用的發(fā)揮。這是因為，在中國云南省農(nóng)村，婦女都要承擔(dān)繁重的家務(wù)勞動和田間勞動，這是與中國沿海、北方地區(qū)婦女較少從事田間勞動不同的地方，因而婦女比男子的勞動數(shù)量要多，強度要大。如果按照國際上和國內(nèi)一些學(xué)者的研究結(jié)論，認(rèn)為公共工程項目只有多安排婦女參與，才能提高婦女地位與作用，那么，就存在這樣一種結(jié)果，已經(jīng)被繁重勞動壓得直不起腰的婦女，背上又壓上難以支撐的重?fù)?dān)，從而有些不把她們壓垮不甘心的味道。當(dāng)然也有這樣的情況，即婦女參與項目的多，說明其家中男子有更重要的事要做，而由婦女抵?jǐn)偱晒さ那闆r，這與農(nóng)戶家庭內(nèi)部的理性分工有關(guān)。

　　四、公共工程在反貧困中的地位與作用

　　公共工程在反貧困中的重要地位與巨大作用，這已為中國的反貧困所一再證實和廣大貧困村民所深刻認(rèn)識，這里需要研究的是它的作用到底有多大，以供反貧困決策參考。

　�。ㄒ唬┕こ虒�農(nóng)戶家庭近期的影響

　　研究中設(shè)計了增加收入、增加家庭日用生活必需品、增加食物和影響家庭其他生產(chǎn)等4個指標(biāo)，在四個項目點各隨機抽樣50戶農(nóng)戶進行問卷調(diào)查，結(jié)果見表5。

　　表5的樣本農(nóng)戶，鎮(zhèn)雄老包寨全部提供了信息，而沒有提供信息的是江城縣明子山1戶，廣南縣安王10戶，福貢縣珠明林高達(dá)22戶。在此的可能原因，除了前述農(nóng)戶沒有參與決策外，一是農(nóng)戶中還有相當(dāng)一部分對公共工程的作用不理解，或者是沒有把公共工程與自家生產(chǎn)、生活聯(lián)系起來，因而談不出作用來；
二是證實了項目點村社干部把公共工程作為農(nóng)戶應(yīng)盡的義務(wù)工程積累制度來對待的判斷。(點擊此處閱讀下一頁)

　　鎮(zhèn)雄縣老包寨抽樣問卷50農(nóng)戶中，有29戶提供了公共工程增加家庭收入的信息，表明該項目點在組織公共工程時，付給了參與村民一定的現(xiàn)金報酬；
而在福貢縣珠明林，抽樣問卷的50戶農(nóng)戶一致回答沒有增加家庭收入，表明項目點公共工程組織者沒有付給參與村民現(xiàn)金報酬，而提供增加食物信息的有22戶。因此，項目較多地安排掌管家庭食物獲得與分配的婦女參與，這無疑是有利于減少當(dāng)?shù)卮迕竦酿囸I。

　　（二）工程對農(nóng)戶長期收益的影響

　　公共工程對農(nóng)戶長期收益的影響，主要是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，這一方面可以減輕村民的勞動強度，提高勞動效率，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)戶收入；
另一方面有利于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在朱 玲、蔣中一的研究中，是假定項目點和非項目點在以上方面有顯著區(qū)別，采用判別分析法驗證了這一假定。而在福特云南扶貧項目的四個項目點，公共工程的改善對每一家農(nóng)戶的生產(chǎn)提供了一個基本均等的條件。至于并不是家家都可以充分利用這一條件，這正是我們的扶貧所要解決的重要問題之一，即解決貧困農(nóng)戶獲得并正確利用脫貧與發(fā)展的機會與條件。在這方面，福特云南扶貧項目同樣進行了廣泛的試驗，創(chuàng)造了豐富的經(jīng)驗，不過這已超出了本文討論的范圍。

　　我們假定農(nóng)戶獲得與利用公共工程的機會和條件是基本均等的，從下述分解指標(biāo)中可以得出工程對農(nóng)戶長期收益影響的方向與程度。

　�。�1）鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田道路的修建使用，可以減少所有農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、出售農(nóng)副產(chǎn)品以及人際交往中的行路里程，減輕勞動的強度，從而一方面使農(nóng)戶可以支付與無道路時相同的行路支付，得到加倍的收益；
另一方面可以使農(nóng)戶利用節(jié)省的時間、體力與精力，從事其它必需的家庭或農(nóng)田勞動。

　　（2）人畜飲水以及農(nóng)田灌溉工程的修建與投入使用，可以滿足人畜對水的需求，有利于人的健康，它的貨幣效益，可以用人的體力、智力對家庭收入的影響來計量；
牲畜強壯的身軀，可以與沒有牲畜時需要租用別家牲畜來耕用、運東西的價值為替代換算出；
農(nóng)田灌溉工程的收益可以用比無農(nóng)田灌溉時的增產(chǎn)部門來替換計算。

　�。�3）電力工程的貨幣收益值，大致分為動力使用、照明與文化生活三類：以電作動力的農(nóng)業(yè)機械的使用與未用電作動力的農(nóng)業(yè)機械使用比較后的速度加快、效率提高等的增產(chǎn)增收來替換算出；
農(nóng)戶家庭照明，有利于家庭生活的安排，與文化等事業(yè)用電一起，能滿足人的多方面的需求，有利于人的全面發(fā)展。

　　以上的分析僅僅是指出一個對農(nóng)戶收益影響的方向，考慮到四個項目點農(nóng)戶都處于貧困狀態(tài)，他們第一沒有足夠的資本來充分利用公共工程從事運輸、農(nóng)副產(chǎn)品加工等方面的非農(nóng)業(yè)與企業(yè)；
第二，他們的個別人雖然進行了運銷、簡單地農(nóng)副產(chǎn)品加工等，也受到距城鎮(zhèn)遠(yuǎn)、當(dāng)?shù)刭徺I力低、市場發(fā)展發(fā)育程度低等的制約，而不可能有更大的作用。因此，公共工程所能給貧困村民帶來的收益，有一個被村民緩慢接受和充分利用的漫長過程。

　�。ㄈ�）村社與農(nóng)戶收益比較

　　本來，村社獲得的公共工程收益，最終又是由村社內(nèi)各個農(nóng)戶所享受。但是，考慮到村公所、村委會作為一級行政組織和合作社作為一個經(jīng)濟組織，有他們團體的利益和負(fù)責(zé)人的利益，因而我們的抽樣問卷調(diào)查設(shè)計了這一問題，結(jié)果見表5。

　　從表6中可以看出，江城縣明子山和廣南縣安王兩個項目點分別有78%和65%的農(nóng)戶認(rèn)為村社是最大的受益者，這表明兩村安排的公共工程確實方便了村社集體的生產(chǎn)、生活，而且由于公共工程是長期受益項目，受訪農(nóng)戶的多數(shù)人尚沒有把公共工程的受益與自己的家庭聯(lián)系起來，但并不表明這些農(nóng)戶沒有從公共工程中受益。

　　鎮(zhèn)雄縣老包寨受訪農(nóng)戶中，有34戶認(rèn)為農(nóng)戶從公共工程中受益最大，15戶認(rèn)為村社受益最大，兩者之比為2.27∶1；
福貢縣珠明林有31戶認(rèn)為農(nóng)戶受益最大，11戶認(rèn)為村社受益最大，兩者比為2.81∶1。這表明，這兩個項目點參與公共工程農(nóng)戶都從公共工程中得到了較明顯的收益。從項目實績分析，兩個村的公共工程大都是與農(nóng)戶生產(chǎn)、生活有密切聯(lián)系的項目，這提示了扶貧項目在安排公共工程計劃時的導(dǎo)向，應(yīng)優(yōu)先考慮村社和農(nóng)戶都迫切需要，并能給農(nóng)戶帶來直接影響的項目。

　　在福貢縣珠明林受訪農(nóng)戶中，對公共工程的問卷未提供信息居多，其中未提供受教育情況者9戶，未提供公共工程對家庭影響者22戶，未提供最大受益者7戶。這表明，在該村公共工程項目中，要么是如何使村社和絕大多數(shù)農(nóng)戶受益考慮得不夠，要么是村社組織村民參與的面不廣，要么是宣傳、培訓(xùn)不夠。不過，這一信息對項目決策者、組織實施者還是很有用的。

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