童大煥：戶籍改革的三個(gè)成敗標(biāo)準(zhǔn)和一個(gè)現(xiàn)實(shí)支點(diǎn)

　　9月1日，一南一北兩座著名城市的戶籍改革不約而同地同時(shí)啟動(dòng)：在北方的青島市，凡常住戶口所在地在青島市行政區(qū)域內(nèi)的居民，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，800萬(wàn)轄區(qū)居民統(tǒng)一登記為居民戶口。專業(yè)人員和直系親屬投靠的條件均大幅度放寬。而在南方的深圳鹽田區(qū)，鹽田區(qū)醞釀已久的居住證制度也正式試行。持證人將在工作、生活、子女教育等方面享受一系列便利服務(wù)。

　　中國(guó)的城市化運(yùn)動(dòng)和人口自由流動(dòng)潮流給傳統(tǒng)的戶籍管理制度帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，特別是在城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村戶口和城市戶口的二元體制，以及城市內(nèi)部對(duì)“本地人”、“外地人”的區(qū)別管理和不同待遇，不僅使人與人之間平等的公民權(quán)利和公民身份被制度割裂，造成事實(shí)上的“種族間歧視”，而且使人口信息管理日趨混亂，義務(wù)教育、社會(huì)保障等各項(xiàng)政府工作往往在公民的平等權(quán)利訴求面前陷于被動(dòng)和“資源緊張”的局面。

　　十多年來(lái)，各地的戶籍改革從表面聲勢(shì)上來(lái)看也可以說是風(fēng)生水起，但總體來(lái)說還是雷聲大雨點(diǎn)小，絕大部分是對(duì)一些限制條件實(shí)行松松緊緊的技術(shù)性策略，實(shí)質(zhì)性的改革舉措仍然進(jìn)步緩慢，戶籍改革步伐趕不上社會(huì)前進(jìn)步伐，與公民和社會(huì)的要求相距甚遠(yuǎn)。就拿本次青島改革來(lái)說，雖然在專業(yè)人員和直系親屬投靠這兩塊改革較徹底，但在其他類型的新移民入戶和購(gòu)房入戶問題上的門檻依然很高，比如購(gòu)房必須達(dá)到單套房100平米以上，而且只能是一手房。而在戶籍改革的“最后特權(quán)”――高考資格的審查上，包括北京等地的“居住證制度”，都還沒有突破“平等高考權(quán)利”這個(gè)天花板。若干年來(lái)，已有將近一半的省市自治區(qū)開始逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，但基本上也都是徒有其表，城鄉(xiāng)居民平等的房屋產(chǎn)權(quán)和平等的社會(huì)福利保障并未實(shí)現(xiàn)甚至基本未啟動(dòng)。但盡管如此，各地的戶籍改革仍值得期待，希望日積月累的點(diǎn)滴進(jìn)步，終能起到水滴石穿的功效。

　　但從制度變革的角度來(lái)說，這樣的著眼點(diǎn)是不夠的，因?yàn)橹贫鹊膭?chuàng)新與變革，從制度理想到實(shí)踐現(xiàn)實(shí)之間，充其量能夠取得“取法乎上，僅得其中”的效果。因此，制度變革的設(shè)計(jì)本身，必須“取法乎上”，必須有抱負(fù)，有胸襟，有膽識(shí)，有氣魄，有理想，有現(xiàn)實(shí)擔(dān)當(dāng)。竊以為，戶籍改革成敗與否，必經(jīng)三個(gè)成敗標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)：

　　第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)公民權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)否？取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分只是第一步，只是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的一行字，背后平等公民權(quán)利的落實(shí)，牽涉到一系列社會(huì)保障制度以及土地、房屋產(chǎn)權(quán)制度的深刻變革。這樣的變革不可能一蹴而就，卻也不能畏首畏尾裹足不前。

　　第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，人口的居住地管理原則是否落實(shí)到位。戶籍改革最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人常住在哪里就在哪里登記戶口，這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)交通、治安、環(huán)境和醫(yī)療、教育、水、電等基礎(chǔ)資源科學(xué)管理的基本信息基礎(chǔ)，也是公民選舉自由、教育自由等的權(quán)利基礎(chǔ)。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，對(duì)人口戶籍的管理只是掌握人口信息的一個(gè)基本工具，人口戶籍管理的最終方向不是今天的條件審批制，而是未來(lái)的登記備案制；
影響人口是否登記為某地戶籍的惟一依據(jù)是其本人所常住的年限，及其是否愿意在此常住下去的個(gè)人意愿。而不是像今天這樣的戶籍改革，附加各種各樣的外在條件。

　　第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是公民的“教育優(yōu)先權(quán)”能否得到實(shí)現(xiàn)。所謂“教育優(yōu)先權(quán)”，指的是公民的教育權(quán)利必須優(yōu)先得到保障和保護(hù)，這直接關(guān)系到公民個(gè)人及其家庭的未來(lái)，也直接關(guān)系到城市和國(guó)家的未來(lái)。檢驗(yàn)“教育優(yōu)先權(quán)”是否得到實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志，就是孩子是否能夠?qū)崿F(xiàn)“在哪里都能平等地、不受任何歧視地接受義務(wù)教育”，并且實(shí)現(xiàn)“無(wú)歧視高考”，即在哪里讀書就能夠在哪里參加高考。這是一個(gè)當(dāng)務(wù)之急的權(quán)利，如果放任數(shù)千萬(wàn)“留守兒童”和“流動(dòng)兒童”的現(xiàn)實(shí)和未來(lái)都岌岌可危，無(wú)異于將國(guó)家和民族的未來(lái)置于一個(gè)個(gè)流動(dòng)的火山口上。

　　很多地方在戶籍改革上擔(dān)憂很多，一方面固然是因?yàn)橐恍┏鞘锌赡芊挪幌赂呖嫉睦�益特�?quán)，但正如北京一位母親所說：“作為一個(gè)北京小學(xué)生的母親，我想，我兒子將來(lái)是否可以進(jìn)北大清華不是最重要的，最關(guān)鍵的是我希望將來(lái)他能夠生活在一個(gè)進(jìn)步平等的環(huán)境里。在一個(gè)不平等的環(huán)境里，做個(gè)一類大學(xué)的學(xué)生也沒有什么要驕傲的。盡管在教育這一方面他占到了一點(diǎn)小便宜，但他有可能受到其他的不公正待遇。公平的社會(huì)是所有中國(guó)人的未來(lái)，那里也將有我兒子的未來(lái)�！睉艏�改革不敢邁開大步，更多的我想還是因?yàn)楦黜?xiàng)社會(huì)保障制度直接跟戶籍掛鉤，導(dǎo)致了巨大的區(qū)域不均衡。因此，從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，戶籍改革能否順利推進(jìn)，一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)支點(diǎn)就是：將各種福利制度與戶籍剝離，更緊密地直接與個(gè)人賬戶掛鉤，并且從速推進(jìn)異地支取和轉(zhuǎn)移服務(wù)。

　　2007年9月2日東方早報(bào)社論

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