嚴(yán)泉：制度轉(zhuǎn)型視野中的民國初年——讀《袁氏當(dāng)國》

　　長期以來，有關(guān)民國初年令人眩目的政治變化的評價，當(dāng)年叱咤風(fēng)云的歷史人物的點(diǎn)評，一直是人們爭論不休的議題。唐德剛先生的《袁氏當(dāng)國》一書視角標(biāo)新，觀點(diǎn)立異，為民初政治討論的深化作出了新的努力，非常值得一讀。

　　在告別帝制、走向共和的制度轉(zhuǎn)型漫長進(jìn)程中，民國初年雖然只是一個短暫的階段，但是這一階段的政治發(fā)展卻非常耐人尋味。對此，唐氏的眼光相當(dāng)敏銳，迥異于傷感當(dāng)年民主化命運(yùn)多舛的傳統(tǒng)視角。他在書中不僅生動地描述了民國初年諸多富有戲劇性的歷史事件，而且對袁氏當(dāng)國的最后結(jié)局并不悲觀，認(rèn)為以民主代議制度為目標(biāo)的制度轉(zhuǎn)型，決非三年五年之功。從東西方的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，歷時數(shù)百年，始能畢竟其全功。

　　因此，民國初年的政治發(fā)展，不能僅從民主化成敗的角度來評價，更多的需要關(guān)注過程與經(jīng)驗(yàn)�；仡�1912年中華民國的建立，不難發(fā)現(xiàn)從晚清新政開始的傳統(tǒng)政治社會變遷進(jìn)程開始加速，在民初的兩年里，政治權(quán)力、政治合法性、政治參與、政治文化等結(jié)構(gòu)性因素的變化速度，事實(shí)上超過了過去人們的判斷與認(rèn)知。正如美國學(xué)者列文森所說：“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實(shí)的本身就提醒我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內(nèi)容。”

　　在經(jīng)驗(yàn)的層面上，從《臨時約法》的頒行、競爭性議會選舉的開展、言論出版的自由，到國會政治的運(yùn)作與憲法草案制定，民初中國經(jīng)歷了一個完整的制度轉(zhuǎn)型過程。這些政治發(fā)展不僅無可置辯地成為政治民主化的重要內(nèi)容，而且表明當(dāng)時的中國實(shí)際上正處于從專制政體向民主政體的轉(zhuǎn)型時期。民主轉(zhuǎn)型是民主制度的創(chuàng)建過程，憲法的制定與憲政制度的實(shí)施是民主轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。經(jīng)驗(yàn)表明，轉(zhuǎn)型是民主化進(jìn)程中最不穩(wěn)定的階段，時刻具有被舊政權(quán)顛覆的危險。民主轉(zhuǎn)型是民主政治建設(shè)的第一步，隨后才是決定民主制度存續(xù)的民主鞏固階段。從民主化的角度觀察民國初年的政治發(fā)展，其實(shí)更符合民主轉(zhuǎn)型的特征，即一個皇權(quán)專制政體開始解體，形成某種形式的民主政體，或回到某種形式的威權(quán)統(tǒng)治，或出現(xiàn)革命政權(quán)。

　　當(dāng)然，民主轉(zhuǎn)型在民國初年只是曇花一現(xiàn)，其發(fā)生與失敗同樣迅速。失敗的原因同樣是人們感興趣的話題。唐氏的解釋也頗有新意。他不僅看到袁氏只是一個老官僚，平生只注重權(quán)位和榮譽(yù)的個人悲劇性因素，更重要的還發(fā)現(xiàn)制度因素，即革命黨人以內(nèi)閣制取代總統(tǒng)制，讓袁世凱做虛君元首的制度設(shè)計(jì)，與袁氏抵死不做虛君的權(quán)力訴求發(fā)生沖突，這是導(dǎo)致最后政治破局的重要起因。這樣，民國初年制度選擇的重要性浮出了水面。

　　1913年末民主化試驗(yàn)的失敗，確實(shí)與當(dāng)年政治精英的制度選擇密切相關(guān)，其中最致命性的原因是國會制定的《天壇憲法草案》中“超議會制”憲政模式。從憲政理論上來說，“超議會制”是一種嚴(yán)重違背憲政分權(quán)與制衡原則的畸形政治制度，核心是立法（國會）至上，而不是三權(quán)分立與制衡。權(quán)力之間缺少互相制約的關(guān)系，行政權(quán)對立法權(quán)不能發(fā)揮平衡作用、司法權(quán)對立法權(quán)也不存在制約作用，立法權(quán)卻可以過度侵占行政權(quán)與司法權(quán)，凌駕在兩權(quán)之上，形成立法對行政、司法權(quán)力單向的制約關(guān)系。不言而喻，這種憲政制度如果實(shí)施，將會給國會議員們帶來巨大的政治權(quán)力。

　　而且“超議會制”政體并沒有滿足北洋派的總統(tǒng)權(quán)力目標(biāo)。1913年8月19日袁政府憲法研究會向國會制憲會議提交一份憲法草案大綱，提出的總統(tǒng)權(quán)力主要有：1、有任命國務(wù)員及駐外公使，無得議會同意之必要；
2、對于兩院之議決有復(fù)議權(quán)及拒絕權(quán)；
3、有發(fā)布緊急命令權(quán)；
4、有令國會停會權(quán)；
5、得參議院之同意，有解散眾議院權(quán)；
6、行政最高權(quán)委任于大總統(tǒng)，內(nèi)閣總理及各部總長輔助。在天壇憲法草案披露后，袁氏對草案全文最深慮者有兩點(diǎn)：1、大總統(tǒng)任免國務(wù)員有無得國會同意之必要；
2、大總統(tǒng)對于國會有無解散之權(quán)。10月16日，袁在增修約法咨詢文就提到取消參議院對國務(wù)員及外交大使的同意權(quán)，改為“大總統(tǒng)任免文武職員”。袁還振振有詞地認(rèn)為：“查國務(wù)員同意權(quán)不容于內(nèi)閣制之國，惟總統(tǒng)制美國始有此規(guī)定�！睉�(yīng)該承認(rèn)此時北洋派提出的制憲要求，除要求總統(tǒng)行政主導(dǎo)權(quán)外，基本上屬于當(dāng)時法國責(zé)任內(nèi)閣制中總統(tǒng)權(quán)力范疇，與當(dāng)代法國半總統(tǒng)制度總統(tǒng)權(quán)力更加相似，并沒有超出憲政框架。

　　但是國會制憲會議拒絕考慮北洋派的政治利益要求，其總統(tǒng)權(quán)力目標(biāo)在憲法草案中基本上落空。對此，袁世凱及其支持者的反應(yīng)是非常強(qiáng)烈的。袁在10月25日、11月4日兩次通電中公開抨擊憲法草案的政體設(shè)計(jì)。憲法草案中弱勢總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)劃，還意味著北洋派政治權(quán)力在未來制度實(shí)施后將進(jìn)一步喪失，其既得政治利益也會受到重大損害。所以袁世凱認(rèn)為憲法草案是“消滅行政獨(dú)立之權(quán)，比較臨時約法弊害尤甚�！边@種削弱大總統(tǒng)與政府的威信作法，“使對內(nèi)對外均無以保其獨(dú)立之精神，而為國會之役使�！边@些是袁斷然所不能接受的。

　　在制度主義者看來，政治制度變遷的實(shí)現(xiàn)要通過制度主體的創(chuàng)新行為來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時決定中國政治制度變遷的最重要力量并不是國會，而是袁世凱的北洋政治集團(tuán)。對于袁世凱這樣的實(shí)用主義政治人物來說，以較少的代價，攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁氏在1912年接受共和制度，其實(shí)就是建立在這種判斷之上。以他不多的現(xiàn)代政治知識，當(dāng)然會期望民國國家元首的權(quán)力與地位要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他在前清的職權(quán)，在民國為自己謀求比舊制度中更多的政治利益。如果這一期望受挫，袁氏自然就會改變最初對共和民主制度的不反對態(tài)度。民初的兩年，就是袁對民國新政治制度態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變的一個過程。

　　但是《天壇憲法草案》，特別是其中的“超議會制”政體，既沒有充分承認(rèn)當(dāng)時左右中國政壇的北洋集團(tuán)的政治利益，也沒有從制度創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)北洋集團(tuán)提出的正當(dāng)?shù)臋?quán)力目標(biāo)，從而失去了北洋派對政治制度變遷的支持。對渴望在新體制中攫取更多的權(quán)力與利益的北洋政治集團(tuán)來說，由于政治目標(biāo)在憲政制度框架設(shè)計(jì)中落空，不滿之情是難以抑制的。民主轉(zhuǎn)型也因此失去了對他們的吸引力，更無法奢望獲得他們的支持與推動。制憲最后的失敗，恰好是北洋政治集團(tuán)害怕在未來的政治制度變遷中喪失已有權(quán)力，激烈反對的結(jié)果。但是袁世凱在1914年以后的制度選擇也是錯誤的，無論是他在1914年建立起來的“超總統(tǒng)制”的威權(quán)體制，還是后來恢復(fù)帝制的努力，都無法獲得穩(wěn)定的政治發(fā)展，也無助于政治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

　　其實(shí)考慮到中國行政集權(quán)制度傳統(tǒng)、北洋派總統(tǒng)權(quán)力與國會各政黨立法權(quán)力的不同利益訴求，合理的憲政制度選擇可以是類似于當(dāng)代法國的“半總統(tǒng)制”。意大利學(xué)者薩托利所說“因?yàn)樽钸m用的政體，就是最好的政體�！边@種政體制度兼有總統(tǒng)制與議會制的長處。一方面總統(tǒng)有相當(dāng)大的政治實(shí)權(quán)，政府總理對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。可以滿足袁世凱這樣的政治強(qiáng)人對實(shí)權(quán)總統(tǒng)地位的權(quán)力需求。另一方面行政與立法關(guān)系容易協(xié)調(diào)，當(dāng)政府與議會發(fā)生沖突時，總統(tǒng)在同總理及議會兩院議長磋商后，可以宣布解散議會，重新舉行選舉，在憲政制度框架內(nèi)解決總統(tǒng)與議會的政治沖突。當(dāng)代法國“半總統(tǒng)制”政治運(yùn)作相當(dāng)成功，不但造就了一個強(qiáng)總統(tǒng)，而且產(chǎn)生了一個相對穩(wěn)定與有效的內(nèi)閣。20世紀(jì)第三波民主化經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)，對民主轉(zhuǎn)型國家而言，半總統(tǒng)制比純粹的內(nèi)閣制或總統(tǒng)制更有吸引力。

　　最后值得一提的是，民初政治發(fā)展的過程與結(jié)局，不僅驗(yàn)證了唐氏特別強(qiáng)調(diào)的制度轉(zhuǎn)型的艱難性，而且包含制度轉(zhuǎn)型失敗的合理性。各國民主化研究表明，一國的民主轉(zhuǎn)型過渡到威權(quán)或極權(quán)政治，這種失敗結(jié)局意味著民主崩潰的發(fā)生。民國初年民主轉(zhuǎn)型的結(jié)局，就是民主崩潰的一種形式。1914年的中國是20世紀(jì)世界上第一個民主轉(zhuǎn)型變成威權(quán)政治的國家。不過，世界范圍內(nèi)各國民主化經(jīng)驗(yàn)不斷啟示我們，民主化是一個過程，是專制政體不斷實(shí)現(xiàn)民主化的艱難過程，它不是一個直線過程，而是一個曲折復(fù)雜多變的過程，不可能一帆風(fēng)順。民主崩潰其實(shí)是一種普遍與合理的政治現(xiàn)象。20、30年代歐洲一些威權(quán)主義政權(quán)如薩拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙，以及法西斯國家意大利、德國，都是對本國民主化失敗的反應(yīng)。正如亨廷頓所說，“在二十世紀(jì)，極少的國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主的政治體制。”

　　唐德剛：《袁氏當(dāng)國》，廣西師范大學(xué)出版社，2004年11月。

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