黨國英：中國改革中的四個底線和三個風(fēng)險

　　原編者按：中國改革是難度很大和充滿風(fēng)險的事業(yè)。在國家轉(zhuǎn)型時期，改革的漸進(jìn)方針是必然的，但漸進(jìn)不是停滯，漸進(jìn)也需要切實地推進(jìn)。那么究竟什么樣的改革任務(wù)最重要？改革的風(fēng)險何在？如何控制改革的風(fēng)險？這些正是本文試圖解答的問題。

中國改革的任務(wù)是要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會政治結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型。影響轉(zhuǎn)型成本的因素包括地理環(huán)境、天然資源、人口數(shù)量、技術(shù)水平、國際形勢等，但最重要的因素則是制度變革路徑的選擇和風(fēng)險控制。

　　需要堅守的四個底線

　　對于改革的后果，是否有不能或暫時不能突破的底線？自然是有的。改革不夭折、國家不分裂、社會不對抗、政權(quán)可持續(xù)，應(yīng)該是改革主導(dǎo)者愿意接受的底線。在這些底線之上，才談得上改革取得何種成績。

　　改革不夭折，是指改革不至于進(jìn)行不下去而發(fā)生倒退。例如，改革者本來確定了市場化的改革方向，但因為某種事變，反對市場化改革的勢力占了上風(fēng)，以至命令經(jīng)濟(jì)全面回潮。歷史經(jīng)驗表明，這不是沒有可能。

　　國家不分裂，是指一個國家不至于因改革產(chǎn)生的某種條件，給某種利益集團(tuán)提供分裂國家的契機。在多民族國家，或者是在一個大的民族之下存在若干亞類民族的國家（例如前南斯拉夫，斯拉夫民族又分為幾個亞類民族），這些民族或亞類民族在極端民族主義政治家的鼓動下，可能在一定條件下提出裂土而治的普遍要求，導(dǎo)致大規(guī)模的社會沖突。

　　社會不對抗，是指改革后果不至于絕對損害大多數(shù)民眾的福利或使分配差距形成長期擴(kuò)大趨勢，以至導(dǎo)致社會內(nèi)部的激烈沖突�？梢杂没�尼系數(shù)來反映社會的分配公平狀況，基尼系數(shù)大于０．４值得警惕。擁有絕對剝奪感或強烈的相對剝奪感的弱勢利益集團(tuán)，常常會成為民粹主義或極端民族主義勢力的社會基礎(chǔ)，他們的結(jié)合將致國無寧日。

　　政權(quán)可持續(xù)，是指國家的基本憲法秩序不因為改革而迅速顛覆，改革主導(dǎo)力量能掌控國家局勢。也許改革的最后成功標(biāo)志是創(chuàng)造出和諧的政治市場，使政治僅僅作為一種高度技術(shù)化的社會公共品供應(yīng)的制度架構(gòu)，政治家的生存資源不再單單依靠政治舞臺，從而使政治變更轉(zhuǎn)化為技術(shù)化的過程。但這個過程不可能一蹴而就，國家轉(zhuǎn)型中的政治家常常沒有政治舞臺之外的生存資源，他們在國家轉(zhuǎn)型完成之前對政權(quán)有高度的依賴性。政權(quán)如果在轉(zhuǎn)型時期不可持續(xù)，不僅政治家不能接受，社會也可能不堪承受，改革也可能夭折。

　　本文所說的改革風(fēng)險，正是指上述幾種底線的失守。

　　轉(zhuǎn)型中幾種可能的風(fēng)險

　　因底線失守而產(chǎn)生的風(fēng)險出自三種情形，分別是改革太慢產(chǎn)生的風(fēng)險、改革太快產(chǎn)生的風(fēng)險以及改革失序產(chǎn)生的風(fēng)險。

　�。保�處理國家與社會的矛盾時，可能發(fā)生改革失序和改革太快的風(fēng)險。

　　這方面的改革有兩項具體任務(wù)。一是嚴(yán)格界定和約束公權(quán)，擴(kuò)大私權(quán)。公權(quán)應(yīng)限于國家安全維護(hù)、社會秩序保障、經(jīng)濟(jì)總量平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會基本公共品在民眾間的公平分配。一部分公權(quán)可以交由民間組織行使。公權(quán)要保護(hù)私權(quán)、最大限度地擴(kuò)張私權(quán)。二是確立合理的公權(quán)產(chǎn)生方式，建立以政治家專業(yè)化和政治家之間適度競爭為特點的民主制度。第二項改革本身有較大風(fēng)險，而在第一項改革尚未獲得重大進(jìn)展前貿(mào)然進(jìn)行第二項改革，會加劇第二項改革的風(fēng)險。

　　公權(quán)過大會使各級政治家獲得過于優(yōu)裕的生存資源，并使政治舞臺成為他們的基本生存手段，他們會傾向于維持現(xiàn)狀，使民主制度的推行動力不足。這種情形已經(jīng)被村民自治實踐所證明。

　　在時機不成熟時貿(mào)然全面建立民主制度，會產(chǎn)生國家分裂的危險。民主政治的功利意義無可懷疑，更確切地可以這樣說：民主政治在一定條件下是個好東西，但民主政治形成過程中的風(fēng)險的確不可忽視。在民主政治條件下，政治家是向下對選民負(fù)責(zé)，向上對法律負(fù)責(zé)。政治家為了當(dāng)選，要用成本最低的方式為自己建立選民共同體，為此，他們要用最低的成本制造或利用共同體成員間相互認(rèn)同的政治符號。那么什么樣的符號、什么樣的旗幟能產(chǎn)生最強大的認(rèn)同感呢？歷史的經(jīng)驗告訴我們，人的膚色、語言、民族特性，最容易被利用，作為拉選票的一個手段。其后果就是一些區(qū)域的老百姓可能在新崛起的政治家的鼓動下裂土為邦，這個風(fēng)險可致使一個國家社會經(jīng)濟(jì)停滯幾十年乃至上百年。

　�。玻�處理中央和地方關(guān)系時，也可能發(fā)生改革失序的風(fēng)險。

　　觀世界之大局，就是一些小的國家也在調(diào)整中央和地方的關(guān)系，把原屬中央的權(quán)力下放給地方。中國是一個大國，中央政府要統(tǒng)管許多事情困難重重。事實上，我國地方自主權(quán)在改革開放以來大大增強了，但這種變化有的是改革者有意識推動的，有的則是中央政府實在無能為力，一些權(quán)力自然地轉(zhuǎn)移到地方政府手里。可以說從秦始皇建立郡縣制以來，排除掉一些國家動亂時期，目前是地方政府權(quán)力最大的時期。

　　在中國進(jìn)一步擴(kuò)大地方自主權(quán)是必要的。中央和地方關(guān)系的調(diào)整具有下述特征，方稱得上合理：第一，中央和地方各級政府之間的關(guān)系，以及各級地方政府之間的關(guān)系，完全用法律來確定，實現(xiàn)法制化。地方政府對轄區(qū)事務(wù)有立法權(quán)，約束條件僅僅是地方法規(guī)與上位法不沖突。第二，全社會的公共事務(wù)權(quán)力由各級政府合理分配，按照“凡是通過改革而使地方政府能辦好的事情都交給地方辦”的原則，來確定中央和地方政府之間的分工。

　　地方自主權(quán)增大以后，有可能發(fā)生影響國家統(tǒng)一和穩(wěn)定的事件。我國許多省份很有自己的特殊性。有的省經(jīng)濟(jì)實力非常強大，有的�。▍^(qū)）資源儲備巨大，有的省人口眾多，還有的省（區(qū)）轄區(qū)面積廣闊，更有的省（區(qū)）則有民族特殊性。從長遠(yuǎn)看，這種特殊性或不平衡性并不能構(gòu)成一些省（區(qū)）裂土分離的條件。但不排除特定時期，某些政治家可能利用特定的區(qū)域資源而采用激進(jìn)的政治立場，提出過分自治乃至更極端的政治要求，為防止這種情形發(fā)生，通過調(diào)整�。▍^(qū)）的數(shù)量及其轄區(qū)的面積，適當(dāng)平衡�。▍^(qū)）之間的資源條件，是十分必要的。

　　概括地說，對�。▍^(qū)）數(shù)量和轄區(qū)的調(diào)整應(yīng)先于中央和地方關(guān)系的調(diào)整，先于地方管理體制的調(diào)整，否則會增大改革的風(fēng)險。

　�。常�在勞資關(guān)系方面的改革中，可能會有改革太慢產(chǎn)生的風(fēng)險。

　　中國正處在老城市迅速擴(kuò)張、新城市迅速崛起的時代。城市社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)是中產(chǎn)階層成為居民的主體。中產(chǎn)階層不僅是指其成員能有與“業(yè)緣社會”相適應(yīng)的生活條件（如私密性好的住房、家人周末出行的汽車、精力旺盛地工作所需要的營養(yǎng)和醫(yī)療條件以及退休后的生活保障等），還指其成員對城市社會的主導(dǎo)意識形態(tài)有強烈的認(rèn)同感，即通常所說的“主人翁”意識。在過渡時期，至少要盡快創(chuàng)造城市勞動者的中產(chǎn)階層生活條件，否則會出現(xiàn)城市社會的政治穩(wěn)定問題。然而，伴隨中國城市的擴(kuò)張與崛起，我國城市的中產(chǎn)階層遠(yuǎn)沒有占主導(dǎo)地位。

　　很多人擔(dān)心農(nóng)村社會穩(wěn)定，事實上農(nóng)村社會穩(wěn)定問題正在轉(zhuǎn)化為城市社會穩(wěn)定問題。各級政府的財政收入已經(jīng)不再依賴農(nóng)業(yè)，真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民開始從政府獲得各種各樣的補貼，項目達(dá)十幾種之多。土地財產(chǎn)權(quán)問題作為一種體制對每個農(nóng)民都有影響，但直接導(dǎo)致沖突發(fā)生的則在城市邊緣地帶。農(nóng)民就業(yè)不充分問題也轉(zhuǎn)化為城市勞動市場的就業(yè)壓力。留在農(nóng)村的人口，一部分是婦女兒童，另一部分是已經(jīng)有第三代后裔的男子，他們的生活也高度依賴家族中的城市務(wù)工親屬。由于各地方政府有強烈的發(fā)展城市的沖動，農(nóng)村穩(wěn)定問題在更快地轉(zhuǎn)化為城市穩(wěn)定問題。隨著城市化進(jìn)一步推進(jìn)和農(nóng)民人數(shù)的減少，真正務(wù)農(nóng)者將成為政治上保守的社會集團(tuán)。更具體地說，農(nóng)村問題也正在轉(zhuǎn)化為城市勞資關(guān)系的一個方面。

　　風(fēng)險最小的突破口

　　一切社會都會有矛盾，城市社會也一樣。社會矛盾不可怕，可怕的是沒有緩和與化解矛盾的社會妥協(xié)機制。中產(chǎn)階層的存在是社會妥協(xié)機制的必要條件。生活水平低下的窮人并非沒有政治訴求，事實上他們是激進(jìn)政治領(lǐng)袖的社會基礎(chǔ)；
他們平時可以不顯山露水，但一旦被利用，必是難以對話的群體。所以說，城市如果是以原子式的窮人為主體，實在是政治風(fēng)險很大的事情。

　　不要以為中產(chǎn)階層的壯大只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果，政府的中短期政策對此無所作為。有利于中產(chǎn)階層崛起的最有效的中短期政策，是用以調(diào)整勞資關(guān)系的勞動政策、收入調(diào)節(jié)政策和社會保障政策。這些政策通歸起來是社會分配政策。表面上看，收入分配的調(diào)節(jié)只是貨幣額的分配，不能直接創(chuàng)造財富，也不能直接推動中產(chǎn)階層的形成，其實不然。中短期政策促使勞動成本上升，迫使資方更新技術(shù)，用資本替代勞動，會促進(jìn)社會分工，提高經(jīng)濟(jì)效率，從而加速中產(chǎn)階層的形成。這個過程也是制造業(yè)相對收縮、服務(wù)業(yè)相對擴(kuò)大的過程。

　　因為勞動政策和收入調(diào)節(jié)政策存在缺陷，國家的勞動法操作性不強，使我們國家勞動就業(yè)領(lǐng)域和最終財富占有方面出現(xiàn)許多怪象。一方面ＧＤＰ迅速增長，但另一方面就業(yè)增長緩慢；
一方面大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難，另一方面白領(lǐng)階層存在嚴(yán)重的過勞死。低端就業(yè)市場的情形更令人憂慮，工資單價甚至低于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以至農(nóng)民工在城市拼過幾年體力后回到農(nóng)村算作一種休養(yǎng)。所有這些現(xiàn)象分開來看似乎算不了太大問題，但集中起來看就不可高枕無憂了。

　　下大力氣調(diào)整勞資關(guān)系會有風(fēng)險么？似可忽略不計，或者毋寧說調(diào)整勞資關(guān)系可化解某些社會風(fēng)險。一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家對此有精彩論述。他認(rèn)為，可以把現(xiàn)階段出現(xiàn)的某種勞動供求關(guān)系的平衡（蔡鈁等經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“劉易斯轉(zhuǎn)折點”）看作“諾斯談判點”，即社會各階層所進(jìn)行的一個漫長的、不可預(yù)知的社會討價還價過程。但這個過程“可能會陷入激烈沖突的境地。每個擁有財富的既得利益者是沒有激勵主動放棄他們那些可能的潛在收益的”。面對這種風(fēng)險，我們自然不能無所作為；
化解風(fēng)險的主要辦法是調(diào)整勞資關(guān)系。

　　如果一定要講調(diào)整勞資關(guān)系本身的風(fēng)險，無非是短期內(nèi)中國勞動力成本明顯上升，影響到中國產(chǎn)品的出口增長。這種影響不妨看作好事。只要工資增長不超過勞動生產(chǎn)率的增長，就不會引起通貨膨脹。可能發(fā)生的是物價的結(jié)構(gòu)性變化，如蔬菜、水果和肉類價格的上升，一部分服務(wù)價格的上升，但這種變化毋寧看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需。

　　控制轉(zhuǎn)型風(fēng)險的具體對策

　　改革的風(fēng)險控制是指通過對改革措施推出的順序與節(jié)奏的把握，盡可能化解與改革有關(guān)的各種風(fēng)險。

　　上述三方面改革的風(fēng)險大小，可有下面的排序。每一方面又包含具體的改革措施，也可排出風(fēng)險大小的次序。自然，這種排序是一種綜合的判斷，有歷史經(jīng)驗的，但更多的是理論推演的。

　�。保�通過調(diào)整勞資關(guān)系、改善國民收入分配政策，促進(jìn)中產(chǎn)階層的崛起與壯大。

　　具體改革措施包括：修訂勞動法，加大對違反勞動法的懲處力度；
改革戶籍制度，確立全國人口登記制度的基本準(zhǔn)則，賦予各城市政府的戶籍“門檻”設(shè)置權(quán)力；
失業(yè)保障、養(yǎng)老保障和最低生活保障覆蓋全國，但社會保障的具體水平以省為單位確立；
盡快制定贈予法、遺產(chǎn)繼承法，建立累進(jìn)性的贈予稅和遺產(chǎn)稅，最高累進(jìn)稅率可以具有沒收性質(zhì)（此項規(guī)定要區(qū)分公司財產(chǎn)、慈善基金會財產(chǎn)和個人財產(chǎn)，累進(jìn)稅率只針對個人財產(chǎn)；
公司財產(chǎn)在轉(zhuǎn)移為個人財產(chǎn)時給予某種限制）；
適度提高個人累進(jìn)所得稅率。

　�。玻�通過法制化的途徑規(guī)范中央和地方之間以及地方政府之間的關(guān)系，建立滿足效率、穩(wěn)定和公正要求的地方管理體制。

　　具體思路是“強市擴(kuò)鎮(zhèn)、弱省虛縣”。

　　強市。在我國發(fā)展２５０個左右一級城市，并在這些城市建立完全政府。此種條件下不論其自治性達(dá)到什么程度，也不會有裂土為國的風(fēng)險。在這些中心城市設(shè)立中央政府以下的一級地方政府，其工商經(jīng)濟(jì)要素的作用會高于政治要素的作用，有利于建立有效率的全國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。在社會轉(zhuǎn)型時期，工商業(yè)者在政治舞臺上的積極作用要大于政客的作用。按這個辦法，我國每個城市的平均市域人口與美國的平均州域人口不相上下。中央政府還可以在西部設(shè)立若干特別行政區(qū)，以支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展。

　　擴(kuò)鎮(zhèn)。發(fā)展２萬個左右的鎮(zhèn)或小城市，并在這些鎮(zhèn)或小城市建立“議行合一”的基層政府。這些小城市不設(shè)立政協(xié)機構(gòu)。由居民選舉產(chǎn)生的“鎮(zhèn)務(wù)委員會”既是議事機構(gòu)，也是行政機構(gòu)。鎮(zhèn)的建設(shè)要符合城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。隨著人口布局的變化，村一級社區(qū)將會逐步衰落，村級“政府”的公共服務(wù)職能將轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)政府。目前大部分村落將收縮為由少量純農(nóng)戶構(gòu)成的居民點，他們的公共活動將依賴小城市或鎮(zhèn)。

　　弱省。各省不應(yīng)再建立政府，而設(shè)立中央政府的派出機構(gòu)�？稍黾邮〖壭姓�區(qū)域的數(shù)量，其轄區(qū)范圍和具體數(shù)量由全國人民代表大會授予國務(wù)院自行調(diào)整的權(quán)力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平以后，部分區(qū)域可以不再設(shè)立省級派出機構(gòu)，由市政府直接面對中央政府�，F(xiàn)有特大型城市也直接面對中央政府。

　　虛縣�？h域范圍不設(shè)立完全政府，(點擊此處閱讀下一頁)

　　可改為一級城市設(shè)立的派出機構(gòu)。是否設(shè)立派出機構(gòu)以及轄區(qū)范圍大小，均由一級城市政府自行決定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以逐漸使鎮(zhèn)或小城市直接面對一級城市政府，不再設(shè)立縣級派出機構(gòu)。此舉有利于我國按照客觀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)育一批小城市，形成國家經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)。

　　按照上述思路，中央政府的主要責(zé)任將集中在國家戰(zhàn)略資源管理、全局性公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀調(diào)控、國家安全等）和轉(zhuǎn)移支付幾個方面，以實現(xiàn)國家安全、社會公正、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展四大目標(biāo)。這個辦法將大大拓寬國家一級城市的自治空間，增強國家經(jīng)濟(jì)活力。

　　關(guān)鍵是要逐步發(fā)展民主政治

　　如果國家與社會的關(guān)系改革不到位，可能滋生激進(jìn)平民主義政治力量；
如果中央與地方關(guān)系改革不到位，可能滋生利用民主政治裂土為邦的激進(jìn)地方主義或民族主義政治力量。所以，一定要在前述兩方面改革取得相當(dāng)成績以后，方可在民主政治發(fā)展方面邁出關(guān)鍵步伐。

　　好在發(fā)展民主政治的措施可以包括許多內(nèi)容，其中并非每個措施都充滿了風(fēng)險。這些措施也可以按照實施后果的風(fēng)險大小排序：

　　１．縮小公權(quán)范圍，保護(hù)和擴(kuò)大私人權(quán)利。當(dāng)務(wù)之急是下決心解決土地財產(chǎn)權(quán)問題，改革的方向是放開產(chǎn)權(quán)交易，管住土地利用規(guī)劃，建立多元化的土地財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在城市，要解決房屋業(yè)主和物業(yè)公司之間的關(guān)系，維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)利。

　　２．區(qū)別政務(wù)員和公務(wù)員，發(fā)育職業(yè)政治家（政務(wù)員）隊伍，穩(wěn)定公務(wù)員隊伍。政府主要官員和部門首腦作為政務(wù)員，其遴選應(yīng)更大程度地向社會開放，讓有社會威望的企業(yè)家或社會賢達(dá)有更多機會充任政府重要官員。公務(wù)員隊伍是國家穩(wěn)定、社會生活健康的基本支撐力量，要保障他們退休以后的生活水平。公務(wù)員在達(dá)到一定職級以后成為終身公務(wù)員，非本人違法或退休不能剝奪其公務(wù)員資格。政府主要官員和部門首腦（政務(wù)員）不從終身公務(wù)員中產(chǎn)生。

　�。常�全方位地建立預(yù)防和懲治官場、職場腐敗的制度，采用多種技術(shù)手段提高反腐敗工作的效率。

　�。矗�大力提高全社會的組織程度，廣泛發(fā)展各類民間組織。各類慈善機構(gòu)、環(huán)保組織、文化組織、媒體機構(gòu)、專業(yè)會社、社會團(tuán)體俱樂部、企業(yè)家組織等可以大力發(fā)展，邊發(fā)展邊規(guī)范。規(guī)范宗教組織的發(fā)展。政府主要官員和部門首腦的遴選應(yīng)向這些組織或機構(gòu)中脫穎而出的社會賢達(dá)開放。政務(wù)員隊伍的開放可以使政府官員擁有更多的官場以外的生存資源，有利于政治穩(wěn)定。

　�。担�逐步發(fā)展有競爭性的選舉制度。在本文所提及的各種改革中，此項改革最具有風(fēng)險性。所有其他改革可以為此項改革的推出逐步創(chuàng)造條件，這個過程樂觀估計也需要２０年左右。貿(mào)然突進(jìn)這項改革，前述“改革不夭折、國家不分裂、社會不對抗、政權(quán)可持續(xù)”四項改革的底線將難以堅守。不去創(chuàng)造條件為這項改革建立基礎(chǔ)，則改革是短視的、沒有前景的。

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