王周戶：行政訴訟原告資格之限制與保護

　　內(nèi)容摘要：

　　由于行政訴訟中的原告合法權(quán)益與具體行政行為之間存在法律上的利害關(guān)系，認(rèn)為行政訴訟機制、法律上利害關(guān)系及合法權(quán)益是對原告資格理解與界定的決定性因素。行政訴訟機制是建立在公民、法人和其他組織與行政機關(guān)之間的利益沖突關(guān)系基礎(chǔ)上，而沖突的焦點是對行政機關(guān)具體行政行為合法性的爭執(zhí)。所以，行政訴訟原告資格會受到利害關(guān)系條件的限制，但對利害關(guān)系的裁決方式主要是審理具體行政行為的合法性。原告與具體行政行為之間的法律利害關(guān)系是一種客觀受行政法調(diào)整和保護的利害關(guān)系；
是一種不以行政相對人為限的利害關(guān)系;是一種受制于原告合法權(quán)益的利害關(guān)系；
是一種與訴訟請求無必然聯(lián)系的利害關(guān)系。合法權(quán)益對原告資格的制約作用表現(xiàn)為：應(yīng)當(dāng)是基于公民、法人或者其他組織法律地位和身份所享有的合法權(quán)益;是屬于法律制度認(rèn)可和司法予以保護的權(quán)益。受案范圍、訴訟請求和起訴期限，對原告資格有影響，但不是確定原告資格的要件。行政公益訴訟中的原告資格也應(yīng)有法定條件限制。?

　　關(guān)鍵詞：
原告資格 法律上的利害關(guān)系 利益沖突關(guān)系 行政訴訟機制 合法權(quán)益

　　一、問題的提出

　　根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定，“公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政為侵犯其合法權(quán)益”，有權(quán)提起行政訴訟，以實現(xiàn)行政訴訟法第一條規(guī)定的“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目的。這與民事訴訟原告是指為維護其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織[①] ，在有關(guān)原告與訴訟案件的關(guān)系方面，強調(diào)原告應(yīng)當(dāng)是基于其自身合法權(quán)益才能提起訴訟是一致的。在此基礎(chǔ)上，無論民事訴訟還是行政訴訟，其原告訴訟請求的事項、內(nèi)容和理由等主張及訴訟程序的啟動，也都應(yīng)當(dāng)與其合法權(quán)益息息相關(guān)。與此同時，法院對訴訟案件的審理及結(jié)果的處理，也均應(yīng)圍繞著原告合法權(quán)益與案件事實認(rèn)定、法律適用的關(guān)系來進行。依此設(shè)置的訴訟機制，盡管就賦予原告訴權(quán)而言是為了保護其合法權(quán)益，但就原告訴權(quán)(包括起訴權(quán)在內(nèi))的具體行使條件而言，由于其合法權(quán)益與訴訟案件之間應(yīng)當(dāng)具備一定的關(guān)聯(lián)性，因而又使得原告資格事實上是要受到法定要件的限制的。也就是說，原告的訴權(quán)及其行使，應(yīng)當(dāng)建立在一定合法權(quán)益的存在及其合法權(quán)益受到了訴訟案件中所要審理的事實的侵犯或者影響。

　　然而，在行政訴訟中，由于其立法目的之一是“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”，而且在行政訴訟法第5條規(guī)定了“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，同時，行政訴訟法第54條規(guī)定的判決種類及其適用條件，也都是圍繞著具體行政行是否符合合法有效要件進行審查和處理，已使得行政訴訟與民事訴訟有了明顯的區(qū)別。這樣以來，對于進入訴訟審理中的行政案件來說，似乎原告是否享有合法權(quán)益以及合法權(quán)益是否被侵犯，已經(jīng)沒有必然聯(lián)系，即“原告的訴訟請求無理，并不等于被告的具體行政行為合法” [②]

　　那么，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟是認(rèn)為其合法權(quán)益受到被訴具體行政行為侵犯而要求得到司法救濟和保護，與人民法院審理行政案件只對具體行政行為是否合法進行審查，在這兩者之間，應(yīng)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)或者條件來確認(rèn)公民、法人或者其他組織提起訴訟的資格與權(quán)利，曾經(jīng)產(chǎn)生過主觀說與客觀說之爭[③] 。主觀說者認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法中保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的立法宗旨，只需公民、法人或者其他組織在主觀上認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，即可滿足起訴條件與要求，取得原告資格和起訴權(quán)[④]。而客觀說者認(rèn)為，按照訴訟機制中的節(jié)約訴訟成本和禁止濫用訴權(quán)原則，原告的主觀“認(rèn)為”應(yīng)當(dāng)建立在其合法權(quán)益與被訴具體行政行為之間存在一定的客觀聯(lián)系基礎(chǔ)之上，才能獲得原告資格和起訴權(quán)[⑤]。之后，圍繞著客觀聯(lián)系基礎(chǔ)的界定標(biāo)準(zhǔn)問題，又形成了爭論，即：一種觀點認(rèn)為，原告資格的取得與起訴權(quán)的行使，必須以其合法權(quán)益確實受到了具體行政行為的侵犯為前提條件[⑥]。另一種觀點認(rèn)為，原告資格的取得與起訴權(quán)的行使，只需其合法權(quán)益與被訴具體行政行為之間存在一定的法律利害關(guān)系即可[⑦]。直至最高人民法院于2000年3月18日發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱最高法院司法解釋)第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟�！辈攀乖搯栴}在法律適用層面上暫時有了一個明確結(jié)論。

　　盡管有了上述最高法院司法解釋，但并不等于有關(guān)原告資格的法律規(guī)定基礎(chǔ)和具體應(yīng)用問題得到了根本解決。首先，在行政訴訟機制中，對于賦予原告資格的條件設(shè)定，究竟是以保護其合法權(quán)益為核心目的，還是以監(jiān)督行政機關(guān)依法行政為核心目的，這將關(guān)乎原告資格條件的寬或者嚴(yán)的問題。其次，原告資格與其合法權(quán)益之間具有什么樣的聯(lián)系性，合法權(quán)益的內(nèi)容、范圍及其確認(rèn)到底能對原告資格存在著多大的影響作用。再次，在確定原告資格過程中，如何把握“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”的性質(zhì)和范圍，以及原告資格與訴權(quán)、公益訴訟等問題，也還存在著許多觀點和認(rèn)識。在這些觀點中，有主張原告資格應(yīng)當(dāng)予以限制的，但更多地是主張應(yīng)當(dāng)擴大或者放寬原告資格的限制，甚至對上述最高法院司法解釋中有關(guān)原告是“與具體行政行為有法律利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”的規(guī)定提出了批評[⑧]。

　　要真正理解并把握好行政訴訟原告資格問題，必須將原告資格的決定因素與影響因素區(qū)別開來，并對決定因素進行深刻剖析與認(rèn)識，才能處理和解決好原告資格的確認(rèn)問題，既能很好地依法保護原告資格和訴權(quán)，又能防止原告資格的無限擴大而導(dǎo)致訴訟泛濫，背離降低訴訟成本和節(jié)約司法資源的原則。為此，本文將從行政訴訟機制、保護合法權(quán)益、法律上利害關(guān)系及原告資格影響因素幾方面，做一探析。

　　二、原告資格與行政訴訟機制

　　一般而言，訴訟機制是指由各種不同訴訟類別所構(gòu)成的體系，成為調(diào)節(jié)和消除各種社會沖突、實現(xiàn)社會控制的常規(guī)機制[⑨]。訴訟機制的主要特征在于：依據(jù)各種不同種類的社會沖突而設(shè)置；
適用訴訟手段排解、抑制和消除社會沖突，整合和維護現(xiàn)實社會關(guān)系，實現(xiàn)社會秩序的控制；
以適用條件、技能及手段等方面構(gòu)成訴訟體系和審理案件的工作原理[⑩]。訴訟機制的形成，是由于沖突主體之間在解決沖突過程中，因“私力救濟”能力有限而導(dǎo)致“私力救濟”力所不及，轉(zhuǎn)而趨向并求助于“公力救濟”手段[11]，進而出現(xiàn)了訴訟這種最常見、最規(guī)范、形式效力最為明顯的國家權(quán)力解決社會沖突的手段。

　　在訴訟機制中，包含著兩個主要問題：一是訴訟的適用；
二是訴訟的程序。在訴訟的適用方面，由于訴訟機制的設(shè)置(包括訴訟體系與訴訟類型)依據(jù)是不同種類的社會沖突，即某類性質(zhì)的法律糾紛案件。因此，作為任何一種社會沖突，必然反映著沖突主體之間的一定社會沖突關(guān)系。將這種社會沖突關(guān)系轉(zhuǎn)換成需用訴訟機制來解決的具體法律糾紛或訴訟案件時，顯然，訴訟所適用的是兩個具有法律利害關(guān)系的當(dāng)事人之間(即沖突主體之間)所釀成的法律爭議。也就是說，訴訟的適用范圍和適用條件，只能是以法律爭議而確定的法律利害關(guān)系人范圍。對于不存在法律上利害關(guān)系的人，是不能適用訴訟機制的。同時，對于沖突主體即產(chǎn)生法律爭議的當(dāng)事人之間，由于訴訟是其因“私力救濟”力所不及或者不能解決情況下的選擇，而非國家權(quán)力主動強行干預(yù)而界入(刑事訴訟除外)，因而訴訟機制對沖突主體的權(quán)利主張及其法律爭議的解決，采行“不告不理”原則的啟動機制(節(jié)約訴訟成本與追求訴訟效益也是該機制形成的因素之一)。

　　在訴訟的程序方面，毫無穎問，追求程序公正以實現(xiàn)法律的正義，屬于訴訟機制的主題。但是，隨著人類社會的發(fā)展與進步，訴訟機制在走向日趨合理與完善的過程中，無法回避的一個事實與現(xiàn)象，就是“投入與產(chǎn)出”機制的引入與確定，實施訴訟成本與訴訟效益�！皼Q定人類社會行為選擇的根本因素，在于預(yù)期與估計中的行為結(jié)果在功利上(不純是經(jīng)濟功利)大于實施行為所支付的代價”[12]。將這樣一個以行為的代價與效果的相互影響的分析與評價機制率先引入的是經(jīng)濟生活，并形成了經(jīng)濟領(lǐng)域的基本范疇：投入與產(chǎn)出。然而，作為人類社會中特定實踐的訴訟，無論在客觀上，還是在參與訴訟的主體的主觀認(rèn)識上，都是一項能夠產(chǎn)生一定法律及社會效果、但同時又需要支付一定代價的行為及活動過程。在這種特定法律活動中，各個訴訟主體在訴訟中付出了多少而又得到了多少，即涉及沖突主體的訴訟成本與效益。從沖突主體的訴訟成本與效益方面來看，將預(yù)示著沖突主體(即當(dāng)事人)是否選擇訴訟以及選擇何種訴訟類型與訴訟方式的問題。從國家(社會)的訴訟成本與效益方面來看，將導(dǎo)致設(shè)立何種訴訟、允許哪些主體進入訴訟和啟動訴訟，以及應(yīng)當(dāng)符合什么樣的條件和通過訴訟需要達(dá)到什么目的等問題的考慮。當(dāng)這些因素被綜合到訴訟機制中并反映到原告資格問題上時，就會表現(xiàn)為：一方面，如何啟動訴訟程序，實行“只有民告官才理”的原則和機制；
另一方面，若要真正能夠啟動訴訟程序，提起訴訟的“民”必須與欲要形成的訴訟案件之間具備一定的聯(lián)系性。

　　通過上述分析可以看出，訴訟作為解決社會沖突的手段適用于社會沖突領(lǐng)域，而社會沖突又只能是兩個(或兩個以上)具有一定利害關(guān)系的社會主體之間的沖突。反之，沒有一定主體之間利害關(guān)系的存在，也就不會存在或者發(fā)生利害沖突現(xiàn)象。而在訴訟程序中，按照成本與效益原則，只有存在利害關(guān)系的主體之間發(fā)生的沖突，才有必要允許使用訴訟機制及啟動訴訟程序。正是這兩點，決定了民事訴訟和行政訴訟均強調(diào)并要求原告是為其自身合法權(quán)益而啟動訴訟機制的公民、法人和其他組織。

　　具體到行政訴訟的訴訟機制，它主要是人民法院對具體行政行為的審查監(jiān)督機制，是行政機關(guān)依法維護其具體行政行為的機制，是行政相對人維護其合法權(quán)益的機制[13]。顯然，這三種機制是按照這三種主要訴訟主體在訴訟中的地位及其目的所構(gòu)置，而且在訴訟的各個階段，通過不同的具體程序制度發(fā)揮著各自的功能。但反映到行政訴訟原告資格問題上，如何使這三種機制統(tǒng)合在一起并合理地設(shè)定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)基點，還應(yīng)當(dāng)將行政訴訟的特殊性置于訴訟機制的基本原理中去定位。

　　說到底，行政訴訟也主要是用來解決行政管理領(lǐng)域內(nèi)行政主體與行政相對人之間所發(fā)生的沖突即行政爭議。按一般道理講，行政主體作為一方當(dāng)事人，所要維護的是由其代表的公共利益(客觀上往往是直接維護具體行政職權(quán)及其行為)，而行政相對人所要保護的是其自身合法權(quán)益。但是，近代行政法律制度是按照“法治”理念和“依法行政”原則所建立，在行政領(lǐng)域所發(fā)生的行政爭議是一種法律爭議，而這種法律爭議又是在“依法行政”原則支配下來形成。因而，它已不像民事爭議那樣，是由爭議的兩方當(dāng)事人站在各自的權(quán)益內(nèi)容及狀態(tài)基礎(chǔ)上的一種“交鋒”關(guān)系，而是針對行政機關(guān)行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)的法律要求，將對行政相對人的權(quán)益保護置于評判行政活動是否合法基礎(chǔ)上的法律爭議。也就是說，一方面，我們可以圍繞著行政相對人合法權(quán)益的取得、存在及其內(nèi)容等自身狀況進行法律上的認(rèn)定、評價，但另一方面，我們還應(yīng)當(dāng)將行政相對人的合法權(quán)益狀況建立在行政職權(quán)的行使與行政職責(zé)的履行是否符合依法行政要求的背景下進行法律上的認(rèn)定、評價。這樣，我們可以請楚地看到，行政爭議作為一種法律爭議，所爭執(zhí)的是行政機關(guān)的具體行政行為是否符合依法行政原則，是對具體行政行為合法性的爭執(zhí)[14]。所謂對行政相對人合法權(quán)益的保護，已不再是孤立地去考查和理解行政相對人的法律權(quán)益，而是置于與具體行政行為的互動關(guān)系之中并對具體行政行為合法性的審查和判斷。也就是說，從行政訴訟所適用的是行政領(lǐng)域中的利害沖突關(guān)系角度來看，行政訴訟原告作為沖突主體即當(dāng)事人，還應(yīng)當(dāng)是利害關(guān)系人，依然符合和遵循了訴訟適用機制的基本原理和要求。然而，從行政法律爭議的特殊性角度來看，按照依法行政原則及行政法律制度功能，這種利害關(guān)系的核心與內(nèi)容就是行政機關(guān)具體行政行為的合法性或者符合依法行政內(nèi)容和要求的問題(而非行政相對人行為及權(quán)益的合法性)。

　　按照行政訴訟的程序設(shè)定機制，盡管監(jiān)督具體行政行為是否合法是其宗旨之一，但維護行政機關(guān)依法行政以及行政法律關(guān)系的安定性、行政公務(wù)的連續(xù)性也是行政訴訟法的功能之一。[15]依照訴訟成本與訴訟效益原則，對于與具體行政行為無利益沖突關(guān)系即法律上的利害關(guān)系的人，(點擊此處閱讀下一頁)

　　不能也無必要啟動行政訴訟程序，否則，不僅導(dǎo)致訴訟權(quán)利濫用和訴訟資源浪費[16]，也背離行政訴訟作為一種訴訟制度所應(yīng)遵循的訴訟原理與機制。

　　綜上分析，使我們知道，行政訴訟法的根本目的在于保護行政相對人的合法權(quán)益而賦予其原告資格，其主要是“救濟法”，而監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的目的是以前一個目的為前提和基礎(chǔ)的。也就是說，行政訴訟法是通過對利害關(guān)系人合法權(quán)益的法律救濟過程來實現(xiàn)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的。因此，行政訴訟原告應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為之間存在法律上的利害關(guān)系。但是，由于依法行政原則的貫穿與實施，又使得行政訴訟特殊性就在于，在以利害關(guān)系確認(rèn)了原告資格的前提下，其對原告權(quán)益的救濟基點定位于對具體行政行為合法性的審查。因此，最高法院司法解釋中將原告資格規(guī)定為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，是基本正確的。至于有關(guān)法律上利害關(guān)系的具體理解與適用，需要進一步探付。

　　三、原告資格與法律上利害關(guān)系

　　將原告資格與被訴具體行政行為之間的聯(lián)系性究竟是建立在主觀認(rèn)識上還是客觀存在上，也一直頗有爭議。有觀點認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法第2條及第41條規(guī)定，立法上確定的只要是公民、法人或者其他組織在主觀上“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”即可，至于具體行政行為是否確實或?qū)嶋H侵犯了其合法權(quán)益，只有人民法院通過審理后才能最終確認(rèn)。因而，人民法院在審查原告資格時，只能是形式審而不是實質(zhì)審，即，只要起訴人能在形式上證明被訴具體行政行為與其合法權(quán)益之間因受到侵害而具有法律上的而不是事實上的因果關(guān)系，人民法院即應(yīng)承認(rèn)其原告資格，而不是像司法實踐中那樣，在審查起訴時常常對被訴具體行政行為與合法權(quán)益之間是否有事實上的因果關(guān)系等實質(zhì)性問題進行審查，以事實審代替了法律審，從而否定了起訴人的原告資格[17]。還有學(xué)者提出了“法律上的利害關(guān)系還可以劃分為主觀利害與客觀利害兩種類型。究其實質(zhì)，‘認(rèn)為侵犯了合法權(quán)益’只是一種起訴人主觀認(rèn)定的法律利害關(guān)系”，進而批評最高法院的司法解釋限制了起訴人的起訴權(quán)[18]。

　　筆者認(rèn)為，從行政訴訟法第2條及第41條的文字規(guī)定來看，似乎原告資格的取得與起訴權(quán)的行使，就是一種以主觀“認(rèn)為”即可為成立條件的。然而，無論是從行政訴訟機制設(shè)定的因素角度來看，還是從行政訴訟法所規(guī)定的提起訴訟條件及行政訴訟審理程序的特點來看，原告資格的取得與起訴權(quán)的行使都應(yīng)當(dāng)具備一定的客觀利害關(guān)系方可。原因就在于行政訴訟首先是作為解決行政領(lǐng)域沖突關(guān)系的“權(quán)力救濟”設(shè)定的，而這種沖突關(guān)系自然應(yīng)當(dāng)是發(fā)生在具有一定利害關(guān)系的當(dāng)事人之間。若不具有利害關(guān)系的存在，行政訴訟就失去了其適用上的事實條件。同時，從行政訴訟法第41條規(guī)定的起訴條件也可看出，提起訴訟應(yīng)當(dāng)“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”，而這里的具體訴訟請求是建立在事實根據(jù)基礎(chǔ)上的，是需要用事實根據(jù)作為支撐點的。因為從行政訴訟的特點來看，一旦進入訴訟程序，就意味著原告資格問題已經(jīng)得到解決，人民法院也就將關(guān)于具體行政行為對原告合法權(quán)益是否構(gòu)成“侵犯”的焦點放在了對具體行政行為“合法性”的審查和處理上，而有關(guān)具體行政行為是否合法的舉證責(zé)任又在被告一方，原告方不為此承擔(dān)有 “事實根據(jù)”存在的舉證義務(wù)。因此，在這里，一方面要求起訴人提起訴訟時所應(yīng)具有的“具體的訴訟請求”，應(yīng)當(dāng)是圍繞著“其合法權(quán)益”的“具體的訴訟請求”，另一方面要求能夠支撐起訴人提起訴訟時的“事實根據(jù)”，不僅僅是指具體行政行為在事實上的客觀存在，而且還應(yīng)當(dāng)包括該具體行政行為與其合法權(quán)益之間具有一定的聯(lián)系性在事實上的客觀存在。只有這樣，才能使起訴人提起訴訟時“認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益”的主觀認(rèn)識有了客觀的“事實根據(jù)”。至于其訴訟請求在實體上能否成立或者得到滿足而勝訴，取決于經(jīng)過法院審理后對行政行為是否合法的評判，但正如前面所說，有關(guān)行政行為是否合法的 “事實根據(jù)”及其舉證責(zé)任屬于被告而非原告。據(jù)此，筆者認(rèn)為，起訴人的“認(rèn)為侵犯”應(yīng)當(dāng)是以存在客觀利害關(guān)系的事實為依據(jù)的。反過來，如果原告僅靠主觀上“認(rèn)為侵犯”（即主觀利害）而不以客觀利害為基礎(chǔ)，則能夠又有什么事實條件取得啟動行政訴訟程序及導(dǎo)引人民法院對具體行政行為合法性進行審查的資格，而我們又是如何將人民法院審理具體行政行為是否合法的過程及裁判結(jié)果與對原告合法權(quán)益的“侵犯”及其保護聯(lián)接起來，以符合行政訴訟機制被啟動、運用的條件和要求呢？

　　在上述看法中，第一種觀點是將原告提起訴訟時的主觀認(rèn)識與其應(yīng)當(dāng)符合立案(即受理)條件的原告資格問題攪在一起，將取得原告資格條件的事實審與對具體行政行為是否合法而構(gòu)成侵權(quán)的事實審混為一起。應(yīng)當(dāng)說，人民法院對原告資格的審查是一種形式審而非實質(zhì)審，但這種形式審也是建立在一定的客觀事實基礎(chǔ)之上，并不是其所說的“不能事實審”。只不過這里的形式審是對一定法律上利害關(guān)系是否存在的事實審查，而不是對具體行政行為是否侵犯原告合法權(quán)益進行的事實上的實質(zhì)審查。其實，當(dāng)該種認(rèn)識在分析到享有原告資格的行政相對人范圍時，主張對直接行政相對人和間接行政相對人均應(yīng)賦予其原告資格，已經(jīng)在一種自覺與不自覺之中承認(rèn)了客觀法律利害關(guān)系的必要性。至于上述看法中的第二種觀點，采取劃分主觀利害與客觀利害，并將主觀利害的認(rèn)定建立在起訴人的起訴權(quán)上，將客觀利害的認(rèn)定建立在法院的受理權(quán)和原告資格取得上，是有一定道理的。但是，對于原告資格取得而言，只有主觀利害和客觀利害同時具備才能啟動行政訴訟程序，在認(rèn)識上應(yīng)當(dāng)是沒有異議的。但就原告資格和訴訟機制來說，其強調(diào)起訴人具有起訴權(quán)但不一定能夠取得原告資格和啟動訴訟程序，其實際意義有多大，還值得進一步探討。

　　關(guān)于最高法院司法解釋第12條中規(guī)定的原告應(yīng)當(dāng)“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，究竟作何理解和界定，特別是在司法實踐中如何把握，確實存在一定的難度。有學(xué)者提出了對這種法律上的利害應(yīng)從是直接的還是間接的、是切身的還是非切身的、是現(xiàn)實的還是可能的等不同角度來把握，并主張只有在法律上具有直接利害關(guān)系、切身利害關(guān)系、現(xiàn)實利害關(guān)系的，才能取得原告資格[19]。還有學(xué)者從直接行政相對人和間接相對人角度來把握，并主張凡直接行政相對人和間接行政相對人均應(yīng)能夠取得原告資格[20]。還有將其理解為“是指行政機關(guān)的具體行政行為對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)�會產(chǎn)生實際影響”[21] 。也有學(xué)者從行政相對人與相關(guān)人、相當(dāng)因果關(guān)系角度來界定和把握行政訴訟原告與具體行政行為之間所具有的法律上利害關(guān)系[22]

　　原告與具體行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，應(yīng)以行政法與行政訴訟法的目的、功能及其基本立法精神為指導(dǎo)進行界定。一方面，法律上的利害關(guān)系必然是一種客觀關(guān)系，沒有了“客觀利害”為基礎(chǔ)，所謂“主觀利害”是不能直接啟動或者進入行政訴訟程序的；
但另一方面，客觀利害關(guān)系不是一種無節(jié)制的結(jié)果利害關(guān)系，而是應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范調(diào)整與保護的利害關(guān)系。為此，應(yīng)從以下幾方面來理解與把握：?

　　第一，法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種行政法上的利害關(guān)系[23]。所謂行政法上的利害關(guān)系，是一種受行政法調(diào)整與支配的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。只所以將法律上利害關(guān)系理解為行政法上的利害關(guān)系，是因為與行政訴訟所對應(yīng)的法律爭議是行政爭議，其所對應(yīng)的法律部門及法律關(guān)系也只能是行政法和行政法律關(guān)系。我們無法想象也不能理解，就是如何運用行政訴訟去適用民商法去解決民商法律關(guān)系中所引起的民事爭議。因此，只有將其定位于行政法上的利害關(guān)系，才是合乎邏輯的，也才能夠在法學(xué)理論講得通。但是，對行政法上利害關(guān)系的正確理解與把握，應(yīng)當(dāng)從行政法與行政訴訟法的功能與目的上去判斷，也就是說，該利害關(guān)系所包含和體現(xiàn)出現(xiàn)來的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容及其結(jié)果，是被行政法所能夠“輻射”和保護。比如說，從行政相對人角度看，盡管其所享有的是民事權(quán)益，但其權(quán)益處于與行政機關(guān)對行政職權(quán)的行使與作用過程中，或者其權(quán)益是行政職權(quán)行使和行政職責(zé)履行所應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容或事實要素，則都應(yīng)屬于行政法上的利害關(guān)系。前者如行政機關(guān)在處理違章建筑的同時，也對當(dāng)事人之間的租賃關(guān)系進行了處理，后者如行政機關(guān)在批準(zhǔn)某人建房時，應(yīng)當(dāng)考慮相鄰關(guān)系但未予以考慮，均構(gòu)成了行政法上的利害關(guān)系。反過來，盡管行政機關(guān)所實施的行政行為會與公民、法人之間有一定的聯(lián)系性，但由于其并不為行政法所能夠“輻射”和保護(即不構(gòu)成行政法的調(diào)整對象和范圍)，則也就不具有行政法上的利害關(guān)系。如張三積攢下來準(zhǔn)備用于給李四還債的存款被行政機關(guān)沒收，會導(dǎo)致或影響張三不能向李四清償債務(wù)，但由于張三與李四之間的債權(quán)債務(wù)不屬于行政法調(diào)整的范圍，即行政機關(guān)的沒收行為并沒有處理或者改變、消滅他們之間的原債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不是行政法“輻射”和保護的對象，就不具有行政法上的利害關(guān)系。?

　　第二，法律上的利害關(guān)系不以行政相對人為限。行政訴訟是以公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益與具體行政行為之間的“侵犯”關(guān)系來賦予原告資格的，而不是以行政機關(guān)行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)的意圖及其按照意圖與公民、法人或者其他組織之間所形成的行政關(guān)系來賦予原告資格的。由于行政法學(xué)理論及行政執(zhí)法與司法實踐，一般都將行政相對人理解為是指行政機關(guān)的具體行政行為所指向的公民、法人或者其他組織，也就導(dǎo)致了將行政訴訟原告資格及其范圍等同于行政相對人的誤解。然而，在行政管理中，除行政相對人外，還有許多與具體行政行為之間存在著行政法上利害關(guān)系的第三人[24]，如行政處罰案件中的受害人、行政許可中除申請人以外的與許可事項有重大利益關(guān)系的利害關(guān)系人或招標(biāo)行為中的公平競爭人等(有學(xué)者將其稱為“暗含的行政相對人”)[25]。因此，前面提到的有學(xué)者采取相對人與相關(guān)人的提法來涵蓋能夠取得原告資格的范圍，具有一定的道理。?

　　第三，法律上的利害關(guān)系與原告的訴訟請求之間無必然聯(lián)系。原告的訴訟請求可以幫助我們對其權(quán)益與被訴具體行政行之間利害關(guān)系是否存在進行認(rèn)定，但原告訴訟請求是否成立不能成為裁定原告資格是否成立的必然理由和依據(jù)。盡管訴訟請求自原告提起訴訟時就已經(jīng)提出，而且根據(jù)行政訴訟法第41條規(guī)定，有具體的訴訟請求是提起訴訟的法定條件之一，但針對提起訴訟的法定條件而言，訴訟請求只是一個主觀條件而非客觀條件，而且訴訟請求作為訴的構(gòu)成要素之一，是向法院提出并通過法院對案件的審理活動才有可能得支持和滿足的一種訴訟要求。訴訟請求的提出是建立在起訴人與被訴具體行政行為具有法律上利害關(guān)系是否存在的基礎(chǔ)上。具有法律上的利害關(guān)系，即可取得原告資格和行使起訴權(quán)，以保障訴訟請求的提出并進入訴訟程序。但是原告資格的取得，并不等于訴訟請求就能成立并得到法院的支持。也就是說，客觀上是否存在法律利害關(guān)系決定著能否取得原告資格和行使起訴權(quán)，而訴訟請求是否成立則決定著原告最后能否獲得勝訴；
客觀利害關(guān)系是否存在屬于程序問題，適用裁定，而訴訟請求能否成立并得到支持屬于實體問題，適用判決。?

　　第四，法律上利害關(guān)系的確定，還受制于原告合法權(quán)益狀況。對此，將在下文作進一步分析。?

　　四、原告資格與合法權(quán)益

　　根據(jù)行政訴訟法第2條及第41條規(guī)定的“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，可以說，是否擁有合法權(quán)益及合法權(quán)益是否受到“侵犯”，是決定原告資格的條件之一。但行政訴訟法第11條卻又規(guī)定了“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”是否受到侵犯是人民法院受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一。若按照前者理解，則合法權(quán)益屬于起訴人取得原告資格與行使起訴權(quán)的條件，并將最終決定原告勝訴權(quán)；
若按后者理解，則合法權(quán)益屬于人民法院的主管范圍問題，決定人民法院是否予以受理。就人民法院主管范圍而言，主要涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，即司法權(quán)能夠監(jiān)督和審查的行政權(quán)及行政活動范圍有多大，轉(zhuǎn)化到行政爭議案件上，就是受案范圍問題。而就原告資格而言，由于強調(diào)的是其合法權(quán)益與具體行政行為之間的法律利害關(guān)系，顯而易見，合法權(quán)益應(yīng)屬于確定和判斷利害關(guān)系的基礎(chǔ)和內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說，權(quán)益內(nèi)容不應(yīng)屬于受案范圍問題。但基于國情及行政訴訟制度在我國剛剛起步等因素，行政訴訟法對受案范圍的設(shè)定，一方面以以具體行政行為作為確定受案范圍的主要標(biāo)準(zhǔn)，但另一方面又考慮到行政訴訟是解決行政爭議與審理行政案件的司法活動，還是不由自主地將原告方的權(quán)益內(nèi)容作為確定行政爭議案件的因素之一，(點擊此處閱讀下一頁)

　　形成了受案范圍的另一標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著我國加入兩個國際人權(quán)公約和《行政復(fù)議法》的發(fā)布與實施，在最高法院司法解釋中，人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)概念已被“合法權(quán)益”所替換，從而也就失去了其作為受理范圍標(biāo)準(zhǔn)的作用和意義。?

　　由于原告資格是建立在其合法權(quán)益與具體行政行為具有法律利害關(guān)系的基礎(chǔ)上，因而合法權(quán)益對原告資格的確定就有著直接的決定作用。若沒有一定權(quán)益的存在，也就失去了確定利害關(guān)系的依據(jù)和連接點。就此來看，原告權(quán)益狀況將對原告資格起著一定的條件限制作用，主要表現(xiàn)在原告應(yīng)享有受司法保護的權(quán)益。一般而言，由于對原告受侵犯權(quán)益的保護范圍已經(jīng)從人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)擴大到了合法權(quán)益，使得原告受司法保護的權(quán)益擴展到了法律上的最大領(lǐng)域，似乎也已不存在不受司法保護的權(quán)益。但事實上，由于兩方面因素的存在，使得這種條件限制仍然存在。首先，原告必須是基于公民、法人或者其他組織的法律地位和身體所享有的合法權(quán)益。例如從自然人存在于社會中的主體身份和可能參與的法律關(guān)系性質(zhì)來看，其能夠以普通公民的法律地位和身份享受權(quán)益與承擔(dān)義務(wù)，也有可能以國家工作人員的法律地位和身份享有相應(yīng)的職務(wù)權(quán)利及負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)。但就行政訴訟而言，是針對行政機關(guān)基于行政職能在干預(yù)市場或者干涉社會生活過程中所產(chǎn)生的糾紛的司法救濟，屬于外部管理領(lǐng)域中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系帶來的問題，對于行政機關(guān)基于隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的內(nèi)部糾紛是不予介入的。因此，行政訴訟原告也應(yīng)當(dāng)是以基于普通公民的法律地位和身份享受的權(quán)益與承擔(dān)義務(wù)即合法權(quán)益受到侵犯而取得起訴資格。[26]同理，國家機關(guān)能夠以職能主體地位和身份行使職權(quán)和履行職責(zé)，也能夠以機關(guān)法人的法律地位和身份享有一定的權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。但是，由于行政訴訟法規(guī)定“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，因而，對那些基于國家職能主體地位和身份所享有的合法權(quán)益(即相應(yīng)的職權(quán)職責(zé))，不屬于行政訴訟法保護的權(quán)益內(nèi)容。如上級行政機關(guān)改變下級行政機關(guān)的管轄權(quán)或者壓縮機關(guān)工作人員編制及減少行政經(jīng)費等，即使下級行政機關(guān)認(rèn)為其職權(quán)職責(zé)受到侵犯，也不可能獲得原告資格。當(dāng)然，也許有人會認(rèn)為這是受案范圍而非原告資格問題。但筆者認(rèn)為，由于權(quán)益的內(nèi)容及其事實狀況是起訴人在取得原告資格和行使起訴權(quán)時，其自身所應(yīng)具備和符合的條件，因而起訴人的權(quán)益狀況應(yīng)當(dāng)屬于原告資格及其訴訟請求范疇中的問題，而非受案范圍中的問題。其次，由于各國法律制度產(chǎn)生的背景及法治發(fā)展階段的差異，使得某些在其他國作為法律權(quán)益予以認(rèn)可和保護的現(xiàn)象，可能在本國還未能視為或者確認(rèn)為法律上的權(quán)益予以司法保護。比如有學(xué)者在比較研究中美國兩國法律對環(huán)境行政訴訟中提起訴訟權(quán)利的保障問題時，曾舉例說在美國有人因為行政機關(guān)批準(zhǔn)在某森林區(qū)域建造公園的行政決定損害了其對風(fēng)景地區(qū)的美學(xué)欣賞價值權(quán)利而獲得原告資格[27]。但在我國，至少就目前法治發(fā)展水平及法律制度規(guī)定的現(xiàn)狀來看，尚沒有主體能夠以美學(xué)欣賞價值權(quán)利受到侵犯而請求司法保護，因而也不能以此作為認(rèn)定其與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的權(quán)益事實。?

　　在原告資格審查與確定中，除了要考慮上述對原告資格在合法權(quán)益上的抑制因素外，更應(yīng)注意合法權(quán)益方面對原告資格的維護與保障因素：其一，對于原告資格而言，所謂合法權(quán)益只是一個形式要件而非實質(zhì)要件，只要具體行政行為與原告權(quán)益有利害關(guān)系，即可賦予其原告資格，而不是要求原告權(quán)益必須是合法的權(quán)益。因為確認(rèn)并賦予原告資格是對公民、法人和其他組織起訴權(quán)的保護。至于對原告權(quán)益進行合法性審查并確認(rèn)是否予以保護是訴訟程序開始以后的事情，屬于對其訴訟請求是否予以支持的實體判決問題。原告對訴權(quán)的行使是為了保護其在行政法律關(guān)系中的合法權(quán)益，而原告對起訴權(quán)的行使和原告資格的取得是為了保護訴權(quán)的真正行使。我們很難想象，某個具體行政行為屬于可訴案件，但與該具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系的行政相對人或者相關(guān)人，卻因以其權(quán)益不合法為由而不能取得原告資格和起訴權(quán)。原告資格和起訴權(quán)作為啟動訴訟程序的保障，只是一種程序性的救濟權(quán)利，只要存在法律上的利害關(guān)系，其本身就是合法的和受法律保護的。因此，那種“如果其認(rèn)為受到侵害的權(quán)益明顯屬于非法利益則不具有原告主體資格”的觀點是不正確的[28]。其二，合法權(quán)益包括實體權(quán)益與程序權(quán)益，公法權(quán)益與私法權(quán)益。盡管經(jīng)過多年來的努力，我國社會及法律制度中“重實體、輕程序”觀念及現(xiàn)象已得到較大改觀，但由于行政訴訟法將司法保護的合法權(quán)益在“受案范圍”中只限定為“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的緣故，受其影響，在實踐中很容易形成對原告以實體權(quán)益帶來的訴訟主體資格予以保護，而對其以程序權(quán)益帶來的原告資格不予保護。例如，對于公民向行政機關(guān)行使檢舉、揭發(fā)、控告權(quán)，由于被檢舉、揭發(fā)、控告案件往往都是關(guān)系公共或國家利益，與檢舉、揭發(fā)、控告人的自身利益無法律上的利害關(guān)系，因而即使其不服，也無法取得原告資格及提起行政訴訟。但是，國務(wù)院發(fā)布的《信訪條例》規(guī)定，行政機關(guān)對檢舉、揭發(fā)、控告的事情，應(yīng)自收到檢舉、揭發(fā)、控告信后的30日內(nèi)，向檢舉、揭發(fā)、控告人回復(fù)對所檢舉、揭發(fā)、控告事件的調(diào)查與處理結(jié)果(包括是否立案情況)。據(jù)此規(guī)定，檢舉、揭發(fā)、控告人就取得了知悉處理結(jié)果的程序權(quán)利，如果行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不予回復(fù)處理情況，則檢舉、揭發(fā)、控告人應(yīng)當(dāng)能夠取得原告資格和提起訴訟的權(quán)利。同時，我們也不能夠因為上述行政訴訟法在受案范圍中將合法權(quán)益只限定為“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”，就誤認(rèn)為只能在私法權(quán)益的有限范圍內(nèi)去理解和判斷原告資格和起訴權(quán)。依照合法權(quán)益范圍來看，公民、法人或其他組織同樣也可以基于公法權(quán)益與具體行政行為之間的法律利害關(guān)系而獲得原告資格和起訴權(quán)。《中華人民共和國行政許可法》第40條規(guī)定“公眾有權(quán)查閱”行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的“準(zhǔn)予行政許可決定”、第61條規(guī)定“公眾有權(quán)查閱行政機關(guān)監(jiān)督檢查記錄”，這就是以“查閱權(quán)”形式對公民“知情權(quán)”的具體法律確認(rèn)與保護。再例如參與權(quán)(批評、建議、控告與檢舉的權(quán)利、知情權(quán)、協(xié)助公務(wù)權(quán)、聽證權(quán))、受平等對待權(quán)、受益權(quán)(基本生活保障權(quán)、特殊群體福利優(yōu)待保障權(quán)等)、政治權(quán)利等公法權(quán)益。其三，運用正當(dāng)權(quán)益觀念來理解合法權(quán)益的內(nèi)容和范圍，即合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括法律上的權(quán)利和利益。按照信賴保護原則，對于法律、法規(guī)、規(guī)章及行政機關(guān)規(guī)范性文件乃至行政決定所賦予、確認(rèn)給公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益，以及按照正當(dāng)權(quán)益觀念推理出來的利益，只要按照法律規(guī)范或政府機關(guān)的有關(guān)規(guī)定、決定，賦予或允許公民、法人或者其他組織從事某種活動或者行使某項權(quán)利，就應(yīng)承認(rèn)其基于此種活動或權(quán)利所取得的利益。同時，對于沒有法律規(guī)范予以禁止或者進行了特定限制要求的生活方式和社會活動，若受到具體行政行為具有法律上利害關(guān)系的影響，也就應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其能夠取得行政訴訟原告資格和行使起訴權(quán)。那種將“權(quán)益”等同于“權(quán)利”，從而限制了公民、法人或其他組織原告資格的觀點和做法[29]，應(yīng)當(dāng)是對行政訴訟立法精神的一種誤解。

　　五、影響原告資格的相關(guān)因素

　　通過上述分析，可以說，行政訴訟機制、法律上利害關(guān)系和合法權(quán)益是行政訴訟原告資格的決定因素。除此之外，符合受案范圍、有具體的訴訟請求和明確的被告及沒有超過訴訟時效，都是對原告資格有影響的因素，但不屬于確定行政訴訟原告資格的要件[30]。

　　受案范圍所解決的是人民法院對行政爭議案件的主管范圍，實質(zhì)是對司法審查范圍的界定，取決于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和職能分工體制的法律設(shè)定，最終表現(xiàn)為人民法院的司法權(quán)能夠?qū)π姓�機關(guān)的那些行政權(quán)及行政活動通過司法審查和裁判爭議的方式實施監(jiān)督。當(dāng)然，受案范圍必然影響和限制著公民、法人和其他組織向人民法院提起訴訟的可能性，影響到其在什么情形下才可能獲取向法院起訴的權(quán)利和資格。但是，原告資格是基于起訴人自身所應(yīng)具備和應(yīng)當(dāng)符合的條件，決定其能否對行政案件行使起訴權(quán)。對于受案范圍而言，是屬于原告自身條件以外的因素，是從司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的角度，確定對行政機關(guān)的哪些行為能夠通過司法審查方式予以審理和裁判，而非確定原告資格的要件。

　　訴訟請求是當(dāng)事人通過訴訟向行政機關(guān)提出的在行政法律關(guān)系中的實體權(quán)利要求以及向法院提出的以何種判決方式實現(xiàn)權(quán)利內(nèi)容的要求。訴訟請求自起訴時提出，直到訴訟結(jié)束時才能得到確定和解決。也就是說，訴訟請求就是當(dāng)事人通過訴訟所要達(dá)到的具體目的，并以具體目的的實現(xiàn)來達(dá)到保護其合法權(quán)益的根本目的。訴訟請求反映了當(dāng)事人的具體權(quán)益內(nèi)容，對原告資格中的合法權(quán)益條件起著一定的基礎(chǔ)和確定作用，因而也影響著原告資格。甚至在某種情形下，原告的訴訟請求與確定原告資格的合法權(quán)益會發(fā)生交叉、重復(fù)和不可分離的狀況，訴訟請求的成立，既決定了原告最終的勝訴，也意味著其取得原告資格的合法權(quán)益事實的存在；
反之，原告訴訟請求的不成立，既會導(dǎo)致其不能勝訴，也決定著其不能取得原告資格。例如，行政機關(guān)錯誤地將張三財產(chǎn)當(dāng)作為李四的物品予以沒收，張三不服提起訴訟。張三取得原告資格就是依據(jù)其對該財產(chǎn)擁有合法所有權(quán)的事實，法院的最后審理結(jié)果也正是根據(jù)此事實所證明的權(quán)益狀況，判定行政機關(guān)具體行政行為認(rèn)定事實錯誤而作出撤銷判決。反過來，如果張三不能證明其對該財產(chǎn)擁有合法所有權(quán)的事實，不僅不能勝訴，甚至連獲得原告資格所應(yīng)具備的法律利害關(guān)系的事實是否存在都無法證明，顯然也就難以取得原告資格。然而，在更多情況下，原告訴訟請求與原告資格的取得之間沒有必然聯(lián)系，原告訴訟請求得不到支持和滿足，并不影響其原告資格的取得。如起訴人依據(jù)相鄰權(quán)事實取得了對行政機關(guān)“建設(shè)許可證”的原告資格，但不等于行政機關(guān)的頒發(fā)建設(shè)許可證的行為就是違法的。尤其是在當(dāng)前注重保護當(dāng)事人訴權(quán)和擴大原告資格的趨勢下，原告訴訟請求與原告資格的取得之間沒有必然聯(lián)系的狀況將更加明顯。例如，劉某個人經(jīng)辦的小煤礦與八尺溝煤礦合并共同重新取得一個采礦許可證。后經(jīng)雙方協(xié)議并經(jīng)公證處公證，由八尺溝煤礦付給劉某35萬元，劉某退出該煤礦，雙方隨之實際履行。但當(dāng)八尺溝煤礦申請重新變更采礦許可證時，劉某以各種理由或者借口不予配合，致使八尺溝煤礦遲遲不能申請辦理變更采礦許可證。無奈之下，八尺溝煤礦就摹仿劉某簽名并辦理了采礦證的變更手續(xù)。劉某得知后便向人民法院提起行政訴訟。本案中，鑒于劉某在前一個許可證中的地位，應(yīng)當(dāng)賦予其對后一個許可證依法享有原告資格。但當(dāng)人民法院經(jīng)過實體審查后，就可發(fā)現(xiàn)劉某因已在該企業(yè)退伙而失去實體上的請求權(quán)，因而就應(yīng)當(dāng)被依法駁回其訴訟請求。因此，訴訟請求對原告資格也有一定的影響，但它不是原告資格取得的決定性因素和要件。

　　起訴期限是指公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院行使起訴權(quán)的有效期間。一旦超過有效期間，人民法院將不再受理當(dāng)事人對該具體行政行為不服而提起的訴訟。起訴期限制度存在的主要基礎(chǔ)是“法安說”理論和行政行為效力中的確定力要素（即針對行政相對人所具有的不可爭力）。超過起訴期限會導(dǎo)致不能啟動訴訟程序的后果，但起訴期限是以原告資格為前提的。只有當(dāng)起訴人取得原告資格的情況下，才會因超過起訴期間而失去提起訴訟的權(quán)利。反過來，如果起訴人不具備原告資格，則只需此點為依據(jù)就不能啟動訴訟程序，因而也就無需審查其起訴期限問題。顯而易見，起訴期限也不是取得原告資格的決定性因素和要件。

　　經(jīng)過上述比較分析，可以說，行政訴訟法第41條規(guī)定的提起訴訟的條件，實際上是指能夠正式啟動行政訴訟程序的立案(即受理)條件，而原告資格只是其中的條件之一。也就說，起訴人若不具備原告資格，則會導(dǎo)致人民法院不予立案(受理)的情形，行政訴訟程序也就將無法啟動。但反過來，致使人民法院不予立案(受理)，不僅僅是原告資格一個因素。即使在原告資格具備情況下，也可能會因為其它因素(如超過起訴期限、不符合受案范圍等)，導(dǎo)致人民法院同樣不予立案。由于提起訴訟(即起訴)是原告的行為，并且以此為前提和基礎(chǔ)，人民法院才會具有相應(yīng)的立案與不立案(受理與不受理)行為。顯然，行政訴訟法第41條中，錯將提起訴訟(起訴)行為等同于立案(受理)行為，因而致使人們將立案條件(即所謂提起訴訟條件)當(dāng)作原告資格要件來理解。其危害之處，就在于無意中擴大了原告資格的限制條件，卻忽視了對原告資格的必要保護。?

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　　六、原告資格與公益訴訟

　　所謂公益訴訟是指當(dāng)行政主體的行政行為因違法侵害了公共利益時，法律允許無直接法律上利害關(guān)系的私人或者國家公訴機關(guān)，以維護公共利益為目的，以監(jiān)督行政機關(guān)依法行政為手段，向人民法院提起行政訴訟或者司法審查的法律制度。其中由無直接利害關(guān)系的私人提起的訴訟也被稱為民眾訴訟，由公訴機關(guān)提起訴訟則被稱為行政公訴[31]。目前，針對行政機關(guān)的行政行為違法侵害公共利益現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，越來越多的呼聲要求建立和實施行政公訴制度，甚至直接擴大原告資格的范圍，或者取消原告資格限制[32]

　　要在我國建立和實施行政公益訴訟制度，必須要對現(xiàn)行行政訴訟法律制度的兩個問題有所突破。其一，有關(guān)行政訴訟法的立法目的問題。盡管《行政訴訟法》第1條的規(guī)定中包含了三項具體目的：保證人民法院正確、及時審理行政案件；
保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；
維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。但當(dāng)與有關(guān)提起訴訟的原告資格條件和訴訟程序啟動方式等相關(guān)規(guī)定結(jié)合在一起時，我們可以明顯地看到，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”在整個行政訴訟法的立法目的體系中處于基礎(chǔ)、核心地位。在此前提下，行政訴訟制度實際上已經(jīng)是一個“主觀為自己、客觀為他人”的訴訟機制，也就是說，從原告提起訴訟的資格條件和啟動訴訟程序的方式角度看，都是(也只能是)在主觀上為了自己合法權(quán)益而發(fā)動了一場訴訟，但就人民法院審理行政案件的原則、判決方式與條件適用、被告負(fù)舉證責(zé)任角度看，既通過審查具體行政行為合法性的方式實現(xiàn)了對原告合法權(quán)益的保護，客觀上又起到了對行政機關(guān)具體行政行為是否符合依法行政原則及其要求問題的監(jiān)督和維護作用，因而是一種以保護原告合法權(quán)益的主觀訴訟為前導(dǎo)、以審查行政行為是否合法的客觀訴訟為結(jié)果的訴訟模式，但在總體上是以主觀訴訟為主導(dǎo)、客觀訴訟受制于主觀訴訟的訴訟機制。然而，要建立公益訴訟制度，就必須將 “保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益” 與“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的放在并列地位，特別是在有關(guān)啟動訴訟程序機制設(shè)置方面，兩項立法目的都應(yīng)得到相應(yīng)地體現(xiàn)。其二，有關(guān)行政訴訟的功能與機制問題。由于訴訟機制是建立在解決社會沖突關(guān)系基礎(chǔ)之上，其必然在訴訟主體(除人民法院)中包含和滲透了利害（益）關(guān)系人的因素要求，這也正是訴訟法學(xué)理論中經(jīng)常使用“當(dāng)事人”概念的緣故(好在行政訴訟法中用了“訴訟參加人”)。如果要建立公益訴訟制度，讓許多無法律上利害（益）關(guān)系人取得訴訟主體地位或者當(dāng)事人資格參加到行政訴訟中來，則必然要對訴訟功能及其機制加以改變，即，行政訴訟不再僅僅是解決利害沖突關(guān)系和裁判爭議的法律制度，而是還將直接擔(dān)負(fù)著監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的功能和任務(wù)[33]。但是，若把監(jiān)督行政機關(guān)依法行政作為行政訴訟法律制度的一項獨立的功能并在此基礎(chǔ)上進行行政訴訟機制的設(shè)置，則行政訴訟制度幾乎就成了保障與實現(xiàn)《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定的有關(guān)公民批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)的法律制度，人民法院也幾乎成為保障與實現(xiàn)公民上述權(quán)利的專門機構(gòu)。照此下去，行政訴訟也就可能將背離其裁判與解決利害關(guān)系糾紛的基本功能，而不再屬于一種真正意義上的訴訟制度了。?

　　經(jīng)過上述分析，筆者認(rèn)為，公益訴訟還畢竟是一種訴訟制度。因此，要建立行政公益訴訟制度，既要反映和體現(xiàn)監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的目的，還要遵循并符合訴訟制度所具有的基本功能和訴訟機制設(shè)置的基本原理。當(dāng)其具體表現(xiàn)在行政訴訟原告資格方面時，不應(yīng)當(dāng)是簡單地擴大原告資格范圍，甚至無條件地放棄原告資格的條件限制，而是仍然按照解決法律上的利害沖突關(guān)系的要求，通過法律的專門或者特別規(guī)定，設(shè)定或者賦予某些特定組織或個人以代表公共利益的主體資格和法律地位，再與行政機關(guān)的具體行政行為形成法律上的利益及利害沖突關(guān)系，然后有權(quán)通過提起行政訴訟以尋求和啟動司法審查程序，并以司法裁判方式達(dá)到監(jiān)督之效果。具體而言，在訴訟機制下，首先可以賦予公訴機關(guān)提起行政公訴的資格，其次可以再賦予某些特定公共利益組織或者社團組織、群眾自治組織以及某些具有特定法律地位和資格條件的自然人能夠(必要時也規(guī)定其應(yīng)當(dāng))提起行政訴訟的原告資格。

　　行政訴訟原告資格本身即意味著一種限制和條件要求，因而以公民、法人或者其他組織主觀上“認(rèn)為”具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就享有原告資格并可發(fā)動一場行政訴訟，既不符合行政訴訟法的立法精神，也與設(shè)置行政訴訟機制的原理相背離。然而，行政訴訟法的基礎(chǔ)與核心就是通過訴權(quán)實現(xiàn)對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護。因此，對行政訴訟原告資格的理解與界定，更應(yīng)注重對公民、法人和其他組織的行政訴訟原告及其起訴權(quán)的保護，以保障其訴權(quán)的依法正常行使，最終通過審查具體行政行為是否合法以達(dá)到實現(xiàn)保護其合法權(quán)益的目的。

　　參考資料

　　1、(臺)陳清秀：《行政訴訟法》，翰蘆圖書出版有限公司1999年版。?

　　2、柴發(fā)邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民公安大學(xué)出版社1991年版。?

　　3、張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版。?

　　4、最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年版。?

　　5、江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版。?

　　6、張步洪：《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版。?

　　7、王周戶主編：《行政法學(xué)》，陜西人民教育出版社1992年版。?

　　8、羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1990年版。

　　9、楊小君主編：《行政訴訟法學(xué)》，陜西旅游出版社，2000年版。?

　　10、常怡主編：《民事訴訟法學(xué)》(修訂版)，中國政法大學(xué)出版社1996年版。?

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　　本文系司法部科研項目《行政訴訟原告法律問題研究》階段性成果，項目編號為：03SFB039。-該文發(fā)表于《西北法律評論》第一期（2006年）。

　　[①] 常怡主編：《民事訴訟法學(xué)》(修訂版),中國政法大學(xué)出版社,1996年第1次修訂版,第91頁。

　　[②] 吳海龍：《原告的訴訟資格請求無理,并不等于被告的具體行政行為合法》,《人民司法》1999年第2期

　　[③] 所謂主觀說與客觀說,是筆者根據(jù)兩種理論觀點的主要內(nèi)容與特點所進行的歸納與概括。

　　[④]參見武步云主編：《中華人民共和國行政訴訟法講座》，陜西人民出版社1990年第1版，第4頁。

　　[⑤]參見拙文：《淺議行政訴訟原告資格》，《法律科學(xué)》1991年第3期

　　[⑥]參見周漢華：《論行政訴訟原告資格審查》，《中國法學(xué)》1991年第6期。

　　[⑦]參見拙文：《行政訴訟原告資格論》，《法律科學(xué)》1994年增刊。

　　[⑧]楊寅：《行政訴訟原告資格新說》，《法學(xué)》2002年第5期。

　　[⑨]柴發(fā)邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民公安大學(xué)出版社1991年第1版，第3頁。

　　[⑩]參見同上，第28頁。

　　[11]“私力救濟”力所不及只是導(dǎo)致向“公力救濟”的因素之一。除此之外，還有沖突不能得到解決將危及到社會秩序乃至統(tǒng)治秩序，也是產(chǎn)生“公力救濟”的又一根源。參見柴發(fā)邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民公安大學(xué)出版社1991年第1版，第25頁。

　　[12]柴發(fā)邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民公安大學(xué)出版社1991年第1版，第72頁。

　　[13]柴發(fā)邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民公安大學(xué)出版社1991年第1版，第72頁。

　　[14]吳海龍：《原告的訴訟請求無理，并不等于被告的具體行政行為合法》，《人民司法》1999年第2期。

　　[15] 行政訴訟之所以被稱為司法審查或者司法復(fù)審，就是以行政行為作為法律上的一種公權(quán)力行為為前提，一般情況下承認(rèn)并尊重其屬于先行決定而具有的法律效力和法律地位，然后在產(chǎn)生爭議并引起訴訟情況下，由司法權(quán)按照依法行政的內(nèi)容和要求，對行政行為的合法性及其已具有的法律效力進行再次審查，作出肯定或者否定的司法評判結(jié)論及相應(yīng)處理。

　　[16]也有人認(rèn)為，鑒于我國目前行政訴訟起訴階段的實際問題是老百姓不愿告、不敢告和不會告，導(dǎo)致法院受理行政案件的數(shù)量也遠(yuǎn)沒有超過警戒線，使得法院大量的行政審判人員無案可受、無案可審才是真正的資源浪費。筆者認(rèn)為這是兩個完全不同的問題。我們所說的訴訟成本與訴訟效益，是指原告起訴行為與被告應(yīng)訴行為及法院審理行為過程同其所要解決的行政爭議之間的效益而言，并非法院機構(gòu)設(shè)置與存在的成本。同時，將那些因其他各種因素使得老百姓較少提起訴訟的狀況，試圖通過擴大原告資格(甚至擴大到無利害關(guān)系人)來解決此類問題，屬于非“對癥下藥”，混淆了兩者之間的不同屬性問題。參見楊寅：《行政訴訟原告資格新說》，《法學(xué)》2002年第5期。

　　[17] 夏錦文、高新華：《我國行政訴訟原告資格的演進》，《法商研究》2001年第1期。

　　[18]楊寅：《行政訴訟原告資格新說》，《法學(xué)》2002年第5期。

　　[19]楊寅：《行政訴訟原告資格新說》，《法學(xué)》2002年第5期。

　　[20]夏錦文、高新華：《我國行政訴訟原告資格的演進》，《法商研究》2001年第1期。

　　[21]最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年第1版，第26頁。

　　[22]張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學(xué)出版社2000年第1版，第81—89頁。

　　[23]最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年第1版，第86頁。

　　[24]目前我國行政法學(xué)中尚無行政法律關(guān)系第三人的概念，而這里的第三人也并非從一個嚴(yán)格的法律概念上去使用，只是為了表述范圍上的便利，則將行政相對人以外的行政法上的利害關(guān)系都概括稱為第三人。

　　[24]羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1990年第1版，第46頁。

　　[26]按照德國較早期行政法學(xué)理論中的特別權(quán)力關(guān)系理論，公務(wù)員與行政機關(guān)之間關(guān)系具有不平等性、不受“法律保留原則”之支配、不得提起訴訟等特點。但現(xiàn)在特別權(quán)力關(guān)系理論因法治與人權(quán)保護觀念的發(fā)展而不斷受到批判和檢討，尤其是在公務(wù)員權(quán)益同公民權(quán)益發(fā)生交叉與競合的情況下，提出以行政機關(guān)相關(guān)行為產(chǎn)生某種足以影響公民個人法律地位或者憲法上之權(quán)利義務(wù)，即可受“法律保留原則”約束和提起訴訟。參見：吳庚《行政法之理論與實務(wù)》臺灣三民書局2000年版，第204-224頁；
陳新民《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第63-71頁。

　　[27]劉平倫、章玲：《中美兩國法律對環(huán)境行政訴訟權(quán)保障的比較研究》，《法學(xué)評論》1997年第6期。

　　[28]最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年第1版，第86頁。

　　[29]羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1990年第1版，第148頁。

　　[30]有學(xué)者認(rèn)為受案范圍、訴訟請求與明確的被告、訴訟時效與具有法律上利害關(guān)系是確定行政訴訟原告資格的四項要件。參見楊寅：《行政訴訟原告資格新說》，《法學(xué)》2002年第5期。

　　[31]楊寅：《行政訴訟原告資格新說》，《法學(xué)》2002年第5期。

　　[32]參見：熊菁華、劉克強：《論我國行政訴訟檢察監(jiān)督的加強與完善》，《行政法學(xué)研究》1997年第4期；
錢伯華：《論行政公訴制度》，《法學(xué)》1998年第4期；
楊立新、張步洪：《行政公訴制度初探》，1999年全國行政法學(xué)年會提交論文。

　　[33] 在筆者看來，在以保護原告合法權(quán)益為目的以及設(shè)立的相應(yīng)行政訴訟機制與程序啟動模式下，其直接功能和任務(wù)就是解決與裁決行政爭議，而所謂對行政機關(guān)的監(jiān)督作用只能是一種客觀的間接功能與任務(wù)。

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