李煒光：成也分稅制，敗也分稅制

　　“94分稅制”實(shí)施之后，以極快的速度確立了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，走出了中央和地方就財(cái)政收入的再分配不斷討價(jià)還價(jià)的困境，傳統(tǒng)的財(cái)政包干體制被廢止，初步規(guī)范了中央和地方財(cái)政分配的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，中央政府的財(cái)政收入進(jìn)入了快速增長的軌道，并一直保持至今。同時(shí)，初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，為未來建立更加規(guī)范的橫向財(cái)力均衡制度打下了基礎(chǔ)。應(yīng)該承認(rèn)，分稅制改革總的來看是必要的和成功的。

　　然而，問題亦隨之而生，近年來還有上升的趨勢。筆者將現(xiàn)行分稅制存在的體制缺陷歸納為一個(gè)障礙，并認(rèn)為，只需克服這一個(gè)障礙，中國目前陷入僵局的分稅制體系即可實(shí)現(xiàn)成熟、完善，在未來的發(fā)展中發(fā)揮長期的和良性的作用。這個(gè)障礙其實(shí)說起來也是老生常談，即政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的非對(duì)稱。

　　實(shí)行分稅制十多年來，財(cái)政總收入中，中央財(cái)政的集中能力越來越強(qiáng)，集中比例越來越高。1993年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重是22%，次年實(shí)行分稅制即刻就上升至55.7%，以后大致保持了這個(gè)比例，為55%左右 。這種中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張、居民收入占ＧＤＰ的比重持續(xù)下降的態(tài)勢已維持了多年，一種中央財(cái)政實(shí)力雄厚、地方財(cái)力薄弱、國強(qiáng)而民不富的局面正在形成。

　　中央政府上收了部分財(cái)權(quán)，這本沒有什么，但與此同時(shí)，中央政府也應(yīng)該把相應(yīng)的職能和責(zé)任也收上去、承擔(dān)起來，這才合理，但后來發(fā)生的實(shí)際情況卻是，中央把錢“拿”走了，“事兒”卻留給了地方，還不斷有“新事兒”推給地方去做，這就缺乏說服力了。

　　問題還不止于此，94分稅制是個(gè)“半截子”分稅制，雖然它較好地調(diào)整了中央與省級(jí)財(cái)政之間收入與支出的關(guān)系，但對(duì)省級(jí)以下財(cái)政體制的改革卻一直未作出明確規(guī)定，省以下各級(jí)政府的收入劃分由省政府自行決定，這就在制度上留下了一個(gè)缺口。在利益驅(qū)動(dòng)下，分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就難免在各級(jí)政府間層層傳遞，省級(jí)政府的財(cái)力集中程度不斷增大，從19994年的16.8%迅速上升到2000年的22.4%，每年上升兩個(gè)百分點(diǎn)。市級(jí)政府也跟著“湊熱鬧”，財(cái)政收入占到36．5%。2000年地方財(cái)政收支相抵，凈結(jié)余105億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加 。到2004年，省級(jí)財(cái)政收入占25．9%，地級(jí)市占36．6%，兩者相加占62．5% ，說明實(shí)際上財(cái)力的確是在向省、市級(jí)集中。

　　與財(cái)權(quán)越來越集中的同時(shí)，政府的基本事權(quán)卻在下移。地方財(cái)政收入在全國總財(cái)政收入中的比重，1993年為78%，次年實(shí)行分稅制，即迅速下降，1994年僅為44．3% ，此后的十年間一直在這個(gè)水平徘徊。而地方財(cái)政支出的比重在過去15年中變化很小，1990年為67．4%，2005年為74．1%。

　　可以看出，通過分稅制改革，中央集中了大量的地方財(cái)政收入，約占財(cái)政總收入的20%—30%左右，與此同時(shí)，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有改變中央和地方的事權(quán)劃分格局。這些數(shù)字，說明地方政府用45%左右的財(cái)政收入的相對(duì)財(cái)政收入，支撐著75%左右的相對(duì)支出責(zé)任。而分稅制改革以前，地方政府是用接近80%的財(cái)政收入支撐著不到60%的財(cái)政支出責(zé)任。

　　縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要承擔(dān)義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)以及行政管理等多種責(zé)任，其中許多是必須承擔(dān)的主要責(zé)任和無限責(zé)任。例如，九年制義務(wù)教育屬于全國性的公共產(chǎn)品，有國家法律為依據(jù)，又由于人口規(guī)模擴(kuò)大和價(jià)格上漲的原因，所需資金逐年增加，而其支出責(zé)任主要是由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)以上政府用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出十分微小，幾乎可以忽略不計(jì)。

　　最弱小的一級(jí)財(cái)政卻承擔(dān)著具有全局意義的、事關(guān)每個(gè)家庭切身利益的農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任，說起來讓人感覺難以置信，但卻如此這般地實(shí)行了許多年，這無論如何也是一種不合理的制度安排。

　　類似的事例還可以舉出很多�？h級(jí)行政區(qū)域內(nèi)長期以來農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，這些事中央政府是從來不管的。又如1994年時(shí)沒有明確界定社會(huì)保障支出在多大程度上由省以下政府特別是縣級(jí)政府承擔(dān)，現(xiàn)在卻要求基本上由地方基層政府負(fù)責(zé)，等等。這些下放的責(zé)任和職能通常是剛性強(qiáng)、欠賬多規(guī)模大、增長快、無法壓縮又非一次性的事項(xiàng)，這對(duì)于本就陷于困境的縣鄉(xiāng)財(cái)政來說無異于雪上加霜。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生是政府必須承擔(dān)的最重要的職責(zé)，帶有非常強(qiáng)的外溢性特征，世界上絕大多數(shù)國家都是屬于全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，理應(yīng)由中央政府承擔(dān)其主要的責(zé)任，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財(cái)力嚴(yán)重匱乏的基層政府來承擔(dān)，必然會(huì)導(dǎo)致這些基本公共服務(wù)的不足或嚴(yán)重不均等，并由此引發(fā)一系列社會(huì)問題。我國目前的現(xiàn)實(shí)正是如此。這表明中國公民在獲得政府所提供的公共服務(wù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)地落在世界先進(jìn)水平后面，這就是由財(cái)力不足的基層政府承擔(dān)全國性公共服務(wù)的必然結(jié)果。

　　正是由于各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重背離，分稅制就無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導(dǎo)致了地方政府財(cái)源縮減，促使其從預(yù)算外尋找收入來源，城市財(cái)政主要是出賣土地為自己籌集財(cái)政收入，越是東部地區(qū)，賣地收入占地方財(cái)政的比例越高，約占三分之一左右，據(jù)周天勇先生的估計(jì)，2006年，全國各地的土地出讓金加起來有7000億元左右，大部分沒有進(jìn)入預(yù)算 。而縣鄉(xiāng)財(cái)政則只能靠收費(fèi)和罰款來維持。由此，一種新的“二元財(cái)政”的格局開始形成。這是近年來我國地方政府行為出現(xiàn)的一個(gè)令人注目的新變化。越是在農(nóng)村，越是在農(nóng)業(yè)地區(qū)，越是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，越是基層的小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，對(duì)個(gè)體、中小企業(yè)的收費(fèi)、罰款就越嚴(yán)重，甚至讓路政、交管、城管等上路收費(fèi)和罰款，搜刮過路的汽車司機(jī)。2006年，地方政府各部門所收的預(yù)算外收費(fèi)和罰款估計(jì)高達(dá)12000億元左右 。而越是這樣做，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)就越越是蕭條，投資少、創(chuàng)業(yè)難、就業(yè)機(jī)會(huì)少，甚至失去了吸收附近農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的功能，出現(xiàn)了近年來剩余勞動(dòng)力過度向大中城市轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的現(xiàn)象（很多人還沒意識(shí)到這是一種危險(xiǎn)）。如此陷入惡性循環(huán)，難以自拔。財(cái)政部有關(guān)人士向《鳳凰周刊》透露，地方各級(jí)政府積累的顯性和隱性債務(wù)，目前已達(dá)到4000多億元。

　　與此同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的情況卻變得越來越糟：農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件艱苦，看病、就醫(yī)難；
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，水利設(shè)施、道路橋梁年久失修；
基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難，大面積欠發(fā)工資，等等。其實(shí)，這些都是說了又說的“老大難”問題，卻長期得不到解決；
不僅解決不了，還變得越來越嚴(yán)重。

　　有一種說法，認(rèn)為分稅制確把超過半數(shù)的財(cái)政收入集中到中央政府的手里，但這并不能是說這些錢都被中央政府自己花了，實(shí)際上，其中60%到70%的錢是由地方政府實(shí)際支出的。地方政府的收入占整個(gè)財(cái)政收入約40%，其支出卻占到整個(gè)財(cái)政支出的60%到70%，中間的差額是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

　　問題在于，現(xiàn)行分稅制存在著嚴(yán)重的體制缺陷，轉(zhuǎn)移支付到了縣鄉(xiāng)這一級(jí)政府很難做到透明、規(guī)范，到底有多少轉(zhuǎn)移到了最需要的縣鄉(xiāng)政府手里，恐怕只有天知道。轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行的，至于補(bǔ)給誰、不補(bǔ)給誰，補(bǔ)助量的多少，既缺乏嚴(yán)格明確的規(guī)定，也不是嚴(yán)格依據(jù)事權(quán)而定；
既沒有公開的預(yù)算，也不受人大的監(jiān)督檢查，完全由官員個(gè)人負(fù)責(zé)操作，這就難以避免撥款的隨意性，也極容易造成縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的不穩(wěn)定、不公正。2006年，中央財(cái)政向地方轉(zhuǎn)移9143億元 ，但其中哪些是財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付，哪些是財(cái)政部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，誰也說不清。無奈的基層官員們只好托人情、走關(guān)系，于是官場中“潛規(guī)則”盛行，貪污腐敗案件層出不窮。所謂“跑部錢進(jìn)”指的就是這一塊資金，人們（包括官員自己）吃夠了它的苦頭。

　　應(yīng)當(dāng)明確，基層財(cái)政出現(xiàn)的困難和問題，并不是分稅制造成的，恰恰相反，是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財(cái)稅改革的科學(xué)與理想的模式，即政府間的轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范等等。理順中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，至少應(yīng)遵循以下三個(gè)原則：

　　第一，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的事（職責(zé)）就全部收歸中央，應(yīng)該由地方負(fù)責(zé)的事（職責(zé)）就全部下放地方，真正做到各行其是，各負(fù)其責(zé)。這個(gè)問題許多學(xué)者都談過，我則強(qiáng)調(diào)它的法治性，即在科學(xué)劃分之后。要由人大常委會(huì)審議通過，成為國家的一項(xiàng)法律，不管是哪一級(jí)政府，決不能 “越界”。

　　第二，根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)，劃分各級(jí)政府的財(cái)政支出，再根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政支出，確定各級(jí)政府的財(cái)政收入。應(yīng)按照公共產(chǎn)品的層次性來合理劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任和范圍，國防、外交等全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)；
跨地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等兼有全國性和地方性公共產(chǎn)品特征的事項(xiàng)，由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)，并按具體項(xiàng)目確定分擔(dān)的比例；
基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生等中央負(fù)有直接或間接責(zé)任、由地方政府負(fù)責(zé)提供更為有效的事項(xiàng)，應(yīng)由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付把相應(yīng)的財(cái)力提供給地方來完成；
其他屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，相應(yīng)的財(cái)權(quán)、財(cái)力應(yīng)全部劃歸地方，中央不得“染指”。道理不言自明：它關(guān)系到全中國每一個(gè)公民特別是農(nóng)民的切身利益。

　　第三，合理配置中央與地方的稅種。中央與地方都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種，只屬于自己的稅收征收、管理權(quán)，只屬于自己的完善的稅收征管體系，只屬于自己的充足的稅源和財(cái)力。為做到這一點(diǎn)，可考慮適當(dāng)提高共享稅中的增值稅的地方分享比例（如從25%提高至30%），而醞釀中的不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等新稅種，都應(yīng)該劃為地方稅種。只有這樣，才能做到各級(jí)政府都有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保證，實(shí)現(xiàn)該中央辦的事由中央財(cái)政承擔(dān)、該地方辦的事由地方財(cái)政承擔(dān)的目標(biāo)。這自然是些老生常談，卻不得一談再談，因?yàn)檫@是實(shí)行分稅制最應(yīng)該具備的前提條件。

　　完善分稅制的最為關(guān)鍵之點(diǎn)，是“兩個(gè)降低、一個(gè)規(guī)范”：一是降低財(cái)權(quán)的集中度。中央應(yīng)果斷放權(quán)，堅(jiān)定不移地走“分權(quán)”之路，將稅收管理權(quán)包括稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、稅種開征停征權(quán)、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)等在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，不應(yīng)全部集中在中央。中央稅與共享稅的立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)可集中在中央；
對(duì)于不在全國統(tǒng)一開征、具有明顯地域特征的地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可全部劃給地方；
對(duì)于全國統(tǒng)一開征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅如營業(yè)稅、個(gè)人所得稅等可由中央制定基本法規(guī)和征收辦法，相應(yīng)給予地方一定的征管權(quán)、稅率確定權(quán)和政策調(diào)整權(quán)等。

　　二是適當(dāng)降低中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，中央財(cái)政和地方財(cái)政在全國財(cái)政收入中所占比重，以地方財(cái)政所占比重略高（如55%），中央財(cái)政所占比重略低（如45%）為“較佳”，在這個(gè)比例內(nèi)，既可保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又可調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，保證地方公共產(chǎn)品和服務(wù)有充足和良好的供應(yīng)，為目前許多社會(huì)問題的解決提供機(jī)會(huì)和可能性。

　　三是建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)充分考慮影響地方財(cái)政收支的人、自然、人均國民生產(chǎn)總值和人均財(cái)政收入、教育衛(wèi)生與市政建設(shè)、特殊性等因素，細(xì)致測算各地的標(biāo)準(zhǔn)收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求，建立起地方各級(jí)政府的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。中央財(cái)政分配應(yīng)傾向于不發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，在撥款比例、專門項(xiàng)目、各種補(bǔ)貼等方面，實(shí)行特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，人均收入越低，人均建設(shè)轉(zhuǎn)移支付也就應(yīng)越多，即“吃飯錢”要大體相同，達(dá)不到基本標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該實(shí)施重點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付。筆者建議，全國和地方各級(jí)人大應(yīng)介入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建和監(jiān)督過程，因?yàn)檫@里面“暗箱”太多，腐敗難除，民怨已然沸騰。如有必要，可考慮設(shè)置“轉(zhuǎn)移支付法”。資金的分配、使用等，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開分配辦法、資金規(guī)模、申請(qǐng)條件、資金分配去向、使用結(jié)果和效果。一定規(guī)模以上的項(xiàng)目，納入發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算，須經(jīng)人大審核，并接受人大監(jiān)督。各部委專項(xiàng)資金的分配和使用，也必須隨時(shí)接受人大和新聞輿論的質(zhì)詢和監(jiān)督。

　　中央和地方的財(cái)政稅收與事權(quán)體制，既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)政治體制的問題，涉及到中央和地方在動(dòng)員、支配經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)責(zé)劃分以及中央與地方之間集權(quán)與分權(quán)關(guān)系依據(jù)何種原則處理。而政治體制改革在中國是一件關(guān)系“全局穩(wěn)定”的大事，采取的是慎之又慎拖了又拖的態(tài)度，但現(xiàn)在至少有一件事不可再拖：改革政府行政體制，減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)。這不僅是政府運(yùn)行的高效、便利的問題，更是由于它關(guān)系到分稅制未來的走向甚至存亡。

　　世界上絕大多數(shù)國家實(shí)行兩級(jí)或三級(jí)政府的框架設(shè)置，以“三層級(jí)”為多，而中國實(shí)行的確是個(gè)獨(dú)一無二的五級(jí)半政府層次，比其他國家的政府層次整整多出了兩級(jí)半：第一級(jí)是中央政府；
第二級(jí)是31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市（不包括香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)）；
第三級(jí)是331個(gè)地級(jí)行政單位；
第四級(jí)是2109個(gè)縣級(jí)行政單位；
第五級(jí)是44741個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。此外還專門設(shè)置了16個(gè)計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。這一行政特征使得中國不僅形成了中央與地方之間的復(fù)雜關(guān)系，而且還在同一省區(qū)內(nèi)形成了上一級(jí)政府與下一級(jí)政府之間的復(fù)雜關(guān)系。

　　十多年的實(shí)踐表明，對(duì)于在同一個(gè)政治體制框架下，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級(jí)政府層次的財(cái)政體制，難度何其大也。怎樣把20多個(gè)稅種在五級(jí)半政府之間按分稅制要求切分？如何確定各級(jí)政府間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)？且不說欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使是在發(fā)達(dá)區(qū)域，省以下的四級(jí)如何分稅？根本就是個(gè)“無解”的題目。數(shù)得著的大的稅種已經(jīng)全部共享，省以下的分稅制財(cái)政體制則五花八門，有的安排了復(fù)雜易變的分享辦法，有的則干脆實(shí)行包干制，各級(jí)政府間“扯皮”、“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象便難于消除，而這都不是分稅制體制下應(yīng)該出現(xiàn)的情形。地方基層財(cái)政的困難的加劇，在一定程度上正是由于五級(jí)財(cái)政框架與分稅分級(jí)財(cái)政逐漸到位之間的不相容性日漸明朗和突出所致。

　　“十一五”規(guī)劃要求“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”；
“十七大報(bào)告”則進(jìn)一步指出：要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。因此，筆者認(rèn)為，目前我國行政體制改革的重點(diǎn)應(yīng)放在“減少行政層級(jí)”上面，“著力”建設(shè)中央、省、市縣三級(jí)行政架構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，地級(jí)能不設(shè)的不設(shè)，如需設(shè)立則作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，使事權(quán)的劃分清晰化、合理化。這樣就可以使省以下的分稅制由原來五級(jí)架構(gòu)下的“無解”，變?yōu)槿��?jí)架構(gòu)下的柳暗花明，構(gòu)建起與事權(quán)相匹配的分級(jí)財(cái)稅體制，再配之以中央、省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，必能有效地緩解基層財(cái)政困難，形成一種可�！伴L治久安”的財(cái)政管理體制。

　　寫于2007年10月

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