龔維斌：突破五保供養(yǎng)困境的新探索——廣西五保村建設(shè)及其對政府管理的啟示

　　我國從1956年開始對農(nóng)村無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源的鰥寡孤獨殘疾人員，由集體給予吃、穿、燒的保障，對于年幼的保證其接受教育，對于年老的保證其死后安葬，這些保障簡稱為“五�！�。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，“五�！惫�養(yǎng)的內(nèi)容演變?yōu)楸３�、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（未成年人保教）。五保供養(yǎng)方式有分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩種模式。分散供養(yǎng)指的是凡符合五保供養(yǎng)條件，在家生活、有親友供養(yǎng)或委托他人供養(yǎng)的老年人、殘疾人和未成年人；
集中供養(yǎng)是指五保對象在敬老院供養(yǎng)生活。五保制度的建立和五保工作的開展，在相當程度上保障了農(nóng)村五保對象的生活，促進了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。近年來，隨著農(nóng)村稅費改革的推行以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨著新的困難。廣西壯族自治區(qū)通過建設(shè)五保村為突破這一困境，提供了一條新的道路，同時也為政府管理積累了豐富的經(jīng)驗。

　　一、五保供養(yǎng)面臨的困境及原因

　　應(yīng)保未保現(xiàn)象嚴重，保障水平低、保障內(nèi)容不全面。造成這種困難局面的原因是多方面的，但主要是由現(xiàn)有的五保供養(yǎng)政策滯后造成的。

　�。ㄒ唬┪灞９�養(yǎng)中存在的問題

　　1、應(yīng)保未保現(xiàn)象嚴重

　　應(yīng)保未保是指雖然農(nóng)民已經(jīng)達到五保供養(yǎng)條例的標準，但是因為經(jīng)費緊張或者五保對象沒有受到重視，該享受五保待遇的五保戶沒有被評上五保戶，從而不能領(lǐng)到生活救濟金，或者雖然被評為五保戶，但從來沒有領(lǐng)到過救濟金的情況。截止2002年底，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象有570.37萬人，約占全國農(nóng)業(yè)人口的0.6%。其中，真正獲得保障的只有296.82萬人，約占應(yīng)保對象的52.04%。也就是說，還有接近一半的五保對象沒有獲得保障，應(yīng)保未�，F(xiàn)象十分突出�！�1〕應(yīng)保未保老人由于缺乏勞動能力，沒有生活來源，又沒有相應(yīng)的政府補助，生活十分困難。

　　2、保障水平低。

　　根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村五保供養(yǎng)條例規(guī)定，五保供養(yǎng)的實際標準，不應(yīng)低于當?shù)卮迕竦囊话闵�活水平。各地也根�?jù)當?shù)剞r(nóng)民收入情況制定了相應(yīng)的供養(yǎng)標準，但是，供養(yǎng)標準的落實情況不理想，相當一些地方五保戶每年能拿到手的生活補助以及其它相關(guān)經(jīng)費不足以維持最基本的生存需要。即使在經(jīng)濟比較發(fā)達和五保供養(yǎng)標準較高的地區(qū)，也存在著各地供養(yǎng)水平很不平衡的情況，一些地區(qū)集中供養(yǎng)度和供養(yǎng)水平均較低。〔2〕

　　3、保障內(nèi)容不全面

　　絕大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)在還很難真正兌現(xiàn)“五�！钡乃�有項目，五保老人的保醫(yī)、保住不能真正落實，其中醫(yī)療問題十分突出。相當一部分分散供養(yǎng)的五保對象住房條件十分簡陋，不少人的住房年久失修，不能擋風遮雨不能御寒，搖搖欲墜，十分危險，沒有安全保障。農(nóng)村中住房條件最差一般是五保戶�！�3〕

　　五保供養(yǎng)對象大多數(shù)年齡大、疾病多，即使基本生活有保障，絕大多數(shù)人看不起病，醫(yī)療經(jīng)費沒有辦法落實。這一問題在全國非常普遍，即使在浙江、廣東等發(fā)達地區(qū)也不能例外〔4〕

　�。ǘ�）造成五保供養(yǎng)困境的原因

　　從各地的調(diào)查情況看，五保供養(yǎng)中存在的問題主要是經(jīng)費不足造成的。沒有錢一切保障都談不上。缺錢是表象，缺錢的背后是經(jīng)費投入保障機制、責任機制不合理，根本的原因是五保供養(yǎng)制度設(shè)計存在問題。

　　當前支撐五保供養(yǎng)制度的是1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。該條例規(guī)定：“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費和實物，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責組織五保供養(yǎng)工作的實施�！彪S著農(nóng)村稅費改革的進行和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，這一條例已經(jīng)不能很好適應(yīng)新的形勢發(fā)展要求，成為農(nóng)村五保供養(yǎng)困難的主要原因。

　　1、責任主體和籌資渠道不合理。

　　五保供養(yǎng)被定位于“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。在農(nóng)村稅費改革前，五保經(jīng)費主要從“三提五統(tǒng)”資金中解決。盡管由于各種原因，該項資金在很多地區(qū)不能足額收取，但是由于資金總量較大，所以很多地區(qū)基本上還能應(yīng)付五保經(jīng)費的支出。2000年開始實施農(nóng)村稅費改革之后，五保供養(yǎng)經(jīng)費放在農(nóng)業(yè)正稅20%的附加中支出，這個20%附稅還要支出村組干部的工資和辦公經(jīng)費，困難可想而知。2005年，絕大部分部分省份停征農(nóng)業(yè)兩稅，使得五保供養(yǎng)經(jīng)費更成為一個問題。

　　2、農(nóng)村人口老齡化進程加快，五保戶比例增加。

　　隨著農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，大批農(nóng)村青壯年向城鎮(zhèn)遷居，更加重了農(nóng)村老齡化的程度，其中五保戶的比例明顯上升。這一變化也加重了農(nóng)村五保供養(yǎng)資金負擔。由于經(jīng)費不足，致使一部分鄉(xiāng)村干部對五保供養(yǎng)工作能推就推，工作積極性不高，一些地方干部對五保戶的審批有意無意地進行控制，使得一部分符合條件的五保對象應(yīng)保未保。

　　4、敬老院制度規(guī)定不盡合理。

　　五保對象供養(yǎng)主要有集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種形式。集中供養(yǎng)主要是讓五保對象進入各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的敬老院。進住敬老院對于五保對象來說，不僅可以滿足物質(zhì)方面的需要，衣食住等得到較好滿足，另一方面也有利于五保對象之間感情交流，互相關(guān)心，滿足精神需求，避免分散供養(yǎng)時的孤獨寂寞。因此，從總體上看，如果按規(guī)定辦，集中供養(yǎng)比分散供養(yǎng)水平高，除了少數(shù)五保對象因性格、生活習慣、面子以及財產(chǎn)等問題而不愿入住外，絕大多數(shù)五保對象愿意在敬老院生活。

　　但是，現(xiàn)實情況是相當一些地方敬老院入住率低，敬老院床位空置率高。〔5〕造成這種狀況的主要原因一是敬老院籌資困難，供養(yǎng)水平達不到標準的要求。1997年民政部頒布的《農(nóng)村敬老院管理辦法》規(guī)定：“敬老院所需經(jīng)費實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，并通過發(fā)展院辦經(jīng)濟和社會捐贈逐步改善供養(yǎng)人員的生活條件。村辦敬老院所需經(jīng)費由村公益金解決。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的運行費用一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)上繳利潤承擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少把分散的五保對象接收到敬老院集中供養(yǎng)的積極性。由村集體承擔本村入院五保對象供養(yǎng)的經(jīng)費，村集體也不愿本村五保對象進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。況且隨著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制和農(nóng)村稅費改革的推進，現(xiàn)有的敬老院籌資已經(jīng)成為無源之水。即使能夠籌集到資金，集中供養(yǎng)因為要進行硬件建設(shè)投資、支付管理和維護費用，所需成本要大于分散供養(yǎng)。由于五保供養(yǎng)經(jīng)費是一定的，如果敬老院辦得好，必然擠占分散供養(yǎng)五保對象的經(jīng)費，出現(xiàn)保小頭丟大頭的局面。況且現(xiàn)在集中供養(yǎng)本身也存在嚴重的資金不足問題。〔6〕因此，妥善處理集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的關(guān)系是一個重要問題。

　　5、保醫(yī)問題缺乏整體思考。

　　看病難不僅是農(nóng)村五保對象的困難，而且是絕大多數(shù)普通農(nóng)民遇到的困難。當前農(nóng)民最怕的是生病，因病致貧，因病返貧的農(nóng)戶不在少數(shù)。如何解決農(nóng)民看病就醫(yī)問題是一個非常緊迫而且重要的問題，各地正在推行農(nóng)村大病醫(yī)療保險，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。如果從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的實際來看，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中關(guān)于“及時治療疾病，對生活不能自理者有人照料”的規(guī)定不符合農(nóng)村的實際，有超越現(xiàn)實能力之嫌。因此，有人建議把此項規(guī)定改為“保障基本醫(yī)療條件，對生活不能自理者有人照料”�！�7〕如果沒有外在支持，僅靠《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中沒有硬性約束和保障的規(guī)定，五保戶看病問題是無法解決的。有的地方開始探索讓五保對象參與農(nóng)村大病醫(yī)療保險，借助社會力量破解保醫(yī)困境。

　　6、社會動員不足。

　　五保對象除了鄉(xiāng)村集體提供資金和服務(wù)進行供養(yǎng)之外，還有一些是由親友供養(yǎng)的。由于五保對象都有自己的一份責任田，一些親友代其耕種責任田并為其提供一定的口糧；
有的還有一定的財產(chǎn)，例如宅基地或者一棟較好的房子，親友想繼承，主動要求把他（她）代養(yǎng)起來�！�8〕

　　但是，社會力量參與五保供養(yǎng)事業(yè)，主動為五保對象捐款捐物現(xiàn)象不多。造成這種狀況的原因，一是缺乏有效的宣傳和激勵機制，二是社會上一些人對五保對象懷有偏見，認為他們年輕時好逸惡勞、性格怪僻、品行不端，年老生活無著是自己造成的，不值得同情和幫助�！�9〕

　　二、廣西五保村建設(shè)的探索

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　　廣西壯族自治區(qū)屬于我國欠發(fā)達省份之一。由于歷史的原因，廣西的五保戶數(shù)量較多。全區(qū)共有36.2萬多人，約占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的8‰，而且呈增長的趨勢。全國五保供養(yǎng)中的主要問題在廣西都存在，而且更加突出。

　　如何破解五保供養(yǎng)的難題，是廣西民政干部們一直思考和探索的問題。廣西洪澇災(zāi)害頻繁，一些大的洪澇災(zāi)害造成了大量的民房倒塌。從1998年以來，廣西壯族自治區(qū)民政廳，在災(zāi)后重建中興建災(zāi)民新村。這些新村大的有100多戶，小的有戶10以上，做到統(tǒng)一選址、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計，成為廣西民房改造和舊村改造的樣板，受到廣大災(zāi)民群眾的熱列歡迎和各方面的贊譽，也得到各級領(lǐng)導(dǎo)的肯定。廣西民政廳的同志從災(zāi)后重建災(zāi)民新村中得到啟示，開始災(zāi)民五保新村的建設(shè)。2001年到2002年，在災(zāi)區(qū)興建災(zāi)民新村的同時，興建災(zāi)民五保新村。災(zāi)民五保新村建設(shè)在自然村或村委員會所在地，對五保對象集中供養(yǎng)，受到群眾的歡迎。廣西民政廳經(jīng)過調(diào)研、論證，將這種在村上興建的五保集中供養(yǎng)點稱為“五保村”。在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面推廣五保村建設(shè)。從2003年起，在大的自然村或村委員會所在地興建五保村，對五保戶進行就地集中供養(yǎng)，解決五保戶住有其屋，食有其源，樂有其所的問題。

　　（二）五保村的特點

　　所謂“五保村”，是指建在村里的五保戶集中點，而不是指所有村民都是五保戶的自然村落。五保村的建筑大多是一排十幾間的平房，有的建成四合院；
入住五保村的都是本村的五保戶，每戶一大間居室、一小間廚房；
每戶五保戶都是一個獨立的家庭，自己支配起居飲食；
五保村選舉一名村長，實行自我管理，村委會指派專人協(xié)調(diào)有關(guān)事務(wù)。具體來說它有以下幾個特點：

　　一是投資少，效益高。建一個能住15戶左右的五保村，只需投資4－5萬元左右（用地由村委員會無償提供），平均每戶只需3000多元。建成一個五保村，從規(guī)劃到竣工入住，只需幾個月時間。建成的五保村產(chǎn)權(quán)歸村委員會集體所有，原先入住的五保老人去世后，仍可入住新的五保戶，一次投資，重復(fù)使用，提高了五保村的使用效益。

　　二是居住環(huán)境較好，設(shè)施較為完備。五保村一般建在交通便利、山清水秀、環(huán)境優(yōu)美的地方，有的緊鄰村委員會或?qū)W校；
房子多數(shù)是磚混結(jié)構(gòu)和磚瓦結(jié)構(gòu)，樸素大方，結(jié)實耐用；
一戶一居一廚，每戶面積21平方米左右。有公共娛樂室、公廁、水井、菜園等，有的還修建了沼氣池，比五保戶原來的居住環(huán)境好得多。

　　三是就村而建，集中居住，生活方便。五保村建在本村，離家不離村，離戶不離土，不遠親情，又便于親屬們時常探望，滿足了老人們的情感需求。既十戶為鄰，集中居住，又一戶一家，獨立生活。五保老人既不需要改變自己的生活方式和生活習慣，又生活在原有的人際關(guān)系和親情氛圍里。

　　四是自我管理、自我服務(wù)。五保村實行自我管理和自我服務(wù)，不設(shè)專門的管理人員。五保村村長從入住的老保老人中民主選舉產(chǎn)生，具體負責五保村的事務(wù)，村長處理不了的事務(wù)由村委員會協(xié)調(diào)處理。

　　（三）五保村的建設(shè)

　　五保村建設(shè)得到了各級政府和廣大群眾的支持，領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合、群眾參與，多渠道籌措資金，不斷總結(jié)各地新鮮經(jīng)驗加以推廣，使五保村建設(shè)順利進行。至2003年至2004年7月，全區(qū)已建成五保村1697個，入住五保老人20000多人。

　　領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合。五保村建設(shè)受到各級黨委、政府的高度重視，把它視為執(zhí)政為民、落實科學發(fā)展觀的重要舉措。各地對五保村建設(shè)實行領(lǐng)導(dǎo)責任制，縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)負責到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負責到五保村點，相關(guān)部門明確職責，密切配合，齊抓共建。

　　群眾參與，多渠道籌措資金。各地政府積極宣傳五保村建設(shè)，取得群眾的理解、支持，動員社會力量參與建設(shè)。一些地方召開村民大會、出動宣傳車、標語、橫幅、有線電視、廣播、墻板報、報刊雜志等各宣傳媒體大張旗鼓地宣傳五保村建設(shè)，使五保村建設(shè)工作家喻戶曉，人人皆知，動員全社會力量參與到五保村建設(shè)中來。宣傳發(fā)動激發(fā)了群眾支持參與五保村建設(shè)的熱情，一些村干部和群眾自發(fā)無償?shù)貫槲灞４褰ㄔO(shè)投工投勞。

　　廣西民政廳每年從福利資金中安排一定資金支持各地興建五保村。2003年，每建設(shè)一個五保村可以得到5萬元的福利資金補助。2004年下?lián)?000萬元，建設(shè)2000個五保村。除了自治區(qū)下?lián)艿母＠�金外，其余資金采取多點籌集的辦法解決。即：村集體出一點（含建設(shè)用地等），村民幫一點（含獻工獻料），鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助一點，市、縣財政解決一點，社會募捐一點等。有的村完全是依靠自身力量建設(shè)五保村。(點擊此處閱讀下一頁)

　　總結(jié)經(jīng)驗，推廣典型。五保村建設(shè)是一項新事物，廣西民政廳和各級黨委政府注意抓好典型，不斷總結(jié)經(jīng)驗，由點到面，穩(wěn)步推進。2003年3月、7月和11月，2004年6月，區(qū)民政廳分別在桂平市、鐘山縣、平果縣、欽州市召開四次現(xiàn)場會，推廣桂平市、鐘山縣、平果縣和欽州市的經(jīng)驗。2004年2月，廣西自治區(qū)黨委宣傳部、自治區(qū)民政廳和賀州市聯(lián)合舉辦了廣西首次五保村建設(shè)理論研討會。

　�。ㄋ模┪灞４宓姆�務(wù)管理

　　五保村服務(wù)管理堅持以人為本，把人性化放在首位，時時處處替五保老人著想。各地認真調(diào)查研究，為五保村服務(wù)管理建章立制，使之向著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。區(qū)民政廳制定了《五保村管理辦法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村衛(wèi)生制度》、《五保村村民守則》、《五保村管理小組職責》、《村民委員會的職責》、《縣級民政部門在五保村管理中的職責》、《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在五保村管理中的職責》等制度，供各地試行。各地以五保村自我管理為主，結(jié)合實際，制定了許多措施。

　　賀州市制定了根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，制定了五保戶每月供養(yǎng)標準，即每月30斤大米、1斤食油、30元生活費，并把資金來源主渠道明確為地方財政負責。二是完善五保戶生活來源的輔助渠道。通過社會捐助、社會撫養(yǎng)費調(diào)劑、醫(yī)療救助、紅十字會、單位幫扶聯(lián)系等渠道加以輔助解決。三是簽訂入住協(xié)議，倡導(dǎo)五保戶親屬在五保戶入住五保村后繼續(xù)在生活供養(yǎng)、醫(yī)療、喪葬等方面提供適當援助。四是建立團體和單位幫扶聯(lián)系制度，要求市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直屬單位和人民團體至少要幫扶1個以上的五保村，為他們解決一些日常生活中的實際問題。五是充分發(fā)揮五保戶原責任田地的供養(yǎng)作用，主要是讓五保戶親屬或其他村民代耕，每年為五保戶解決一些口糧，有條件的則通過調(diào)整、實行連片開發(fā)，提高其承包田的租金收益。平果縣對包括五保村在內(nèi)的集中供養(yǎng)對象縣財政每人每月發(fā)給80元生活補助費。

　　賀州市的鐘山縣還建立健全社會互助機制，積極發(fā)動社會各界為五保村提供幫助和服務(wù)。部隊、工會、共青團、婦聯(lián)、學校等部門和單位在五保村建立了學雷鋒活動基地、思想教育活動基地，開展軍民共建、青年志愿者服務(wù)等活動。

　　賀州、平果等地針對五保供養(yǎng)中保醫(yī)這一“瓶頸”問題，制定出臺了相關(guān)政策，試圖破解這一難題。賀州市計劃給每個五保戶每年解決門診費用100元，大病住院補助費用1000元，探索醫(yī)療費用補助與農(nóng)村醫(yī)療保險相結(jié)合的路子。資金來源主要以市、縣（區(qū)）財政負擔為主。平果縣也把五保戶的醫(yī)療保障納入到新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之中，民政部門代其繳納合作醫(yī)療資金，使其能夠享受正常的合作醫(yī)療服務(wù)和報銷一定比例的費用。

　　三、五保村建設(shè)對政府管理的啟示

　　廣西壯族自治區(qū)各級黨委、政府、民政部門在經(jīng)濟條件較差、五保壓力較大的情況下積極探索新形勢下農(nóng)村五保供養(yǎng)新模式，走出了一條新路。它有利于提高五保資源的利用率，減輕縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政負擔，滿足五保老人物質(zhì)和精神等多方面的需求；
它有利于破除“養(yǎng)兒防老、多子多�！钡乃枷胗^念，促進農(nóng)民轉(zhuǎn)變生育和養(yǎng)老觀念，為貫徹落實計劃生育政策提供保證；
它有利于弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德，促進社會主義精神文明建設(shè)。

　　當然，五保村建設(shè)過程中仍然存在一些需要研究和完善的問題，其中有些是需要當?shù)卣�府和群眾在實踐中加以總結(jié)和解決的，例如，沒有生活自理能力而又是最需要集中供養(yǎng)和服務(wù)的五保老人生活保障問題等。有一些問題是需要在更加宏觀的范圍內(nèi)考慮和解決的，有些問題則需要地方政府和中央政府共同努力解決，例如，如何利用福利彩票募集的福利資金造福五保對象，如何破解五保對象的醫(yī)療困境。

　　五保村的成就和問題都說明，它與全國五保供養(yǎng)困境是緊密聯(lián)系在一起的，它是對舊的五保供養(yǎng)模式的新突破。五保村建設(shè)實踐對政府管理具有諸多啟示：

　　1、正確的政府管理理念與價值目標是做好政府工作的前提。廣西五保村建設(shè)之所以受到社會各界的廣泛響應(yīng)和贊譽，一個重要原因是在于它切切實實為基層群眾，特別是困難群眾解決了實際問題，體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨。政府的權(quán)力來源于人民，它要為人民謀利益。五保村建設(shè)反映了政府真正做到了權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，體現(xiàn)了以人為本的管理理念。廣西自治區(qū)各級黨委、政府從實踐“三個代表”重要思想和貫徹落實科學發(fā)展觀的高度來認識五保村建設(shè)的重要性，大力推進五保村建設(shè)和管理。廣西自治區(qū)各級政府在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，把建設(shè)五保村作為實踐“三個代表”重要思想的重要舉措，把五保戶的冷、暖、病、困問題擺到突出位置，加以認真解決。

　　2、社會管理和公共服務(wù)是政府的兩項重要職能。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。以往各級政府比較重視經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管。新一屆中央政府要求，在繼續(xù)加強政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，要更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。各級政府及其部門要把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，領(lǐng)導(dǎo)干部要把更多的精力放在促進社會發(fā)展和解決民生問題上。加強社會管理和公共服務(wù)，也是促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，改變社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展的要求。五保戶是一個特殊的困難群體，他們的一些基本需求依靠自身難以滿足，需要政府和社會為其提供產(chǎn)品和服務(wù)。廣西在經(jīng)濟水平較低的情況下，進行五保村建設(shè)，為五保老人提供“住有其屋、食有其源、樂有其所”，為全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會做出了貢獻，切實履行了政府的職能，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的要求。

　　3、要實現(xiàn)政府管理向公共管理的轉(zhuǎn)變。社會管理和公共服務(wù)是政府的重要職能，但是，在現(xiàn)代社會僅僅依靠政府提供社會管理和公共服務(wù)又是不夠的，有時效率也不是最高的。因此，需要政府充分利用社會各種力量，包括營利企業(yè)、基金會、社會團體、國際組織、第三部門等非政府組織和個人，共同進行社會管理，提供公共服務(wù)，實現(xiàn)從統(tǒng)治（Government）向治理（Governance）的轉(zhuǎn)變�！�10〕長期以來，我國政府在進行社會管理和提供公共服務(wù)的過程中，社會動員不足，沒有能夠很好地利用國際國內(nèi)各種社會資源，使之能夠有效與參與社會事業(yè)發(fā)展的建設(shè)、管理和服務(wù)。廣西五保村建設(shè)充分動員和利用各種社會資源，他們在建設(shè)五保村過程中，一方面以政府各部門共同配合、財政支持為依托，另一方面利用福利彩票募集的福利資金，取之于民、用之于民；
同時，積極發(fā)動群眾獻工獻地獻料，推進五保村建設(shè)。在建設(shè)五保村的管理和服務(wù)過程中，積極聯(lián)絡(luò)企業(yè)老板、有愛心之士以及慈善組織為五保村捐款捐物，動員工、青、婦、學生、軍人為五保村老人獻愛心，與五保老人親屬達成協(xié)議使其承擔相應(yīng)義務(wù)。正是由于社會各界的群策群力，共同關(guān)心和支持，在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下五保村建設(shè)才能順利推進，穩(wěn)步發(fā)展。

　　4、要尊重和充分發(fā)揮地方政府和基層干部群眾的首創(chuàng)精神。我國政府體系由中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級政府組成。政府層級越高，管理幅度越大，政策越宏觀。反之，政府層級越低，管理幅度越小，政策越具體。我國幅員遼闊，各地情況差異很大。中央層級的政策是戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性、宏觀性的，在貫徹和執(zhí)行過程中，各地需要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定具體的措施和辦法，使政策的原則性和靈活性相結(jié)合。現(xiàn)實總是在不斷變化的，而政策在一定時段內(nèi)又是穩(wěn)定的，這就會產(chǎn)生政策不能完全符合實際的情況，不能很好地滿足人民群眾的需要。地方政府對基層情況最熟悉，對群眾的需要最敏感，對政策是否符合現(xiàn)實需要最了解。因此，上級政府應(yīng)當充分尊重和發(fā)揮各級地方政府和基層干部群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使他們既能夠按政策原則辦事，又能夠大膽實踐，善于總結(jié)經(jīng)驗，解決問題。改革開放以來，許多重要的經(jīng)驗和理論都來源于地方政府和基層干部群眾的實踐，來源于他們的發(fā)明創(chuàng)造。

　　廣西各級黨委、政府和民政干部肯動腦筋，勇于探索，不等不靠不推，從實際出發(fā)，積極主動地想辦法，從建設(shè)災(zāi)民新村想到建設(shè)災(zāi)民五保新村，從建設(shè)災(zāi)民五保新村到建設(shè)五保村，從注重五保村建設(shè)到五保村建設(shè)、管理和服務(wù)并重。在此過程中，各級政府和基層干部群眾投入了大量精力，花費了大量心血。在自治區(qū)黨委、政府和民政廳的統(tǒng)一指導(dǎo)下，各地（市）、縣結(jié)合本地（市）、本縣實際，積極探索更加靈活多樣行之有效的措施，使五保村建設(shè)順利推進，穩(wěn)步發(fā)展。自治區(qū)政府又幫助各地不斷總結(jié)經(jīng)驗，加以推廣。經(jīng)過自下而上和自上而下的反復(fù)實踐探索和理論思考，廣西五保村建設(shè)和發(fā)展工作正在不斷完善，為突破我國五保供養(yǎng)困境，修改和完善現(xiàn)行的有關(guān)五保供養(yǎng)的政策法規(guī)積累了經(jīng)驗。

　　參考文獻：

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　　〔10〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2000.5.

　　A social security revolution: construction of ‘five Guarantees villages’

　　in Guangxi and its lessons for public administration

　　Gong Weibin,

　　( Department of Political Science, CNSA, Beijing 100089, China. )

　　Abstract: Since change of rural demographic structure and reform of tax and fees systems, there are a lot of difficulties in their lives of “five guarantees household”. The officials of civil departments in Guangxi have found a new form of ‘five guarantees villages’, which can provide a new way to solve the problems in the ‘five guarantees household’ system. It also has many implications to public administration.

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