肖雪慧：城管象征了什么——再談城管

　　面對(duì)魏文華之死引發(fā)的憤怒，城管機(jī)構(gòu)似乎有點(diǎn)危機(jī)感了，否則也不會(huì)有那個(gè)全國(guó)城管局長(zhǎng)“聯(lián)席會(huì)議”的公關(guān)之舉�？墒枪�關(guān)歸公關(guān)，暴力行徑并無收斂之勢(shì)，城管打人事件仍然源源不絕。1月13日，在昆明街頭賣書的流浪青年作家賈晉蜀被七、八個(gè)城管拖到一座荒山上圍毆；
1月16日，上海市民李秉浩勸架遭城管狂毆后死亡；
1月17日，殘疾人薛如清“不配合”�？诃偵匠枪堋皥�(zhí)法”扣車而被扭斷手掌骨；
1月27日，北京一對(duì)在凜冽寒風(fēng)中擺地?cái)傆懮�活的下崗夫婦遭十幾個(gè)城管暴打，被打的還有仗義執(zhí)言的路人……

　　暴力慣性剎不了車！可這種野蠻慣性并非源自城管人員的天性，而源于這個(gè)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)目的。在人們可觀察和直接可感范圍內(nèi)，目的至少有二：扭曲的政績(jī)觀衍生出來的城市面子和政府部門與民奪利的需要。這兩種目的，理念上與民生相悖，現(xiàn)實(shí)中跟民眾權(quán)益、特別是底層民眾的權(quán)益直接對(duì)立。完全不以民生為念的城市面子把底層民眾低成本的生存環(huán)境當(dāng)成有礙觀瞻的，必欲掃蕩除之而后快；
缺乏有效制約的公權(quán)機(jī)構(gòu)，與民奪利的欲望沖動(dòng)既在低價(jià)征地、野蠻拆遷之類事情上表現(xiàn)出強(qiáng)烈攻擊性，也表現(xiàn)為對(duì)一切謀生渠道的控制和設(shè)租收費(fèi)。由此產(chǎn)生的種種尖銳問題，已有的機(jī)構(gòu)顯然不足以、也不便應(yīng)對(duì)。于是城管應(yīng)運(yùn)而生。由于事涉“管理對(duì)象”基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利甚至事關(guān)生計(jì)來源，發(fā)生沖突是必然的；
被置于這沖突中心的城管，動(dòng)輒上演全武行，幾乎也是必然的。事實(shí)正是如此。自打有了城管，城市里便平添一道前所未有的景觀，譬如：一輛車突然停在小販面前，值錢的一筐筐弄上汽車，不值錢的踢翻、砸濫了事，然后揚(yáng)長(zhǎng)而去。這場(chǎng)面，我七年前在一篇短文中紀(jì)錄過。那時(shí)，城管出生的年頭還很短，但著名的“搶、砸、踢、掀”行為模式已經(jīng)很常見了。因?yàn)�，要城管處理的事情就決定了這種行為模式與該機(jī)構(gòu)的出生相伴而生、如影隨形。政府機(jī)構(gòu)權(quán)力變異的傳染性也強(qiáng)化了城管的這種行為模式——盡管它并非行政機(jī)構(gòu)，但卻是政府權(quán)力擴(kuò)張的產(chǎn)物，一出世就攜帶有政府機(jī)構(gòu)權(quán)力變異而熱中爭(zhēng)奪利益的基因，作為一個(gè)法外機(jī)構(gòu)，這種自利傾向表現(xiàn)起來更無顧忌（平心而論，在城管要服從那些目的和它自身逐利需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，城管人員能夠潔身自好、能夠在驅(qū)趕小販時(shí)柔性一些，實(shí)屬很不容易了）；
從封賜的“綜合執(zhí)法”頭銜中生出的權(quán)力感以及政府的偏袒，更使城管有恃無恐；
而它的準(zhǔn)武裝力量裝備也使其在自我角色定位上產(chǎn)生幻覺。城管暴戾之氣和暴力行為就植根其中。

　　然而，對(duì)社會(huì)來說，了解城管暴力根源還不是最重要的，盡管它經(jīng)常性的暴力演示不斷惡化社會(huì)風(fēng)氣、顛覆公序良俗。城管的產(chǎn)生其實(shí)已經(jīng)表明，暴力是跟它所標(biāo)志的對(duì)底層求生的龐大群體打壓的職業(yè)化、體制化緊緊糾結(jié)在一起。而這里特別要提到的，是另兩個(gè)尚未引起社會(huì)足夠重視的問題：一是上面提到的作為爭(zhēng)利機(jī)構(gòu)出現(xiàn)；
二是標(biāo)志了社會(huì)自由度收縮的危險(xiǎn)趨勢(shì)。

　　第一，城管的出現(xiàn)使已經(jīng)不堪重負(fù)的社會(huì)多了一個(gè)龐大的爭(zhēng)利機(jī)構(gòu)。

　　無須重復(fù)十來年間人們耳熟能詳?shù)某枪軗屝∝溔�輪車、自行車、貨物……。說城管是爭(zhēng)利機(jī)構(gòu)，更基于以下事實(shí)。

　　首先，既有政府機(jī)構(gòu)之間爭(zhēng)利益、扔包袱，進(jìn)行利益二次分配催生了城管。工商、公安、交警、環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生防疫、市政公用、城市園林、建設(shè)規(guī)劃，等等，各劃出爭(zhēng)議邊界和雞肋利益歸城管。劃出的利益，雖說對(duì)這些部門來說猶如食之無味棄之可惜的雞肋，卻也條條可觀，湊在一起就更可觀了。據(jù)一位朋友得自成都市工商管理部門中人的數(shù)據(jù)：以該市“雞肋”利益之一的街面工商管理為例，僅工商劃給城管的一塊利益就達(dá)1.3億元／年（其中，門前三包3000萬／年，街面執(zhí)“罰”7000萬／年，其它3000萬／年）。

　　一些隊(duì)員的揭露也印證了城管以“罰”創(chuàng)利。改革內(nèi)參06年27期的時(shí)訊快遞摘登了一位老城管致南方周末的信，信中揭露：“每年年初，執(zhí)法局根據(jù)各個(gè)中隊(duì)人數(shù)、管理區(qū)域等情況，給各個(gè)中隊(duì)人員下達(dá)了3000-30000元不等的罰款指標(biāo)，要求各個(gè)中隊(duì)必須完成指標(biāo)，并直接與隊(duì)員的福利獎(jiǎng)金掛鉤，對(duì)超額完成任務(wù)的，超出部分100%返還給個(gè)人……”“執(zhí)法局每季度向財(cái)政局上交罰沒款金額，財(cái)政局按80%的比例返還給執(zhí)法局，執(zhí)法局提留40%后，另外40%直接返還給個(gè)人�！边@說明，制度性的預(yù)設(shè)就使城管先天具有了爭(zhēng)利機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

　　其次，城管自身的前述種種先天問題跟這種制度預(yù)設(shè)絲絲入扣，并在現(xiàn)實(shí)中把爭(zhēng)利性質(zhì)發(fā)揮得淋漓盡致。于是，四川內(nèi)江城管拍賣占道經(jīng)營(yíng)權(quán)，誰競(jìng)價(jià)高誰有權(quán)占道經(jīng)營(yíng)；
北京某小區(qū)居民與小販之間成功的自治試驗(yàn)因城管反對(duì)而夭折；
為地盤之爭(zhēng)，城管不僅跟外部開打，內(nèi)部也相互開打——僅深圳就陸續(xù)上演過街道城管當(dāng)街扒掉市城管褲子、城管和民兵200余人街頭械斗的驚心動(dòng)魄場(chǎng)面……

　　無論拍賣公共資源、阻止社區(qū)在小販經(jīng)營(yíng)問題上的自治試驗(yàn)，還是為爭(zhēng)路邊攤位管理權(quán)爆發(fā)大規(guī)模械斗，暴露出所謂“管理”意味著尋租，意味著滾滾財(cái)源。至于是否占道經(jīng)營(yíng)、小販行為是否規(guī)范之類問題，反倒退居后位了，很多時(shí)候，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)要花錢從城管手里購買了。這些典型事例使建立城管的種種理由成了皇帝新衣：說是規(guī)范執(zhí)法，其實(shí)是顛覆法與非法的界限；
說是避免多頭罰款，其實(shí)原先那些熱中罰款的部門款照罰，但又多了一個(gè)罰款機(jī)構(gòu)，有商家披露，店門口一個(gè)廣告牌，社文辦、工商局分別收了費(fèi)，城管大隊(duì)又再收一次；
說是避免執(zhí)法爭(zhēng)議，卻多出一道為爭(zhēng)地盤時(shí)不時(shí)發(fā)生“內(nèi)外戰(zhàn)斗”的新景觀。

　　然而，人民納稅供養(yǎng)政府工作人員，支撐政府運(yùn)作，是為了獲得只有政府才能提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。反過來說，政府掌握的公共權(quán)力只能用于為公民提供必要的公共服務(wù)而不是謀取私利。當(dāng)政府機(jī)構(gòu)蛻變成利益主體，由于公權(quán)在握，是沒有任何個(gè)人和團(tuán)體能夠與之爭(zhēng)鋒的；
當(dāng)其想謀財(cái)時(shí)，沒有任何公民或團(tuán)體是安全的。如果允許政府機(jī)構(gòu)擁有并謀取屬于自身的利益和財(cái)產(chǎn)，不僅導(dǎo)致“權(quán)家通吃”的局面，而且如洪堡所說，“國(guó)家作為國(guó)家總是具有過重分量，倘若是財(cái)產(chǎn)所有者，它必然進(jìn)入許多私人關(guān)系中”。如果作為利益主體出現(xiàn)的是自詡政府部門的法外機(jī)構(gòu)，它的無所顧忌會(huì)把事情弄得更糟。

　　第二．城管是社會(huì)自由度發(fā)生收縮的危險(xiǎn)趨勢(shì)的標(biāo)志性機(jī)構(gòu)

　　今年是改革進(jìn)入第30個(gè)年頭。20世紀(jì)90年代以來出現(xiàn)的種種社會(huì)問題一直在提示：改革方向是需要時(shí)時(shí)審視的。諸如貧富差距迅速拉大、向民眾轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的教育和醫(yī)療改革，尤其是使政府權(quán)力越來越大、用權(quán)范圍越來越寬但公共服務(wù)越來越少的“改革”，等等，都與建設(shè)現(xiàn)代文明社會(huì)的方向背道而馳。這些問題早就引起各界廣泛批評(píng)。然而社會(huì)自由度隨著政府權(quán)力擴(kuò)張而發(fā)生收縮的趨勢(shì)卻至今未引起應(yīng)有注意，但這卻是一個(gè)特別需要警惕的危險(xiǎn)趨勢(shì)。

　　中國(guó)曾經(jīng)最大限度消滅了選擇自由，個(gè)人的一切最大限度地處在了被決定狀態(tài)。1978年以來主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，其實(shí)就是放開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間，把自主選擇、自主決定的權(quán)利歸還給人們。人們熱情勃發(fā)，最大可能地利用開放了的有限空間進(jìn)行各種各樣的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，使瀕于崩潰的國(guó)家經(jīng)濟(jì)不僅起死回生而且迅速發(fā)展。而最先打破已走到盡頭的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)僵硬模式而激活社會(huì)經(jīng)濟(jì)，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)格局從國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下逐漸走向經(jīng)濟(jì)形式多元化的，是包括流動(dòng)或固定小商販在內(nèi)的多種自發(fā)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)。可以說，這支改革時(shí)期最活躍經(jīng)濟(jì)力量事實(shí)上起了探路者作用，在使社會(huì)物質(zhì)財(cái)富實(shí)現(xiàn)奇跡般增長(zhǎng)上，也同樣功不可沒。其中小商販這種經(jīng)營(yíng)形式，現(xiàn)在仍然不過時(shí)；
即使在可預(yù)見的將來，其存在的理由和價(jià)值都不可低估。這是任何尊重常識(shí)、尊重人生存權(quán)的人都不能不承認(rèn)的。

　　可是90年代以來出現(xiàn)的政府權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)導(dǎo)致了社會(huì)自由的收縮趨勢(shì)，這一幣兩面的危險(xiǎn)趨勢(shì)，在政府行為方面，典型表現(xiàn)是政府部門對(duì)民間活動(dòng)定性的隨意性和干預(yù)的廣泛性；
這個(gè)趨勢(shì)的標(biāo)志性機(jī)構(gòu)是政府意志的產(chǎn)物——城管。

　　政府對(duì)民間活動(dòng)隨意定性和干預(yù)所涉事項(xiàng)極為寬泛，比如，稱自救性的民工子弟校是“黑�！保�自食其力的小販為“非法”，甚至下河游泳、在封凍的小區(qū)廣場(chǎng)滑冰是“游野泳”、“溜野冰”的“違法行為”①；
擅自給個(gè)人選擇設(shè)禁，如禁摩禁電；
對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和謀生渠道的控制則尤其徹底，連拾荒、擦鞋也要納入“單位控制”，還源源不斷推出西瓜辦、白菜辦、饅頭辦什么的……在“改革”名義下，政府吞噬了越來越多社會(huì)空間，過去那種控制一切的落后管理制度，正在死灰復(fù)燃。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域首當(dāng)其沖承受惡果的，是改革初期受鼓勵(lì)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)。有人統(tǒng)計(jì)了最近六年的情況，個(gè)體經(jīng)營(yíng)環(huán)境的惡化使這種最靈活、最有生命力的經(jīng)濟(jì)形式面臨危境，數(shù)量銳減。社會(huì)自由度收縮當(dāng)然不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面。80年代伴隨經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革開放過程逐步復(fù)蘇的社會(huì)自治功能，也有被壓縮或部分喪失的危險(xiǎn)。而所有這些方面，幾乎都由城管打沖鋒，誠(chéng)然，這個(gè)機(jī)構(gòu)最熱中的是對(duì)路邊經(jīng)濟(jì)施禁，個(gè)中緣由用不著說了，而結(jié)果是一方面使靠這種勞動(dòng)方式艱難謀生的人備受摧折，另一方面是破壞了城市中很大一個(gè)群體所需要的低成本生存的社會(huì)生態(tài)。

　　上面提到城管對(duì)小販的摧折，還涉及一些值得注意的問題。時(shí)不時(shí)經(jīng)過市場(chǎng)親眼所見，不光流動(dòng)小販，有攤位的，甚至進(jìn)了號(hào)稱“菜籃子形象工程”的蔬果大樓的，照樣遭遇城管的刁難、呵斥、動(dòng)粗。目睹這些情景，一種感覺油然而生：城管根本沒有把小販看成有完整公民權(quán)利的人。而小販因城管“執(zhí)法”蒙受經(jīng)濟(jì)損失的事，也屢見不鮮。1`月3日南方周末《城管的22條軍規(guī)》的作者楊長(zhǎng)春文中所述被城管強(qiáng)行沒收貨物而血本無歸，不過是各地小販們的經(jīng)常性遭遇。然而，第一，小販采取的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方式，無論流動(dòng)或固定，城管無權(quán)過問，因?yàn)檫@個(gè)機(jī)構(gòu)說到底是政府權(quán)力擴(kuò)張的產(chǎn)物，它的權(quán)力，本質(zhì)上有權(quán)力私相授受的不合法性。政府對(duì)此也無權(quán)禁止，這甚至也不是一個(gè)可以由公眾參與決策來決定其存在與否的公共問題，而是這批人不可剝奪不可侵犯的基本權(quán)利。當(dāng)然，這并不排斥政府在事涉食品衛(wèi)生安全之類問題的監(jiān)管上，或在規(guī)范經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)時(shí)間上的作用，但即使這些方面，調(diào)動(dòng)民間自治的積極性也遠(yuǎn)比政府出面效果要好。第二，城管采取的奪人謀生的家什連同貨物的“執(zhí)法”方式，還關(guān)系對(duì)一個(gè)早在人類憲政思想萌芽時(shí)期就出現(xiàn)、至遲在二十世紀(jì)前期已得到各國(guó)廣泛認(rèn)同的原則，我國(guó)究竟有沒有些許的尊重。這個(gè)原則即，涉及稅收、債務(wù)或其他法律糾紛時(shí)，生存資料享有豁免。由于這個(gè)原則，沒有任何一種文明社會(huì)的法律會(huì)允許搶人賴以謀生的勞動(dòng)工具。②

　　可以說，城管機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為一種象征。在這一機(jī)構(gòu)身上不僅反映了政府意志與民意、民生之間的緊張，而且是近十來年社會(huì)自由度收縮的重要標(biāo)志。由于改革乃是朝向放開社會(huì)自由度，擴(kuò)大公民自主活動(dòng)的空間，而城管的建立及作為都背離了這個(gè)方向，它不僅不象國(guó)務(wù)院某官員說的是“改革產(chǎn)物”，而且是改革倒退的危險(xiǎn)趨勢(shì)的標(biāo)志性機(jī)構(gòu)。弄出這個(gè)龐大機(jī)構(gòu)的既成事實(shí)還證明：當(dāng)政府權(quán)力沒有被明確而又客觀地限定時(shí)，政府強(qiáng)勢(shì)力量和挾此力量逞強(qiáng)的機(jī)構(gòu)可以對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成怎樣的傷害。

　　2008-2-14

　�、龠@些法盲語言是去年上半年從北京衛(wèi)視一次午間節(jié)目女主持說出來的，但她不過表達(dá)的是市政當(dāng)局的看法。

　�、诿绹�(guó)大法官龐德在《普通法的精神》一書中告訴我們，早在1338年，英國(guó)皇家稅務(wù)官因扣押了一頭牛引起返還財(cái)產(chǎn)的上訴，結(jié)果原告勝訴。在談到債務(wù)問題時(shí)又指出，美國(guó)許多州盛行宅基地豁免法，某些州，用以養(yǎng)家的薪水、農(nóng)民的牲畜和工具享有完全的豁免法。這是龐德問世于二十世紀(jì)二十年代的作品中介紹的情況�！�—債務(wù)尚且如此，勞動(dòng)謀生的家什、貨物，就更應(yīng)享有豁免。

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