秋風(fēng):,一個(gè)法治中心的政改方案

　　增長帶來問題

　　回顧過去20多年的歷史，80年代基本上是一個(gè)自覺改革的時(shí)代。從執(zhí)政黨、體制內(nèi)精英到民間社會(huì)，人們普遍關(guān)注的是變革舊體制，建立新體制，增長則是相對(duì)次要的問題。

　　進(jìn)入90年代以來，整個(gè)社會(huì)發(fā)生了一個(gè)根本性變化，急劇地從關(guān)注制度變革，轉(zhuǎn)向一種徹底的物質(zhì)主義。這種物質(zhì)主義不僅表現(xiàn)為個(gè)人對(duì)于財(cái)富的狂熱追 求，也體現(xiàn)在政府的執(zhí)政方針中。執(zhí)政當(dāng)局鑒于80年代的教訓(xùn)，采取了一種增長導(dǎo)向的策略，小康社會(huì)的主要指標(biāo)是物質(zhì)性的，政府將主要精力用于實(shí)現(xiàn)這方面的 目標(biāo)。

　　當(dāng)然，改革并沒有完全停止，但改革基本上局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，80年代包括政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域的整體性改革，被簡化成了單一的經(jīng)濟(jì)改革。經(jīng)濟(jì)改 革的內(nèi)容也是高度選擇性的，主要集中于福利制度、國有企業(yè)改革等方面。這些改革更多地服務(wù)于增長，減輕國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)。對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型來說最為根本的改革， 即放松政府對(duì)資源的控制、向私人資本開放市場(chǎng)，卻進(jìn)展不大。相反，隨著土地資本化，政府對(duì)要素的控制倒呈現(xiàn)出強(qiáng)化的趨勢(shì)。與此同時(shí)，康曉光所說的“精英聯(lián) 盟”也初步形成。

　　這種增長導(dǎo)向的執(zhí)政策略，到90年代后期，形成一種地方政府間為了增長而競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長。再加上加入WTO所帶來的開放效應(yīng)，本世紀(jì)頭六年的增長速度始終維持在一個(gè)異乎尋常的水平。官方及民間很多人士因此而談起了大國的崛起。

　　但諷刺的是，恰恰是在增長的黃金時(shí)代，社會(huì)、政治、甚至文化等領(lǐng)域卻絲毫沒有盛世的景象，相反，社會(huì)問題叢生：財(cái)富分配嚴(yán)重不均，社會(huì)貧富差距在擴(kuò) 大；
官民之間、貧窮群體與富裕群體、精英群體與平民群體等等群體間矛盾趨于緊張；
大學(xué)擴(kuò)招之后的學(xué)費(fèi)快速上漲與畢業(yè)生就業(yè)困難，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)教育體制的情緒 性厭惡；
醫(yī)療等福利制度的滯后讓部分民眾、主要是城市底層民眾以為自己生活水平在下降；
地方為了增長而展開的競(jìng)爭(zhēng)，讓中央政府對(duì)地方政府的控制力有所下 降；
地方政府為了增長，無所不用其極，導(dǎo)致政府在公眾心目中的形象迅速惡化；
同樣是為了增長，政府明顯偏袒壟斷企業(yè)、外商投資企業(yè)、政府關(guān)系企業(yè)，也引發(fā) 輿論強(qiáng)烈批評(píng)；
而借助投資和外需的經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性扭曲，也導(dǎo)致投資持續(xù)過熱，經(jīng)濟(jì)的對(duì)外摩擦加劇。

　　上述問題，可以歸結(jié)為民眾不滿與政府結(jié)構(gòu)失衡兩類，而民眾不滿的緣由既在福利短缺，也在權(quán)利缺失。這兩者均系不計(jì)成本的增長戰(zhàn)略所致。政府結(jié)構(gòu)失衡 直接緣于單一增長體制下形成的地方政商利益共同體，由政府官員、壟斷企業(yè)、跨國公司、權(quán)貴民營企業(yè)組成。這個(gè)共同體對(duì)于全國性法律及中央政府政策的執(zhí)行是 高度選擇性的，且通常采用機(jī)會(huì)主義的短期化策略。

　　財(cái)政手段解決不了政治問題

　　從2004年起，執(zhí)政層不得不尋求“變法”。

　　首先是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行宏觀調(diào)控，這種調(diào)控遭到地方政商利益共同體的抵制，迫使中央政府的調(diào)控手段不斷升級(jí)，最終經(jīng)濟(jì)問題變成一個(gè)純粹的政治問題，紀(jì) 檢部門和人事變動(dòng)反倒成了宏觀調(diào)控的重要工具。應(yīng)當(dāng)說，在中央與地方權(quán)利分配完全由中央政府主導(dǎo)的格局下，這種政治調(diào)控手段確實(shí)收到了一定結(jié)果。

　　另一方面，在社會(huì)領(lǐng)域，中央政府采取了諸多帶有較為強(qiáng)烈的平民主義色彩的措施，試圖通過增加福利開支、進(jìn)行社會(huì)再分配等方式，緩解民眾的不滿。這種 方針最后被集中概括為“和諧社會(huì)”綱領(lǐng)。盡管“和諧社會(huì)”綱領(lǐng)包含了民主法治等內(nèi)容，但政府政策的重點(diǎn)仍然是以財(cái)政手段來解決民生問題。

　　不過，由于增長體制的慣性，尤其是因?yàn)榫薮蟮募鹊美�益羈絆，這種平民主義的社會(huì)再分配政策在地方政府層面得不到認(rèn)真執(zhí)行，事實(shí)上總是被扭曲。

　　原因在于，盡管執(zhí)政黨高層似乎已經(jīng)不再明確地主張擴(kuò)大精英聯(lián)盟，甚至聽任民眾盡情嘲笑精英，以緩解其不滿。比如，在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中，政府將責(zé)任完 全完全推到房地產(chǎn)開發(fā)商身上。在洶涌的輿論浪潮下，一直充當(dāng)改革方案設(shè)計(jì)者的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的商人，以及大學(xué)教授、院士，都成為公眾心目中的 負(fù)面人物。但是，整個(gè)政府結(jié)構(gòu)仍然維持著一種增長導(dǎo)向，與平民主義福利政策絕難相容。最典型的是例子是，中央政府提出“新農(nóng)村建設(shè)”，輿論馬上就推測(cè)地方 政府將會(huì)借這一機(jī)會(huì)侵犯農(nóng)民權(quán)益，結(jié)果也確實(shí)如此。各地政府狂熱地派人赴韓國參觀，更為千夫所指。政府的某些措施本身也不具有可執(zhí)行性。政府信誓旦旦地調(diào) 控房地產(chǎn)市場(chǎng)，但相關(guān)政策被層層消化、扭曲，最后反而成了房價(jià)進(jìn)一步上漲的理由。

　　中國已進(jìn)入政治時(shí)代

　　很多人士已經(jīng)意識(shí)到，當(dāng)代中國所面臨的是一個(gè)重大的政治問題，這個(gè)政治問題不是單純通過財(cái)政手段就能夠解決的。確實(shí)，不少民眾的不滿是指向社會(huì)分配 不均，及自身物質(zhì)利益未被滿足，但這種不滿主要來自部分底層民眾，這是因?yàn)楦＠�短缺而引起的一種福利訴求。但社會(huì)主流群體，即城市新興中產(chǎn)階級(jí)，以及包括 失地農(nóng)民、拆遷戶在內(nèi)的大量底層民眾，其不滿則并不完全針對(duì)物質(zhì)利益，而帶有比較明顯的社會(huì)與政治色彩，他們表達(dá)的是一種權(quán)利話語。

　　最典型的表現(xiàn)是“維權(quán)”。90年代中期以來，尤其是借助部分新興媒體和互聯(lián)網(wǎng)，自由、權(quán)利與法治觀念廣泛傳播，塑造了一個(gè)以權(quán)利話語為核心的公共空 間，并逐漸影響了了民眾的思考方式。到2003年，有人總結(jié)出“公民維權(quán)運(yùn)動(dòng)”概念。權(quán)利話語已經(jīng)成為很多人表達(dá)自己訴求的自然選擇。比如，農(nóng)民面對(duì)政府 征地，主張的是自己對(duì)土地的權(quán)利，而不僅僅關(guān)心補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　近兩年來，在反思改革的大討論中，福利話語與權(quán)利話語交織在一起，盡管福利話語可能在網(wǎng)絡(luò)論壇中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但是，在相對(duì)精英的平面媒體上，權(quán)利話語 始終占據(jù)優(yōu)勢(shì)。很多人相信，人們的利益之所以遭到隨意侵害，就是因?yàn)樗麄兊臋?quán)利缺乏必要的保障。因而人民所需要的不僅僅是福利，還有權(quán)利。在他們看來，緩 解目前民眾的不滿，除了財(cái)政手段，還需要政治措施。

　　值得一提的是，在反思改革的大討論中，新左派主要主張福利話語，但引起人們更廣泛關(guān)注的老左派卻是以政治性話語發(fā)言。他們對(duì)《物權(quán)法》草案的質(zhì)疑依據(jù)的是憲法，他們要求捍衛(wèi)憲法的尊嚴(yán)。

　　當(dāng)然，和諧社會(huì)綱領(lǐng)的內(nèi)容同樣更多地是政治性、社會(huì)性、文化性的，比如，民主法治、公平正義被放在頭兩位。這也表明了，決策層有意反駁過去十幾年單純經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的執(zhí)政方針，為政府活動(dòng)注入更多社會(huì)與政治內(nèi)容。

　　不管是從哪個(gè)方面，政治、權(quán)利都成為社會(huì)所關(guān)注的新主題。90年代以來形成的徹底的物質(zhì)主義精神正在瓦解，中國社會(huì)正在從單純經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，進(jìn)入到一 個(gè)政治的時(shí)代。這樣的一個(gè)政治時(shí)代是無法回避的，因?yàn)�，雖然經(jīng)歷了百年波折，但迄今為止，大陸并未建立起一個(gè)能給人以穩(wěn)定預(yù)期、可持續(xù)的現(xiàn)代政治架構(gòu)。比 如，哪怕是表面的政黨政治、全民投票等基本民主程序，尚沒有確定下來。甚至連中央政府與地方政府之間的關(guān)系，都沒有突破明清的制度安排，現(xiàn)在所采取的措施 也完全是前現(xiàn)代的。因此，執(zhí)政黨內(nèi)外有識(shí)之士一直呼吁進(jìn)行政治體制改革，這種呼聲近兩年來又有增強(qiáng)。

　　政治改革的兩個(gè)進(jìn)路：民主或者法治

　　綜觀目前各種政治改革設(shè)想，基本上都圍繞“民主”做文章，即呼吁中央政府開放投票選舉。這一設(shè)想我成之為政治改革的“民主進(jìn)路”。

　　民主進(jìn)路又可以分為兩大類。一類強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨內(nèi)部的民主化，越南最近的黨內(nèi)民主改革給不少人士以較大沖擊。而黨內(nèi)民主改革又可分為自上而下進(jìn)行與自下 而上進(jìn)行等各種不同思路。另一類民主進(jìn)路設(shè)想則強(qiáng)調(diào)政府層面，以基層民主為著力點(diǎn)，從村民自治和社區(qū)自治開始，上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道直選，逐級(jí)上行。最近俞可 平的《民主是個(gè)好東西》舊文重發(fā)，再度引起人們對(duì)于執(zhí)政黨推動(dòng)黨內(nèi)民主、甚至社會(huì)更大范圍民主改革的豐富聯(lián)想。

　　民主化進(jìn)路是生活在當(dāng)代制度與觀念環(huán)境中的人們自然而然地會(huì)想到的方案。自20世紀(jì)以來，在全球范圍內(nèi)，“民主”都是一個(gè)最響亮的政治詞匯。最關(guān)心 他國政治制度安排的美國人到處宣傳自己是“民主國家”，人們也用民主化來形容70年代以來、包括蘇聯(lián)東歐在內(nèi)很多國家所經(jīng)歷的政治結(jié)構(gòu)變革過程。

　　但假如人們稍微研究一下近代政治變革史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，以投票選舉為根本內(nèi)容的“民主”，其實(shí)是一個(gè)相當(dāng)晚近的現(xiàn)象。在18世紀(jì)末美國制憲過程中，制憲者 所談?wù)摰暮诵膯栴}不是“民主”，而是如何防范民主之弊。這當(dāng)然是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的美洲各殖民地已經(jīng)有了自治性民主，及健全的議會(huì)制度，因而他們集中討論的是如何 約束這個(gè)政府。假如由此上溯到英國人的憲政傳統(tǒng)，則可以發(fā)現(xiàn)，用以描述英美的政體合適詞匯是憲政（constitutionalism），而不是簡單的 “民主”。它的核心理念是，權(quán)力必須接受法律的節(jié)制，不管是誰掌握權(quán)力。其核心制度是權(quán)力的分立與制衡，以及至為根本的，法律之治（rule of law）。這種憲政是成功的現(xiàn)代國家體制的基礎(chǔ)所在，民主只是在19世紀(jì)之后，才在這個(gè)基礎(chǔ)上發(fā)展出來的一種制度。

　　因此，民主只是人們?cè)谡務(wù)摗懊裰鳌币辉~所概括的那套制度中最表層的內(nèi)容。人們現(xiàn)在其實(shí)經(jīng)常是用“民主”來概括一整套憲政制度，并不僅指狹義的投票選 擇民主。但一個(gè)使用不當(dāng)?shù)脑~語總是會(huì)扭曲人們的思想，受到這套詞語體系的限制，當(dāng)人們?cè)谠O(shè)計(jì)政治體制改革方案的時(shí)候，很自然地就會(huì)首先想到狹義的民主所代 表的投票、選舉制度。于是，村民自治的核心就變成了村民選舉，黨內(nèi)民主的核心也變成了黨員的選舉或者全委會(huì)的選舉。

　　回到歷史，及正確地認(rèn)識(shí)當(dāng)代政治昌明國家憲制安排的結(jié)構(gòu)，有助于我們明智地設(shè)想中國政治體制改革的進(jìn)路，筆者正是據(jù)此提出一個(gè)法治中心的政治改革方案。

　　所謂法治中心的政改方案，就是優(yōu)先圍繞法治這一目標(biāo)重新設(shè)計(jì)政府的架構(gòu)。其核心是由目前相對(duì)強(qiáng)大的中央政府建立一套不受地方控制、而相對(duì)完整的中央 法院系統(tǒng)。它可以不受地方政府之牽制，將正義送給每個(gè)民眾門口，讓民眾在全國任何地方都能夠平等地享有現(xiàn)有憲法及法律所賦予的自由與權(quán)利，一旦民眾的這種 自由和權(quán)利遭到侵害、尤其是遭到地方政府侵害，民眾可以在中央法院系統(tǒng)尋求及時(shí)而有效的司法體系。重要的是，這樣的司法活動(dòng)本身就具有重大政治后果：它可 以有效地約束地方政府權(quán)力，保持中央政府對(duì)地方的控制，并且最終真正地把各級(jí)政府的活動(dòng)置于法律之下。

　　為什么選擇法治中心的政改方案

　　這樣的方案或許并不合乎民眾本能的政治欲望，因?yàn)橥镀睂?duì)于剛剛具有權(quán)利意識(shí)的人們最有吸引力。但換一個(gè)角度看，比起民主投票來說，一個(gè)有效的法治體系，對(duì)于民眾具體的自由和權(quán)利，其實(shí)有更直接的好處。

　　過去十幾年的來增長之所以帶來民眾嚴(yán)重不滿，一個(gè)很大問題就是，民眾的自由與權(quán)利在遭到地方政府侵害的時(shí)候，無處獲得救濟(jì)。法院高度地方化，民眾被迫走上上訪路，結(jié)果仍然無法得到有效救濟(jì)。而這是中央政府的權(quán)威大打折扣。

　　用國家的根本目的來衡量，法治也是優(yōu)先的目標(biāo)。政府的根本目的是維護(hù)正義，而按照經(jīng)典的說法，正義就是“給予每個(gè)人以其應(yīng)得者的堅(jiān)定而持久的意 愿”。尊重每個(gè)人的自由，首先是人身與信仰自由，尊重及保護(hù)每個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使之不遭到他人、尤其是各級(jí)政府的侵害。這是政府，尤其是中央政府的首要責(zé) 任，而要做到這一點(diǎn)，首先就必須建立起法治。若能做到這一點(diǎn)，即便并無民主投票，亦可維護(hù)一種大體上正義、公平的社會(huì)秩序。

　　從法治入手，亦可維護(hù)中央政府的權(quán)威。中國的政治傳統(tǒng)中一向強(qiáng)調(diào)中央政府集權(quán)。但這種集權(quán)向來都是托克維爾在《論美國的民主》中所批評(píng)的“行政集 權(quán)”，而不是上述由司法集權(quán)所代表的“政府集權(quán)”。行政集權(quán)的結(jié)果是地方政府變成中央政府的辦事機(jī)構(gòu)，反過來，中央政府在執(zhí)行政策的時(shí)候受到地方政府掣 肘，連公民最基本的憲法權(quán)利中央政府都沒有有效的手段予以保障。因此，在中國，國家形式上是統(tǒng)一的，但因?yàn)榉�律完全依賴地方法院�?zhí)行，而這些地方法院又高 度地方化，因而，并沒有法律的實(shí)質(zhì)統(tǒng)一，對(duì)于地方保護(hù)主義、地方政府歧視外來人口、地方政府進(jìn)行掠奪性競(jìng)爭(zhēng)，中央政府都無能為力。針對(duì)這種情況下，中央政 府屢次收權(quán)，但效果不彰，最后不得不訴諸人事手段，而這必然造成政治震蕩。

　　在一個(gè)統(tǒng)一的國家，尤其是中國這樣的大國，必有某種形態(tài)的權(quán)力集中。但英國與美國的經(jīng)驗(yàn)證明，這種集權(quán)只能是一種具有特定指向的集權(quán)。假如從人民的 視角來考察政府間關(guān)系，則中央政府所要承擔(dān)的首要責(zé)任，就是實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　并設(shè)計(jì)出有效的司法體系，保障公民在全國范圍內(nèi)平等地享有憲法和法律所賦予的 各種自由與權(quán)利。作為原生形態(tài)的近代憲政國家，英國和美國不約而同而走上了司法集權(quán)的路子。在英國歷史上，王權(quán)相對(duì)于封建領(lǐng)主，向來十分強(qiáng)大，但是這種力 量卻主要積存在中央法院中。中央法院通過其司法權(quán)限制了地方官員及封建領(lǐng)的權(quán)利，而讓英國人很早就具有了統(tǒng)一的國家意識(shí)。

　　這一歷史經(jīng)驗(yàn)值得深入思考。倘若轉(zhuǎn)換思路，建立中央法院系統(tǒng)，則人民與地方政府訴訟的過程，就足以制止地方政府超越、踐踏憲法、法律的行為。在這里，人民與中央政府構(gòu)成一個(gè)聯(lián)盟，共同約束地方政府的權(quán)力。通過這個(gè)法院系統(tǒng)，中央政府的權(quán)威就可以樹立起來。

　　從形式上看，對(duì)地方政府的這種司法約束是間接的，但從民眾的角度看，這種約束其實(shí)更為有效。思考政府間關(guān)系，有兩種思路，一種關(guān)注各個(gè)層級(jí)政府間的 權(quán)力配置，另一種則致力于防范每個(gè)政府可能對(duì)民眾造成的侵害，并及時(shí)向民眾提供救濟(jì)。以司法方式約束地方政府屬于后一種思路。在這樣的制度框架下，地方政 府可以在其法定范圍內(nèi)自主行事，但卻必須謹(jǐn)守法律的界限，不得侵害任何民眾的權(quán)利和利益。這樣，地方政府所促成的繁榮，就不大容易帶來嚴(yán)重的代價(jià)。

　　這個(gè)方案仍然強(qiáng)調(diào)一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，只不過它轉(zhuǎn)向訴訟司法手段，借此可以有效地緩解民眾的不滿，從而讓執(zhí)政黨在經(jīng)濟(jì)的合法性資源逐漸流失之際，能夠另外找到一些合法性資源。因此，對(duì)于執(zhí)政黨來說，從法治入手，也是一個(gè)較為穩(wěn)妥的方案。

　　當(dāng)然，這一方案最大的好處在于，它可以在馴化各級(jí)政府的同時(shí)，也馴化民眾。由于民主觀念已經(jīng)深入人心，所以，投票式民主是未來中國無可逃避的一個(gè)制 度變革方向。而一個(gè)有效的司法體系可以訓(xùn)練人民的法律精神，讓民眾習(xí)慣于循著法律程序解決問題。通過司法實(shí)踐對(duì)公民法治精神的訓(xùn)練，有助于把人民的民主實(shí) 踐納入理性的軌道，防止民主變成暴民的狂歡。

　　法治中心的政治改革方案，核心確實(shí)是司法改革。很多人也在談?wù)撍痉ǜ母�，但僅從技術(shù)層面談?wù)摚�因而，改革起來縮手縮腳。其實(shí)，一個(gè)大膽而審慎的司法 改革，能夠具有重要政治后果。建立一個(gè)獨(dú)立而有效的司法體系，本身就是未來憲政制度的題中應(yīng)有之義，現(xiàn)在則將其提前進(jìn)行，使之發(fā)揮啟動(dòng)政治改革、為更廣泛 的民主化進(jìn)程創(chuàng)造條件的政治功能。而一個(gè)設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)乃痉�體系確實(shí)能夠發(fā)揮政治功能：因?yàn)椋�它能夠化解民眾怨恨，緩解中央政府所面臨的壓力；
它能夠有效地約 束地方政府權(quán)力，并調(diào)整中央政府與地方政府的關(guān)系——這本身也是未來憲政制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容之一；
最后一點(diǎn)，它能夠?yàn)槊裰魍镀备母飫?chuàng)造條件。

　　因此，筆者以為，在目前的民情與政治環(huán)境下，一個(gè)可取且可行的政治改革進(jìn)路就是迅速啟動(dòng)司法改革，通過司法改革完成一部分政治改革的任務(wù)，并為未來大規(guī)模推進(jìn)投票選舉民主創(chuàng)造條件。

　　司法改革的粗略框架

　　法治中心的政改方案之核心，是建立一個(gè)獨(dú)立于地方利益的中央法院系統(tǒng)，這個(gè)法院系統(tǒng)有三級(jí)：最高層當(dāng)然是最高法院。在其下設(shè)立約十余家大區(qū)法院。這 個(gè)法院系統(tǒng)的一審法院——地區(qū)法院，則可由目前的地市中級(jí)法院改造而來。剩下的縣、省兩級(jí)法院構(gòu)成一個(gè)省法院系統(tǒng)�？梢灶A(yù)料，這兩級(jí)法院的案件將會(huì)被大量 分流，而終審權(quán)最終也仍然到達(dá)最高法院。這樣，兩個(gè)法院系統(tǒng)的終審權(quán)都在最高法院。

　　這一設(shè)想當(dāng)然會(huì)涉及到一個(gè)重大問題：屬于中央法院系統(tǒng)的大區(qū)法院和地區(qū)法院將會(huì)沒有對(duì)應(yīng)的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。但從憲政的基本原理考慮，讓司法機(jī)構(gòu)從屬于同級(jí)人大，本身就存在嚴(yán)重缺陷，遲早是需要改革的。通過建立中央法院系統(tǒng)，則可以在這方面率先取得突破。

　　原則上，地區(qū)法院與大區(qū)法院之間只存在審級(jí)關(guān)系，而沒有行政、人事、財(cái)政隸屬關(guān)系，它們?cè)诙际仟?dú)立的法院。大區(qū)法院的法官由最高法院提名，全國人大 常委會(huì)任命。地區(qū)法院法官由最高法院任命。為此，最高法院應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)法官遴選委員會(huì)。大區(qū)法院的院長，可以由最高法院的法官巡回?fù)?dān)任。

　　凡是以地方政府及其行政部門作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，均由這個(gè)中央法院系統(tǒng)受理。但這一行政訴訟應(yīng)擴(kuò)大其權(quán)限，即承擔(dān)憲法審判的功 能，它除了可以審查具體行政行為之合憲性和合法性外，也可以審查抽象行政行為，即法官審查行政法規(guī)、地方法規(guī)、紅頭文件的合憲性與合法性。以此保證地方政 府不得違犯憲法及全國性法律，真正實(shí)質(zhì)上的國家統(tǒng)一。

　　司法改革的其他重要內(nèi)容還應(yīng)包括：

　　建立判例制度，關(guān)于為什么要實(shí)行判例制度，劉海波博士有專門論述，此處從略；

　　建立陪審制度，尤其是在刑事案件和行政案件中，所有檢方提出死刑指控的案件，均應(yīng)由一個(gè)不少于5人的陪審團(tuán)參與審理案件。

　　設(shè)立簡易法庭，類似英國的治安法庭，分流大多數(shù)普通民事與刑事案件，由本地德高望重的人士擔(dān)任法官，但可配備法律畢業(yè)生作為其專業(yè)助手。

　　中央法院系統(tǒng)的法官必須去行政化。主要從律師和檢察官中選任法官，法官不設(shè)退休年限，可終身任職。法官也不接受任何行政紀(jì)律處分。中央系統(tǒng)法院的法官只能由人大常委會(huì)進(jìn)行懲處，且必須采取司法化的公開程序。

　　筆者還想指出，某些行政管理與督察活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)司法化。比如，土地督察可以考慮司法化，土地督察局變?yōu)橥恋匦姓�法庭，從督察地方政府的土地管理行為，轉(zhuǎn)向接受民眾和企業(yè)的申訴，通過公開訴訟程序，約束地方政府的土地管理活動(dòng)。

　　經(jīng)過這樣的改革，可以把目前的地市級(jí)政府從一個(gè)行政管理層級(jí)，改造為一個(gè)司法化管理層級(jí)。通過地區(qū)法院及其他司法化的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，中央政府的法 律、政策可以直接約束縣級(jí)政府�，F(xiàn)在很多人討論“廢市強(qiáng)縣”，問題是，當(dāng)初地市之所以變成一級(jí)行政管理實(shí)體，正是因?yàn)�，省�?jí)政府不可能直接管理五六十個(gè)， 為了保持控制，必須設(shè)立一個(gè)中間層級(jí)的政府。當(dāng)然，這種控制環(huán)節(jié)反過來卻變成了一個(gè)政令阻隔環(huán)節(jié)。如果將這一級(jí)政府改造成中央政府的一個(gè)基層控制層級(jí)—— 當(dāng)然是以司法的方式控制，則可以確保對(duì)縣級(jí)政府的就近監(jiān)督。這樣一來，反而可以放心地推進(jìn)縣級(jí)政府自治。

　　當(dāng)然，上述設(shè)想可能過于理想化。筆者希望上述討論，能夠使有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到進(jìn)行以司法改革為中心的法治建設(shè)，對(duì)于中國的政治改革所具有的重大價(jià)值。從憲政轉(zhuǎn)型的角度看，法治的意義絕不下于民主。而從操作角度看，從法治入手實(shí)現(xiàn)政治體制改革的突破，可行性更高一些。改革內(nèi)參

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