許耀桐：如何把準大部制改革的實質(zhì)

　　現(xiàn)代意義的政府結(jié)構(gòu)，肇始于資本主義社會。西方國家將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。每一種權(quán)力本身又劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于行政權(quán)歸政府所有，因此，就政府的行政權(quán)而言，從橫向權(quán)能上，劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)；
從縱向?qū)蛹壣�，則劃分為中央行政權(quán)和地方行政權(quán)。西方國家的政府，就是按照行政權(quán)力“三分法”的格局進行機構(gòu)設(shè)置的，其“大部制”正是實行了“三權(quán)分離”的“大部制”。

　　以實行大部制的美國政府為例。美國政府的行政部門現(xiàn)有15個，每個部門都是寬職能的。如美國農(nóng)業(yè)部，下設(shè)19個局，大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局的職能，還包括食品安全和檢驗，動植物衛(wèi)生檢驗等職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”的管理理念。

　　綜觀美國政府的行政部門，擁有的權(quán)力主要有三項：制定政策權(quán)、解釋法律和政策、行政裁決權(quán)。以上三個權(quán)限，說明美國的行政部門掌握的就是行政決策權(quán)，也就是制定和出臺政策的權(quán)力。在大部門體制下，美國還設(shè)有將近60個的獨立政府機構(gòu)和公司。這些獨立的政府機構(gòu)和公司是行政管理機構(gòu)，主要行使行政執(zhí)行權(quán)，即辦理行政事務(wù)，它們不隸屬于行政部門。作為美國大部制的行政部門，沒有行政執(zhí)行權(quán)，也不對行政管理機構(gòu)進行監(jiān)管。那些獨立的政府機構(gòu)和公司受總統(tǒng)和法院監(jiān)督。同樣的，政府行政部門自身也要受到總統(tǒng)和國會的監(jiān)督，并向他們負責。因而，美國的行政部門被戲稱是“一仆二主”的機構(gòu)。

　　如果以西方國家的大部門行政體制作為參照系，那么我國政府的行政管理體制不僅是實行條塊分割、按照專業(yè)管理職能設(shè)置政府機構(gòu)的小部門行政體制，而且是集行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)于一身的“三權(quán)合一”體制。

　　把準“大部制”改革的實質(zhì)，我們決不能單純地把實行大部門體制理解為只是部門機構(gòu)之間的簡單合并。從根本上說，它是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離。大部制如果只是在機構(gòu)上進行拼合，砍掉一些部委，充其量不過是在搞“合署辦公”，玩“增灶減灶”。可以說，如果行政權(quán)力沒有得到科學分離，行政職能沒有得到徹底調(diào)整，過去怎么干的現(xiàn)在還怎么干，那就是做表面文章。

　　來源：人民論壇

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