孟令偉：中國土地所有權(quán)問題系列探討

　　土地是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，而土地所有權(quán)又是土地問題的核心。為了歷史地、全面地、根本地探討中國農(nóng)村土地及整個土地所有權(quán)的演變和改革出路問題，筆者寫了《從歷史考察中看農(nóng)地制度改革的必然性》、《突破虛化的農(nóng)地集體所有制勢在必行》、《21世紀(jì)中國最重要最亟須的產(chǎn)權(quán)變革——建立農(nóng)民土地所有制》、《應(yīng)賦予我國公民土地所有權(quán)》4篇組合文章，希望能對決策層有所啟發(fā)。

　　第一篇 從歷史考察中看農(nóng)地制度改革的必然性

　　在中國歷史上，多次發(fā)生過農(nóng)地變革；
新中國成立以來，也開展過多次農(nóng)地變革。我們對其中較大的農(nóng)地變革進(jìn)行對照考察，既可以總結(jié)這些變革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，又可以從中看出農(nóng)地改革所體現(xiàn)的歷史必然性規(guī)律，以利于堅(jiān)定深化農(nóng)地改革的決心和意志，明晰改革的路徑和目標(biāo)。

　　一、中國古代三次農(nóng)地變革的成敗昭示

　　在中國古代社會，有過三次大的農(nóng)地變革，其中有兩次比較成功，一次完全失敗。

　　第一次變革是戰(zhàn)國初秦國商鞅主持的“廢井田、開仟陌”。要旨是打破原有貴族領(lǐng)主世襲的“井田制”，“為田開阡陌封疆”，承認(rèn)新開墾的土地歸墾者所有，公平征稅，允許土地自由買賣。這次農(nóng)地變革和其他“變法”相配套，取得很大成功：“居五年，秦人富強(qiáng)，天子致胙于孝公，諸侯畢賀�！睘榍貒�富國強(qiáng)兵、兼并六國打下了基礎(chǔ)。

　　第二次變革是西漢末年王莽主持的“托古改制”。宣布天下田為“王田”（即土地國有），家庭人口男性不滿8人而田地超過一井（900畝）的，余田須分給同族人或鄰里鄉(xiāng)親，無田的按一夫一妻授田百畝。這次農(nóng)地變革作為王莽“托古改制”的重要組成部分，旨在恢復(fù)“井田制”，抑制土地兼并。但在實(shí)行中不僅沒有取得應(yīng)有效果，反而加劇了社會矛盾，“王田”制沒有推開，王莽政權(quán)就被推翻了。

　　第三次變革是北魏到唐初實(shí)行的“均田制”（亦稱“計(jì)口受田”）。唐初“均田制”規(guī)定：每個18歲以上的男子受田100畝。其中20畝可以傳給子孫，叫作“永業(yè)田”；
80畝歸受田農(nóng)民在世時使用，死后由官府收回，叫作“口分田”�！熬�田制”是在政府占有大量空荒地基礎(chǔ)上實(shí)行的，不觸動原有土地格局�！熬�田制”和租庸調(diào)制相配套，為唐初經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國力強(qiáng)盛打下了重要基礎(chǔ)。

　　為什么商鞅主持的“廢井田、開阡陌”和北魏、唐初的“均田制”改革成功而王莽搞的“王田”改革失敗了呢？察其本末，原因很多，最主要的原因在于：商鞅和北魏、唐初的農(nóng)地改革是應(yīng)時而改，順應(yīng)了土地運(yùn)行規(guī)律，而王莽的改革卻是逆時而動，違背土地運(yùn)行規(guī)律。商鞅處在戰(zhàn)國初的秦國，那時經(jīng)過春秋時代的諸侯混戰(zhàn)，周室王朝已大大衰微，作為周室王朝的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——宗法性的井田制也隨之衰落，開墾的私田在諸侯國漸次興起。但井田作為傳統(tǒng)的土地制度依然存在。當(dāng)時地處西北邊陲的秦國，有大量尚未開墾的土地，但因受井田制的束縛開墾乏力，井田制本身的衰落又阻礙秦國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更難以適應(yīng)秦國面向東方諸國的爭霸形勢。商鞅“廢井田、開阡陌”的土地變法就是在這一背景下提出來的。它打破了宗法性的土地桎梏，促進(jìn)荒地開墾，活化了土地資源，解放了農(nóng)地生產(chǎn)力，為秦國國富兵強(qiáng)、稱霸諸侯奠定了基礎(chǔ)性的制度。北魏、唐初的“均田制”改革主要是適應(yīng)長期戰(zhàn)亂后形成的大量無主荒地、無地農(nóng)民又迫切需要田地耕種的形勢下推行的，在相當(dāng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，調(diào)動了無地或少地農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也在一定意義上抑制了土地兼并，成為開創(chuàng)盛唐時期的重要制度因素。相比之下，西漢末年王莽搞的“王田”改革卻想把行之幾百年、成為普遍事實(shí)的土地私有制恢復(fù)為西周時代的宗法（公有）井田制，實(shí)在是“逆歷史潮流而動”、脫離時代現(xiàn)實(shí)的狂妄之舉，只能遭到社會性的反對，無法推行是必然的。

　　二、建國以來三次農(nóng)地變革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　新中國成立以來，也有過三次大的農(nóng)地變革，其中兩次成功，一次失敗。

　　第一次變革是發(fā)生在1950—1952年的土地改革運(yùn)動，簡稱土改（解放區(qū)在戰(zhàn)爭期間就完成了土地改革）。這次改革的主旨是廢除封建地主土地所有制，建立農(nóng)民土地所有制。雖然這次土地改革存在種種問題，包括其手段、方式、政策都值得反思。但無庸置疑的是：通過這次改革，實(shí)現(xiàn)了幾千年來農(nóng)民“平田均地”的夢想，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，極大也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為上世紀(jì)50年代初中期國家的繁榮昌盛作出了重要貢獻(xiàn)。但由于改革的領(lǐng)導(dǎo)層將建立農(nóng)民土地所有制作為權(quán)宜之計(jì)，所以幾年之后就被集體所有制取代了，造成對農(nóng)民土地所有權(quán)的非自愿剝奪。

　　第二次變革是發(fā)生在1953—1957年的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動。先是初級合作化，后轉(zhuǎn)入高級合作化，直到1958年的公社化。通過合作化運(yùn)動，將農(nóng)民土地所有制變成了農(nóng)村土地集體所有制，完成了農(nóng)地私有向農(nóng)地公有的轉(zhuǎn)變。這次土地變革總體看是不成功的。在土地集體所有基礎(chǔ)上建立起來的“一大二公”的集體經(jīng)濟(jì)體制，成了束縛農(nóng)民積極性、農(nóng)村生產(chǎn)力的桎梏，使中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在長達(dá)20年的時間里停滯不前，農(nóng)民收入和生活水平與五十年代初中期相比明顯下降。土地集體所有的后滯性影響直到現(xiàn)在，成為大批農(nóng)民失地、大量農(nóng)地流失的總根源。

　　第三次變革是發(fā)生在上世紀(jì)70年代末期到80年代中期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包。其實(shí)質(zhì)是將集體所有的農(nóng)地承包給農(nóng)戶經(jīng)營，形成所有權(quán)歸集體、經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶、兩權(quán)分離的農(nóng)地格局。這次農(nóng)地改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對迄今為止長達(dá)近30年中國農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。但從另一方面看，由于農(nóng)地承包沒有觸動集體所有權(quán)，農(nóng)民對承包土地享有的權(quán)利殘缺不全，所以隨著時間的推移，其弊端越來越突出。而最大的弊端就是土地集體所有權(quán)的虛化造成農(nóng)地的大量流失，農(nóng)民的土地權(quán)益被嚴(yán)重侵犯，耕地的大量減少還對農(nóng)產(chǎn)品供給安全造成潛在威脅。

　　為什么土地改革、土地家庭承包成功而土地集體化運(yùn)動失敗了呢？考察由來本末，最主要的原因是土地改革、土地家庭承包順應(yīng)了歷史趨勢、符合土地運(yùn)行的規(guī)律，土地集體化運(yùn)動卻用人為的理想模式代替了土地運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，不符合土地運(yùn)行規(guī)律。建國初的土地改革針對的是土地占有極不合理的格局——人口不足10%的地富階層占有60%—70%的土地、而人口超過90%的中貧農(nóng)等階層只占有30%—40%的土地，通過改革消除這種既不合理、又嚴(yán)重遏制農(nóng)民生產(chǎn)積極性的地主土地所有制，建立了既合理、又能調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的農(nóng)民土地所有制。上世紀(jì)七、八十年代的土地家庭承包針對的是束縛農(nóng)民生產(chǎn)積極性達(dá)二十年之久的土地集體所有統(tǒng)一經(jīng)營模式，通過改革，打破了統(tǒng)一經(jīng)營的桎梏，獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶迸發(fā)出空前的生產(chǎn)積極性。而土地集體化運(yùn)動卻是在獲得土地的農(nóng)民正以飽滿的熱情從事生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)持續(xù)豐收、農(nóng)民收入持續(xù)增長（當(dāng)然也出現(xiàn)了收入差距的拉開，一定程度的貧富分化）的背景下推行的。它以行政高壓和操縱式群眾運(yùn)動的裹挾之勢人為地將農(nóng)民土地所有制扭曲為集體土地所有制，打斷了土改后既定的、自然的、合乎規(guī)律、符合農(nóng)民現(xiàn)實(shí)追求的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程，造成當(dāng)時生產(chǎn)力的破壞和其后長達(dá)二十年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)停滯不前、農(nóng)民在溫飽線上掙扎的局面。這就是恩格斯晚年所說的國家權(quán)力對經(jīng)濟(jì)發(fā)展反向或扭曲的反作用在集體化改革及經(jīng)營方面的表現(xiàn)。

　　三、對古代和建國后農(nóng)地變革的比較及啟示

　　對古代三次大的農(nóng)地變革和建國以來三次大的農(nóng)地變革相對照，便不難得出“何其乃爾相似”的結(jié)論：一是成功次數(shù)和次序相同。兩個時期的三次變革都是兩次成功，一次失敗，而且都是第一次和第三次成功，第二次失敗。二是對應(yīng)的改革都有共同特點(diǎn)。都是第一次變革打破了少數(shù)人對土地的壟斷，建立了農(nóng)地歸多數(shù)人所有的格局：古代的第一次變革是通過“廢井田、開阡陌”實(shí)現(xiàn)的，建國后的第一次變革是通過“廢除封建地主土地所有制、建立農(nóng)民土地所有制”實(shí)現(xiàn)的。都是第三次變革實(shí)行“均田”制：古代的第三次變革是通過對大量荒地進(jìn)行“計(jì)口授田”實(shí)現(xiàn)的，建國后的第三次變革是通過對集體土地進(jìn)行承包分配實(shí)現(xiàn)的；
而且初期都采取了“兩田制”：古代的“兩田制”分為“口分田”和“永業(yè)田”，農(nóng)村改革推行的“兩田制”分為“口糧田”和“承包田”。又都是第二次變革實(shí)行公有制：古代第二次變革是國有化公有（王田），建國后第二次變革是集體化公有。

　　對中國古代農(nóng)地改革和建國后的農(nóng)地改革進(jìn)行總結(jié)，可以得出如下結(jié)論及啟示：

　　第一，農(nóng)地改革雖然從表面看是在“人”的主導(dǎo)之下，但內(nèi)含的卻是歷史的自然必然性，“人”在一定意義上只是充當(dāng)了這種自然必然性的工具。以至于可以說，建國后在短短三十年內(nèi)發(fā)生的三次農(nóng)地改革不過是古代近千年內(nèi)發(fā)生的三次農(nóng)地改革的濃縮而已。如果人們能夠自覺順應(yīng)這種自然必然性，那么改革才會成功，順應(yīng)尺度掌握得越好，成功的效應(yīng)越大；
順應(yīng)得越及時，越能縮短社會的陣痛，加速社會的發(fā)展。反之改革則不能成功，造成社會秩序的紊亂和矛盾的激化，社會痛苦的延長和發(fā)展的延緩。

　　第二，對改革自然必然性的順應(yīng)有兩個含義：一是社會發(fā)展表現(xiàn)出非改不可的趨勢，要自覺順應(yīng)這種趨勢；
二是改革要契合改革對象的自然本性。古代第一次和第三次、建國后第一次和第三次農(nóng)地改革的成功，在于改革者自覺順應(yīng)了農(nóng)地變革的自然必然性要求，但由于順應(yīng)的尺度、時度、契合度有較大差別，所以功效、時效的差距也就較大。建國后第一次農(nóng)地改革從當(dāng)時看順應(yīng)的尺度把握較好、改革的目標(biāo)（即農(nóng)民土地所有制的建立）也契合土地的自然本性，但由于改革的主導(dǎo)者把這種順應(yīng)和契合僅僅看作是實(shí)現(xiàn)其進(jìn)一步設(shè)定目標(biāo)的過渡性措施，因而其功效的發(fā)揮非常短暫和有限。建國后第三次農(nóng)地改革順應(yīng)了非改不可的趨勢，但在改革中由于忽視了土地的自然本性，將“農(nóng)地集體所有、兩權(quán)分離”作為根本目標(biāo)，沒有徹底解決地權(quán)的明晰問題（即對土地自然本性的契合度差），因而隨著時間的推移弊端也越來越突出，在不到30年的時間農(nóng)地所有權(quán)便被完全虛化，不但阻礙了農(nóng)地高效利用和精心養(yǎng)護(hù)，而且造成農(nóng)民的群體化、大規(guī)模失地和失業(yè)，以至又到了非改不可的地步。

　　第三，既逆歷史必然性又違背自然本性的農(nóng)地改革只能導(dǎo)致根本的失敗。古代和建國后同屬第二次的農(nóng)地改革都證明了這一點(diǎn)。實(shí)際上，自從古代第一次農(nóng)地改革即公元前359年商鞅變法以來，農(nóng)地的個人所有和必須人格化的產(chǎn)權(quán)已成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢。無論是西漢的王莽、近代的太平天國、新中國的執(zhí)政黨都不可能人為地扭轉(zhuǎn)這種趨勢，這是由種種歷史條件共同決定的。在當(dāng)今越來越國際化的市場經(jīng)濟(jì)法則下，所有的生產(chǎn)要素都可以而且必須作為商品交換，土地作為最重要的生產(chǎn)要素自然不可能例外，而沒有明晰的所有權(quán)就不可能公平地參與交換。于是在市場經(jīng)濟(jì)大潮中，以種種理由和名堂對農(nóng)地的剝奪性交換、無規(guī)則交換便發(fā)生了。所以必須順應(yīng)歷史趨勢和農(nóng)地自然本性，深化對農(nóng)地改革，還農(nóng)地人格化的本來面目。

　　第四，由上可見，不應(yīng)該繼續(xù)把建國后失敗的第二次農(nóng)地改革建立的“農(nóng)村土地集體所有”作為神圣不可侵犯的所有制對待了。因?yàn)樗�本來就是人為樹立的唬人的神圣所以也就毫無神圣性可言。反過來說，第二次農(nóng)地改革的失敗已是定論，失敗的改革不可能結(jié)出成功的果實(shí)，更不可能建立成功的體制，既然如此，我們有什么理由還要把它建立的制度作為制度性的標(biāo)桿延續(xù)下去呢？

　　第二篇 突破虛化的農(nóng)地集體所有制勢在必行

　　從20世紀(jì)五十年代中末期至今，中國農(nóng)村土地集體所有制已歷經(jīng)半個多世紀(jì)的時間。在半個多世紀(jì)內(nèi)，建立在這一所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可謂坎坎坷坷、風(fēng)風(fēng)雨雨、蹣蹣跚跚一路走來。人們終于發(fā)現(xiàn)：這一所有制的現(xiàn)實(shí)形態(tài)和它建立之初及建立宗旨對照，已是大相徑庭、面目全非了。以至從一定意義上說，農(nóng)村土地集體所有制已成為改革和發(fā)展必須首先面對的問題。這一問題解決好，不但會迎來農(nóng)村改革和發(fā)展的新境界，而且將推動整個中國的改革走向新階段，為中國的經(jīng)濟(jì)提供新動力；
反之，不但農(nóng)村改革和發(fā)展難以有新突破，而且會拖住整個中國改革和發(fā)展的后腿。從某種角度看，當(dāng)前中國又面臨上世紀(jì)七、八十年代的類似機(jī)遇，改革需要從農(nóng)村突破，然后波及全國。而突破口就是農(nóng)村土地集體所有制。下面試從歷史和現(xiàn)實(shí)的結(jié)合中剖析這一問題。

　　一、農(nóng)地集體所有制的建立及功能

　　20世紀(jì)50年代初，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過土地改革運(yùn)動，從根本上破除了由少數(shù)地主壟斷的土地格局，建立了惠及全體農(nóng)村百姓的農(nóng)民土地所有制。應(yīng)該說，這是一場偉大的農(nóng)地革命，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　它對農(nóng)村生產(chǎn)力的解放作用是空前的。如果把在這場革命中建立的農(nóng)民土地所有制作為一種新型的土地制度延續(xù)下來，中國的農(nóng)村以至于整個國家的發(fā)展將會是另一番景象。但由于意識形態(tài)的主導(dǎo)和前蘇聯(lián)模式的影響，領(lǐng)導(dǎo)層僅僅把土地改革及其建立的所有制看作是通向新社會形態(tài)的“過渡之計(jì)”，所以接踵而來就發(fā)動了旨在實(shí)現(xiàn)集體化的合作化運(yùn)動。隨著潮水般的“合作化”和“公社化”運(yùn)動的開展，先是“農(nóng)業(yè)合作社”、后是“人民公社”等集體經(jīng)濟(jì)組織的成立，農(nóng)民土地所有制也就轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有，和土地密切相關(guān)的其它重要生產(chǎn)資料也轉(zhuǎn)為集體所有，幾億農(nóng)民隨之成為“農(nóng)業(yè)合作社”、“人民公社”的社員。包括“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營、平均分配”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制就建立了起來。1958年底，全國人民公社達(dá)2.6萬個， 99%以上的農(nóng)民成了公社社員。到六十年代，隨著“三級（指公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級）所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制的建立，全國農(nóng)村以生產(chǎn)隊(duì)為基本經(jīng)營、核算單位的集體經(jīng)濟(jì)組織普遍成立。而土地既屬每個集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也是每個集體經(jīng)濟(jì)組織賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。需要指出的是，由于集體化過程是在意識形態(tài)理想目標(biāo)的主導(dǎo)之下，以高壓行政手段（一級壓一級）轟起的群眾運(yùn)動的裹挾過程，同時也就體現(xiàn)為對包括土地在內(nèi)的農(nóng)民生產(chǎn)資料非自愿的剝奪過程（即強(qiáng)迫入社，強(qiáng)迫充公，不給補(bǔ)償），既不合法理，也違背自然和社會公義。建立在土地集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行二十多年，一方面利用剪刀差的輸血管道，保證了城市粗放的工業(yè)化和城鎮(zhèn)居民低水平的福利化生活；
另一方面成為束縛農(nóng)民的桎梏，幾億農(nóng)民被固定在集體的土地上，不僅失去（對土地的）所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，也連帶失去了對產(chǎn)品的分配權(quán)、交換權(quán)，喪失了人身支配權(quán)、遷徙權(quán)和擇業(yè)權(quán)，甚至連確定莊稼株距行距的勞動操作權(quán)都沒有了，基本成了集體性動物。在這樣的桎梏下，農(nóng)村缺乏起碼的活力，長期停滯不前，農(nóng)民只能在溫飽線下熬日子。

　　二、農(nóng)地集體所有制的演變和虛化

　　上世紀(jì)七十年代末到八十年代初，嚴(yán)重束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)體制已無法繼續(xù)運(yùn)行下去，加之十一屆三中全會后政治環(huán)境發(fā)生大的變化，由農(nóng)民自發(fā)選擇、以農(nóng)地承包為核心的農(nóng)村改革之火迅速蔓延開來。僅兩三年左右時間，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制便在全國農(nóng)村基本建立。原有“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)體制解體，公社變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)，大隊(duì)變?yōu)榇逦瘯�，生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)榇迕裥〗M，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)班子能干的社隊(duì)外，絕大部分集“生產(chǎn)資料所有、統(tǒng)一經(jīng)營、大呼隆勞動、平均分配”為一體的集體經(jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在。而隨著時間的推移，改革初期保留的少數(shù)具有一定集體經(jīng)濟(jì)功能的經(jīng)濟(jì)組織也大多轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)型或解體，目前除極少數(shù)典型如華西、南街村外，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”在中國大地事實(shí)上已難覓蹤影，即使象華西、南街這樣名滿全國的“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”典型，其內(nèi)涵也發(fā)生了大的變化。實(shí)際上，改革近30年來，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的消亡，所謂“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”在絕大多數(shù)農(nóng)村沒有建立起來，普遍存在的只能是單層經(jīng)營——分戶經(jīng)營。這樣，農(nóng)村土地集體所有就演變成既沒有集體經(jīng)濟(jì)組織、也沒有集體管理組織的“集體所有”，只好由村民小組、黨支部、村委會、甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府代表虛化的集體對農(nóng)村土地行使所謂“集體所有制”的權(quán)力。于是實(shí)踐中集體所有就異化為行政權(quán)力所有了，于是在這一異化的旗幟下就演出一幕幕的土地悲劇。

　　三、虛化的農(nóng)地集體所有制弊端

　　農(nóng)地集體所有制的虛化帶來種種弊端，歸納地說有4大弊端。第一大弊端，“方便了”對農(nóng)地的征用，造成大量的失地農(nóng)民。近年來，幾千萬失地農(nóng)民群體的出現(xiàn)成為嚴(yán)重的社會問題，大部分失地農(nóng)民生活陷入不同程度的困境。而以種種形式對農(nóng)民土地的廉價(jià)、隨意、規(guī)模性征占是造成失地農(nóng)民群體凸顯的主要原因。因?yàn)樗�有�?quán)的虛化，村民自治組織、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府成為農(nóng)地所有者的當(dāng)然代理人，包括征地規(guī)模、補(bǔ)償價(jià)格、征用范圍都可以（不經(jīng)過農(nóng)民）由這些代理人私下商定。被征占土地的農(nóng)民往往知道的只是結(jié)果，“所謂一覺醒來土地沒有了�！倍�各級代理人由于利益關(guān)聯(lián)或其他種種說不清的關(guān)系，又總是傾向于結(jié)成專門針對農(nóng)民、必欲達(dá)到“多征地、少補(bǔ)償、占好地”目標(biāo)的“代理同盟”。這樣，利益得不到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民群體就大規(guī)模地出現(xiàn)了。第二大弊端，“方便了”對征用農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)的截流和挪用，使農(nóng)民本來就少的土地補(bǔ)償費(fèi)又一層層遭剋扣。由于縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村組自治組織以農(nóng)村土地集體所有的當(dāng)然代理人自居，所以征地補(bǔ)償費(fèi)在到達(dá)農(nóng)民手里之前，往往要遭到這些代理層次的截流，有的被截流1/3，有的達(dá)到一半，還有的高達(dá)70%，更有甚者干脆被莫名其妙地挪用。第三大弊端，“方便了”對農(nóng)地隨機(jī)性調(diào)整，使承包經(jīng)營權(quán)難以穩(wěn)定。以土地集體所有代理人自居的縣（市、區(qū)）以下各級在權(quán)力者，出于種種目的和考慮，往往傾向于對農(nóng)地進(jìn)行隨機(jī)性調(diào)整。這種調(diào)整可以在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的名義下進(jìn)行，也可以在深化土地制度改革的名義下進(jìn)行，還可以在創(chuàng)新土地使用權(quán)的名義下進(jìn)行，當(dāng)然更可以在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的名義下進(jìn)行，等等，不一而足。而這種調(diào)整又經(jīng)常造成對農(nóng)民土地權(quán)益不同程度的侵犯，甚至釀成嚴(yán)重后遺癥。第四大弊端，一方面“方便了”人們占“集體土地”的便宜，在農(nóng)地集體所有制被虛化的情況下，似乎誰都有權(quán)代表不存在的集體行使權(quán)力，誰都對“集體土地”垂涎三尺。另一方面，沒有人對“集體所有”的土地會真正關(guān)心，包括承包農(nóng)民在內(nèi)，只要看看棄耕拋荒、無償轉(zhuǎn)包、重產(chǎn)輕養(yǎng)的種種怪現(xiàn)象就明白此說絕非虛言。其中的道理非常簡單：即所有權(quán)不屬于我的土地，糟蹋對我有益無害為什么不糟蹋？愛惜對我利害難辨為什么要愛惜？

　　四、改革農(nóng)地集體所有制勢在必行

　　綜上所述，無論就歷史和現(xiàn)實(shí)看，從觀念到實(shí)踐上突破農(nóng)地集體所有制是有益無害、利國利民、大勢所趨、勢在必行之事。突破的具體路徑：第一，對現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地的法律、法規(guī)進(jìn)行重大修改，核心是從法律上廢除虛化的農(nóng)村土地集體所有制。第二，按現(xiàn)有農(nóng)地承包和宅基地占有格局，將土地所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一并永久下放農(nóng)戶，農(nóng)戶成為土地物權(quán)最終的完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易。第三，政府建立完備的土地管理檔案，對獲得永久物權(quán)的農(nóng)戶土地負(fù)責(zé)登記注冊，頒發(fā)執(zhí)照文書，土地通過轉(zhuǎn)讓和交易易主的，履行過戶登記手續(xù)。第四，今后地方政府和鄉(xiāng)村自治組織及其代表人都無權(quán)再以任何借口、理由對農(nóng)戶的土地進(jìn)行單方面處置和任何形式的行政干預(yù)。國家因公益事業(yè)對農(nóng)地實(shí)行征用，要依法和農(nóng)戶談判或者和農(nóng)戶委托的組織談判，在法律規(guī)定的原則下，土地征用的價(jià)格和補(bǔ)償方式經(jīng)談判具體確定。企業(yè)及其他經(jīng)營性用地要直接通過地產(chǎn)市場購買。

　　第三篇 21世紀(jì)中國最重要最亟須的產(chǎn)權(quán)變革——建立農(nóng)民土地所有制

　　中國的農(nóng)地變革在摸摸索索中走進(jìn)21世紀(jì)，種種現(xiàn)象和事實(shí)表明：深化農(nóng)地變革的根本點(diǎn)在于正視農(nóng)村土地的所有權(quán)問題。像其他產(chǎn)權(quán)變革一樣，農(nóng)地變革最終將無法繞開所有制這道坎。但與其繞不開造成水土壅塞、野水漫溢，不如索性捅開使其流歸正道、一瀉千里。而突破口就是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)換、農(nóng)民土地所有制的重建。

　　一、土地所有制變革是最根本的變革

　　土地是所有財(cái)富之母，是一切物體的承載者，是天下人搞建設(shè)和追求發(fā)展的基石，因此不僅是最重要的生產(chǎn)要素，而且是最貴重、最根本、最基礎(chǔ)的財(cái)富。我可以沒有一切，但只要擁有土地，就有發(fā)展出一切財(cái)富的可能；
反之，我有了一切，但卻沒有立足之地，那這一切就等于空中樓閣。中國古代有“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的說法。只要 “王土”，所有的人就會臣服，占有土地是占有一切的前提。這是從土地與財(cái)富、土地與附屬物方面講的。對農(nóng)民來說，土地的重要性、根本性、無可替代性更具有特殊意義。一句“土地是農(nóng)民的命根子”，道盡了這種特殊性的內(nèi)涵。對多數(shù)農(nóng)民來說，喪失土地不僅失去最重要的生產(chǎn)資料，而且失去了生存的依持。因此，對農(nóng)民而言，土地所有權(quán)不僅是最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且是最根本的生存權(quán)。上世紀(jì)五十年代的土地改革所以成功，就在于通過均分土地既給予農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也給予農(nóng)民最基本的生存保障。而上世紀(jì)六十年代導(dǎo)致幾千萬人非正常死亡的大饑荒所以發(fā)生，就在于失去土地的農(nóng)民也就失去了生存的資本。如果從一般意義上講，土地所有權(quán)是最重要的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，那末對多數(shù)農(nóng)民而言，土地所有權(quán)同時還是最基本的生存保障權(quán)。如果從一般意義上講，土地所有制變革是最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)變革，那末對農(nóng)民而言，土地所有制變革同時又是最根本的生存權(quán)的改變。

　　二、歷史要求建立農(nóng)民土地所有制

　　何為農(nóng)民土地所有制？

　　農(nóng)民土地所有制，就是農(nóng)民對生于斯、長于斯的農(nóng)村土地?fù)碛蟹ǘǖ乃�有�?quán)，包括占有權(quán)、使用權(quán)、繼承權(quán)、處置權(quán)。其對象包括所在鄉(xiāng)村的全部耕地、林地、園地、宅基地等。這種農(nóng)民土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民個人（農(nóng)戶）對所在社區(qū)土地?fù)碛械牡确炙�有�?quán)，即農(nóng)民土地個人所有制。

　　全部中國歷史，整個新中國的歷史，十一屆三中全會以來中國的改革發(fā)展史表明：建立農(nóng)民土地所有制到了必須提上議事日程的時候了。

　　自從戰(zhàn)國時秦國商鞅頒布“廢井田，開阡陌”的法令以來，農(nóng)地個人所有就成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢，無論是西漢的王莽、近代的太平天國、新中國的執(zhí)政黨都不可能人為扭轉(zhuǎn)這種趨勢。盡管農(nóng)地個人所有制遭到人們多次垢病，引發(fā)過種種社會矛盾，但它作為一種制度一直延續(xù)了兩千多年，說明肯定有其強(qiáng)大的內(nèi)在理由作支撐。事實(shí)是，歷史上因土地問題引發(fā)的社會矛盾并不在于土地個人所有制本身，而在于土地過度兼并造成土地占有的兩極分化。而新中國成立前后的土地改革雖然從根本上解決了兩極分化，建立了農(nóng)民土地所有制，但由于接踵而來的集體化運(yùn)動全部剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，從而也就剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，結(jié)果造成幾十年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的停滯不前和農(nóng)民生活的半饑不飽。十一屆三中全會后農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營承包權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，但由于農(nóng)民沒有獲得對土地的所有權(quán)，無法行使保護(hù)權(quán)利，而名義上的集體所有也不可能對農(nóng)地進(jìn)行有效的保護(hù)，于是造成農(nóng)地和農(nóng)地利益的大量流失，無節(jié)制的圈地運(yùn)動使愈來愈多的農(nóng)民加入失地群體。結(jié)果圍繞土地出現(xiàn)了新的兩極分化：一方面是通過征地管道獲得巨大利益的地方政府和形形色色的工商投資、地產(chǎn)開發(fā)商；
另一方面是因土地被征用生活陷入困境的游動貧民群體。而隨著時間的推移，伴隨失地貧民群體隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大，土地危機(jī)隱含的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村危機(jī)日漸逼近。

　　因此，歷史和現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)共同提出了農(nóng)地所有權(quán)的變革問題：由農(nóng)村土地集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地個人所有制勢在必行。

　　只有建立農(nóng)民土地所有制，才能將農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)完全統(tǒng)一起來，才能徹底完成“耕者有其田”的偉大變革，將農(nóng)民的土地完整地還給農(nóng)民。

　　只有建立農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民生活才會有可靠保障，所有權(quán)掌握在別人手里的土地始終是靠不住的土地。

　　只有建立農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民才能真正愛惜土地，避免掠奪式經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地的長效投入、持久生產(chǎn)。

　　只有建立農(nóng)民土地所有制，才能有效保護(hù)農(nóng)民的土地利益，克服虛化的集體所有制弊端：隨機(jī)征占、多頭支配、補(bǔ)償不足、高額農(nóng)地利益流失、大規(guī)模農(nóng)民（在不知情中）失地而生活無著。

　　只有建立農(nóng)民土地所有制，農(nóng)地才能作為一種人格化的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場，農(nóng)民才能從多方面享受農(nóng)地權(quán)帶來的好處：如可以用土地進(jìn)行抵押貸款，可以獲得土地的保值和增值利益。等等。

　　只有建立農(nóng)民土地所有制，農(nóng)地才能直接進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場，才可切實(shí)推動喊了多少年的農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)業(yè)的比較效益。

　　三、不宜再教條地看待土地所有制問題

　　長期以來，由于意識形態(tài)的影響，中國人對生產(chǎn)資料所有制問題看得太重，以至經(jīng)歷了太多的曲折，使整個民族付出了沉重的代價(jià)。上世紀(jì)五十年代通過三大改造運(yùn)動消滅了生產(chǎn)資料私有制成份，建立了清一色的公有制：全民所有制和集體所有制。為此付出的代價(jià)是：社會成員喪失了生產(chǎn)進(jìn)取的積極性，社會經(jīng)濟(jì)失去了發(fā)展的活力、競爭力和動力，供應(yīng)全面短缺，人民生活長期停滯不前，國家長時間陷入貧窮狀態(tài)。改革以來在民間的爭取和官方的寬容下，逐漸松動了對所有制的限制，對個體、私營經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從打壓、不承認(rèn)到默認(rèn)、限制再到鼓勵、促進(jìn)的過程，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　多種所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，社會充滿了活力和競爭力，出現(xiàn)了商品豐富、供給充裕、經(jīng)濟(jì)繁榮、人民生活改善、綜合國力提高的局面。可以說，由于多元經(jīng)濟(jì)成份給國家和民眾帶來了實(shí)實(shí)在在的好處，中國人在所有制問題上思想有了很大解放。但還不等于根本解放：因?yàn)橥恋刈鳛樽罨�礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，仍然堅(jiān)持國家和集體所有。而代表集體行使權(quán)力的只能是鄉(xiāng)村干部和地方官員，代表國家行使土地權(quán)力的則是各級政府，最終也只是各級權(quán)力官員。由于各級政府官員認(rèn)識、取向和利益的紛錯，加上強(qiáng)大的征地管道、城建管道和模糊的征地界限、拆遷界限所構(gòu)成的強(qiáng)烈反差，就使公有制下的土地成了任人宰割的羔羊，圍繞土地上演出一幕幕人間悲喜劇，地產(chǎn)腐敗也成為當(dāng)今中國最觸目驚心的腐敗。

　　實(shí)際上，土地所有制和其他生產(chǎn)資料所有制一樣，是手段而不是目的。土地公有制并不必然帶來善，土地私有制并不必然伴隨惡。在一種社會條件下，土地公有制會發(fā)揮積極作用，在另一種社會條件下，土地公有制會產(chǎn)生大量社會問題。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，包括農(nóng)地在內(nèi)的土地和其他生產(chǎn)資料一樣具有商品的屬性，需要進(jìn)入市場，需要通過市場實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，需要通過公平、充分的市場交易實(shí)現(xiàn)權(quán)益的保護(hù)，因而需要有明晰的產(chǎn)權(quán)邊界，需要落實(shí)到具體的產(chǎn)權(quán)主體，這只有在產(chǎn)權(quán)人格化的條件下才能辦到。透徹地看，土地所有制和其他生產(chǎn)資料所有制一樣，既不是堅(jiān)持不堅(jiān)持的問題，也不是人們想要哪種所有制就要哪種所有制，而是哪種所有制適合時代需要、有利于社會發(fā)展、能給多數(shù)國民帶來福祉就應(yīng)該采取哪種所有制。合理的土地所有制是歷史自然選擇的結(jié)果。

　　四、要吸取國外農(nóng)地變革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　近代以來，世界上不少國家都對農(nóng)地制度作了改革�？v觀國外農(nóng)地制度改革實(shí)踐，可以得出一個簡單而明確的結(jié)論：即凡是通過平均地權(quán)給予農(nóng)民土地所有權(quán)的國家，改革就成功，凡是沒有通過平均地權(quán)給予農(nóng)民土地所有權(quán)的國家，改革就不成功。

　　美國國會在1862年通過《自耕農(nóng)屋地法案》，以十分便宜的價(jià)格把大量土地售給農(nóng)民。美國人認(rèn)為占有土地是公民的自然權(quán)利，是自由民主國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。美國的農(nóng)地制度為現(xiàn)代農(nóng)場的發(fā)展準(zhǔn)備了條件。

　　第二次世界大戰(zhàn)前，日本40%的土地集中在少數(shù)地主手中，而占農(nóng)戶總數(shù)四分之三的貧苦農(nóng)民占有的土地不到四分之一。這種土地占有格局嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本政府和美國占領(lǐng)當(dāng)局聯(lián)手推行了農(nóng)地改革。主要內(nèi)容是對超過限額規(guī)定的地主土地實(shí)行強(qiáng)制收購，然后低價(jià)并以分期付款的方式賣給佃農(nóng)和自耕農(nóng)。通過農(nóng)地改革，由地主壟斷的土地關(guān)系基本瓦解，建立起個體農(nóng)戶土地所有制，為日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了重要條件。

　　就主要發(fā)達(dá)國家看，不管是家庭所有直接經(jīng)營的農(nóng)場還是租佃他人的農(nóng)場，土地產(chǎn)權(quán)都實(shí)行了個人所有。有的國家（如德國）為了保證土地的規(guī)模效益，還明確規(guī)定單嗣繼承制。

　　臺灣在上世紀(jì)五十年代通過“公地放領(lǐng)”、征購地主多余土地轉(zhuǎn)售農(nóng)民的做法，基本實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的目標(biāo)，為臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)繁榮、現(xiàn)代工業(yè)建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　國外也不乏失敗的農(nóng)地變革例子：如前蘇聯(lián)、前東歐以及非洲一些國家強(qiáng)制推行農(nóng)地集體化，都留下了深刻的教訓(xùn)。

　　可見，農(nóng)地所有權(quán)的人格化明晰是近代以來世界的通例，也是現(xiàn)代民族國家經(jīng)濟(jì)成功的基礎(chǔ)；
如果違背了這個通例，不管有何種冠冕堂皇的理由和多么高尚的目標(biāo)，都難以避免“熱鬧開始、黯然收場”的結(jié)局。國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中蘊(yùn)含的答案只有一個：農(nóng)地變革必須遵循農(nóng)地性格和運(yùn)行規(guī)律，農(nóng)地所有權(quán)的人格化是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。

　　五、推進(jìn)最根本的產(chǎn)權(quán)變革——重建農(nóng)民土地所有制

　　土地既是最根本的財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民生存的保障，那末，推進(jìn)農(nóng)地所有權(quán)的變革，就是最根本的產(chǎn)權(quán)變革。變革的目標(biāo)是重建農(nóng)民土地所有制。

　　為什么叫重建農(nóng)民土地所有制呢？因?yàn)樵谏鲜兰o(jì)五十年代初，中國就已經(jīng)通過土地改革建立了農(nóng)民土地所有制。后來卻被推行的集體化加以否定，現(xiàn)在就是要恢復(fù)歷史本來的選擇。

　　從形勢看，重建農(nóng)民土地所有制已水到渠成，土地集體所有制的弊端越來越嚴(yán)重，延續(xù)了幾千年的皇糧國稅已經(jīng)消亡，農(nóng)民種地的積極性呈現(xiàn)高漲，土地的預(yù)期價(jià)值大幅上升，土地正在快速地、大量地進(jìn)入市場，所有這一切就為重建農(nóng)民土地所有制準(zhǔn)備了條件。

　　怎樣重建農(nóng)民土地所有制呢？

　　重建農(nóng)民土地所有制是深化農(nóng)村改革的核心舉措，要法律先行，平穩(wěn)推進(jìn)。第一，從法律上廢除已經(jīng)完全虛化的農(nóng)村集體所有制，明確農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民所有。包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)等五權(quán)統(tǒng)一的所有權(quán)。這就涉及到對憲法、土地管理法等法律的修改。第二，制定土地改革推進(jìn)法。為保持農(nóng)地改革的連續(xù)性，基本原則是按現(xiàn)有農(nóng)地承包格局，在政府的主持下，將30年不變的耕地承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰玫霓r(nóng)民土地所有權(quán)。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上政府建立完備的土地管理檔案。對屬于農(nóng)民個人的土地、社區(qū)公地及其他土地進(jìn)行登記注冊，土地通過交易或其他轉(zhuǎn)讓形式易主的，履行過戶手續(xù)，實(shí)行檔案化管理。并建立上下聯(lián)網(wǎng)的全國土地管理系統(tǒng)。第四，今后地方政府和鄉(xiāng)村組織及其代表人都不得再以任何借口、理由對農(nóng)戶所有的土地進(jìn)行單方面處置和行政干預(yù)。第五，農(nóng)民的土地可直接進(jìn)入市場。經(jīng)國家批準(zhǔn)的農(nóng)民土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，或易主性的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓，可直接通過市場進(jìn)行，按土地行市由買賣雙方協(xié)商確定價(jià)格。第六，農(nóng)地的公益性征用要和農(nóng)民談判。農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民個人后，國家因公益事業(yè)對農(nóng)地實(shí)行征用，要依法和農(nóng)民談判或者和農(nóng)民推舉的代表、選舉產(chǎn)生的社區(qū)土地管理組織談判，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)談判確定。非公益性用地要直接從市場購買，不能再走征地后政府壟斷轉(zhuǎn)讓的老路。

　　這里有兩個問題需要提出并回答：第一個問題是，建立農(nóng)民土地所有制后，發(fā)生土地兼并怎么辦？第二個問題是，怎樣防止農(nóng)民土地所有權(quán)被侵犯？

　　對第一個問題的回答：當(dāng)代中國環(huán)境（包括就業(yè)環(huán)境）已絕非歷史上任何時期可比，當(dāng)今中國大市場經(jīng)濟(jì)也絕非歷史上自然經(jīng)濟(jì)時期可比。從某種意義上講，當(dāng)今中國鼓勵土地兼并。因?yàn)橹挥型ㄟ^土地兼并才能真正減少農(nóng)民，徹底轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力。這事實(shí)上也是發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走過的一條道路。其實(shí)，我們完全不必?fù)?dān)心所有權(quán)給了農(nóng)民會發(fā)生大規(guī)模的土地兼并，倒要擔(dān)心有了所有權(quán)的農(nóng)民由于愛惜土地不會輕易轉(zhuǎn)讓。但有一點(diǎn)可以肯定，由于有了所有權(quán)，農(nóng)民可以理直氣壯地保護(hù)自己的土地。當(dāng)然，為了防止萬一，可以考慮在法律上規(guī)定占有土地的最高限額。

　　對第二個問題的回答：有了法律上的所有權(quán)無疑為農(nóng)民維護(hù)土地權(quán)益提供了有力保障。但如果權(quán)力大于法律的情況沒有根本的改變，這種土地所有權(quán)確實(shí)還有被侵犯的危險(xiǎn)。這就要求配套的改革必須跟上，如健全村民自治制度，深度推進(jìn)包括縣鄉(xiāng)在內(nèi)的政治體制改革等。另外，要大力發(fā)展農(nóng)民的自我組織，如農(nóng)民協(xié)會。農(nóng)民需要依靠自己的組織保護(hù)包括土地在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)益。

　　第四篇 應(yīng)賦予我國公民土地所有權(quán)

　　公民土地所有權(quán)，是指一個國家的公民可以通過合法手段取得城市、農(nóng)村或其他地域的一定量的具有排他性的土地財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)。公民土地所有權(quán)是主宰、制約、延伸公民土地其他財(cái)產(chǎn)權(quán)如使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)利之權(quán)，因而是最根本的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　一、公民享有土地所有權(quán)的天然合理性

　　作為一個國家的公民，對所在國家一定量的土地?fù)碛刑烊坏乃�有�?quán)。這是因?yàn)�，按照自然法，一個國家的國土是由這個國家的民眾經(jīng)過幾千年開發(fā)、拓荒、戰(zhàn)爭、談判、經(jīng)營等流血與不流血的途徑取得的，是長期居住、生活于此的人民世世代代辛勤奮斗、累積而成的大家業(yè)，屬于全體國民所有，每個國民理應(yīng)占有其中的一份。但由于國家、國民、國土形成及演變的長期性和復(fù)雜性，國土類別的可分割和不可分割性，事實(shí)上不可能做到由每個國民均等占有其中的一份，但每個國民都有權(quán)以合法途徑占有一定量的可分割的土地則是無可置疑的，這是國民作為國家主人、某個國民作為該國主人一分子的最原始、最基本的權(quán)利體現(xiàn)。國民這一最原始、最基本的權(quán)利，從自然法的意義上說，是不能因政權(quán)的改變、意識形態(tài)的改變、法律的改變、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的改變而改變的。換句話說，人們可以找到種種理由否定公民土地所有權(quán)，國家的法律可以因種種考慮不支持公民土地所有權(quán)，但這絲毫無損于公民土地所有權(quán)的自然法地位。不承認(rèn)一國公民對一國土地的所有權(quán)，就像不承認(rèn)一個家庭對家庭房產(chǎn)的所有權(quán)一樣；
否定一個國家公民對他所在國家的土地可以擁有一定量的所有權(quán)，就像否定一個家庭成員對他所在家庭的房產(chǎn)可以擁有一定量的所有權(quán)一樣。不但講不通，而且荒唐可笑。

　　二、考量土地所有權(quán)的歷史演變

　　中華人民共和國成立之前的中國歷史，無論是皇權(quán)專制時期還是辛亥革命以來的民國時期，除短暫時間或局部地區(qū)外，不論城市和農(nóng)村，土地的個人所有是土地占有的主要形式。在農(nóng)村，主要是耕地、宅地、場院等；
在城市，主要是民宅地產(chǎn)以及民間店鋪、商號、企業(yè)所用地。這種土地的個人所有一方面造成占有不公和少數(shù)人憑借地產(chǎn)對他人的剝削；
另一方面也體現(xiàn)了國民對土地所有權(quán)的自然追求及歷史沿革。

　　共和國成立之后的上世紀(jì)50年代初，農(nóng)村通過土地改革打破了少數(shù)地主壟斷土地的格局，建立了農(nóng)民土地所有制。城市除對極少數(shù)退守臺灣的國民黨大官及官僚性的大實(shí)業(yè)家以及漢奸惡霸的宅院及營業(yè)性房產(chǎn)沒收外，其余民宅和民間營業(yè)性房產(chǎn)仍屬個人所有，房產(chǎn)下的土地自然也歸個人所有。但隨著意識形態(tài)主導(dǎo)的三大改造運(yùn)動的開展，農(nóng)村的農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧�體土地所有制。城市私營工商業(yè)者擁有的經(jīng)營性房地產(chǎn)也轉(zhuǎn)變?yōu)閲鵂I國有了。同時，超過一定標(biāo)準(zhǔn)的（大約為100平方米）居住性的民宅也被納入社會主義改造的范圍，由國家進(jìn)行租賃經(jīng)營，俗稱“經(jīng)租房”。期間有相當(dāng)一部分按當(dāng)時政策規(guī)定應(yīng)留給房主自住的房也被有關(guān)部門強(qiáng)行納入經(jīng)租范圍。大約從上世紀(jì)50年代中期到“文化大革命”開始，經(jīng)過一系列“改造”步驟，包括各地房管部門強(qiáng)制沒收原房主的房地契，“經(jīng)租房”便轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有�?cái)產(chǎn)，由各地房管部門統(tǒng)一經(jīng)營管理。經(jīng)租房作為民有私宅，涉及很大一部分普普通通的城市居民，幾十年來形成房主、住戶和房管部門錯綜復(fù)雜的利益糾葛關(guān)系，遺留的問題很嚴(yán)重，至今無法解決�！敖�(jīng)租房”下的土地當(dāng)然也就隨之成為統(tǒng)一管理的國有財(cái)產(chǎn)了。但從法律的角度看，從三大改造運(yùn)動開始到1982年的憲法頒布前，無論是城市居民的私人房地產(chǎn)還是農(nóng)村農(nóng)民的土地，所有權(quán)并未改變，因?yàn)橹腥A人民共和國政府頒發(fā)的城市“房地產(chǎn)所有證”和農(nóng)村“土地證”（或叫做“土地執(zhí)照”）并未有法律明令廢止。換言之，雖然經(jīng)過“社會主義改造”的城市居民的房地產(chǎn)和農(nóng)村農(nóng)民的土地事實(shí)上成為國家或集體所有了，但原由國家頒發(fā)的所有權(quán)文書從法律意義上依然生效。到了1982年，我國出臺的憲法明確規(guī)定城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，城市原擁有個人房地產(chǎn)的居民才失去對房產(chǎn)下面的土地所有權(quán)，但仍然擁有對地上房產(chǎn)的所有權(quán)，農(nóng)村農(nóng)民失去了對土地的所有權(quán)。

　　通過對土地所有權(quán)歷史演變的考量，可以得出這樣幾個結(jié)論：

　　1．在中華人民共和國成立之前，無論農(nóng)村還是城市，除特殊時段或局部地區(qū)外，土地個人所有是我國土地占有的主要形式。反映這種占有形式的私人地契無處不在。這種土地占有形式無論有過多大弊端，但它既然行之幾千年，就肯定有其存在的合理性。這種合理性就是土地作為不動產(chǎn)財(cái)富的自然性和人們對這種財(cái)富追逐的本性。

　　2．在中華人民共和國成立之后的一段時間內(nèi)，無論農(nóng)村還是城市，土地個人所有是土地占有的主要形式。由于利用國家權(quán)力消除了少數(shù)人對土地占有的壟斷，所以這段時間實(shí)際上成為中國歷史上罕有的最良性的土地個人所有時期。

　　3．三大改造運(yùn)動結(jié)束了土地的個人所有制。但直至1982年憲法頒布之前，無論農(nóng)村土地的集體所有還是城市地產(chǎn)的國有都沒有得到法律的認(rèn)可，因而都是非法操作和非法存在的。1982年頒布的憲法才使非法運(yùn)行了幾十年的土地公有制合法化。

　　4．我國的土地公有制說到底是意識形態(tài)和行政權(quán)力結(jié)合的產(chǎn)物，由于極端地否定了土地演變的歷史性、傳承性和現(xiàn)實(shí)性的合理性，在實(shí)踐中造成很大弊端。主要表現(xiàn)為農(nóng)民賴以為生的土地被無端剝奪、大規(guī)模流失及土地利益的嚴(yán)重受損；
從城市看，主要表現(xiàn)為大批居民可繼承的房地產(chǎn)利益遭到嚴(yán)重侵害，城市布局的隨意改變、傳統(tǒng)民居的惡性折遷、翻烙餅式的破壞性城建、千城一面具有中國特色的城市模式、高度壟斷的土地批發(fā)、權(quán)力和商業(yè)結(jié)合的驚人的地產(chǎn)利益尋租。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　等等。

　　5．我國土地公有制最根本的誤區(qū)在于否定了土地具有可分割的、包含商品價(jià)值的財(cái)富屬性和國民對土地的天然權(quán)利。因而土地公有制的合法性是脆弱的。

　　6．改革以來雖然我國公民已有了一定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，如農(nóng)民獲得耕地承包經(jīng)營權(quán)，城市居民可獲得房產(chǎn)下面的土地使用權(quán)。但沒有所有權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是極不可靠、很難處置、十分殘缺的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是近年來種種土地弊端的總根源。這種情況再也不能繼續(xù)下去了。

　　三、賦予我國公民必要的土地所有權(quán)

　　“環(huán)顧世界，在任何一個允許房地產(chǎn)交易的國度，走進(jìn)每一個市政廳，幾乎都能找到一張平面圖——一張私有房地產(chǎn)分布圖。政府部門、規(guī)劃師、建筑商以及其他市民，都把私有房地產(chǎn)視為神圣不可侵犯的”（引自《從源頭上守護(hù)公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)》華新民《南方周末》2004年9月2日）。要和世界接軌，任何經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都必須立于其上的土地及其制度不可能例外。我們不但需要全面借鑒土地制度演變的歷史經(jīng)驗(yàn)和深刻吸取共和國成立后在對待土地問題上的歷史教訓(xùn)，更要用世界眼光、普世標(biāo)準(zhǔn)審視我國目前的土地制度，從土地的財(cái)富屬性、社會屬性、共通屬性出發(fā)，尊重自然法意義上的土地本性和國民對土地的天然權(quán)利，適應(yīng)世界潮流，改革我國在特定歷史環(huán)境下形成的土地制度，賦予公民應(yīng)有的土地所有權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制共存的土地制度。具體建議如下：

　　第一、國家代表全體國民對整個國土包括海域、島嶼、山巒、河流、湖泊、耕地、草地、林地、灘涂、荒地、沙漠和其他國土及其地下礦藏?fù)碛薪K極的、完整的所有權(quán)。這種終極的、完整的國家所有權(quán)大體可分為四部分：第一部分是不可分割、不可讓渡的所有權(quán)，如海域、山巒、河流、湖泊等，只能在整體的意義上存在，所有權(quán)只能由國家掌握。第二部分是可分割、可讓渡的，如耕地以及與耕地類似的實(shí)業(yè)用地、住宅用地等，可以通過一定的分割、讓渡形式將國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國民個人或法人所有，這樣有利于明晰產(chǎn)權(quán)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)，提高國土資源的使用效率，促進(jìn)國土資源的保值增值。第三部分介于前兩部分之間。即以可分割、可讓渡和不可分割、不可讓渡的兩種狀態(tài)并存。如林地，有的林地所有權(quán)可以分割、出讓給林農(nóng)個人，如人工林地，商用林地；
有的就不宜分割、出讓給個人，如禁伐的原始森林土地、天然林土地等，只能由國家擁有所有權(quán)。草地也類似這種情況。第四部分特指公共土地。如公益事業(yè)占地、財(cái)政供養(yǎng)單位占地、待用土地等。這部分公共土地只要一直以“公共”形態(tài)存在，其所有權(quán)可以讓渡于所在行政區(qū)域、城市和鄉(xiāng)村的全體公民，管理權(quán)由區(qū)域行政組織、市政組織或社區(qū)的自治組織行使；
而一旦改變了“公共”形態(tài)，則可按改變了的形態(tài)對待。凡不可分割不可讓渡必須由國家保持所有權(quán)的國土資源可分為由中央政府直管、中央政府和地方政府共管、中央政府授權(quán)地方政府管理等三大塊。

　　第二．在農(nóng)村廢除已經(jīng)完全虛化的集體土地所有制，重建農(nóng)民土地所有制。具體路徑為：按現(xiàn)有農(nóng)地承包和宅基地配置格局，將耕地承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰玫霓r(nóng)民土地所有權(quán)。農(nóng)戶承包使用的林地和草地也應(yīng)將所有權(quán)轉(zhuǎn)給林農(nóng)和牧民。其余不可分割或不宜分割的農(nóng)村公地屬村社全體農(nóng)民所有，由村社自治組織管理，其使用、處置由村民大會或村民代表會議決定。

　　第三，在城市，由國家讓渡可以分割的國有土地所有權(quán)，重建居民土地所有制。具體路徑為：凡能退還的“經(jīng)租”民宅退還原房主，宅基地恢復(fù)原房主所有，已經(jīng)折遷的“經(jīng)租”民宅按房屋建筑面積和宅基地面積給原房主合理補(bǔ)償；
凡在城市購買房產(chǎn)或通過其他合法途徑獲得房產(chǎn)所有權(quán)的公民或法人應(yīng)擁有的（包括獨(dú)自擁有或分?jǐn)倱碛校┩恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)為土地所有權(quán)；
今后公民或法人購買房產(chǎn)的同時即自然擁有該房產(chǎn)應(yīng)含的土地所有權(quán)，附帶或單獨(dú)購買的土地面積一經(jīng)交易便獲得所有權(quán)；
城市不可分割或不宜分割的公共土地屬該城市全體居民共有，由市政組織管理，居民對其使用、處置應(yīng)有充分表達(dá)意見及監(jiān)督的程序通道，必要時召開市人民代表大會議定。在城市居民或法人單位擁有房地產(chǎn)所有權(quán)的情況下，城市規(guī)劃和建設(shè)必須充分尊重所有權(quán)者的意見，居民對城建規(guī)劃享有充分的參與權(quán)和必要的否決權(quán)，隨意和惡性折遷、翻烙餅式的工程建設(shè)將成為歷史。

　　第四，公民獲得土地所有權(quán)后，可以出售、出租、抵押、贈與、繼承。國家因公共利益需要，可以通過向居民購買或征地方式獲得土地所有權(quán)。但征地需要經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序，補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)和居民談判確定。居民既可以將自己的土地轉(zhuǎn)售給國家，也可以從國家購得新土地。

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