周天勇,谷成：界定清楚中央與地方事務(wù)和支出責(zé)任

　　黨的十七大提出統(tǒng)籌兼顧是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法。統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，是新時(shí)期正確認(rèn)識(shí)和妥善處理中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的重大關(guān)系之一�？茖W(xué)合理劃定中央和地方事務(wù)，是統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方積極性的前提，也是健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制的基礎(chǔ)。因此，要在界定各自所負(fù)責(zé)的支出事務(wù)的基礎(chǔ)上，劃定各級(jí)政府支出的范圍。

　�。ㄒ唬└骷�(jí)政府支出事務(wù)的界定

　　根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性、政府職能分工以及政府間事務(wù)和支出責(zé)任劃分的原則，中央與地方政府間的支出責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)按照如下思路進(jìn)行：

　　首先，體現(xiàn)國(guó)家整體利益的公共支出項(xiàng)目、全國(guó)性公共產(chǎn)品和必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排的事務(wù)，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政提供。這類公共產(chǎn)品和事務(wù)主要包括：國(guó)防、外交、國(guó)家安全事務(wù)、中央政府行政管理、外貿(mào)管理、對(duì)外援助、全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施、全國(guó)性的立法和司法、空間開發(fā)、海洋開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究和高新技術(shù)開發(fā)、全國(guó)性交通干線建設(shè)、跨地區(qū)特大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、特大自然災(zāi)害救濟(jì)、全國(guó)范圍內(nèi)收入再分配政策的制定與實(shí)施、中央銀行、中央稅的征管等等。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定（包括財(cái)政、金融政策）是一種特殊的全國(guó)性公共產(chǎn)品，其支出責(zé)任也應(yīng)由中央政府承擔(dān)。

　　其次，由本地居民享用的地方公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。這些地方公共產(chǎn)品和服務(wù)主要包括具有區(qū)域性受益特征的基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、交通、電力、電信、自來水、下水道、路燈、垃圾收集與處理、管道煤氣、港口、機(jī)場(chǎng)、車站）、社會(huì)服務(wù)（如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與社會(huì)福利、氣象預(yù)報(bào)、消防、公園）、文化與傳播媒介（如廣播、電視、報(bào)紙、雜志、出版、圖書館、文化藝術(shù)館、博物館、文物與文化遺產(chǎn)的發(fā)掘）以及社會(huì)管理等。上述公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，其支出無疑應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。

　　再次，對(duì)跨地區(qū)外部性的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與。比如，跨地區(qū)的公路、鐵路、水路運(yùn)輸、郵政、通訊等項(xiàng)目。此外，有些項(xiàng)目雖然位于一個(gè)地區(qū)，但其受益者卻不限于本地居民，鄰近地區(qū)的居民也能受益，如防洪設(shè)施、興修水利、控制環(huán)境污染等。從理論上講，這些項(xiàng)目在多大程度上使外地居民受益，應(yīng)成為中央政府在多大程度上參與的主要依據(jù)。但在實(shí)踐當(dāng)中，這個(gè)程度很難判斷。比如，教育項(xiàng)目的外部性主要在于一些受教育者在學(xué)業(yè)結(jié)束后會(huì)移居其他地區(qū)，但這些人的比例有多大，外部效益有多強(qiáng)則很難估計(jì)。如果中央政府參與，一個(gè)常見的做法是中央政府按一定的比例支付該項(xiàng)目的成本，即通過財(cái)政撥款使外部效益內(nèi)部化。當(dāng)然，撥款通常不是為受補(bǔ)政府提供一般性的財(cái)政補(bǔ)助，而是有條件的撥款，比如項(xiàng)目的配套撥款，地方政府必須用于特定的公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。

　　最后，調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間的收入分配，在很大程度上是中央政府的職責(zé)，如社會(huì)保障、社會(huì)福利項(xiàng)目等，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榈貐^(qū)間標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃的不一致可能會(huì)因?yàn)槿丝诘牧鲃?dòng)而導(dǎo)致各地的計(jì)劃難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，中央政府在這方面承擔(dān)較大責(zé)任并不意味著它承擔(dān)全部成本，有時(shí)可能只需中央政府的某種補(bǔ)貼。目前各國(guó)的通行做法是，中央政府通過對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)助，同時(shí)提出具體的原則、標(biāo)準(zhǔn)或要求，由地方政府具體實(shí)施。

　�。ǘ�）各級(jí)政府的支出結(jié)構(gòu)

　　前已述及，中央政府的事務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)包括行使外交、國(guó)防、反恐等維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、統(tǒng)一的職能；
保持宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和穩(wěn)定運(yùn)行，限制壟斷，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，重大資源的戰(zhàn)略性平衡；
全國(guó)性交通、能源重大項(xiàng)目建設(shè)；
在地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)上，縮小地區(qū)發(fā)展差距；
形成統(tǒng)一、平等和能促使勞動(dòng)力在全國(guó)流動(dòng)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系。與之相對(duì)應(yīng)，中央政府財(cái)政的主要支出項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)為：國(guó)防、外交、社會(huì)保障、中央政權(quán)和政府的行政管理、全國(guó)性重大建設(shè)項(xiàng)目的付息、地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、國(guó)立教育、對(duì)居民社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付等等。

　　省級(jí)政府的事務(wù)范圍包括地區(qū)社會(huì)管理、區(qū)域市場(chǎng)監(jiān)督和管理，地區(qū)性法律的制定和中級(jí)司法活動(dòng)，省級(jí)交通道路、水利樞紐等工程項(xiàng)目，省級(jí)的社會(huì)保障項(xiàng)目，省級(jí)治安管理、公共衛(wèi)生等等。因此，其支出項(xiàng)目包括社會(huì)保障支出及各種補(bǔ)貼支出，如支農(nóng)支出，對(duì)市、縣的轉(zhuǎn)移支付支出；
科教文衛(wèi)支出，如省屬高校、一般性文化公益事業(yè)、基礎(chǔ)性研究；
治安設(shè)備及警力支出；
投資支出，如對(duì)省內(nèi)交通、通訊、能源、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的投資，本級(jí)政府行政管理支出等。

　　縣、市級(jí)政府的事務(wù)范圍包括市、縣內(nèi)社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管，基層司法，城市管理，縣、市區(qū)消防和社會(huì)治安，基礎(chǔ)教育、創(chuàng)業(yè)和技能培訓(xùn)，縣、市級(jí)公路，市內(nèi)交通，城市供排水系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，廉租房和最低生活保障，失業(yè)保障和促進(jìn)就業(yè)等等。因此，縣、市級(jí)政府的支出項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)為本級(jí)政府行政管理支出，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資支出，科教文衛(wèi)支出，低收入人群保障支出，消防和警力支出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)等等。

　　從上述支出責(zé)任看，財(cái)政總支出的大頭應(yīng)該在省以下的地方，市、縣支出約占全國(guó)財(cái)政總支出的50%～55%，再加上省級(jí)的15%～20%，中央支出只能占全國(guó)財(cái)政總支出的25%～30%。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付勢(shì)必成為財(cái)政體制的重要組成部分。

　�。ㄈ�）地方支出與中央支出的差異

　　對(duì)于中央和地方政府的支出機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)按照各自的側(cè)重點(diǎn)加以優(yōu)化。完善中央政府的支出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：第一，降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例，最多不能超過十分之一。中央政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)自己的職責(zé)范圍和職能方式，一些具有企業(yè)性質(zhì)的支出項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，最終完全退出。即使完全退出有困難的，也應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)的方式來配置政府資源，改善管理水平。中央政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例的下降，一方面能夠從源頭上控制政府的職能越位，另一方面也能夠?yàn)檎�府彌補(bǔ)其他方面的職能缺位提供財(cái)政資金上的物力空間。第二，降低行政管理支出比例，盡可能不超過百分之五。行政管理支出比例高的重要原因是政府機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，例如中央某部曾經(jīng)有過十八個(gè)副部長(zhǎng)，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置無論從哪個(gè)角度來看都是極其臃腫的。這種機(jī)構(gòu)的撤銷可以節(jié)約大量的財(cái)政資金。即使真正不可撤銷的機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)通過下放權(quán)力而精兵簡(jiǎn)政。第三，大幅度降低中央政府在文化教育方面的支出比例，爭(zhēng)取控制在十分之一的限度內(nèi)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，首先必須改革文化教育各項(xiàng)費(fèi)用的支出主體，應(yīng)當(dāng)盡可能地由地方政府來承擔(dān)文化教育費(fèi)用的支出，并且大力拓寬私人對(duì)文化教育的投入途徑。其次，應(yīng)當(dāng)改革政府對(duì)教育費(fèi)用的投入結(jié)構(gòu)，減少更多具有私人產(chǎn)品特性的高等教育的投入，增加更多具有公共產(chǎn)品特性的初等教育，特別是義務(wù)教育投入，使之真正回歸義務(wù)教育的本來含義，從而在最大的程度上提高全國(guó)居民的文化素質(zhì)。第四，大幅度提高社會(huì)保障的開支比例，使之達(dá)到百分之五十的水平。目前我國(guó)很多下崗工人家庭生活比較困難，特別是廣大農(nóng)民還基本上沒有社會(huì)保障措施，因此我國(guó)政府有義務(wù)提高社會(huì)保障支出的比例，大幅度增加社會(huì)保障支出的絕對(duì)數(shù)額，以使更多的人能夠享受到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來的實(shí)際好處。第五，適當(dāng)提高國(guó)防保衛(wèi)安全開支的比例，使之達(dá)到百分之十五左右的水平。適當(dāng)增加政府對(duì)國(guó)防保衛(wèi)的開支比例。這樣做不僅有助于從根本上改善目前我國(guó)軍隊(duì)系統(tǒng)在中央嚴(yán)令禁止軍人商業(yè)經(jīng)營(yíng)之后面臨的經(jīng)費(fèi)短缺，而且也可以更加有效地增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)防保衛(wèi)力量，在更大的程度上捍衛(wèi)我國(guó)的領(lǐng)土完整和生活安定。第六，中央政府還應(yīng)適當(dāng)?shù)卦黾訉?duì)自然環(huán)境的保護(hù)支出，爭(zhēng)取在盡可能短的時(shí)間內(nèi)，從根本上改變我國(guó)目前這種生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的局面。

　　對(duì)于地方政府而言，應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行調(diào)整。一是大力壓縮非生產(chǎn)性開支，特別是行政管理費(fèi)支出。加強(qiáng)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵，是制定嚴(yán)格控制各項(xiàng)費(fèi)用支出的行之有效的措施，并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，采取重新定編、定崗、定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)包干辦法，實(shí)行增人不增資，減人不減經(jīng)費(fèi)。二是合理確定補(bǔ)貼范圍，壓縮財(cái)政補(bǔ)貼支出。對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政支出比重應(yīng)進(jìn)行有效控制，有步驟地縮減數(shù)量，保持合理規(guī)模。補(bǔ)貼的增長(zhǎng)必須建立在財(cái)政收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，并低于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度。同時(shí)，要配合價(jià)格改革，工資、住房制度改革以及社會(huì)保障制度的改革，合理確定補(bǔ)貼范圍，清理整頓補(bǔ)貼項(xiàng)目。三是規(guī)范財(cái)政對(duì)事業(yè)費(fèi)的供應(yīng)范圍。根據(jù)社會(huì)事業(yè)的不同類型，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、各具特色的運(yùn)行機(jī)制。促進(jìn)有條件的事業(yè)單位由福利性、社會(huì)性向經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)變，逐步退出財(cái)政資金供應(yīng)范圍。在教育事業(yè)方面，財(cái)政投入主要用于義務(wù)教育。職業(yè)成人教育以及各種社會(huì)教育要面向市場(chǎng)需求，逐步建立以財(cái)政撥款為主，多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制。在文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)方面，既要加大財(cái)政投入，又要按其服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)逐步將一部分單位推向市場(chǎng)，為社會(huì)提供更多的有償服務(wù)。在科學(xué)事業(yè)方面，鼓勵(lì)科技開發(fā)和服務(wù)機(jī)構(gòu)逐步實(shí)行企業(yè)化管理，以增強(qiáng)自我發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。四是繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源建設(shè)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系到振興財(cái)政計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)投入，保持支農(nóng)資金及時(shí)到位；
調(diào)整投資方向，突出以有償投入為主，重點(diǎn)支持龍頭企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，提高生產(chǎn)能力；
提高投入比重，以有償投入和無償投入相結(jié)合為主，支持基地建設(shè)，引進(jìn)優(yōu)良品種；
配套建設(shè)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，形成生產(chǎn)規(guī)模；
繼續(xù)支持以小型農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力；
大力支持糧食生產(chǎn)，繼續(xù)安排好糧食自給工程資金，鼓勵(lì)開發(fā)和利用非耕地農(nóng)業(yè)資源；
加大社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)力度，健全和完善社會(huì)化服務(wù)體系；
加大支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)力度。五是合理確定地方財(cái)政投資領(lǐng)域。地方財(cái)政要退出一般經(jīng)營(yíng)（營(yíng)利性）的生產(chǎn)投資，只進(jìn)行必要的公益性、基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)投資。具體來說，在基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資中，營(yíng)利性基礎(chǔ)工業(yè)的投資主體不應(yīng)是財(cái)政，而應(yīng)是大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)。高速公路、城市供水供電、電訊電話等基礎(chǔ)性項(xiàng)目，是直接為民眾服務(wù)的，可以保本經(jīng)營(yíng)或微利經(jīng)營(yíng)，不能完全由財(cái)政投資免費(fèi)提供，財(cái)政可采取控股和參股等方式進(jìn)行投資。不具備回收能力的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，主要是大型防洪水利設(shè)施、一般道路和落后地區(qū)開發(fā)，應(yīng)確立其投資主體是財(cái)政，主要用撥款方式。在公益性項(xiàng)目投資中，財(cái)政投資領(lǐng)域是非競(jìng)爭(zhēng)性的公益項(xiàng)目，如各種基礎(chǔ)性研究、中小學(xué)基礎(chǔ)教育、社會(huì)公益事業(yè)等，對(duì)這些環(huán)節(jié)的投資方式也要進(jìn)行必要的改革。（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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