鐘偉：災(zāi)后重建的金融財(cái)稅支持體系的初步框架

　　汶川大地震至今，已經(jīng)從緊急救援階段漸漸向?yàn)?zāi)后重建階段過渡，結(jié)合國內(nèi)外地震災(zāi)后重建的一些經(jīng)驗(yàn)，我們對(duì)相關(guān)的金融財(cái)稅支持體系進(jìn)行初步討論。

　　關(guān)于災(zāi)后重建的資金規(guī)模及重建周期，結(jié)合唐山以及阪神地震的情況，此次汶川大地震的特點(diǎn)是，涉及人口200萬，其中死亡失蹤合計(jì)約8萬人，災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本身較為薄弱。估計(jì)重建周期為8－10年，累計(jì)所需重建資金靜態(tài)估測(cè)約4000億－6000億之間，其中約60％需在災(zāi)后前五年支付并基本用于市政基礎(chǔ)設(shè)施的重建，但是較為可靠的重建成本估計(jì)往往需要在災(zāi)后五年才能大體得出，目前只能是非常粗略的約數(shù)。

　　關(guān)于災(zāi)后重建的政策支持手段，需要金融財(cái)稅手段的綜合配套，借助市場(chǎng)和行政的雙重力量來推動(dòng)。以下是初步的設(shè)想

　　第一部分是對(duì)災(zāi)后重建的綜合行政措施的建議

　　1、緊急事務(wù)協(xié)調(diào)處置機(jī)制和災(zāi)后重建辦公室的設(shè)置問題

　　考慮到巨災(zāi)帶來的嚴(yán)重后果，需要協(xié)調(diào)黨和政府、政府和軍警、中央部委局辦和地方政府、政府和非政府組織、國內(nèi)和國外機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，因此對(duì)有重大影響的緊急事務(wù)，是否需要在現(xiàn)有的國家應(yīng)急預(yù)案和響應(yīng)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，設(shè)立機(jī)構(gòu)化的國家基金事務(wù)協(xié)調(diào)處置機(jī)制？該機(jī)制應(yīng)獲得類似“核按鈕”的預(yù)授權(quán)，以便在巨災(zāi)發(fā)生后緊急啟動(dòng)。

　　另一個(gè)問題是，在汶川地震之后，是否有必要在國務(wù)院之下建立災(zāi)后重建辦公室？該辦公室人員為抽調(diào)部委局辦和災(zāi)區(qū)地方政府行政人員組成，屬無專門預(yù)算和編制的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，災(zāi)后重建完成時(shí)即予以撤銷，主要職能為協(xié)調(diào)災(zāi)后重建，否則部委之間、中央和地方之間的溝通協(xié)調(diào)成本可能較高。

　　2、災(zāi)區(qū)區(qū)域認(rèn)定和災(zāi)區(qū)人口特別登記制度。

　　考慮到災(zāi)后重建必須以人為核心，以人為第一重要的出發(fā)點(diǎn)，因此建議立即啟動(dòng)對(duì)災(zāi)區(qū)范圍的認(rèn)定，并由地方對(duì)災(zāi)區(qū)人口進(jìn)行特別登記，限期進(jìn)行登記凍結(jié)。這種對(duì)災(zāi)區(qū)人口的登記標(biāo)志制度，主要是為了便利災(zāi)后本地。省內(nèi)和跨省異地安置、災(zāi)民居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等后續(xù)工作的進(jìn)行，因?yàn)闉?zāi)民安置、就業(yè)、住房以及教科文衛(wèi)的優(yōu)惠措施，既是給予災(zāi)區(qū)的更是給予接納災(zāi)民的地方政府和企業(yè)，災(zāi)后重建過程較長，因此建議進(jìn)行災(zāi)區(qū)人口

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　　登記和標(biāo)志，以防范災(zāi)后重建的金融財(cái)稅支持政策被濫用。至于災(zāi)區(qū)范圍和災(zāi)區(qū)人口標(biāo)志是否應(yīng)該根據(jù)受損程度予以分級(jí)，可以謹(jǐn)慎考慮。

　　3、進(jìn)入災(zāi)區(qū)的機(jī)構(gòu)、人員、物資和交通工具等登記發(fā)放制度。

　　在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)和發(fā)生后，應(yīng)對(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)的國內(nèi)外機(jī)構(gòu)、人員、物資和交通工具等進(jìn)行便捷但統(tǒng)一高效的登記制度和發(fā)放制度，否則就難以對(duì)上述實(shí)施緊急救援和重建的機(jī)構(gòu)及個(gè)人的行為，在事中予以有效認(rèn)定、規(guī)范、配置和監(jiān)督，也難以在事后予以道德上、金融財(cái)稅上的支持或者懲戒。

　　4、慈善募捐的資金捐助證明機(jī)制。

　　目前多渠道、多場(chǎng)合發(fā)起的全民募捐活動(dòng)缺乏規(guī)范，容易造成募捐的隱性攀比和強(qiáng)制，也使得慈善募集機(jī)制的可持續(xù)性較弱，資金募集和使用缺乏監(jiān)督。建議財(cái)稅部門會(huì)同民政、商務(wù)等部門，以及慈善總會(huì)、紅十字會(huì)等非政府組織，就慈善募捐的資金進(jìn)行登記和匯總，并對(duì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的捐助行為提供規(guī)范的證明，這種規(guī)范證明至少應(yīng)包括對(duì)可以貨幣化的捐助經(jīng)濟(jì)義務(wù)的證明，和難以貨幣化的志愿行為的證明。上述證明和這些機(jī)構(gòu)、個(gè)人能否獲得金融稅收優(yōu)惠密切相關(guān)。例如捐助的經(jīng)濟(jì)義務(wù)證明，可以抵扣企業(yè)或者個(gè)人所得稅等。而義工、獻(xiàn)血等志愿行為的證明，是對(duì)捐獻(xiàn)者的尊重或有可能對(duì)其未來發(fā)展有正面影響。

　　第二部分是對(duì)災(zāi)后重建的綜合財(cái)稅措施的建議

　　1、災(zāi)區(qū)財(cái)稅收入的征管和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

　　巨災(zāi)后到重建基本完成的十年間，災(zāi)區(qū)很難有較大的財(cái)稅收入，需要中央財(cái)政金融的持續(xù)支持，但是這并不表明地方財(cái)稅制度也可以在重建中“停擺”，考慮到重建是有明確期限限制的，也考慮到最終災(zāi)區(qū)仍然需要回復(fù)到正常的公共財(cái)稅體系中來，因此災(zāi)區(qū)災(zāi)后應(yīng)迅速重建財(cái)政和稅收體系并正常運(yùn)作。建議重建的含義在于國地稅仍然正常申報(bào)或者征收。如果災(zāi)區(qū)采取申報(bào)免納方式可節(jié)約征管成本，如果采取先征后返的方式也可以。

　　災(zāi)區(qū)國地稅體制重建時(shí)應(yīng)優(yōu)先考慮“兩塊牌子、一套人馬”，將國地稅的辦公場(chǎng)所和人員合并，資金分帳入庫即可。建議財(cái)政報(bào)請(qǐng)兩會(huì)，在重建期內(nèi)對(duì)災(zāi)區(qū)稅費(fèi)實(shí)施減免，或者視重建進(jìn)度實(shí)施階段性減免，并加大對(duì)災(zāi)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保證中央財(cái)政對(duì)災(zāi)區(qū)的凈注入。

　　2、國庫資金的撥付和監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

　　災(zāi)后重建很大程度上依賴中央財(cái)政的支持，我們建議從多方面考慮，一是部委局辦和省級(jí)政府的經(jīng)常性預(yù)算在未來三年適當(dāng)壓縮，作為災(zāi)后重建之需。二是如果沿用目前的五級(jí)財(cái)政體制，可能有較多弊端。災(zāi)后重建的資金既可能撥付給災(zāi)區(qū)地方政府和安置地地方政府，也可能撥付給負(fù)責(zé)重建項(xiàng)目的部委，也可能直接撥付給災(zāi)民，前兩者可以考慮從中央到省到市縣三級(jí)垂直撥付，后者應(yīng)通過災(zāi)民身份標(biāo)志認(rèn)知直接支付到人，使得資金撥付和使用在嚴(yán)格的監(jiān)督運(yùn)行狀態(tài)之下。

　　災(zāi)后重建也可能需要就地安置、省內(nèi)和跨省異地安置并重，死難人數(shù)占人口比例較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能更適合異地安置，否則容易造成永久性心理創(chuàng)傷。通過結(jié)對(duì)子縣市，東南沿�？h市可以接受財(cái)政支持并安置部分災(zāi)區(qū)移民，災(zāi)區(qū)人口標(biāo)志可以保證重建款項(xiàng)隨移民安置而轉(zhuǎn)移。

　　3、災(zāi)區(qū)重建企業(yè)和新設(shè)企業(yè)的開設(shè)和稅收優(yōu)惠機(jī)制

　　災(zāi)區(qū)重建企業(yè)和新設(shè)企業(yè)的開設(shè)和稅收優(yōu)惠，我們建議按照災(zāi)區(qū)分級(jí)情況逐步展開，稅收優(yōu)惠力度和優(yōu)惠期限可以根據(jù)災(zāi)情來分別認(rèn)定，以引導(dǎo)災(zāi)區(qū)能夠重新恢復(fù)生產(chǎn)和生機(jī)。同時(shí)對(duì)災(zāi)區(qū)企業(yè)也應(yīng)有相應(yīng)的金融支持政策。此外，也可考慮四川省內(nèi)企業(yè)吸收災(zāi)民就業(yè)時(shí)的財(cái)稅優(yōu)惠安排。

　　4、以工代賑應(yīng)成為災(zāi)后重建和就業(yè)安置的重要形式

　　考慮到交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的重建是災(zāi)后重建的重要內(nèi)容，重建初期就應(yīng)有較為系統(tǒng)的項(xiàng)目規(guī)劃和管理制度，建議實(shí)施重建項(xiàng)目的企業(yè)，可以把原有企業(yè)職工和吸收的本地災(zāi)民混合編制，形成以原施工隊(duì)伍為主，以以工代賑的災(zāi)民隊(duì)伍為輔的新團(tuán)隊(duì)，以降低財(cái)政壓力和重建成本，此外，對(duì)以工代賑進(jìn)程中，逐步形成了專業(yè)技能，自愿成為企業(yè)職工的，建議地方政府對(duì)戶籍檔案的遷徙予以便利、幫助項(xiàng)目施工企業(yè)能正式聘用，使得移民安置能夠通過就地、異地和項(xiàng)目安置等多渠道進(jìn)行。

　　5、建立災(zāi)難模擬和緊急逃生體驗(yàn)室、嘗試抗災(zāi)應(yīng)急產(chǎn)品的生產(chǎn)

　　建議中央或者地方政府專門撥付財(cái)政資金，在地震、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)難易發(fā)生區(qū)域建立災(zāi)難模擬和緊急逃生體驗(yàn)室，供公民參觀教育和體驗(yàn)學(xué)習(xí)。此外，也建議嘗試抗震應(yīng)急食品、照明等產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和生產(chǎn)，在涉及公眾安全的場(chǎng)所，例如學(xué)校、政府辦公機(jī)構(gòu)，以類似配備消防安全設(shè)施那樣，強(qiáng)制性要求配備，對(duì)從事應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)實(shí)施技術(shù)認(rèn)證和許可準(zhǔn)入制度。

　　第三部分是對(duì)災(zāi)后重建的金融支持措施的建議

　　1、金融機(jī)構(gòu)涉及災(zāi)區(qū)的金融債權(quán)存量部分應(yīng)謹(jǐn)慎有序核銷

　　總體而言，對(duì)災(zāi)區(qū)不動(dòng)產(chǎn)方面的貸款或者按揭可能只能做核銷處理，對(duì)此部分貸款要求償還可能是不現(xiàn)實(shí)和具有巨大聲望風(fēng)險(xiǎn)的，但在核銷債權(quán)的同時(shí)，為便利災(zāi)區(qū)重建的展開，很可能需要原債務(wù)人獲得債務(wù)核銷的同時(shí)，也必須放棄其相關(guān)權(quán)利，其中最為重要的是對(duì)商

　　品房產(chǎn)權(quán)人對(duì)相關(guān)土地使用權(quán)的放棄，否則災(zāi)后重建，尤其是市政基礎(chǔ)設(shè)施的重建可能會(huì)遭遇較大困難。而對(duì)于企業(yè)貸款、農(nóng)戶小額貸款和信用卡透支貸款，建議結(jié)合災(zāi)區(qū)人口的身份認(rèn)定和具體經(jīng)濟(jì)情況區(qū)別對(duì)待，有序核銷、掛帳或者保全。

　　2、災(zāi)區(qū)貸款貼息和資本市場(chǎng)融資等優(yōu)先機(jī)制

　　對(duì)災(zāi)區(qū)的金融支持更重要地體現(xiàn)在對(duì)重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)人口的貸款支持，這類貸款包括基建貸款、企業(yè)信貸和個(gè)人貸款，這些貸款中哪些可以通過市場(chǎng)機(jī)制，哪些需要銀行獲得財(cái)政貼息后再進(jìn)行，建議事先謹(jǐn)慎權(quán)衡�？傮w而言，建議重災(zāi)人口的個(gè)人生產(chǎn)性和家庭重建性貸款更應(yīng)獲得財(cái)政貼息支持，而基礎(chǔ)設(shè)施重建本身已由財(cái)政承擔(dān)，企業(yè)重建已有財(cái)稅優(yōu)惠，再給予信貸上的財(cái)政貼息可能不太適宜。

　　此外，災(zāi)區(qū)企業(yè)在債券發(fā)行、滬深市場(chǎng)上市、再融資以及創(chuàng)業(yè)板上市方面，建議給予有期限限制的優(yōu)先安排。

　　3、特定助學(xué)貸款和社保款項(xiàng)制度安排

　　在災(zāi)區(qū)人口分級(jí)認(rèn)定制度的基礎(chǔ)之上，災(zāi)區(qū)學(xué)生未來高等教育的助學(xué)貸款，以及災(zāi)民年長后的基本醫(yī)療和養(yǎng)老金的發(fā)放均可有序進(jìn)行，如果缺乏災(zāi)區(qū)人口認(rèn)定標(biāo)識(shí)，很難設(shè)想漫長的重建期和異地安置、家庭重建之后，如何落實(shí)對(duì)災(zāi)民的持續(xù)金融支持。

　　4、中央財(cái)政發(fā)行中長期災(zāi)后重建債券

　　以募捐形式進(jìn)行的境內(nèi)外資金籌集不具備可持續(xù)性，且募集資金和重建所需資金差異巨大，因此建議中央財(cái)政發(fā)行災(zāi)后重建債券，對(duì)此類債券的收益均免稅。具體又可以分為兩類債券，一類是面對(duì)非金融機(jī)構(gòu)的債券，另一類是面對(duì)金融機(jī)構(gòu)的債券。面對(duì)非金融機(jī)構(gòu)的災(zāi)后重建債券利率低于同期儲(chǔ)蓄利率，因此具有慈善債券的性質(zhì)，但是考慮到這類債券持有人僅損失部分利息，因此慈善債券比單純募捐有利于募集更大規(guī)模和更長期限的重建資金，其對(duì)公民的公益教育影響也更深遠(yuǎn)。

　　面對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的災(zāi)后重建債券，建議其定價(jià)可以高于法定準(zhǔn)備金1.89%的付息水平之上，在貨幣市場(chǎng)6個(gè)月或1年收益率之下。這種災(zāi)后重建債券的發(fā)行，使得央行能夠具有更靈活的沖銷操作工具，而沖銷成本則從央行向財(cái)政轉(zhuǎn)移，對(duì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)而言，持有此類債券，也比面對(duì)不斷提高法定準(zhǔn)備金率的財(cái)務(wù)損失更小一些。對(duì)認(rèn)購并中長期持有的災(zāi)后重建債券，建議納入到附屬資本內(nèi)合并計(jì)算，這對(duì)提高商業(yè)銀行的資本充足率，享受差別監(jiān)管待遇也有一定意義。

　　5、由中央財(cái)政或者國家開發(fā)銀行試發(fā)行巨災(zāi)債券

　　巨災(zāi)債券是較之單純的慈善募捐更為市場(chǎng)化和更成熟的機(jī)制，其基本設(shè)計(jì)思路就是以巨災(zāi)為觸發(fā)條款，如無巨災(zāi)發(fā)生，則巨災(zāi)債券和普通債券一樣能夠給投資者帶來收益，但是巨災(zāi)等情況出現(xiàn)時(shí)，巨災(zāi)債券發(fā)行者免除對(duì)投資者的還本付息義務(wù)，巨災(zāi)債券的資金被迅速籌集并投入到災(zāi)區(qū)救援和重建進(jìn)程�？紤]到國家開發(fā)銀行在債券品種創(chuàng)新和中長期建設(shè)資金籌集運(yùn)用方面的優(yōu)勢(shì)，建議由國開行負(fù)責(zé)巨災(zāi)債券的發(fā)行。

　　6、努力推進(jìn)巨災(zāi)險(xiǎn)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)制

　　巨災(zāi)險(xiǎn)的保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)制的建立，離不開財(cái)政支持，尤其是巨災(zāi)再保險(xiǎn)，建議財(cái)政和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間設(shè)定巨災(zāi)損失賠付的上下限，如果巨災(zāi)損失在下限之下，則由再保險(xiǎn)公司全額賠付，如果在上限之上則由財(cái)政支付，如果在上下限之間，則由再保險(xiǎn)公司和財(cái)政之間，依據(jù)平均比例或者累進(jìn)比例分?jǐn)�，以幫助再保險(xiǎn)公司漸進(jìn)地推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的展業(yè)和商業(yè)意義上的可持續(xù)性。

　　除巨災(zāi)保險(xiǎn)之外，從更長遠(yuǎn)的角度看，建議推行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險(xiǎn)，包括對(duì)農(nóng)民房屋、生產(chǎn)資料、農(nóng)作物和家庭養(yǎng)殖等的保險(xiǎn)。

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