曹思源：寸寸山河寸寸金——環(huán)境保護領(lǐng)域的改革
發(fā)布時間:2020-06-08 來源: 歷史回眸 點擊： 
小學(xué)識字課本告訴我們，中國有960萬平方公里。但是，最新信息告訴我們，在生態(tài)破壞、環(huán)境污染的重重侵襲之下，我們這960萬平方公里遍體鱗傷，完好的肌膚所剩無幾，生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)已占國土面積的60%以上。如果不奮起救治，國將不國！
一、災(zāi)難就在前頭
我國的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難主要來自三個方面
1、沙漠可能吞沒中國
土地沙化是我國特別是西北地區(qū)當(dāng)前最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。不斷加劇的沙塵暴、不斷擴展的沙化土地使得生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了極大危害。建國以來，我國沙漠面積已由15億畝擴大到25億畝，全國已有66.7萬公頃耕地、235萬公頃草地和639萬公頃林地變成流沙。荒漠化年均擴展速率達(dá)4％以上。由于風(fēng)沙的影響，許多地方人畜已失去生存條件，農(nóng)牧民被迫遷往他鄉(xiāng)，成為“生態(tài)難民”。
現(xiàn)在我國從西北、華北北部到東北平原的西部，分布著沙漠、戈壁和荒漠化土地200多萬平方公里，已是國土面積的四分之一。共有12塊沙漠和沙地。而且土地沙漠化面積還在繼續(xù)擴大，上世紀(jì)50年代末至70年代中期每年擴大1560平方公里，70年代中期至80年代后期每年擴大2100平方公里、90年代末每年擴大3460平方公里。沙漠已經(jīng)逼近北京，最近的沙漠距天安門僅僅70公里，以致很多人發(fā)出了北京需要遷都的呼聲。
近幾年來，我國對荒漠土地治理工作雖然取得了舉世矚目的成績，局部取得了成功，但總的形勢依然非常嚴(yán)峻，一些地區(qū)荒漠化仍在加劇、在擴大，全國264萬平方公里荒漠相當(dāng)于73個臺灣省的面積，每年新增的荒漠化面積則相當(dāng)于丟失一個中等縣，幾乎每分鐘就損失4.5畝寸金之地，許多生態(tài)性災(zāi)難頻繁發(fā)生。過去幾十年里，國家對沙漠化防治工作投入了大量人力物力，但研究顯示，僅有約10%的沙漠化土地得到了治理，12%的沙漠化土地得到了不同程度的恢復(fù)，“局部治理，整體惡化”的狀態(tài)并沒有得到根本改變。北方干旱地區(qū)從西到東綿延萬里的沙漠還在向中華腹地進軍。最近在對40年來中國681個氣象站氣象實測資料綜合分析后，中國科學(xué)家發(fā)現(xiàn)，青藏高原已成為新的風(fēng)沙策源地。青藏高原荒漠化土地已達(dá)到了50多萬平方公里，占青藏高原總面積的二成，比上世紀(jì)70年代凈增近4萬平方公里，增長率超過8%。
現(xiàn)在青海湖已在日漸濃縮，趨向干涸。如不能采取有效措施阻止整個青海湖干涸，西北、華北、東北地區(qū)和整個青藏高原乃至大半個中國全變成沙漠就指日可待了�？梢哉f“沙漠正在包圍中國”決不是危言聳聽，中華民族又到了最危險的時候！[注1]
2、水資源缺乏且嚴(yán)重污染
雖然中國水資源總量居世界第二，但人均占有量只有世界平均水平的33%。中國面臨著水資源的嚴(yán)重缺乏，特別是北方地區(qū)，其農(nóng)業(yè)占全國的66%，而水資源供給的80%卻在南方，主要在長江流域。
中國的糧食生產(chǎn)嚴(yán)重依賴水資源，大約80%的糧食產(chǎn)自水澆地（這一數(shù)據(jù)在美國是20%，在印度則是60%）。從1982年到2000年，黃河每年有2/3的時間干涸。
與20世紀(jì)50年代初相比，全國湖泊面積減少15%，長江中下游的湖泊數(shù)量減少一半以上，天然濕地面積減少26%。全國每年平均消失20個天然湖泊。建國以來，已有1000個湖泊干涸。
中國北方的蓄水層被消耗的速度要快于它能得到補給的速度。海河流域的水位線下降了50至90米，許多城市，如天津和濟南發(fā)生了嚴(yán)重的地表沉降。
中國水資源使用效率很低。有專家估計中國用來灌溉的水資源的60%由于種種原因而浪費掉了。
中國也長期受到洪水的困擾。2003年7月的洪水影響了中國南方、東部和中部的一億人口。對長江流域和黃河流域森林的過度采伐加劇了洪水的發(fā)生。從20世紀(jì)80年代起，這些流域由于無節(jié)制的采伐，森林覆蓋率減少了30%。
據(jù)《2006年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2006年全國水資源總量25567億立方米，比上年減少8.9％；
全年總用水量5716億立方米，比上年增加1.5％。這一增一減之中，不難看出我國水資源的嚴(yán)重危機。
據(jù)環(huán)境保護總局發(fā)布的《2006年中國環(huán)境狀況公報》，全國近14萬公里河流的水質(zhì)評價：近40%的河水受到了嚴(yán)重污染；
全國七大江河水系中，劣五類水質(zhì)占41%。在被統(tǒng)計的我國131條流經(jīng)城市的河流中，嚴(yán)重污染的有36條，重度污染的有21條，中度污染的有38條。污染率達(dá)到總水系面積的87%。
淮河是中國投入最多、開展污染治理最早的河流，但如今仍然是受污染最嚴(yán)重的河流。淮河在評價的2000公里的河段中，78.7%的河段不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，79.7%的河段不符合漁業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)，32%的河段不符合灌溉用水標(biāo)準(zhǔn)。10年前，淮河還生長著60多種魚類資源，可如今這些魚類幾乎絕跡。當(dāng)?shù)赜芯涿裰{：“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水質(zhì)變壞，八十年代魚蝦絕代，九十年代身心受害�！被春恿饔蛟S多地區(qū)癌發(fā)病率比正常地區(qū)高出十幾倍到上百倍，一些村莊2/3的人肝腫大，讓人聞之莫不心酸。
全國地下水資源與環(huán)境調(diào)查評價顯示，我國地下淡水可開采資源為每年3530億立方米，但卻有一半地區(qū)的淺層地下水遭到不同程度污染，其中城市最為嚴(yán)重。
海洋的污染狀況也不容樂觀。廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局的調(diào)查結(jié)果表明，珠江口海域有95%的海水被重度污染。曾經(jīng)是我國富饒“海上糧倉”的東海，卻在每年4月到6月赤潮頻發(fā)。專家指出，全國的污染通過河流向沿海集中的結(jié)果，是中國水污染的“最后一道防線”已被無情撕破。
水污染直接危害的是百姓飲水安全。國家水利部披露出一組令人驚心的數(shù)字：目前全國有3.2億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，其中約6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水，1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)。
據(jù)中國科學(xué)院發(fā)布的國情研究報告稱：我國符合飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水僅占10%，基本符合標(biāo)準(zhǔn)的占20%，不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)70%。以地下水為飲水的城市，90%以上的地下水受到不同程度的污染，而且污染逐年加重。
3、大氣污染會殺人
中國已成為世界上大氣污染最嚴(yán)重的國家之一，國際通行的衡量空氣污染的標(biāo)準(zhǔn)，是測量每立方米空氣中所含的懸浮微細(xì)粒子。世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)是20微克。中國只有1%的城市居民生活在40微克的標(biāo)準(zhǔn)以下，有58%的城市居民，生活在100微克標(biāo)準(zhǔn)以上的空氣中。
近年來“灰霾”這個詞在各種媒體上出現(xiàn)的頻率越來越高。霧主要是由水滴組成的，而霾主要是由干粒子組成的。現(xiàn)在霧和霾已糾纏在一起形成了灰霾天氣。僅2007年12月，廣州的灰霾天就達(dá)到22天。
2006年，深圳灰霾天氣是164天，07年已達(dá)231天。深圳灰霾天氣不是單獨的，廣州、東莞等珠三角城市都受到了這種區(qū)域性灰霾的影響。
工業(yè)發(fā)展超過環(huán)境負(fù)荷，珠三角從機械污染、化學(xué)污染過渡到了多種污染并存局面。國外發(fā)達(dá)國家完成這一污染過程花了200年，而我們只花了30年，就完成了三個污染階段的演變。
城市密集成群，減少了以前存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部的 空氣污染緩沖區(qū)，一方面造成污染物不易擴散，另一方面也把很多城市連成污染的整體。
灰霾的形成將會對各種傳染疾病的流行起到一個推波助瀾的作用，長期生活在這樣的大氣環(huán)境中，人的機體抵抗力必將大為減弱。
我們?nèi)嗣刻煨枰粑?5立方米的空氣，住在城市里的人就相當(dāng)于吸塵器，每天要過濾15立方米的空氣，這樣持續(xù)下去，細(xì)粒子污染對身體的危害要比切爾諾貝利核輻射嚴(yán)重。影響最大的是人類生理年齡的兩端——孩子和老人。
大氣污染對北京市民的呼吸系統(tǒng)疾病和心腦系統(tǒng)疾病造成的死亡率影響，分別為每天增加41和59人，過早死亡的經(jīng)濟損失分別為2550萬元和3691萬元。大氣污染引起的居民健康經(jīng)濟損失不容忽視。2004年，中國城市由于空氣污染共造成35萬多人死亡，約64萬呼吸和循環(huán)系統(tǒng)病人住院，25.6萬新發(fā)慢性支氣管炎病人，造成的經(jīng)濟損失高達(dá)1527.4億元。國家環(huán)保部專家進一步證實，“近年的數(shù)據(jù)與2004年大體相似”。
1952年12月倫敦“霧都劫難”，有4700多人因呼吸道病而死亡，災(zāi)后幾個月，又有8000多人死于非命。當(dāng)時英國霧中煙塵顆粒物濃度是每立方米4毫克的量級，2007年12月28日我國北方某特大城市個別測站的小時峰值濃度已經(jīng)達(dá)到了每立方米1毫克。倫敦霧中的污染物以燃煤產(chǎn)生的硫化物為主，我們城市空氣中的污染物成分更復(fù)雜了。污染狀況甚至還要嚴(yán)重。我們要警惕倫敦霧災(zāi)在中國重演，不能等到出現(xiàn)事故以后再被動地應(yīng)付。[注2]
經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）經(jīng)過18個月在中國的實地調(diào)查研究，于2007年7月17日公布了關(guān)于中國環(huán)境政策的報告書《OECD中國環(huán)境績效評估 》，并在北京與中國政府簽訂了備忘錄。報告認(rèn)為，中國政府在環(huán)保領(lǐng)域取得了一定的成果，但中國的大氣和水污染狀況仍然十分嚴(yán)重。
經(jīng)合組織的報告預(yù)計，中國的空氣污染每年將導(dǎo)致2000萬人患上呼吸系統(tǒng)疾病。到2020年之前，污染會導(dǎo)致中國“60萬城市人口過早死亡，每年發(fā)生2000萬例呼吸系統(tǒng)疾病、550萬例慢性支氣管炎和健康受損病例”。這可能使中國國內(nèi)生產(chǎn)總值損失13%。
報告認(rèn)為，雖然中國是世界第四大經(jīng)濟體，但中國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)常常更接近某些最貧窮的國家。
我國的生態(tài)環(huán)境危機之深重，可以概括為“經(jīng)過多年累積，中國現(xiàn)在已經(jīng)形成了世界上范圍最廣、程度最深、影響最大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，越來越逼近環(huán)境安全的底線�！盵注3]即：災(zāi)難就在前頭。
環(huán)境問題在中國已不是單一的經(jīng)濟問題，隨著民眾環(huán)境意識的覺醒，環(huán)境問題正在變成嚴(yán)重的社會問題，并且很可能演化為有損社會和諧的社會危機。更為嚴(yán)重的是，如果環(huán)境污染在中國造成的危害過大，很可能全面顛覆中國多年改革獲得的小康成果，而成為一個具有爆炸性的政治問題。
二．軟約束難治硬污染
自有環(huán)境污染以來就有環(huán)境保護工作。環(huán)保工作也并非沒有一點成就，但生態(tài)環(huán)境形勢整體上卻在惡化，每況愈下。人所共知的事實是：治理的速度趕不上污染的速度；
生態(tài)破壞的速度與生態(tài)保護工作的速度之比，猶如兔子和烏龜賽跑，讓人啼笑皆非。原因究竟何在？說透了，就是我們抓生態(tài)環(huán)境保護的這一手很軟，謂之“軟約束”；
而人家搞破壞生態(tài)、污染環(huán)境的那一手卻很硬。軟約束碰上了硬污染，哪有不敗之理？
“軟約束”主要表現(xiàn)在五個方面。
1、行政處罰上限太低。
當(dāng)前我國環(huán)保立法存在的首要問題，是法律上設(shè)定的行政處罰上限太低，
致使環(huán)境違法成本低，守法執(zhí)法成本高。
有關(guān)部門統(tǒng)計，我國環(huán)境違法的平均罰款不及治理成本的l0％ ，不及危害代價的20％ 。一個每天排放5000—6000噸廢水的中小型企業(yè)， 按照每噸水處理費用2元的標(biāo)準(zhǔn)計算， 一年就需花費污水處理費300多萬元， 而有的大型企業(yè)治污設(shè)施每天運行費用就在10萬元左右，一年則高達(dá)3000多萬元，對污染大戶來說， 閑置污染防治設(shè)施一天就可以節(jié)省幾萬甚至十多萬元。但是，按水污染防治法規(guī)定，對于擅自拆除、閑置水污染防治設(shè)施，排放污水超標(biāo)的，最高只能罰款10萬元。遠(yuǎn)不如一天偷排所節(jié)省的運行費用。
據(jù)報道，前不久廣州的一次強制查封排污企業(yè)的過程遭到違法者的抵觸，一家工廠負(fù)責(zé)人理直氣壯地說：“我們寧可繼續(xù)生產(chǎn)也不愿治污，大不了繼續(xù)受罰，反正環(huán)保罰款的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如停業(yè)整頓的損失和環(huán)保設(shè)備的購置維護費多�！�
2007年吉林石化發(fā)生爆炸案后，國家環(huán)�？偩謱χ惺图质止咎幰�100萬元的行政罰款。并沒有要求公司承擔(dān)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。而國家卻投入了大量的物力人力對松花江水質(zhì)實施實時監(jiān)測、消除污染對流域的影響。
2、一事不再罰原則造成違法漏洞。
《中華人民共和國行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰�！� 這也就是人們所說的 “一事不再罰款原則”。但該法卻沒有規(guī)定什么是“一個違法行為”，即什么是“一事”。是違法一天構(gòu)成一個違法行為，還是違法十天、一個月或者一年構(gòu)成一個違法行為?因此，在環(huán)境行政執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)這種情況：環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法，依法給予了責(zé)令改正和罰款處罰，但幾天后或者一個月后再去檢查， 該企業(yè)絲毫未改，照樣違法。如果環(huán)保部門再給予處罰，該企業(yè)就認(rèn)為環(huán)保部門違反了一事不再罰款的原則，(點擊此處閱讀下一頁)
訴訟到法院，法院也往往支持企業(yè)。這樣，環(huán)保部門對企業(yè)處罰一次以后，就不敢再進行第二次處罰。
其實，在西方發(fā)達(dá)國家，法律很少對罰款的次數(shù)及上限作出明確規(guī)定，而是依據(jù)污染環(huán)境所造成的實際經(jīng)濟和社會損失，從而測算出具體的處罰額度，此舉意在增加違法者的經(jīng)濟成本和心理成本，從而提高威懾力，迫使公民和企業(yè)嚴(yán)格遵守法律。
比如，美國根據(jù)《綜合犯罪控制法》起草的《判決指南》規(guī)定，造成水體污染、大氣污染、有毒廢物處置等7個方面的環(huán)境犯罪的等級及其刑事責(zé)任，可以處以每天2．5萬美元(后又改為2．75萬美元)的罰金，這種罰金根據(jù)違法天數(shù)而定，并沒有最高限制。除了罰款還有更嚴(yán)厲的監(jiān)禁處罰，最高是違法一天判一年監(jiān)禁，對再犯者還將加重處罰。這一規(guī)定在現(xiàn)實中得到嚴(yán)格執(zhí)行：美國最大的煤炭電力公司—— 美國電力公司由于發(fā)電燃燒煤炭排放的廢氣，長期以來制造環(huán)境污染，被告上法庭，被判支付高達(dá)46億美元罰款，減少溫室氣體排放量將近七成。[注4]
面對如此天文數(shù)字般的違法成本，哪怕是實力強大無比的大企業(yè)，也都會膽戰(zhàn)心驚，這就是巨額懲罰的威懾力量。
3、限改令變成“保護令”。
據(jù)《新京報》2007年6月26日報道：長江荊州段多家造紙企業(yè)長期違法將生產(chǎn)廢水直排長江，嚴(yán)重威脅下游飲用水取水安全。今年3月，荊州市要求這些企業(yè)限期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，否則將被強制關(guān)停。然而，“限改令”發(fā)出后，這些企業(yè)利用“限改令”大限之前的時間抓緊生產(chǎn)公開排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺“限改令”其實還不錯，起碼這一兩年生產(chǎn)排污沒人干擾。
其實，地方政府對一些嚴(yán)重污染企業(yè)，應(yīng)敢于實施“立刻死亡”。即使限期治理，給出的時間也應(yīng)具可操作性，否則企業(yè)在期限內(nèi)無法完成整改，必然以“末世心態(tài)”惡意排污。
國家環(huán)�？偩汁h(huán)境檢察局局長陸新元也表示，目前一些地區(qū)對污染事件處理過輕、過慢，成為中國環(huán)境保護工作的瓶頸。
4、一些地方政府對一些重點企業(yè)實行所謂的“掛牌保護”，規(guī)定執(zhí)法部門不準(zhǔn)檢查。
確立“掛牌保護”制度，本是地方政府出于治理亂罰款、亂收費、亂攤派的考慮而采取的一種行政保護。但地方政府的“好心”并沒有被企業(yè)“領(lǐng)情”，一些企業(yè)想的卻是借這塊“金”字招牌，從事違法活動，賺取非法利潤。地方政府的“掛牌保護”實際上成了企業(yè)違法的“保護傘”。
河南新安縣洛新經(jīng)濟工業(yè)開發(fā)區(qū)的100多家企業(yè)中絕大多數(shù)沒有污染防治設(shè)施，園區(qū)生產(chǎn)生活廢水多年來直接排入黃河支流澗河。據(jù)國家環(huán)�？偩趾捅O(jiān)察部調(diào)查，新安縣政府2002年以來多次出臺有關(guān)政策，明確規(guī)定對工業(yè)園區(qū)實行封閉管理，進區(qū)企業(yè)實行“掛牌保護”，拒絕環(huán)保部門的監(jiān)管。
這種行政手段將法律放在一個“虛置”的位置上，嚴(yán)重削弱了國家法制的作用。
5、司法部門阻撓司法服務(wù)。
2004年2月11日到3月2日，四川化工股份有限公司（以下簡稱川化公司）違規(guī)技改，設(shè)備出現(xiàn)故障，導(dǎo)致未經(jīng)處理的廢水直接進入沱江。廢水先污染了沱江下游的資陽、簡陽、內(nèi)江等地后流入長江，造成近百萬群眾飲用水暫停供應(yīng)、工廠暫時停產(chǎn)、電站水庫被迫放水、農(nóng)作物大量受損、魚類大量死亡的嚴(yán)重后果。據(jù)核查認(rèn)定，沱江污染直接經(jīng)濟損失為2.19億元人民幣，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)需五年時間。但是，長江流域水污染事故民事責(zé)任追究普遍不到位，流域生態(tài)損失更是少有人提及。為什么呢？我們從沱江水污染事故處理中可以發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)。
據(jù)2004年9月24日《天府早報》報道，沱江污染事故發(fā)生后，資陽市雁江區(qū)司法局下發(fā)了《資陽市雁江區(qū)司法局關(guān)于＜辦理涉及沱江特大污染事故賠償案件有關(guān)問題＞的通知》（區(qū)司發(fā)［2004］19號）。通知要求區(qū)內(nèi)：“各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所不應(yīng)受理涉及沱江特大污染事故索賠一方的委托代理；
推辭不了的委托代理，只能代理其非訴訟活動，不準(zhǔn)收取代理費�！边@一官方文件公然非法取消了司法服務(wù)機構(gòu)的正常工作，間接侵犯了受害者的環(huán)境訴訟權(quán)，保護污染制造者逃避經(jīng)濟賠償責(zé)任，引起了四川省社會各界和人大代表的紛紛質(zhì)疑。
三、制度變革救河山
生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的低效率再一次證明了，只有制度變革，才能救我河山。在此，我提出四點意見：
1、決不允許吃污染飯
從國家環(huán)保部到地方各級環(huán)保局，作為政府部門，理應(yīng)“吃財政飯”，
由財政撥給經(jīng)費。但是現(xiàn)在的離奇景象是，環(huán)保部門大部分人員工資和辦公經(jīng)費要靠“自籌”。2007年7月31日《人民日報》報道：據(jù)靈壁縣環(huán)保局紀(jì)檢組長劉團結(jié)介紹，現(xiàn)在環(huán)保局有干部職工94人，其中公務(wù)員編制的有8人，他們的工資由縣財政全額發(fā)放；
財政差額撥款的有13人，他們的工資縣財政發(fā)70％，另外30％由環(huán)保局自己解決；
剩下的73人都在環(huán)境監(jiān)察大隊，他們的工資全部要靠環(huán)保局自己來解決。
環(huán)保局自己如何解決？“靠山吃山、靠水吃水”，環(huán)保局就靠征收排污費了。靈壁縣環(huán)保局的有關(guān)人員介紹，環(huán)保局去年收上來的排污費為99萬元，這些錢25％上繳省、中央財政；
40％由市、縣調(diào)控統(tǒng)一安排使用；
剩下35％歸縣環(huán)保局支配，環(huán)保局基本上把這35％的排污費用于發(fā)工資。于是乎，環(huán)境監(jiān)察大隊的很多人整天在外面收取排污費，以便給自己發(fā)工資。征收排污費，或曰“創(chuàng)收”，成了他們最主要的工作。
接下來，問題就麻煩了。如果各排污單位經(jīng)過整改、污水都作了有效處理，不再排污了，那環(huán)保局就收不到“排污費”，就沒有錢給大部分干部職工發(fā)工資。為了保護“財源”，就只好保留一部分污染源，以便于“污染飯”可以持續(xù)地吃下去。只有污染源長盛不衰，環(huán)保局才能香火不斷，所謂“治污”就無非是演戲而已，納稅人的錢則在這里消耗以盡。而這并不是個別地方的事，如華北某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有56個市、縣環(huán)保部門將污染治理資金3457萬元挪用于本部門的經(jīng)費支出，占財政撥付環(huán)保部門污染治理資金總額的50％。
國家治污多年，一筆賬不能不算。1998年至2003年，水利部投資3562億元，治淮（淮河）10年花費600億元，治滇（滇池）十幾年耗資47.62億元。2005年，太湖治理一期總投資110億元，而效果呢，并未從根本上解決問題。其成因，行家一語道破：“技術(shù)落后”。行家曾追問有關(guān)人員，“為什么不用新技術(shù)？”答：“用新技術(shù)有風(fēng)險。做壞了，新技術(shù)不僅落人話柄，還烏紗難保。沿用舊技術(shù)，做砸了可以拿前邊的失敗者說事。前幾任不成功，本人不成功理所當(dāng)然�！迸懦庑录夹g(shù)的另一隱情，知情人士道破：“行家治好了，一些專吃治污飯的‘專家’就得從分肥大餐中退下”。未能從根本上解決問題的第二個原因就是科技腐敗。如“內(nèi)部人”自己立項、自己招標(biāo)、自己評標(biāo)、自己中標(biāo)、自己決算、自己驗收，等等。[注5]
問題看清楚了，要解決并不難。關(guān)鍵在于這里需要觸動財政制度改革和干部人事制度及選舉制度的改革。
2、公眾參與要制度化
公眾是環(huán)境的最大利益相關(guān)者，世界環(huán)保事業(yè)的最初推動就來自于公眾。我國環(huán)境保護多年來效率不高，后果嚴(yán)重，與公眾參與權(quán)利得不到保障有關(guān)。
報載位于貴州省銅仁市龍?zhí)锎宓奶┰磋F合金廠污染嚴(yán)重，為了降低成本，生產(chǎn)時經(jīng)常不開治污設(shè)備、任由污染物向周圍大量排放。村民多次抗議無果而斷水源，迫使該廠停產(chǎn)。結(jié)果是反污染的四位英勇村民楊光均、楊光華、楊國平、羅來富居然被市公安局以“涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪”刑事拘留，并于2006年8月10日被判處有期徒刑1年，緩刑2年。類似案件不時見諸報端。[注6]
但是，歷史畢竟在進步。廈門市圍繞“PX項目”建設(shè)的風(fēng)波，就是一例。
騰龍芒烴（廈門）有限公司擬在廈門市海滄區(qū)興建 “對二甲苯”石化項目（簡稱PX項目）。該項目總投資高達(dá)108億元，建成后有望為廈門市增加800億元的產(chǎn)值。但是，“PX項目”距離廈門市中心和國家級風(fēng)景名勝區(qū)鼓浪嶼均僅7公里，而且海滄區(qū)已經(jīng)成為一個新開發(fā)的居民生活區(qū)。因為該項目所處位置敏感以及存在極高危險性，引起了全國政協(xié)委員和廈門市民的極力反對。成千上萬市民為此上街“散步”，表達(dá)心聲。
2007年5月30日，廈門市正式宣布緩建“PX項目”。6月7日 ，國家環(huán)保總局要求就“PX項目”對廈門市進行全區(qū)域總體規(guī)劃環(huán)評。12月，廈門市公開搖號產(chǎn)生市民代表參加廈門海滄南部地區(qū)環(huán)評座談會。在49名與會市民代表中，超過40位表示堅決反對上馬PX項目。此后福建省和廈門市政府順從民意，決定該項目停止在廈門市海滄區(qū)興建，遷至漳州古雷半島興建。
[注7]
至此，事件開始進入良性發(fā)展。媒體評價是：“政府與市民在一起成長�！睆B門“PX項目”已經(jīng)成為公眾積極參與環(huán)保的一個標(biāo)志性的事件。
當(dāng)今世界任何一個法治國家都在其憲法中明文規(guī)定保護公民的健康權(quán)。而健康權(quán)離不開環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指公民要求其所置環(huán)境具有基本生態(tài)功能的權(quán)利，主要包括四方面的內(nèi)容：一是優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)，即公民有享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利；
二是惡劣環(huán)境拒絕權(quán)，即公民有拒絕惡劣環(huán)境（如水氣污染、噪音等）的權(quán)利；
三是環(huán)境知情權(quán)，即公民有知曉環(huán)境資源生態(tài)狀況的權(quán)利；
四是環(huán)境參與權(quán)，即公民有參與環(huán)境保護的權(quán)利。
單個公民以散兵游勇的方式行使環(huán)境權(quán)、參與環(huán)保工作，自然勢單力薄。如果他們形成合法的民間團體（NGO）開展工作，效果就大不一樣。國務(wù)院2006年4月發(fā)布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，也號召“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟�！�
中國民間環(huán)保組織近年來逐漸走上社會前臺，日趨活躍。中國NGO的數(shù)量正在急劇上升，社會團體由1978年以前的6000多個猛增到2001年底的13萬個，其中相當(dāng)一部分是環(huán)保組織。民間環(huán)保組織的規(guī)模日益龐大，其組織性，科學(xué)性也不斷完善。中國民間環(huán)保意識的覺醒，正是從零星的個人自發(fā)舉動，演變?yōu)榧w性的家園維護行為。而公益訴訟等一系列法規(guī)的逐步健全，也使民間的環(huán)保意識與行為，逐步獲得法律支撐，形成法律與民眾的良性互動。
如果說，這兩年刮起的“環(huán)保風(fēng)暴”，正在喚醒每個國人心中的家園感、維權(quán)意識和環(huán)境觀念，那么在“環(huán)保風(fēng)暴”之外，促使民間環(huán)保自治力量獲得官方更多的支持與法律保護，讓所有環(huán)境污染的肇事者都受到應(yīng)有的法律懲處，將為突破“環(huán)保困境”發(fā)揮切實的作用。
3、信息公開化要落實
公眾參與環(huán)境保護有一個重要條件，就是環(huán)境信息要公開化。其實這也是一個現(xiàn)代國家的普遍原則。我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民�！币磺袡�(quán)力，當(dāng)然包括知情權(quán)。憲法同一條還規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”公民不知情，如何管理？不知情，如何評價委托管理者即國家機關(guān)公務(wù)人員的工作態(tài)度和工作水平？
基于這種認(rèn)識，筆者曾于1989年5月5日在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召集的知識分子座談會上鄭重提出關(guān)于制定一部信息公開法的建議：要求各級國家機關(guān)按照一定程序?qū)⑿畔⒐_的范圍對外公布，并檢查執(zhí)行情況；
對于違反《信息公開法》的機關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)象違反《保密法》一樣給予必要的處分。這樣才能改變公開化措施不規(guī)范、不穩(wěn)定的狀況，形成有法可依、違法必究的制度。
我這條建議當(dāng)時已通過正規(guī)渠道上報中共中央，不過回聲則在遙遙的十年、二十年之后。1998年國務(wù)院開始醞釀制定信息公開條例；
2003年的“非典”又為這項立法加了一把勁；
《中華人民共和國政府信息公開條例》終于在2007年四月公布，并定于2008年5月1日起正式實施。
國務(wù)院通過信息公開條例不到半個月，當(dāng)時的國家環(huán)�？偩直愠雠_了《環(huán)境信息公開辦法（暫行）》，成為第一個提出實施方案的部門，應(yīng)該說是很有勇氣。但是，環(huán)保信息公開化要真正付諸實踐，還不是那么簡單，可謂任重而道遠(yuǎn)。
在環(huán)保工作中，一些地方政府往往立足于“家丑不可外揚”，本能地捂蓋子，還美其名曰：“污染的信息不能隨便傳播，以免公眾恐慌”。以至于2007年在松花江污染事件中，長達(dá)8天的時間里，地方政府都沒有向社會公布真相。后來在記者的追問之下，一位堂堂的省長居然自我解嘲說是“善意的謊言”。國家的主人可不希望公仆來這種“善意”！
促使政府切實執(zhí)行信息公開條例的真正動力在很大程度上要靠每個公民、NGO和新聞媒體的廣泛參與，包括對違背信息公開條例的機構(gòu)和官員進行揭發(fā)、批評和追究。姑息，就會慣壞了我們的公仆！
4.加快林業(yè)私有化，提高森林覆蓋率
(點擊此處閱讀下一頁)
眾所周知，森林是生態(tài)環(huán)境保護的綠色長城。森林可以涵養(yǎng)水土、調(diào)節(jié)氣候并在光合作用下吸收大量的二氧化碳，減緩全球變暖。因此，積極植樹造林、切實保護森林、努力提高森林覆蓋率，并不僅僅關(guān)系林業(yè)工作，而且關(guān)系人類生態(tài)環(huán)境的全局。
我國森林覆蓋率在半個多世紀(jì)以來大幅下降、損失驚人、后果慘重。原因何在？根本原因就在于長期以來集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)利責(zé)任不明、經(jīng)營機制不活、利益分配失調(diào)。人們的社會存在，決定其社會意識。在那種情況下，廣大林農(nóng)的思想是“林不歸我，我不愛林；
利不連我，我不管林”，林農(nóng)沒有經(jīng)營林業(yè)的主體地位和發(fā)展林業(yè)的積極性和主動性。而不法分子對于形同“無主”的集體山林進行亂砍濫伐倒是肆無忌憚。歷史已經(jīng)沉痛地宣告：這種荒唐的“集體所有、人人沒有”的林業(yè)體制，使中國林業(yè)生產(chǎn)力受到了空前嚴(yán)重的破壞。
由于過量采伐，大批天然林被毀，復(fù)層林變成了單層林，森林質(zhì)量大幅度下降，帶來的是水土流失、山體滑坡、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)惡化。
截止到2000年底，中國森林面積只剩下15.8億公頃，森林覆蓋率16.55%，僅相當(dāng)于世界森林覆蓋率27%的61.3%，全國人均森林面積0.128公頃，只相當(dāng)于世界人均0.6公頃的21.3%。
全國各地的林農(nóng)們有著共同的改革需求：希望產(chǎn)權(quán)到手，盼望林地回家。中共十一屆三中全會之后，全國數(shù)浙江分田最快、最堅決、最徹底；
同時，浙江還堅決、徹底地分山林。浙江分山林，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)一步到位，老爺子置下的林產(chǎn)，兒孫可以繼承。如此情勢，誰家還上山去亂砍濫伐——森林覆蓋率咋不會年年新增呢？分山林前，浙江森林覆蓋率排國內(nèi)倒數(shù)幾位，短短20多年時間浙江全省披綠，主要不是地方當(dāng)局特別重視林業(yè)（那會兒根本沒有環(huán)保理念），而是林業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化起了大作用。中國統(tǒng)計信息網(wǎng)統(tǒng)計顯示2000年浙江省的森林覆蓋率高達(dá)54.6%；
2006年浙江省統(tǒng)計局統(tǒng)計公報報告顯示浙江省全年完成造林面積1.1萬公頃，森林覆蓋率為60.5%；
2008年統(tǒng)計顯示浙江省的森林覆蓋率已達(dá)62.9%，一切能種樹的地方皆為綠色覆蓋。
實踐再次證明：必須讓耕者有其山，還山于民、還林于民。惟有實行林權(quán)改革，林業(yè)才有希望。
以浙江為榜樣，一場以明晰產(chǎn)權(quán)、減免稅費、放活經(jīng)營和規(guī)范流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革在江西也拉開了序幕。2004年9月試點，2005年4月全省全面鋪開。2006年6月，全省轉(zhuǎn)入配套改革階段。截至2006年，全省林地總面積的85%以上已通過改革明晰產(chǎn)權(quán)，其中分山到戶率達(dá)到80%以上。以前全家年收入不過幾千元的林農(nóng)，而今收入翻了幾番；
農(nóng)民造林的熱情空前高漲。2005年全省人工造林329萬畝，是近10年來最多的一年。2006年全省造林又比上年增加100多萬畝，吸引社會資金投入造林達(dá)5億多元。全省有44萬多農(nóng)民工返鄉(xiāng)經(jīng)營林業(yè)。農(nóng)民笑了，山林綠了，山區(qū)農(nóng)民正在實現(xiàn)“由綠起來到富起來”的跨越，林業(yè)進入了良性發(fā)展的軌道。森林覆蓋率達(dá)60.05%，由于產(chǎn)權(quán)明晰，人心穩(wěn)定，林區(qū)秩序井然，全省沒有出現(xiàn)一起群體性亂砍濫伐事件。
林權(quán)制度改革使福建、浙江、江西三省的森林覆蓋率急劇上升，名列全國的前三名。這令人信服地顯示了林權(quán)私有化對于生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護的巨大力量。
可喜的是，中國各地集體林權(quán)制度改革的試點，得到了高層領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。
2008年4月28日，中共中央政治局召開會議，研究部署推進集體林權(quán)制度改革。會議要求各地區(qū)各部門切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，在認(rèn)真總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費，全面推進集體林權(quán)制度改革。
中國林業(yè)私有化改革的成功開展，不僅救了25億畝林地，救了數(shù)億林農(nóng)，而且在相當(dāng)大的程度上可能挽救整個中國的生態(tài)環(huán)境。
對此，我有理由表示審慎的樂觀。借用晚清黃遵憲先生一句詩，聯(lián)成一個尾聲：
寸寸山河寸寸金，環(huán)保有望氣象新。
----------------------------
[注1]2006年6月《科技中國》第6期
[注2]2008年4.3.《南方周末》第1-2版
[注3]2008年3月《綠葉》月刊第3期第71頁
[注4]2007.12《上海經(jīng)濟》第44頁
[注5]《報刊文摘》2007年7月16日
[注6]北京青年報2007年6月10日
[注7]環(huán)境綠皮書《中國環(huán)境的危機與轉(zhuǎn)機（2008）》第13頁
相關(guān)熱詞搜索：山河 環(huán)境保護 領(lǐng)域 改革 曹思源
熱點文章閱讀