黨國英：中國改革的邏輯與策略

　　中國政治家擔(dān)心農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，而事實(shí)上農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題正在轉(zhuǎn)化為城市社會(huì)穩(wěn)定問題。隨著城市化進(jìn)一步推進(jìn)和農(nóng)民人數(shù)的減少，真正務(wù)農(nóng)者將成為政治上保守的社會(huì)集團(tuán)。更具體地說，農(nóng)村問題也正在轉(zhuǎn)化為城市勞資關(guān)系的一個(gè)方面。

　　我們的改革就是要從傳統(tǒng)社會(huì)過渡到現(xiàn)代社會(huì)�，F(xiàn)在，人們都開始這樣說了，但傳統(tǒng)社會(huì)的邏輯是什么？現(xiàn)代社會(huì)的邏輯是什么？在理解歷史中，不要有這樣的浪漫主義想法：傳統(tǒng)社會(huì)就一定是荒謬的社會(huì)，現(xiàn)代社會(huì)就一定是完美的社會(huì)�；闹嚭屯昝辣旧硎遣淮_定的。

　　傳統(tǒng)社會(huì)之所以存在那么長時(shí)間，自然有它的道理。在傳統(tǒng)社會(huì)，公共活動(dòng)主要以一個(gè)社區(qū)為單位，社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)；
熟人社會(huì)不需要民主就可以產(chǎn)生公共權(quán)威。社區(qū)聯(lián)盟或國家主要提供安全這種公共產(chǎn)品，其支撐力是軍隊(duì)。如果在社區(qū)聯(lián)盟搞民主政治，會(huì)降低公共效率。

　　而現(xiàn)代社會(huì)要替代傳統(tǒng)社會(huì)，也有它的道理。在現(xiàn)代社會(huì)，沒有穩(wěn)定的熟人社會(huì)或社區(qū)，或者熟人社會(huì)不能提供公共產(chǎn)品。傳統(tǒng)社會(huì)的社區(qū)聯(lián)盟在現(xiàn)代社會(huì)就是市場(chǎng)化社會(huì)。熟人社會(huì)產(chǎn)生公共權(quán)威的規(guī)則在市場(chǎng)社會(huì)不能使用了，這就需要民主政治的規(guī)則。

　　同時(shí)我們還要知道：當(dāng)我們沒有選擇的時(shí)候，傳統(tǒng)社會(huì)的人不見得比現(xiàn)代社會(huì)的人感到更痛苦；
當(dāng)我們可以選擇的時(shí)候，傳統(tǒng)社會(huì)的人傾向于選擇逃往現(xiàn)代社會(huì)。不認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，就犯了歷史虛無主義的錯(cuò)誤。

　　中國改革要解決的主要問題

　　改革任務(wù)千頭萬緒，但最為重要、最有顛覆性威脅的社會(huì)基本沖突有三個(gè)方面，第一個(gè)是國家和社會(huì)的矛盾（涉及橫向分權(quán)）；
第二個(gè)是中央和地方的矛盾（涉及縱向分權(quán)）；
第三個(gè)是勞動(dòng)和資本的矛盾（涉及要素分權(quán)）。

　　國家和社會(huì)的矛盾，其實(shí)就是如何處理公權(quán)和私權(quán)的問題，核心是要解決民主政治的問題。在前現(xiàn)代國家形態(tài)，國家政權(quán)控制了很多的權(quán)力，公權(quán)過于龐大，改革的任務(wù)是約束公權(quán)，擴(kuò)大私權(quán)，還權(quán)于社會(huì)。還什么權(quán)呢？還政治權(quán)利，還財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還公平享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。中國改革開放幾十年，其實(shí)一直在處理這個(gè)問題。包括我們現(xiàn)在的高層領(lǐng)導(dǎo)講要發(fā)展民主政治，還是要解決這個(gè)問題。

　　關(guān)于中央和地方的矛盾，被人們?nèi)菀卓醋魇且粋�(gè)敏感話題，其實(shí)不然。毛澤東在世的時(shí)候就講過這個(gè)問題。表層意義上說，這個(gè)矛盾大體上是一個(gè)國家的地方管理體制問題；
但深入分析，這個(gè)矛盾所涉及的是一個(gè)國家內(nèi)部公共權(quán)力的配置問題。

　　關(guān)于勞動(dòng)和資本的矛盾，涉及到一個(gè)社會(huì)最重要的兩大生產(chǎn)要素的權(quán)利平衡關(guān)系。對(duì)這個(gè)問題的關(guān)心，從馬克思時(shí)候就開始了。馬克思寫《資本論》，其實(shí)是在寫資本和勞動(dòng)的關(guān)系。我們現(xiàn)在不講階級(jí)斗爭(zhēng)了，但決不意味著勞動(dòng)和資本的關(guān)系可以自動(dòng)和諧。我國勞資關(guān)系問題仍在不斷積累，山西等地的黑奴工應(yīng)是冰山一角。

　　認(rèn)定以上三方面的關(guān)系是我國社會(huì)生活的難題，完全基于國家轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)考慮。若做一般分析，我們無法確認(rèn)在集權(quán)和分權(quán)之間究竟哪個(gè)好，也無法確定在專權(quán)和民主之間究竟哪個(gè)好，甚至在勞資關(guān)系之間，若以工資為標(biāo)準(zhǔn)，我們也很難說什么樣的工資單價(jià)水平意味著勞資關(guān)系的和諧。但如果從現(xiàn)實(shí)關(guān)系出發(fā)，我們還是可以說，在中央和地方之間，我們是集權(quán)多了，分權(quán)少了；
在國家和社會(huì)之間，我們是公權(quán)過大過多，私權(quán)過弱過小；
在勞動(dòng)和資本之間，則有一種微妙的狀況，一方面我們對(duì)私人資本的權(quán)益保護(hù)不夠，但另一方面我們卻放縱了私人資本對(duì)勞動(dòng)的盤剝；
勞動(dòng)保護(hù)方面的法規(guī)白紙黑字?jǐn)[在那里，但常常形同虛設(shè)。如果這些判斷能立得住腳，改革的基本目標(biāo)也就明確了。

　　在改革面臨的眾多復(fù)雜任務(wù)面前，我們之所以要強(qiáng)調(diào)以上三種矛盾的處理，有以下若干理由。

　　第一，這三方面的改革將為創(chuàng)造和保持社會(huì)活力提供制度基礎(chǔ)。創(chuàng)造和保持社會(huì)活力，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，完全符合人的本性要求。連羅爾斯這樣十分看重社會(huì)公正的思想家也對(duì)人性做出這樣的判斷：每個(gè)人（在利益分配中）都更喜歡較大的份額而非較小的份額（《正義論》，中文社科版第2頁）。適應(yīng)人這種本性要求的制度是保持社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)性的制度，包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、地方分權(quán)制度和社會(huì)民主制度等。勞動(dòng)市場(chǎng)容易成為不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，在勞動(dòng)的需求方（資本）和勞動(dòng)之間，勞動(dòng)者的利益容易受到損害，從而犧牲社會(huì)活力，也犧牲社會(huì)公正。這就可以看出，上述三方面的改革對(duì)于保持社會(huì)活力是十分必要的。

　　第二，這三方面的改革是確立社會(huì)公正的決定性因素。勞資關(guān)系的調(diào)整使勞動(dòng)者的權(quán)益得到保護(hù)，這是社會(huì)公正的前提。沒有這個(gè)前提，更高的社會(huì)公正無從談起。但勞動(dòng)市場(chǎng)上的收益分配把個(gè)人天賦和家庭資源完全看成了一種私人化的因素，并常常放大了人的收入能力差異，使實(shí)際收入的分配很不平等。我們有理由把個(gè)人天賦和家庭資源看作一種人先天偶然獲得的因素，那么，這種不平等就是不公正�？朔�這種不公正就是公權(quán)運(yùn)用的任務(wù)，因此，公權(quán)產(chǎn)生方式（核心是國家和社會(huì)的關(guān)系）和配置方式（核心是國家權(quán)力體系的構(gòu)造）就十分重要�；�于軍事暴力的前國家形態(tài)總是使公權(quán)配置的重心過高、公權(quán)容易成為少數(shù)人的私器，不能有效克服社會(huì)不公正。這也就可以看出，上述三方面的改革對(duì)于確立社會(huì)公正的意義。

　　第三，這三方面的改革是形成社會(huì)穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵步驟。社會(huì)穩(wěn)定不僅為當(dāng)權(quán)政治家所需要，也為民眾所必需。羅爾斯把社會(huì)合作、社會(huì)效率、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)正義看作相互聯(lián)系的四個(gè)環(huán)節(jié)，認(rèn)為社會(huì)穩(wěn)定為社會(huì)正義所必需。他指出：“懷疑和不滿腐蝕著禮儀的紐帶，猜忌和敵意誘使人們以一種他們本來要避免的方式行動(dòng)”，社會(huì)的穩(wěn)定性力量必須為社會(huì)正義的確立開辟道路（《正義論》，中文社科版第4頁）。理論研究以及當(dāng)代各主要國家的政治經(jīng)驗(yàn)證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、地方適度自治以及勞動(dòng)者的權(quán)益得到充分保護(hù)，均有利于社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

　　第四，上述三方面的改革是難度很大和充滿風(fēng)險(xiǎn)的改革。在國家轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革的漸進(jìn)方針是必然的，但漸進(jìn)改革也總是把改革的難點(diǎn)放在最后。上述三方面的改革我們都已經(jīng)觸及，但都沒有突破性的進(jìn)展。

　　改革的底線與風(fēng)險(xiǎn)

　　對(duì)于改革的后果，是否有不能或暫時(shí)不能突破的底線？自然是有的。在這里，我們說的底線是改革主導(dǎo)者所把握的底線，而不是其他利益集團(tuán)所認(rèn)可的底線：改革不夭折、國家不分裂、社會(huì)不對(duì)抗、政權(quán)可持續(xù)。在這些底線之上，才談得上改革取得何種成績。

　　改革不夭折，是指改革不至于進(jìn)行不下去而發(fā)生倒退。例如，改革者本來確定了市場(chǎng)化的改革方向，但因?yàn)槟撤N事變，以致命令經(jīng)濟(jì)全面回潮。

　　國家不分裂，是指一個(gè)國家不至于因改革產(chǎn)生的某種條件，給某種利益集團(tuán)提供分裂國家的契機(jī)。

　　社會(huì)不對(duì)抗，是指改革后果不至于絕對(duì)損害大多數(shù)民眾的福利或使分配差距形成長期擴(kuò)大趨勢(shì)，以至于導(dǎo)致社會(huì)內(nèi)部的激烈沖突�？梢杂没�尼系數(shù)來反映社會(huì)的分配公平狀況�；�尼系數(shù)大于0.4值得警惕。擁有絕對(duì)剝奪感或強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感的弱勢(shì)利益集團(tuán)，常常會(huì)成為民粹主義或極端民族主義的社會(huì)基礎(chǔ)，他們的結(jié)合將致國無寧日。

　　政權(quán)可持續(xù)，是指國家的基本憲法秩序不因?yàn)楦母锒�迅速顛覆，改革主�?dǎo)力量能夠掌控國家局勢(shì)。政權(quán)如果在轉(zhuǎn)型時(shí)期不可持續(xù)，不僅政治家不能接受，社會(huì)也可能不堪承受，改革也可能夭折。

　　改革風(fēng)險(xiǎn)，正是指上述幾種底線的失守。

　　因底線失守而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)出自三種情形，分別是改革太慢產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、改革太快產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)以及改革失序產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

　　1.在處理國家與社會(huì)之間的矛盾中，可能發(fā)生改革失序和改革過快的風(fēng)險(xiǎn)。

　　這方面的改革有兩項(xiàng)具體任務(wù)。一是嚴(yán)格界定和約束公權(quán)，擴(kuò)大私權(quán)。公權(quán)應(yīng)限于國家安全維護(hù)、社會(huì)秩序保障、經(jīng)濟(jì)總量平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)基本公共品的民眾間的公平分配。一部分公權(quán)可以交由民間組織行使。公權(quán)要保護(hù)私權(quán)、最大限度地?cái)U(kuò)張私權(quán)。二是確立合理的公權(quán)產(chǎn)生方式，建立以政治家專業(yè)化和政治家之間適度競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)的民主制度。第二項(xiàng)改革本身有很大風(fēng)險(xiǎn)，而第一項(xiàng)改革在尚未獲得沒有重大進(jìn)展前貿(mào)然進(jìn)行第二項(xiàng)改革，會(huì)加劇第二項(xiàng)改革的風(fēng)險(xiǎn)。

　　公權(quán)過大會(huì)使各級(jí)政治家獲得過于優(yōu)裕的生存資源，并使政治舞臺(tái)成為他們的基本生存手段，他們會(huì)傾向于排斥民主制度，使民主制度的推行產(chǎn)生很大的社會(huì)動(dòng)蕩。這種情形已經(jīng)被村民自治制度改革所證明。

　　在時(shí)機(jī)不成熟時(shí)貿(mào)然全面建立民主制度，會(huì)產(chǎn)生國家分裂的危險(xiǎn)。民主政治的功利意義無可懷疑。更確切地可以這樣說：民主政治在一定條件下是個(gè)好東西。但民主政治形成過程中的風(fēng)險(xiǎn)的確不可忽視。

　　2.在處理中央和地方關(guān)系時(shí)，也可能發(fā)生改革失序的風(fēng)險(xiǎn)。

　　綜觀世界之大局，就是一些小的國家也在調(diào)整中央和地方的關(guān)系，把原屬中央的權(quán)力下放給地方。中國是一個(gè)大國，中央政府要通管許多事情困難重重。事實(shí)上，我國地方自主權(quán)在改革開放以來大大增強(qiáng)了，但這種變化有的是改革者有意識(shí)推動(dòng)的，有的則是中央政府實(shí)在無能為力，一些權(quán)力自然地轉(zhuǎn)移到地方政府手里。

　　在中國進(jìn)一步擴(kuò)大地方自主權(quán)是必要的。中央和地方關(guān)系的調(diào)整具有下述特征，方稱得上合理：第一，中央和地方各級(jí)政府之間的關(guān)系，以及各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，完全用法律來確定，實(shí)現(xiàn)法制化。地方政府對(duì)轄區(qū)事務(wù)有立法權(quán)，約束條件僅僅是地方法規(guī)與上位法不沖突。第二，全社會(huì)的公共事務(wù)權(quán)力由各級(jí)政府合理分配，按照“凡是通過改革而使地方政府能辦好的事情都交給地方辦”的原則來確定中央和地方政府之間的分工。

　　地方自主權(quán)增大以后，有可能會(huì)發(fā)生影響國家統(tǒng)一、穩(wěn)定的事情。我國許多省（區(qū)）份很有自己的特殊性。有的省（區(qū)）經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常強(qiáng)大，有的�。▍^(qū)）資源儲(chǔ)備巨大，有的�。▍^(qū)）人口眾多，還有的�。▍^(qū)）轄區(qū)面積廣闊，更有的�。▍^(qū)）則有民族特殊性。從長遠(yuǎn)看，這種特殊性或不平衡性并不能構(gòu)成一些�。▍^(qū)）裂土分離的條件，對(duì)此我毫不懷疑。但是，調(diào)整�。▍^(qū)）的數(shù)量及其轄區(qū)的面積，適當(dāng)平衡省（區(qū)）之間的資源條件，是十分必要的。

　　概括地說，對(duì)�。▍^(qū)）數(shù)量和轄區(qū)的調(diào)整應(yīng)先于中央和地方關(guān)系的調(diào)整，先于地方管理體制的調(diào)整，否則會(huì)增大改革的風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.在勞資關(guān)系方面的改革中可能會(huì)有改革太慢產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

　　中國正處在老城市迅速擴(kuò)張、新城市迅速崛起的時(shí)代。城市社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)是中產(chǎn)階級(jí)成為居民的主體。中產(chǎn)階級(jí)不僅是指其成員能有與“業(yè)緣社會(huì)”相適應(yīng)的生活條件（如私密性好的住房、家人周末出行的汽車、旺盛工作經(jīng)歷需要營養(yǎng)和醫(yī)療條件以及退休后的生活保障等），還指其成員對(duì)城市社會(huì)的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)有強(qiáng)烈的認(rèn)同感，即通常所說的主人翁意識(shí)。在過渡時(shí)期，至少要盡快創(chuàng)造城市勞動(dòng)者的中產(chǎn)階級(jí)生活條件，否則會(huì)出現(xiàn)城市社會(huì)的政治穩(wěn)定問題。然而，伴隨中國城市的擴(kuò)張與崛起，我國城市的中產(chǎn)階級(jí)遠(yuǎn)沒有占主導(dǎo)地位。

　　中國政治家擔(dān)心農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，而事實(shí)上農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題正在轉(zhuǎn)化為城市社會(huì)穩(wěn)定問題。中國各級(jí)政府的財(cái)政收入不再依賴農(nóng)業(yè)，真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民開始從政府獲得各種各樣的補(bǔ)貼，項(xiàng)目達(dá)十幾種之多。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題作為一種體制對(duì)每一個(gè)農(nóng)民都有影響，但直接導(dǎo)致沖突發(fā)生的則在城市邊緣地帶。農(nóng)民就業(yè)不充分問題也轉(zhuǎn)化為城市勞動(dòng)市場(chǎng)的就業(yè)壓力。留在農(nóng)村的人口，一部分是婦女兒童，另一部分是已經(jīng)有第三代后裔的男子，他們的生活也高度依賴家族中的城市務(wù)工親屬。由于各地方政府有強(qiáng)烈的發(fā)展城市的沖動(dòng)，農(nóng)村穩(wěn)定問題在更快地轉(zhuǎn)化為城市穩(wěn)定問題。隨著城市化進(jìn)一步推進(jìn)和農(nóng)民人數(shù)的減少，真正務(wù)農(nóng)者將成為政治上保守的社會(huì)集團(tuán)。更具體地說，農(nóng)村問題也正在轉(zhuǎn)化為城市勞資關(guān)系的一個(gè)方面。

　　一切社會(huì)都會(huì)有矛盾，城市社會(huì)也一樣。社會(huì)矛盾不可怕，怕的是沒有緩和與化解矛盾的社會(huì)妥協(xié)機(jī)制。中產(chǎn)階級(jí)的存在是社會(huì)妥協(xié)機(jī)制的必要條件。一是中產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)狀況使他們能得到妥協(xié)的收益，二是他們有更多的社會(huì)聯(lián)系紐帶和較好的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，這使他們與其他社會(huì)集團(tuán)特別是政府的對(duì)話成本得以降低。生活水平低下的窮人并非沒有政治訴求，事實(shí)上他們是激進(jìn)政治領(lǐng)袖的社會(huì)基礎(chǔ)；
他們平時(shí)可以不顯山露水，但一旦被基層政治領(lǐng)袖利用，必是難以對(duì)話的群體。所以說，城市興起了，但城市如果是以原子式的窮人為主體，實(shí)在是政治風(fēng)險(xiǎn)很大的事情。

　　不要以為中產(chǎn)階級(jí)的壯大只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果，政府的中短期政策對(duì)此無所作為。有利于中產(chǎn)階級(jí)崛起的最有效中短期政策，是用以調(diào)整勞資關(guān)系的勞動(dòng)政策、收入調(diào)節(jié)政策和社會(huì)保障政策。這些政策通歸起來是社會(huì)分配政策。表面上看，收入分配的調(diào)節(jié)只是貨幣額的分配，不能直接創(chuàng)造財(cái)富，也不能直接推動(dòng)中產(chǎn)階級(jí)的形成，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　其實(shí)不然。中短期政策促使勞動(dòng)成本上升，迫使資方更新技術(shù)，用資本替代勞動(dòng)，會(huì)促進(jìn)社會(huì)分工，提高經(jīng)濟(jì)效率，從而加速中產(chǎn)階級(jí)的形成。這個(gè)過程也是制造業(yè)相對(duì)收縮、服務(wù)業(yè)相對(duì)擴(kuò)大的過程。

　　因?yàn)閯趧?dòng)政策和收入調(diào)節(jié)政策的存在缺陷，國家的《勞動(dòng)法》效果不彰，使我們國家勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域和最終財(cái)富占有方面出現(xiàn)許多令人瞠目的現(xiàn)象。一方面GDP迅速增長，但另一方面就業(yè)增長緩慢；
一方面大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難，另一方面白領(lǐng)階層存在嚴(yán)重的過勞死現(xiàn)象�！芭�人當(dāng)男人用，男人當(dāng)牲口用”這句話被白領(lǐng)們用來描述自己的生存狀況。低端就業(yè)市場(chǎng)的情形更是令人憂慮，如貨車司機(jī)的交通事故多是疲勞駕駛引起的，其他我們不用詳盡描述。城市低端就業(yè)市場(chǎng)的工資單價(jià)甚至低于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以至于農(nóng)民工在城市拼過幾年體力后回到農(nóng)村算作一種休養(yǎng)。所有這些現(xiàn)象分開來看似乎算不了太大的問題，但集中起來看就不可高枕無憂了。

　　下大力氣調(diào)整勞資關(guān)系會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)么？我看可以忽略不計(jì)，或者毋寧說調(diào)整勞資關(guān)系可以化解某些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。最近，浙江經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳宇峰在這方面有一些精彩論述。他認(rèn)為，可以把現(xiàn)階段出現(xiàn)的某種勞動(dòng)供求關(guān)系的平衡（蔡鈁等經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”）看作“諾斯談判點(diǎn)”，即社會(huì)各階層所進(jìn)行的一個(gè)漫長的、不可預(yù)知的社會(huì)討價(jià)還價(jià)過程。但這個(gè)過程“可能會(huì)陷入激烈沖突的境地。每個(gè)擁有財(cái)富的既得利益者是沒有激勵(lì)主動(dòng)放棄他們那些可能的潛在收益的”。面對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)，我們自然不能無所作為；
化解風(fēng)險(xiǎn)的主要辦法是調(diào)整勞資關(guān)系。

　　如果一定要講調(diào)整勞資關(guān)系本身的風(fēng)險(xiǎn)，無非是短期內(nèi)中國勞動(dòng)成本明顯上升，影響到中國產(chǎn)品的出口增長。這種影響不妨看作好事。只要工資增長不超過勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長，就不會(huì)引起通貨膨脹�？赡馨l(fā)生的是物價(jià)的結(jié)構(gòu)性變化，如蔬菜、水果和肉類價(jià)格的上升，一部分服務(wù)價(jià)格的上升，但這種變化毋寧看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需。

　　漸進(jìn)改革的策略

　　改革的風(fēng)險(xiǎn)控制是指通過對(duì)改革措施推出的順序與節(jié)奏的把握，盡可能化解與改革有關(guān)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　上述三方面改革的風(fēng)險(xiǎn)大小，可以有下面的排序。每一方面又包含具體的改革措施，也可排出風(fēng)險(xiǎn)大小的次序。自然，這種排序是一種綜合的判斷，有歷史經(jīng)驗(yàn)的，但更多的是理論推演的。

　　1.通過調(diào)整勞資關(guān)系、改善國民收入分配政策，促進(jìn)中產(chǎn)階級(jí)的崛起與壯大。

　　具體的改革措施包括：修訂《勞動(dòng)法》，加大對(duì)違反《勞動(dòng)法》的懲處力度；
改革戶籍制度，確立全國人口登記制度的基本準(zhǔn)則，賦予各城市政府的戶籍“門檻”設(shè)置權(quán)力；
失業(yè)保障、養(yǎng)老保障和最低生活保障覆蓋全國，但社會(huì)保障的具體水平以省為單位確立；
盡快制定《贈(zèng)與法》、《遺產(chǎn)繼承法》，建立累進(jìn)性的贈(zèng)與稅和遺產(chǎn)稅，最高累進(jìn)稅率可以具有沒收性質(zhì)（此項(xiàng)規(guī)定要區(qū)分公司財(cái)產(chǎn)、慈善基金會(huì)財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)，累進(jìn)稅率只針對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)；
公司財(cái)產(chǎn)在轉(zhuǎn)移為個(gè)人財(cái)產(chǎn)時(shí)給予某種限制）；
適度提高個(gè)人累進(jìn)所得稅率。

　　財(cái)政收入增大以后，應(yīng)該在公共領(lǐng)域大規(guī)模吸收就業(yè)者。

　　2.通過法制化的途徑規(guī)范中央和地方之間以及地方政府之間的關(guān)系，建立滿足效率、穩(wěn)定和公正要求的地方管理體制。

　　這方面的改革在我國學(xué)術(shù)界有很多討論，我國學(xué)者肖金成、劉大生等分別提出了相類似的成熟意見，筆者不敢掠人之美，下面多為學(xué)舌之論。

　　改革的總體思路應(yīng)是“強(qiáng)市擴(kuò)鎮(zhèn)、弱省虛縣”。

　　強(qiáng)市。在我國發(fā)展250個(gè)左右一級(jí)城市，并在這些城市建立完全政府。此種條件下不論其自治性達(dá)到什么程度，也不會(huì)有裂土為國的風(fēng)險(xiǎn)。在這些中心城市設(shè)立中央政府以下的一級(jí)地方政府，其工商經(jīng)濟(jì)要素的作用會(huì)高于政治要素的作用，有利于建立有效率的全國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，工商業(yè)者在政治舞臺(tái)上的積極作用要大于政客的作用。按這個(gè)辦法，我國每個(gè)城市的平均市域人口與美國的平均州域人口不差上下。中央政府還可以在西部設(shè)立若干特別行政區(qū)，以支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展。

　　擴(kuò)鎮(zhèn)。發(fā)展2萬個(gè)左右的鎮(zhèn)或小城市，并在這些鎮(zhèn)或小城市建立“議行合一”的基層政府。這些小城市不設(shè)立政協(xié)機(jī)構(gòu)。由居民選舉產(chǎn)生的“鎮(zhèn)務(wù)委員會(huì)”既是議事機(jī)構(gòu)，也是行政機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)的建設(shè)要符合城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。隨著人口布局的變化，村一級(jí)社區(qū)將會(huì)逐步衰落，村級(jí)“政府”的公共服務(wù)職能將轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)政府。目前大部分村落將收縮為由少量純農(nóng)戶構(gòu)成的居民點(diǎn)，他們的公共活動(dòng)將依賴小城市或鎮(zhèn)。

　　弱省。省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，可增加省級(jí)行政區(qū)域的數(shù)量，其轄區(qū)范圍和具體數(shù)量由全國人民代表大會(huì)授予國務(wù)院自行調(diào)整的權(quán)力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平以后，部分區(qū)域可以不再設(shè)立省級(jí)派出機(jī)構(gòu)，由市政府直接面對(duì)中央政府�，F(xiàn)有特大型城市也直接面對(duì)中央政府。

　　虛縣。縣域范圍不設(shè)立完全政府，可改為一級(jí)城市設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。是否設(shè)立派出機(jī)構(gòu)以及轄區(qū)范圍大小，均由一級(jí)城市政府自行決定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以逐漸使鎮(zhèn)或小城市直接面對(duì)一級(jí)城市政府，不再設(shè)立縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)。此舉有利于我國按照客觀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)育一批小城市，形成國家經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)。

　　按照上述思路，中央政府的主要責(zé)任將集中在國家戰(zhàn)略資源管理、全局性公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀調(diào)控、國家安全等）和轉(zhuǎn)移支付幾個(gè)方面，以實(shí)現(xiàn)國家安全、社會(huì)公正、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展四大目標(biāo)。這個(gè)辦法將大大拓寬國家一級(jí)城市的自治空間，增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)活力。

　　3.調(diào)整國家與社會(huì)的關(guān)系、逐步發(fā)展民主政治。

　　如果上述第一方面改革不到位，可能滋生激進(jìn)平民主義政治力量；
如果上述第二方面改革不到位，可能滋生利用民主政治裂土為邦的激進(jìn)地方主義或民族主義政治力量。所以，一定要在前述兩方面改革取得相當(dāng)成績以后，方可在民主政治發(fā)展方面邁出關(guān)鍵步伐。

　　好在發(fā)展民主政治的措施可以包括許多內(nèi)容，其中并非每一個(gè)措施都充滿了風(fēng)險(xiǎn)。這些措施也可以按照實(shí)施后果的風(fēng)險(xiǎn)大小排序：

　�。�1）縮小公權(quán)范圍，保護(hù)和擴(kuò)大私人權(quán)利。當(dāng)務(wù)之急是下決心解決土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題，改革的方向是放開產(chǎn)權(quán)交易，管住土地利用規(guī)劃，建立多元化的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。土地只能姓公、不能姓私的制度應(yīng)退出歷史舞臺(tái)。在城市，要解決房屋業(yè)主和物業(yè)公司之間的關(guān)系，維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)利。

　�。�2）區(qū)別政務(wù)員和公務(wù)員，發(fā)育職業(yè)政治家（政務(wù)員）隊(duì)伍，穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍。政府主要官員和部門首腦作為政務(wù)員，其遴選應(yīng)更大程度地向社會(huì)開放，讓有社會(huì)威望的企業(yè)家或社會(huì)賢達(dá)有更多機(jī)會(huì)充任政府重要官員。公務(wù)員隊(duì)伍是國家穩(wěn)定、社會(huì)生活健康的基本支撐力量，要逐步使公務(wù)員隊(duì)伍國家化，特別要保障他們退休以后的生活水平。公務(wù)員在達(dá)到一定職級(jí)以后成為終身公務(wù)員，非本人違法或退休不能剝奪其公務(wù)員資格。政府主要官員和部門首腦（政務(wù)員）不從終身公務(wù)員中產(chǎn)生。

　�。�3）全方位建立預(yù)防和懲治官場(chǎng)、職場(chǎng)腐敗的制度，采用多種技術(shù)手段提高反腐敗工作的效率。

　�。�4）大力提高全社會(huì)的組織程度，廣泛發(fā)展各類民間組織。各類慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織、文化組織、媒體機(jī)構(gòu)、專業(yè)會(huì)社、社會(huì)團(tuán)體俱樂部、企業(yè)家組織等可以大力發(fā)展，邊發(fā)展邊規(guī)范。規(guī)范宗教組織的發(fā)展。政府主要官員和部門首腦的遴選應(yīng)向這些組織或機(jī)構(gòu)中脫穎而出的社會(huì)賢達(dá)開放。政務(wù)員隊(duì)伍的開放可以使政府官員擁有更多的官場(chǎng)以外的生存資源，有利于政治穩(wěn)定。

　�。�5）逐步發(fā)展有競(jìng)爭(zhēng)性的選舉制度。

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