王曙光：政府如何扶持農(nóng)民合作社？

　　農(nóng)民合作社是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收的重要載體，在新農(nóng)村建設中扮演重要角色，這已經(jīng)成為各級政府的共識。很多地方政府創(chuàng)造出很多支持農(nóng)民合作社的新形式、新做法，不僅促進了農(nóng)民合作組織的發(fā)育和成長，而且也在這個過程中理順了政府與合作社之間的關系，擺正了政府在合作社發(fā)展中的位置。

　　但是，也有一些地方政府在支持農(nóng)民合作社的過程中出現(xiàn)了一些行為上的偏差。這種偏差的表現(xiàn)之一，就是以政府的意志代替農(nóng)民合作社的意志，把政府在經(jīng)濟發(fā)展中的一些意愿強加到合作社身上，使合作社背負了沉重的“政策性義務”。合作社是農(nóng)民自愿組建的互助性的民間組織，合作社本著為合作社成員服務的精神組建，其精髓是“合作、自愿、互助、民主”。政府在合作社發(fā)展中可以為其提供必要的政策支持、人才支持、信息支持和資金支持，為其提供比較寬松的成長環(huán)境，以幫助合作社更快更規(guī)范地發(fā)展；
但是，這并不意味著政府可以直接將自己的意愿轉(zhuǎn)嫁到合作社的身上。政府的一些職能不能簡單地讓合作社來完成，政府和合作社之間是一種平等的市場關系，而不是行政上的指令性服從關系。

　　政府行為偏差的第二個表現(xiàn)是，政府對合作社的支持手段比較簡單化，大部分采取直接撥款補助的方法，這導致政府的很多資金支持都沒有效率。合作社在使用這些錢的時候，并不會詳細論證資金用途及其收益，而是把政府的補貼作為“不吃白不吃”的免費午餐。在這種情況下，政府的補貼和撥款就達不到支持合作社發(fā)展的目的。

　　政府行為的第三個偏差，是在合作社的組建過程中，直接以政府的名義組建各種合作社，對合作社的組織形式和內(nèi)部治理結構進行嚴格的控制，使合作社實際上成為政府的一個派出機構。很多合作社的領導本身就是政府的工作人員，這些人不是真正的農(nóng)民，不會從農(nóng)民的角度考慮合作社的發(fā)展，結果導致合作社的行為在很大程度上被扭曲了。這對合作社的健康成長是無益的。

　　實際上，對待純粹民間性的合作組織，政府應該在支持框架中注入更多的“民主性、市場性、協(xié)調(diào)性、制度性”的做法。所謂民主性，就是政府在支持合作社發(fā)展過程中，一定要以一種平等的心態(tài)，來扶持合作社，而不是一種居高臨下的心態(tài)，不是一種命令的心態(tài)。所謂市場性，是指政府在扶持合作社時，其方法應該是符合市場原則的，其手段應該是市場化的，應該使參與的各方都能從這個市場化的支持機制中獲得好處，避免風險。所謂協(xié)調(diào)性，是指政府支持框架的核心應該是協(xié)調(diào)不同參與主體之間的關系，尤其是協(xié)調(diào)合作社與產(chǎn)業(yè)界、金融界的關系，使各主體之間的關系和諧起來，為合作社的發(fā)展營造一個比較寬松的外部環(huán)境。所謂制度性，是指政府應該在制度建設方面支持合作社，使合作社的支持框架更具有長期性、穩(wěn)定性，應該把一些機制設計制度化、規(guī)范化。

　　下面，根據(jù)以上所闡述的四個原則，我來談談政府如何設計一套機制來扶持合作社發(fā)展。這套機制的核心，是理順幾個參與主體的內(nèi)部關系，而且要使幾個參與主體都能在這個機制設計中最大限度地獲得收益、規(guī)避風險。這些主體包括：政府部門、合作社、金融部門、產(chǎn)業(yè)部門、物流倉儲部門、學術研究與技術指導部門和農(nóng)民，如下圖所示。

　　圖一 合作社發(fā)展和運行中的各參與主體示意圖

　　我想說明的第一點是，帶有約束性和激勵性的貸款比直接撥款補貼更有效。政府要向支持合作社，要想使有限的資金支持達到最佳的效果，必須轉(zhuǎn)變思路，運用貸款的方法而不是直接補貼的方法。貸款方法可以有兩種不同的操作途徑。第一種操作途徑是政府直接組建相關的貸款機構，對合作社進行貸款管理。要制定比較合理的利率水平，既不能用非常高的利率（要體現(xiàn)政府的扶持），又不能用非常低的利率（要體現(xiàn)貸款的約束性）。同時，要對合作社進行嚴格的信用審查和財務分析，設計相應的還款機制，在貸款期間要進行定期的還款調(diào)查和項目進展調(diào)查。第二種操作方式是委托專業(yè)金融機構來進行貸款，這種貸款是委托貸款，是一種批發(fā)性質(zhì)的貸款。專業(yè)金融機構可以在這個過程中收取一定的委托代理費，負責貸款的管理、信用的評估以及貸款的最終收回。而政府也可以設計一套機制來鼓勵金融機構努力追回貸款。比如當專業(yè)金融機構成功完成一筆貸款而且最終收回貸款時，政府可以給予一定的獎勵；
而對于不能收回的貸款，政府應責成專業(yè)金融機構進行追討，如追討不成功，政府可以采取一定的懲罰措施。這些都可以在雙方的交易合約中約定。不過，這兩種模式比較起來，還是首選第二種，在這種模式中，政府的地位比較超脫，也不容易發(fā)生其它腐敗問題。政府和專業(yè)金融機構之間是一種市場化的委托代理關系，而且其中有很好的激勵約束機制。

　　政府對合作社提供扶持的方式除了政府提供直接或批發(fā)性貸款支持之外，還可以通過某些機制支持金融機構和合作社的聯(lián)合，即基于市場機制的銀社合作。在浙江等地，銀社合作有許多創(chuàng)新性的模式，而政府在其中扮演了積極的角色。為了支持銀社合作，政府需要統(tǒng)籌考慮雙方的利益。一方面，必須讓銀行有動力為合作社貸款，而且在貸款過程中，銀行必須感覺有收益且風險較小。另一方面，必須讓合作社有能力、有資格獲得銀行的貸款。政府在其中扮演的是一種中介的角色，目的是促進銀行和合作社之間的信息交流，并設計一種機制，滿足銀社雙方的需求和愿望。解決銀社合作的一種方式是政府運用貼息的方法，為合作社獲得貸款提供幫助。貼息直接給銀行，使銀行可以在貸款利息回收方面減輕壓力和風險。解決銀社合作的另一種方式是政府設立擔保基金或運用市場化的機制建立擔保公司，這樣就解決了擔保問題，為銀行貸款降低了風險。

　　政府還可以運用一些新型的金融機構來解決農(nóng)民合作社的融資問題，包括利用村鎮(zhèn)銀行和倉單銀行來融資。這種模式涉及四個主體：農(nóng)民合作社、村鎮(zhèn)銀行或倉單銀行、倉儲機構、國家政策性銀行或其他金融機構，如下圖所示。首先，國家政策性銀行或其他金融機構可以出資建立倉儲機構，當然也可以由政府出資來建立倉儲機構。其次，在銀監(jiān)會2006年底制定的“開放農(nóng)村金融市場、降低農(nóng)村金融市場準入”的政策框架下，可以由國家政策性銀行或其他金融機構（如農(nóng)業(yè)銀行、股份制銀行或農(nóng)信社）發(fā)起創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行，或?qū)ΜF(xiàn)有金融機構進行重組改造，建立倉單銀行。再次，在倉儲機構和村鎮(zhèn)銀行（或倉單銀行）組建完畢之后，在農(nóng)民合作社收獲農(nóng)產(chǎn)品（如水果或糧食）之后或之前，可以與倉儲機構簽訂購銷合同，合同規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量，并約定價格，倉儲機構可以為農(nóng)民合作社開立托管憑證，表示農(nóng)民合作社已經(jīng)或?qū)⒁�在倉儲機構存有價值多少的農(nóng)產(chǎn)品。最后，農(nóng)民合作社可以憑借托管憑證，到村鎮(zhèn)銀行或倉單銀行獲得訂單收益質(zhì)押貸款，或獲得托管憑證質(zhì)押貸款。前者表明合作社以將來的預期收益（應收帳款）作為抵押來獲得貸款，而后者表明合作社以已經(jīng)獲得農(nóng)產(chǎn)品托管憑證獲得質(zhì)押貸款。如果農(nóng)民合作社不能償還貸款，可以獲得倉儲機構中儲存的農(nóng)產(chǎn)品并出售，或者獲得未來農(nóng)產(chǎn)品收獲之后的收益作為補償。政府在其中起到協(xié)調(diào)和溝通的作用，為各方的締約牽線搭橋。如下圖所示。

　　除了資金方面的扶持之外，政府還應該幫助合作社加強基礎設施建設。在我調(diào)查北京郊區(qū)農(nóng)民合作社的過程中，我感覺，合作社在基礎設施建立方面的滯后，直接影響了合作社業(yè)務的開展。比如，在考察奶牛合作社的時候，合作社就急需各種高規(guī)格的牛奶檢測儀器和儲奶設備。在考察果品合作社的時候，合作社特別缺乏規(guī)模較大的儲存水果的倉庫和保鮮設備。這些儀器或者設備一般而言價格較高，合作社在發(fā)展初期很難有財力進行設施建設或購置儀器，致使很多業(yè)務難以開展。政府如果在基礎設施、設備等方面給予支持，將極大地促進合作社的發(fā)展，甚至可以運用這些設施開發(fā)出一些新型的融資機制，比如倉單銀行。

　　人才也是政府扶持合作社的一個重要領域。政府可以和高校以及科研機構進行合作，對合作社的管理人員、技術人員進行定期培訓，提升其人力資源素質(zhì)。在我考察的京郊合作社中，他們最迫切需要的人才就是技術、營銷、對外貿(mào)易等方面的人才，而合作社又難以提供有吸引力的薪酬待遇，所以根本留不住人才。因此，政府一方面可以加大對現(xiàn)有人才的培訓，另一方面也可以在人才招聘方面有所作為，比如對高素質(zhì)人才進行補貼，或利用“村官”等機制為合作社配置人才。高校也可以與合作社進行合作，合作社為高校學生提供實習和調(diào)研機會，而高校可以為合作社提供短期或長期人才支持。

　　政府支持合作社的領域還包括建立經(jīng)常性、永久性的協(xié)調(diào)機制，以促進各方的信息溝通。這種信息溝通是非常必要的，相當于為合作社建立了一個穩(wěn)定的利益表達機制，建立了一個話語平臺。只有當這種溝通機制建立起來之后，產(chǎn)業(yè)部門、金融部門和政府部門才能了解合作社的愿望和困境，而合作社也能夠了解產(chǎn)業(yè)部門、金融部門以及政府部門的需求。比如在南方某些地區(qū)，已經(jīng)在政府的幫助下建立了超市和農(nóng)民合作社的溝通機制，可以讓超市更好地了解合作社的產(chǎn)品，這樣就使合作社的農(nóng)產(chǎn)品進入超市的渠道通暢起來。這些事情，政府做起來非常容易，但是對于合作社的發(fā)展卻是至關重要的。我認為，建立“政府—合作社—產(chǎn)業(yè)和金融部門—學術界聯(lián)席會議制度”是非常必要的，各地都應該建立這樣一種制度，以便于合作社及時表達其意愿與需求。

　　2008年1月10日于西二旗寓所

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