陳堯：利益集團與政治過程

　　世紀(jì)之交,國際思想界陷入一片凝重的氛圍,幾位扛鼎人物羅爾斯、諾齊克、德里達(dá)接踵辭世。國際社會不吝追思之辭,國內(nèi)學(xué)界也不例外,而這些大家的遺作則再次引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。

　　二○○三年,國際學(xué)術(shù)界另一位重量級的人物,戴維·杜魯門去世,國內(nèi)學(xué)術(shù)界幾乎無人知曉。作為經(jīng)驗主義理論的重要代表,在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域,杜魯門享有很高的聲譽。但是,他在中國國內(nèi)的知名度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上另一位同姓的美國總統(tǒng)杜魯門。盡管利益集團概念早已為人們所熟悉,但系統(tǒng)的利益集團理論至今未能引介國內(nèi)。因此,政治學(xué)界有許多人知道本特利、杜魯門等人的名字,卻并不知曉他們的理論,且由于種種原因,利益集團研究在國內(nèi)少有人涉足,因而,這位國際政治學(xué)界名望頗高的學(xué)者,在國內(nèi)被忽視也就毫不奇怪了。

　　十九世紀(jì)末、二十世紀(jì)初美國政治學(xué)研究盛行規(guī)范的、制度的分析方法。在這一方法的關(guān)照下,人們對政府過程的規(guī)范化的、正式的一面的認(rèn)識如此強烈,以致常常落入簡單化思維的僵化過程:立法機關(guān)制定政策、行政機關(guān)執(zhí)行政策、法院對政策執(zhí)行過程中的爭議進行仲裁。只有這些機關(guān),并總是按照這樣的順序,構(gòu)成了政府過程,這就是政府應(yīng)該的活動。這樣的描述或許過于簡單,但閱讀任何一本早期關(guān)于美國政府的教科書都會發(fā)現(xiàn)這并不是歪曲。但是,這種規(guī)范的制度分析,很快就顯得捉襟見肘。政治生活的現(xiàn)實使得大多數(shù)人都清楚,法律和憲制結(jié)構(gòu)對政府過程的理解是不完全的。

　　客觀地講,制度只是一種互動模式,它與社會中其他的活動模式只有程度上的區(qū)別。制度包括了較高程度的形式和穩(wěn)定性,但其基本的構(gòu)成仍然是人們之間的互動。憲法和其他法律賦予了政治活動以形式和穩(wěn)定性。它們可以在一定程度上確切地描述政治。然而,在更多情況下,它們只是提供了部分或者只是在形式方面提供了一種解釋,但也許這只是涉及期望發(fā)生的而不是現(xiàn)實中確實發(fā)生的。在任何情況下,對制度的正確描述僅僅從法律的角度是不夠的,必須進一步觀察現(xiàn)實生活中人們之間的互動。這就是政治利益集團存在的巨大空間。也正是從這里的分析中,我們不得不承認(rèn),政治利益集團不是現(xiàn)代政治活動的產(chǎn)物,而是早就存在于政治活動中。中國早期歷史上的中央與地方諸侯之爭、朋黨之亂,無非是未能以學(xué)術(shù)化的語言記載下來的政治利益集團現(xiàn)象而已。人類實現(xiàn)需要的途徑是多樣化的,但是,最重要的實現(xiàn)利益的途徑卻是群體性的,也就是人只有在與他人的交往中才有可能最大限度地實現(xiàn)自己的利益。因而,人的聯(lián)合行動被約翰·杜威看作是理所當(dāng)然的。關(guān)于人類的交往活動或聯(lián)合行動,是社會科學(xué)一個共同的核心命題。

　　近代研究利益集團較早的是美國的詹姆斯·麥迪遜,但他對利益集團并沒有多少好感。在他眼中,利益集團是為某種共同的利益和情感的沖動所驅(qū)使而聯(lián)合起來的一些公民,不管他們占全部公民的多數(shù)或少數(shù),他們的利益是損害公民的權(quán)利或社會的永久的和總的利益。而且,麥迪遜更多地使用了“宗派”一詞來表明他的傾向。

　　與麥迪遜對利益集團的憎惡不同,阿瑟·本特利對利益集團缺少了情緒化的態(tài)度,更多地將政治利益集團當(dāng)作政治生活中的一種客觀現(xiàn)象。本特利是二十世紀(jì)提出利益集團政治理論的第一人。在其名著《政府過程》(一九六七年)中,他將集團視為政治生活的“原材料”,社會是集團的復(fù)雜組合,政治行為是利益集團互動的結(jié)果,如果排除了集團便無所謂政治現(xiàn)象。除了集團所包括的復(fù)雜性以外,社會本身什么也不存在。政府過程實際上是一種經(jīng)常性的集團行為,即集團之間的合作競爭、聯(lián)合分裂和改革調(diào)整,最終構(gòu)成了反映公眾需求的政策。如果說社會是一幅拼圖,那么利益集團就是拼圖的制造者。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著社會物質(zhì)的日益豐富,各國政府在社會中的調(diào)節(jié)和再分配責(zé)任也隨之增加,政府在經(jīng)濟發(fā)展中日益發(fā)揮積極作用,公共政策成為社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵變量。作為多元主義重要構(gòu)成元素的利益集團,在政治生活中的日益勃興引起了人們的深入關(guān)注。

　　直到今天,人們在談?wù)摾�益集團時,總是認(rèn)為利益集團就是影響政府政策或政府官員的社會團體。按照杜魯門的理解,利益集團,包括任何類似的團體,是指在一種或幾種共同的態(tài)度基礎(chǔ)上,為了建立、維護或提升具有共同態(tài)度的行為方式的團體。這種團體內(nèi)部的交往引發(fā)規(guī)范或共同態(tài)度的反應(yīng),這些反應(yīng)為團體成員提供了解釋和評價事件與行為的參照系。從這個角度講,所有的團體都是利益集團,因為它們是有著共同態(tài)度的團體。當(dāng)利益集團通過任何一種政府的機構(gòu)提出自己的要求時,就變成了政治利益集團。顯然,利益集團是社會生活中的普遍現(xiàn)象,政治利益集團僅僅是利益集團的一部分,而不是全部。社會中任何團體都可能作為利益集團發(fā)揮作用,也可能作為政治利益集團起作用。尋求一種特別稅則的經(jīng)濟團體如公司,就是作為一個政治利益團體在活動。同業(yè)協(xié)會、工會、愛好團體、官僚、政黨、職業(yè)組織以及其他組織,都能夠通過政府機構(gòu)來實現(xiàn)自己的全部或部分目標(biāo)。

　　許多人一談到利益,總是與利己或自私相聯(lián)系在一起,但實際卻并非如此。利益是一種客觀的存在,既可以是利己,也可以是利他的,或者有利于公共利益。對利益的態(tài)度決定了對利益集團的態(tài)度。對于社會活動中利益集團廣泛存在這一客觀現(xiàn)象,許多研究者持否定的態(tài)度,并把那些影響政府政策的利益集團稱為壓力集團。西奧多·洛伊在《自由主義的終結(jié)》(一九六九年)一書中,總結(jié)了對利益集團的主要批評:它擾亂和破壞了人們對民主的組織機構(gòu)及其制度的期望,并表露出對民主的不尊重;它使政府變得無能,不能按照計劃行事;它以關(guān)心管轄權(quán)限即由哪些采取行動的人做出決定來代替關(guān)心正義,使政府道德敗壞;它運用非正式的討價還價來反對正式的程序,削弱了民主的組織機構(gòu)及其制度。如果說近代早期的利益集團給人們留下了消極印象的話,那么自上世紀(jì)七十年代以來,政治生活中發(fā)展得最為迅速的利益集團是公共利益集團。這些利益集團所主張的目標(biāo)并非針對本團體成員的直接物質(zhì)利益,而是表達(dá)其社會整體價值觀的利益,如六十年代的民權(quán)運動、女權(quán)運動和環(huán)境保護運動。公共利益集團往往經(jīng)歷了一段發(fā)展過程,從街頭抗議表達(dá)自己的主張轉(zhuǎn)到政治體制中進行有組織的行動,而后又發(fā)展到一些新的領(lǐng)域,如殘疾人權(quán)利、防止虐待兒童或家庭暴力、爭取動物權(quán)利、同性戀權(quán)利等。

　　毫無疑問,利益集團的主要功能就是進入政治過程和影響政府政策。利益集團在政治生活中的活動幾乎無孔不入。為了達(dá)到它們的目的和要求,政治利益團體尋求接近這些政府機構(gòu)中重要的決策環(huán)節(jié)。利益集團作為政治參與的重要工具,通過這種工具,個人尋求對政治活動的影響,利益集團因而成為各個層次政治過程的核心。這種由大大小小利益集團所形成的公共領(lǐng)域具有積極的多元主義的意義,多元政治使各種不同的集團具有多個環(huán)節(jié)進入政府決策系統(tǒng),產(chǎn)生一種穩(wěn)定的理想的決策機制,并最終構(gòu)成了代議民主政治的現(xiàn)實。

　　在杜魯門杰出的、系統(tǒng)的研究帶動下,研究利益集團的各種理論層出不窮,如彭德爾頓·赫林的社會波動說,羅伯特·沙爾斯伯利的交換理論,施茨奈德的政黨利益集團論,林德布羅姆的結(jié)構(gòu)主義說,西奧多·洛伊的利益集團自由主義理論,丹尼斯·尤多的社團權(quán)力論,曼庫·奧爾森的理性選擇論等。二十世紀(jì)五十年代成為利益集團理論的黃金時代。近年流行的新制度主義理論,同樣將利益集團視為重要的制度因素。新制度經(jīng)濟學(xué)將利益集團視為制度演進過程中的一個基本單元。諾斯等人在對經(jīng)濟史的研究中認(rèn)為,利益集團之間的博弈過程和結(jié)果與制度演進的方向緊密相關(guān),如果說政府是游戲規(guī)則制定者,那么利益集團就是玩家。

　　不管理論如何構(gòu)建,利益集團在政治生活中的真實存在及其影響不得不令人關(guān)注。有研究表明,大致有三分之二的美國人至少屬于一個集團。相比之下,英國和德國大約有二分之一人口,意大利有不到三分之一人口,而墨西哥有四分之一的人口屬于一個集團。而且,利益集團在政治生活中的活動十分活躍。二○○三年,筆者在澳大利亞時,曾經(jīng)聽說并親眼觀摩到了一個有趣的現(xiàn)象:澳大利亞的中小學(xué)教師聯(lián)合會,每兩年舉行一次全國性的游行,該聯(lián)合會的幾乎所有成員都參加游行活動,游行的主要目的就是要求政府提高一定比例的工資。澳大利亞政府在每次游行之后,總是基本上滿足聯(lián)合會的要求。于是就形成了一種慣例,如果不舉行游行,政府也就不會主動給教師提高工資。

　　作為一種客觀的社會政治現(xiàn)象,利益集團活動在中國社會同樣不可避免。如果說改革開放以前,中國社會的利益分化還不是十分明顯的話,那么,進入改革時期后,利益集團已經(jīng)成為社會中一種重要的影響力量。改革開放是從放權(quán)讓利開始的,其中就隱含了承認(rèn)社會中存在不同的利益主體這一事實。社會的發(fā)展重塑了整個社會結(jié)構(gòu),階層與階層、群體與群體之間在經(jīng)濟、社會方面的差異日益顯現(xiàn)。共同的生產(chǎn)、生活過程以及由此形成的共同的態(tài)度,推動了一個個社會集團的產(chǎn)生,越來越多的社會成員以聯(lián)合的方式組成集團表達(dá)自己的利益訴求。雨后春筍般冒出的協(xié)會、民間團體就是明顯的證據(jù)。執(zhí)政黨第一次明確承認(rèn)利益集團的存在,是在一九八八年中共十三屆二中全會上,在全會報告中明確指出:在社會主義制度下,人民內(nèi)部仍然存在著不同利益集團的矛盾。后來由于政治風(fēng)波的發(fā)生,以及傳統(tǒng)意識形態(tài)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位,日益勃興的利益集團的發(fā)展,反倒逐漸被掩蓋了,成為一個“猶抱琵琶半遮面”的話題。

　　但是,意識形態(tài)的拒絕并不意味著事實的缺失,利益集團的存在及其活動并不需要任何證明,它本身就是一種人性的自然結(jié)合。利益集團在改革進程中不斷發(fā)展、成長,一直在當(dāng)代中國現(xiàn)代化迅速發(fā)展的表象下暗流涌動,并不時掀起一些波瀾。甚至在一定程度上,利益集團塑造和改變著中國改革開放的進程。在中國當(dāng)前的國企改革、房地產(chǎn)業(yè)改革、醫(yī)療事業(yè)改革等過程中,各種利益集團的博弈已經(jīng)逐漸走到了前臺,社會利益沖突將越來越激烈。從“體制外到體制內(nèi)”的漸進式改革的思路決定了最核心的交易資源的重新配置必然放在改革的后期,尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革階段,這一階段成為各利益集團爭奪的焦點。有經(jīng)濟學(xué)者指出,由于缺乏產(chǎn)權(quán)的保障,近年來在征地過程中,農(nóng)民的利益大約被剝奪了兩萬多億元。越是到改革的后期,可供重新分配的資源也就越少。因此,各利益集團將動用各種手段來爭奪最后的卻是最有價值的份額。在許多利益集團眼中,十多萬億元的國有資產(chǎn)已經(jīng)成為“最后的晚餐”。

　　顯然,在當(dāng)前中國的政治過程中,尤其是地方政府的政治過程中,一種類似于合作主義的利益集團影響模式逐漸開始浮出水面。在西方,利益集團一般具有自發(fā)性、對抗性特征,而且強調(diào)均衡和相互制約,政府只是超越于各種利益集團之上的調(diào)節(jié)者,公共政策基本上是各種利益均衡的結(jié)果。但中國的利益集團絕大多數(shù)由政府主導(dǎo)產(chǎn)生或得到政府的認(rèn)可,官民之間的合作色彩較濃,利益集團無論組織結(jié)構(gòu)還是職能角色都還不成熟,具有明顯的過渡性特點。特別是在一些地方政府的政治過程中,少數(shù)利益集團施加的影響甚至是決定性的,而且方式眾多,包括游說、個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、求助領(lǐng)導(dǎo)人物、通過主管部門、借助媒體形成輿論、利用既定的規(guī)則慣例或者直接訴諸法律、集體性壓力活動、參與或操縱選舉等。這些按照功能分化組建的少數(shù)利益集團往往壟斷了許多領(lǐng)域的政策輸入,排斥其他利益集團影響政策的可能,從而獨享有利的政策偏好。政府則借助少數(shù)重要的功能性團體,共同制定和實施公共政策,更快捷地實現(xiàn)特定的政治目標(biāo)。作為對政治支持的回報,這些利益集團則在各自的領(lǐng)域中得到偏好性的政策和庇護,以實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益或其他利益的最大化。新制度學(xué)派也認(rèn)為,制度演進的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的,強勢集團之所以能夠決定制度演進的方向,又主要是通過一定的方式獲取國家政權(quán)的支持,與政府形成合作的關(guān)系。而社會中大多數(shù)潛在的利益集團,則始終游離于政治過程之外,除非多數(shù)群體的利益具有耦合性而形成強大的利益聯(lián)盟,或者發(fā)生危機性事件時,人們之間或群體之間既存的互動模式被打亂,潛在的利益集團就會自發(fā)地、臨時地形成組織,協(xié)同行動,表達(dá)其特定的利益訴求,或許可能在政策過程中得到偏好性體現(xiàn)。但是,由于體制內(nèi)渠道的匱乏,這些潛在的利益集團既沒有完備的組織形態(tài),也沒有固定的組織架構(gòu),只有極少數(shù)可能成為正式的利益集團。因而,少數(shù)功能性利益集團就成為決定許多政策尤其是地方性政策的重要力量。在當(dāng)前以經(jīng)濟發(fā)展為絕對目標(biāo)的政府戰(zhàn)略取向中,(點擊此處閱讀下一頁)

　　合作主義無疑是各級政府實現(xiàn)自身目標(biāo)的捷徑。

　　中國的改革過程,實際上就是社會各階層、群體間利益的調(diào)整過程。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡,就是讓社會各個階層、群體在市場規(guī)則所帶來的相對自由的環(huán)境條件中去爭取自身利益的最大化。因而,充斥于社會生活各個領(lǐng)域中的是大大小小的利益集團博弈。不管人們承認(rèn)與否,他們總是某種現(xiàn)實的或潛在的利益集團中的一員,而各個集團利益的簡單加總又不能等同于公眾利益或國家利益。不同的人群或集團的政治影響是以不同的權(quán)重進入執(zhí)政者效用函數(shù)的。因此,執(zhí)政者在進行決策時,要綜合社會各方面的利益,但首先要考慮某些強勢集團的要求和支持。任何國家的執(zhí)政者都可能對社會中某些群體有著特殊的依靠,并提供相應(yīng)的庇護。正如舒爾茨所指出的那樣,“處在統(tǒng)治地位的個人在政治上依賴于特定群體集團的支持,這些集團使政體生存下去。在這個意義上講經(jīng)濟政策是維持政治支持的手段”。盡管所有的官方意識形態(tài)都提出這樣的命題:現(xiàn)行的政策是為全體公眾利益服務(wù)的。但作為一種權(quán)威性社會價值分配的政策,還是傾向那些能夠更有效地參與政治生活的群體。馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》中曾經(jīng)說過:“國家的權(quán)力并不是懸在空中的,波旁王朝是大地產(chǎn)的王朝,奧爾良王朝是金錢的王朝,波拿巴王朝是農(nóng)民的王朝�！焙喲灾�,公共政策不是決策者為了所謂的“全民利益”而設(shè)計出來的,實質(zhì)上是各個利益集團之間非均衡競爭的結(jié)果。但是很顯然,對政治過程的要求卻必須符合正義、民主,這也是人類社會政治發(fā)展的基本動力。

　　社會中利益集團之間展開競爭,展示著自己的力量,這是現(xiàn)實,也是社會發(fā)展的基礎(chǔ)。在各種各樣的利益集團面前,政府需要提供的是制度框架,實現(xiàn)利益表達(dá)、博弈的規(guī)范化,提供順暢的合法的利益表達(dá)渠道,讓各種力量在相互博弈和溝通中謀求共識。從長遠(yuǎn)來講,面對社會中不同的利益集團,政府還要從利益集團的政治性影響和政府能力的提高方面建立合理的政治參與體制。一方面要建立制度化、規(guī)范化、公開、透明、公正的利益表達(dá)機制和決策參與機制,將利益集團行為納入制度化軌道;另一方面要實現(xiàn)利益調(diào)控的制度化和制度設(shè)施的民主化,同時要提高政府在利益集團政治中的自主性,防止政權(quán)喪失自主性。

　　可惜的是,在目前尚未承認(rèn)政治利益集團的合法地位的背景下,缺乏一種容納各種利益集團平等地談判、博弈的制度框架,中國社會的現(xiàn)實是正在出現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)性不平等的政治參與。這種政治參與以分利型的政治利益集團(包括潛在的利益集團)為主體,以影響政府政策及政府官員為主要的活動方式。一些強勢利益集團憑借自身擁有的強大經(jīng)濟資源和社會資本,以超政治權(quán)力的方式,在制度的邊緣和政權(quán)的默認(rèn)下,日益收獲通過影響公共政策所帶來的超額租金。而弱勢群體、階層,由于資源和社會資本的匱乏,其表達(dá)利益訴求的活動受到制度的強制而無法合法化,只能以潛在利益集團的形式存在于政治生活中,缺乏有效的政治參與效果。這種強勢政治利益集團和潛在利益集團在政治參與中的不平等,反過來鞏固和加劇了不同階層、群體或集團之間在資源和社會資本擁有方面的結(jié)構(gòu)性不平等。這或許是中國社會未來堪憂的一面。

　　(《政治過程——政治利益與公共輿論》,〔美〕戴維·杜魯門著,陳堯譯,天津人民出版社二○○五年三月出版)

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