信力建：財稅體制改革：要害在解決行政專斷

　　最近一段時間以來，企業(yè)界與有關(guān)專家學(xué)者要求國家減稅的呼聲強烈。較為普遍的觀點認為，減稅是降低企業(yè)生產(chǎn)成本，刺激企業(yè)增加供給的有效政策手段。在給企業(yè)降低稅收同時，提高個人所得稅起征點，以及取消利息稅，都是積極的政策選擇。在以貨幣政策抑制通貨膨脹同時，以積極的財政政策來維持經(jīng)濟增長，當(dāng)是政策組合的最好配置。現(xiàn)在，在大家普遍感到經(jīng)濟形勢面臨強大壓力的時候，上半年全國財政收入增速卻達到30％。與此形成對比的是，在外圍經(jīng)濟不好，國內(nèi)可能滯漲的情況下，中小企業(yè)面對生存困境。如果大量中小企業(yè)由于成本和資金問題而倒閉，中國經(jīng)濟將面臨更大的壓力。更為重要的是，每年新增1000萬人的就業(yè)壓力，只有中小企業(yè)發(fā)展了，才能緩解。

　　我贊成這一觀點，減稅的確應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前國家宏觀調(diào)控的政策選擇。同時我認為，減稅僅能作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的臨時性舉措，有利于廣大中小企業(yè)和納稅人的利益，但不能從源頭上解決問題。中央政府早就提出要讓改革發(fā)展的成果惠及全體百姓，而這一莊嚴的政策宣示卻在實踐中舉步維艱，其中一大重要原因在于行政獨斷的現(xiàn)行財稅體制不可能有效地保護納稅人的利益，財稅體制改革一肩連著兩頭，一頭是民生，另一頭是民主。

　　去年，福布斯根據(jù)統(tǒng)計分析認定中國人的稅收痛苦指數(shù)為世界第三。這個排序是否準確可以爭議，但普通中國人確實感受到稅負的痛苦，這種中國式的稅負痛苦，我認為可以概括為五大原因：

　　一是公共財政“取之于民，用之于官”的特色，我國各級行政部門的浪費其主要構(gòu)成為公款吃喝、公款出國旅游、公務(wù)用車、辦公大樓，此外各種涉“公”活動的花費現(xiàn)在又走上前臺，如文化搭臺招商引資、檢查評比、慶典儀式等，動輒數(shù)以百萬，成為行政成本浪費的最新款式。所有這些行政成本究竟總數(shù)有多少，確實難有確切數(shù)字。據(jù)國務(wù)院參事任玉嶺先生研究，從1978年到2003年的25間，我國的行政管理費用已增長87倍，該費用占財政支出的比例從4.71％上升到19.03％，這個比重，比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%普遍高出10個百分點以上。03年以后至今五年的情況又如何，無最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，總體感覺行政管理費用的增長勢頭有明顯加快的趨勢。在這種情況下，稅收的“取之于民”確無疑問，“用之于民”卻缺乏現(xiàn)實的可能。

　　二是社會公眾在稅負收支上完全沒有發(fā)言權(quán)，即使到憲法規(guī)定的地方國家最高權(quán)力機關(guān)會議上，仍然是一個只屬于行政官員的禁地，雖然有財政報告的審議，說到底不過是走個過場而已。對于既無單位預(yù)算又無項目預(yù)算的大塊文章，代表們一頭霧水，唯有充分信賴，既無須知其然，更無須知其所以然，于是糊涂拍手通過大吉。權(quán)力機關(guān)的正式代表們尚且如此，平民百姓更加不用說了。于是，在法律上理論上雖然是“人民當(dāng)家作主”，但“當(dāng)家作主”的主人管不了財務(wù)，既“決定”不了又“監(jiān)督”不了，構(gòu)成“公仆”們隨意作主或收或支的一統(tǒng)天下。

　　三是稅負的名目繁多，透明度差。我國的稅負征收權(quán)過多地操之于行政部門之手，納什么稅，不納什么稅，緩納什么稅，常在稅務(wù)行政官員的一念之間。不僅如此，中國的“三亂”問題又是稅負的一大變種，尤其是亂收費，地方政府和行政部門可以花樣翻新層出不窮。去年有人大代表調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，多達200多項。其中有節(jié)日擺花費、精神文明建設(shè)費、樹木打藥費、河道清淤費、衛(wèi)生費、保潔費、道路清掃費、門前三包衛(wèi)生罰款、環(huán)衛(wèi)設(shè)施費、修垃圾站費、垃圾清運費等等。以依法行政要求的合法性而言，上述收費中的大部分均無法可依，但面對強勢的行政部門，相對人一般只能選擇低頭認繳。

　　四是工資收入的增長與稅負的增長不成比例，財政收入年年呈兩位數(shù)節(jié)節(jié)上升，而工資的增長卻似蝸牛爬行。有報道披露說，中國人的工資占GDP的比重為世界倒數(shù)第一，且不論是否真的倒數(shù)第一，但中國人工資水平過低是個不爭的事實。在相對發(fā)達的珠三角地區(qū)，農(nóng)民工的工資水平仍然在極低的水平線上，而全國范圍內(nèi)退休職工的工資普遍在區(qū)區(qū)七八百元上下。十年來，許多地方統(tǒng)計數(shù)字上財政收入已經(jīng)增長五至十倍，工資增長卻遠在財稅增長之后，與財稅增長幅度完全不成比例。

　　五是財政負擔(dān)轉(zhuǎn)移，典型的就是現(xiàn)在壓在普通百姓身上的新三座大山，教育、醫(yī)療和住房。政府顯然在公共財政“用之于民”方面沒有拿出合格的成績，教育投入明顯過低，醫(yī)療公平度竟列世界倒數(shù)第四位，在住房問題上政府從土地使用權(quán)出讓獲取大筆資金，推動房地產(chǎn)市場價格的持續(xù)上揚，這當(dāng)然也構(gòu)成中國人稅負痛苦的重要原因。

　　所有這些稅負痛苦從現(xiàn)象上看是民生問題，而根源都在于民主制度的缺陷。我國財稅民主從現(xiàn)狀分析主要存在三大弊端：

　　第一、未能堅決貫徹稅收征管權(quán)由權(quán)力機關(guān)掌控的原則。在我國現(xiàn)行的二十多個稅種之中，除其中一部分由全國人大以法律形式規(guī)定之外，其余根據(jù)全國人大的授權(quán)，由國務(wù)院以行政法規(guī)方式作出決定，還有由國家稅務(wù)總局規(guī)定。對某些稅種的開征、停征、減征和緩征顯得相當(dāng)隨意，或取或舍非關(guān)法律，而是取決于稅收行政主管部門及主要行政官員的一念之間。若干稅種雖有法律規(guī)定，但是征收或是停止征收并無一定之規(guī)，一紙紅頭文件或一個通知即作為正式的決定方式。例如土地增值稅早在1993年就已規(guī)定，但據(jù)說是因為房地產(chǎn)市場不景氣，所以一直停征，去年初，國家稅務(wù)總局在其網(wǎng)站上聲明該稅種從2月1日起開始征收，對開發(fā)商按成交獲利征收30---60%，無論是當(dāng)初停征以及反后恢復(fù)，整個運作程序均甚草率，既無公開透明的法定程序，更無聽取利益相關(guān)人的意見。顯然，此種情況下，稅收民主的成份相當(dāng)稀缺。

　　第二、稅收征管和財政收支行政主導(dǎo)的特點。這個問題與上一個問題相關(guān)：既然權(quán)力機關(guān)掌控稅收征管和財政支出不到位，實際權(quán)力操之于行政權(quán)力之手，勢必造成“尾大不掉”之勢。按照稅收民主的要求，政府一切征稅活動，需要最嚴格的民主控制和暢通的利益表達機制，使民眾的意愿能夠真正地約束征稅權(quán)，使稅收和財政支出不至于違背民眾的意愿，而變成政府追求自身利益的工具。在法治國家，稅收民主和預(yù)算民主應(yīng)當(dāng)是政府的自覺行動。每一個稅種的確定和開征、減緩征和停征，都應(yīng)當(dāng)由民意代表代表人民與政府協(xié)商，并由權(quán)力機關(guān)作出決定。如果由行政權(quán)力在稅收征管和財政支出上獨斷，既違背了民主的基本原則，在實踐中更難以避免行政行為程序不公、濫用職權(quán)和超越職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。而這個問題在我國現(xiàn)實生活中相當(dāng)廣泛。所以無論是稅收征管還是財政收支都只能由權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)，權(quán)力機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件履行自己的應(yīng)有職責(zé)。即使因為一時條件不具備由權(quán)力機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)施行的，也只能屬于權(quán)宜而非久遠之計。

　　第三、缺乏財政和稅收的利益相關(guān)方充分博弈的平臺，構(gòu)成財政稅收民主的基礎(chǔ)薄弱。既然是民主與法治的社會，又是人民當(dāng)家作主的國家，在攸關(guān)人民切身利益的問題上，理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)充分征求社會公眾的意見。對每一項稅收，每一項支出，包括涉及到稅額和稅率等問題，甚至于征收或廢止某一稅種，行政經(jīng)費的控制和重大項目的支出，都要充分博弈，各利益主體進行充分討論，任何一方都沒有單方面定價的特權(quán)。在我國這一方面理論與實踐的距離還相當(dāng)大。

　　概而言之，當(dāng)前推出減說措施固然必要，而解決中國的民生和民主問題，還要深入到財稅體制制度層面，以利從根本上推動社會民主的進步和人民生活水平的提高。行政權(quán)對財稅領(lǐng)域這一國家命脈的長期獨斷，造成的危害顯而易見，由于社會公眾及其法定代表被排除在利益博弈和決策之外，利益的天平必然向“官家集團”嚴重傾斜，且此種利益具有剛性特點。試問，行政經(jīng)費歷年來如狂奔野馬不可遏止，公務(wù)員工資福利的連番上漲，何曾經(jīng)過國家主人的首肯，都是行政首長自說自話自行決定。前不久廣州市傳出公務(wù)員加薪的消息，又宣布其他職工階層今年工資將上漲14％，實際是公務(wù)員加薪既有明確政策又有資金安排，很快可以到位，而職工工資的上漲只不過是政府的“要求”，一種愿景，并無切實可靠的保證措施，徒為“畫餅”以慰藉眾人而已。

　　1215年英國爆發(fā)了歷史上著名的大憲章運動，這一運動開啟了現(xiàn)代民主法治制度的基石，帶來的重大成果之一是在人類歷史上首次提出人權(quán)的基本原則及其權(quán)利保護，將財稅大權(quán)從國王向議會轉(zhuǎn)移，明確國王如新征稅收，必須召集各方代表會議，“以期獲得全國公意”。雖然已過去七百多年，這一運動仍然給我們有益的啟示。中國財稅體制改革的核心是解決行政專斷，是由行政主導(dǎo)向“人民當(dāng)家作主”的回歸，由“官家”利益優(yōu)先向“人民利益優(yōu)先”的回歸，這種回歸不大可能經(jīng)由官員群體自發(fā)主張和實踐，需要黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機關(guān)的積極主動，需要一系列相關(guān)制度和程序的保證，還需要社會媒體和公眾的參與、監(jiān)督。這將是中國邁向現(xiàn)代民主與法治社會真正重要的一步。

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