史嘯虎：中國(guó)的土地制度面臨破局之二：社會(huì)問(wèn)題的重要肇因

　　實(shí)事求是地說(shuō)，我國(guó)的所謂“三農(nóng)問(wèn)題”就是肇端于五十年前土地集體所有制的實(shí)行。因?yàn)樽詮闹泄仓醒腩I(lǐng)導(dǎo)人而不是國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策與制度的制定、動(dòng)用國(guó)家力量推行人民公社、剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)以來(lái)，中國(guó)就開(kāi)始出現(xiàn)了所謂“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”這一典型的中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題了。[1]用歷史的觀點(diǎn)看問(wèn)題，可以說(shuō)，造成1960年開(kāi)始的導(dǎo)致人口銳減數(shù)千萬(wàn)的三年大饑荒，其最初的所有制上的源頭也正是這個(gè)土地集體所有制，因?yàn)檎�是這種所有制給后來(lái)刮起的并給我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)造成了巨大損失的以所謂“共產(chǎn)風(fēng)”為首的“五風(fēng)”鋪平了所有制上的道路。而后來(lái)在改革開(kāi)放中陸續(xù)出現(xiàn)并逐步嚴(yán)重起來(lái)的許多現(xiàn)今社會(huì)上普遍存在的不那么和諧的社會(huì)問(wèn)題，如貧富懸殊、官場(chǎng)貪腐、分配不公、治安惡化、公權(quán)濫用、法治失衡以及基層民主制度難以推行等等，無(wú)不與這種土地集體所有制息息相關(guān)。

　　比如，貧富懸殊問(wèn)題。有資料表明，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距2003年即已達(dá)到3.2倍，這兩年又一直在擴(kuò)大，如果加上社會(huì)福利和公用設(shè)施這一塊，有人估計(jì)已達(dá)5倍甚至6倍。據(jù) 《小康》雜志社主編、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社推出的《中國(guó)全面小康發(fā)展報(bào)告(2006)》透露，按照中國(guó)國(guó)家貧困線，目前全國(guó)有4800多萬(wàn)貧困人口，其中農(nóng)村貧困人口約2600萬(wàn)人，占一半以上。如果包括土地被征用失地后無(wú)家可歸不得不居住在城鎮(zhèn)的無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)社保的所謂“三無(wú)”農(nóng)民，這個(gè)比例將達(dá)到70%以上。而如果根據(jù)國(guó)際上每人每日支出不足1美元即為貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，按照世界銀行最近的估計(jì)，目前中國(guó)約有1.35億人還處在國(guó)際貧困線以下，其中也有70%以上是依靠土地生活的農(nóng)民。[2] 農(nóng)民貧困的原因有不少，但不合理的土地制度卻是個(gè)非常重要的原因。因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)耕種的土地只有使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，也就很難保證土地所有權(quán)中所包含的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)也屬于自己。這樣的土地制度不僅嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)發(fā)家致富的積極性，同時(shí)也給那些圍繞土地交易形成的特殊利益集團(tuán)剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益創(chuàng)造了條件。

　　近年來(lái)，中央政府一直在企圖增加并實(shí)際增加了許多對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入與補(bǔ)貼，但是嚴(yán)酷的事實(shí)是，在我們這個(gè)新世紀(jì)，特別在“三農(nóng)”投入特別巨大的這兩年，我國(guó)的城鄉(xiāng)差別還在無(wú)情地?cái)U(kuò)大。鐵一般的事實(shí)已證明，不管你承認(rèn)與否，只要不廢除這個(gè)有百害而無(wú)一利的土地集體所有制，無(wú)論你如何進(jìn)行各種次要制度的改革，中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題都是不可能解決掉的。所以，現(xiàn)有的不合理的土地制度無(wú)疑是導(dǎo)致占全國(guó)人口70%的農(nóng)民階層普遍貧困并造成城鄉(xiāng)差距巨大的一個(gè)十分重要的原因。

　　再如，官場(chǎng)貪腐。有資料說(shuō)，地產(chǎn)業(yè)是官員腐敗的最厲害的領(lǐng)域。[3]《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，但對(duì)于什么是“公共利益”的問(wèn)題，該法卻沒(méi)有也無(wú)法明確規(guī)定。其結(jié)果是，實(shí)踐中大量的商業(yè)用途披著公共利益的外衣進(jìn)行土地掠奪。對(duì)集體所有土地的國(guó)家征用權(quán)被政府官員和商人們?yōu)E用了。我國(guó)迄今所有的征地，包括無(wú)數(shù)私人和企業(yè)的商業(yè)投資開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，都是各級(jí)政府以國(guó)家公共利益名義進(jìn)行的。這里不僅存在著大量的違法和欺民的政府行為，而且也為官場(chǎng)權(quán)力尋租式的體制型腐敗培植了豐厚的土壤。

　　據(jù)資料表明，自80年代末以來(lái)，僅僅因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)讓中違規(guī)現(xiàn)象所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失每年都高達(dá)100億元以上。如據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華，在向全國(guó)人大常委會(huì)作的《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》中披露，2003年至2005年6月，上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)省(市)所屬87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地7873萬(wàn)平方米，少收土地出讓金55.65億元。[4]這些少收的出讓金有相當(dāng)一部分落入了各級(jí)貪官污吏的腰包。迄今所知的已被暴露的貪官污吏幾乎有一半以上是產(chǎn)生于所謂經(jīng)營(yíng)城市的范疇內(nèi)，也就是產(chǎn)生于土地交易或與土地交易息息相關(guān)的行業(yè)之中。盡管還沒(méi)有一個(gè)具有權(quán)威性的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但中國(guó)官場(chǎng)的腐敗之所以能夠迅速地向深度和廣度發(fā)展，并在短短十來(lái)年時(shí)間里就形成燎原之勢(shì)，不合理的土地集體所有制為其源頭之一則是毫無(wú)疑問(wèn)的。

　　土地集體所有制還導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)富大量流失。農(nóng)村財(cái)富大量流失問(wèn)題其實(shí)也是一個(gè)分配不公和社會(huì)正義失衡的問(wèn)題�，F(xiàn)有土地集體所有制度也是造成這一狀況的主要原因。比如，據(jù)中國(guó)社科院2005年的調(diào)查報(bào)告披露，我國(guó)從1987~2001年期間就從農(nóng)民手里征收了3395萬(wàn)畝耕地用于房地產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)以及基本建設(shè)，而由于這些土地大多位于城鎮(zhèn)周圍、人口密集之處，每征收1畝地就大約有1.4個(gè)農(nóng)民失去土地。[5]

　　如果加上2002~2006年這5年期間征收的土地，再加上這20年來(lái)從農(nóng)民手里征用的數(shù)量可能更加巨大的非耕地性農(nóng)村土地，我國(guó)迄今總共從農(nóng)民手里征收了至少有1億畝土地。（但是也有另外的說(shuō)法認(rèn)為征地面積要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公布的數(shù)字。比如，有學(xué)者就說(shuō)，僅2003年，“農(nóng)民土地被各地政府和開(kāi)發(fā)商以招商引資為名，大規(guī)模圈占，全國(guó)一年土地就減少將近2000萬(wàn)畝�！盵6]）這么多土地變換用途后增殖的平均溢價(jià)是多少?zèng)]有統(tǒng)計(jì)資料，反正沿海和內(nèi)地、大中城市和小城市、建設(shè)用地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及時(shí)間遠(yuǎn)近等等都不一樣，但如果將其增殖后的平均溢價(jià)估算為每畝30萬(wàn)元恐怕沒(méi)人會(huì)有非常大的異議。照此計(jì)算，這1億畝農(nóng)村土地增殖后的溢價(jià)就有30萬(wàn)億元人民幣！同時(shí)，造成的失地農(nóng)民即便按照官方公布的數(shù)字比例計(jì)算，至少也有7000萬(wàn)！

　　可我們給這兩億多失地農(nóng)民多少征地補(bǔ)償呢？筆者也沒(méi)有查到全國(guó)的平均補(bǔ)償金額的數(shù)字，但前些年許多地方高速公路之類的建設(shè)用地每畝平均也只有6000~8000元、水電站征地1.2~1.5萬(wàn)元、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)1.5~2.5萬(wàn)元補(bǔ)償則是非常普遍的事情。由于自然性質(zhì)和地理位置的不同，土地的級(jí)差收益就可以有幾十倍乃至上百倍的差異。但我們?cè)谘a(bǔ)償農(nóng)民時(shí)仍然是按照《土地管理法》以計(jì)算若干年青苗費(fèi)為主的方式進(jìn)行的。所以，如果不分農(nóng)村土地種類（耕地和非耕地）、年代遠(yuǎn)近和地區(qū)類別，平均按照每畝征地補(bǔ)償農(nóng)民2萬(wàn)元（即每公頃30萬(wàn)元）計(jì)算應(yīng)該是只多不少的，即使有出入，那可能也是算少了。據(jù)此，征用1億畝耕地就表示僅補(bǔ)償了農(nóng)民大約2萬(wàn)億元人民幣，平攤到7000萬(wàn)失地農(nóng)民頭上，每個(gè)農(nóng)民僅得到將近3萬(wàn)元不到。

　　另外，2006年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》披露的比例數(shù)字也可以作為旁證。這個(gè)比例數(shù)字是指農(nóng)村被征用土地的收益分配格局，即：地方政府占20%~30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民占5%～10%。征地成本與出讓價(jià)之間的巨額收益，大部分被中間商或地方政府以及腐敗的官員所攫取。[7]

　　失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來(lái)源，生活水平降低的失地農(nóng)民則占到60%。這些比例數(shù)字盡管沒(méi)有列出征地補(bǔ)償金額，但其比例所昭示的內(nèi)容仍與上面的分析大致吻合。所以我們可以說(shuō)，如果以上這兩個(gè)數(shù)字可以站住腳，那么就意味著這十多年來(lái)，我們各級(jí)政府和經(jīng)濟(jì)組織僅僅由于所謂城市化就從農(nóng)民那里凈拿走了多達(dá)28萬(wàn)億元人民幣的土地財(cái)富！

　　反過(guò)來(lái)，如果我們?cè)O(shè)計(jì)的土地制度是合理的，是由農(nóng)民個(gè)人擁有土地所有權(quán)，政府不再充當(dāng)土地一級(jí)市場(chǎng)的主要參與者，而是成為土地合法交易的監(jiān)管者，并在城市化的過(guò)程中通過(guò)合理的土地交易把這全部的30萬(wàn)億元人民幣的財(cái)富的一半留給農(nóng)民（另一半則由土地購(gòu)買方通過(guò)有效開(kāi)發(fā)以及各級(jí)政府通過(guò)對(duì)不同土地用途征收稅額不等的土地交易稅等合理合法的方式獲得），由7000萬(wàn)賣地農(nóng)民平分，每個(gè)人便可至少分到20萬(wàn)元之多（15萬(wàn)億元除以0.7億人）；
即使攤到全國(guó)7億農(nóng)民頭上，平均每個(gè)農(nóng)民也僅僅因?yàn)槌鞘谢�就可以額外增加4萬(wàn)多元人民幣的收入。如果土地所有權(quán)屬于農(nóng)民，這些數(shù)十萬(wàn)億元人民幣的土地財(cái)富就會(huì)在廣大農(nóng)村中不斷地積累起來(lái)，再通過(guò)投資不斷地增殖，可以想象，這將會(huì)在過(guò)去的二十年里使我國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)生多么巨大的變化�。�

　　我們目前財(cái)政通過(guò)工業(yè)反哺和城市支援方式每年增加的1000多億元支農(nóng)資金（攤到每個(gè)農(nóng)民頭上只有區(qū)區(qū)100元出頭）與每年通過(guò)這種不合理的土地制度征地從農(nóng)民處剝奪掉的近2萬(wàn)億元人民幣的財(cái)富相比，反差是多么的大呀！而且，其本身還是一種極大的諷刺。我們現(xiàn)在的這種一方面從農(nóng)民處拿走巨量的土地溢價(jià)，另一方面又以各種方式增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)助的做法，用個(gè)不一定很恰當(dāng)?shù)谋扔髡f(shuō)，不啻于從農(nóng)民身上用水泵抽血卻用打點(diǎn)滴方式去回補(bǔ)葡萄糖水嗎？

　　由此可見(jiàn)，只要目前的所謂土地集體所有制度不改革，仍然由政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員式地壟斷土地交易一級(jí)市場(chǎng)，無(wú)論怎么改革土地交易上的一次分配制度，也肯定是解決不了根本問(wèn)題的。因?yàn)榫娃r(nóng)民而言，由于土地不是屬于他們自己所有，他們沒(méi)有土地所有權(quán)項(xiàng)下的土地交易與否以及如何交易的權(quán)利，這便致使土地集體所有制下的土地交易和收益分配已經(jīng)變成一種國(guó)家單方面地對(duì)農(nóng)民的一種行政壟斷式掠奪了。

　　土地集體所有制也不利于社會(huì)穩(wěn)定。在不合理的土地制度造成的貧困、貪腐和分配不公的三重壓力下，農(nóng)民的因?yàn)橥恋卣饔枚鴮?dǎo)致的上訪和群體性抗?fàn)幨录�呈急劇上升�?shì)頭。不少文章和調(diào)查報(bào)告都說(shuō)，我國(guó)因各種不穩(wěn)定因素發(fā)生的群體性抗?fàn)幨录�里�?0%%以上發(fā)生在農(nóng)村，而因土地糾紛而形成的抗?fàn)幨录�又占農(nóng)村全部事件的65%以上。[8] 根據(jù)國(guó)家公安部發(fā)言人武和平2006年初在新聞發(fā)布會(huì)上公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)2005年發(fā)生的群體性抗?fàn)幨录��?shù)量就達(dá)到8.76萬(wàn)起，平均每天達(dá)240次之多，比上年增加6.6%。（也據(jù)公安部公布，2004年全國(guó)共發(fā)生 7.4萬(wàn)起抗?fàn)幨录�，共�?376萬(wàn)人參與其中，比2004年增長(zhǎng)15%。）相比之下，大規(guī)模征地還剛剛開(kāi)始的1993年這類.事件還只有8700起。十來(lái)年時(shí)間竟然增長(zhǎng)了整整10倍！

　　按照上述兩方面的數(shù)據(jù)分析，我國(guó)僅僅因不合理的土地制度而造成的土地糾紛和抗?fàn)幮允录�光去年就發(fā)生了大約將近4萬(wàn)起！（8.76萬(wàn)x 70% x 65%= 3.99萬(wàn)）這些增長(zhǎng)速度驚人、眾多而頻繁發(fā)生的抗?fàn)幨录�都是在現(xiàn)有的所謂集體所有的土地制度下產(chǎn)生的，因此，如果我們?nèi)匀话堰@僅僅歸結(jié)于現(xiàn)有土地制度是合理的、只不過(guò)需要完善，國(guó)家只要嚴(yán)格加以管理就可以解決的話，那顯然是自欺欺人，根本解釋不過(guò)去的。據(jù)有的學(xué)者分析，農(nóng)民的土地抗?fàn)帯白罴�中的地區(qū)是沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，其中以浙江、江蘇、河北、山東和廣東最為突出。這些地區(qū)爭(zhēng)議的主要是非法和強(qiáng)制性征地，農(nóng)民控告的對(duì)象主要是市、縣政府。”[9] 由此可見(jiàn)，土地的集體所有制的受害者主要就是農(nóng)民，而繼續(xù)實(shí)行這種所有制也是從根本上不利于社會(huì)穩(wěn)定的，并與建設(shè)和諧社會(huì)的宗旨背道而馳。

　　至于社會(huì)治安惡化、公權(quán)濫用以及民主欠缺等問(wèn)題更是無(wú)不與不合理的土地集體所有制問(wèn)題一起共生共榮。可見(jiàn)，現(xiàn)有的不合理的土地制度已經(jīng)成為我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)最大的也是最迫切需要解決的不穩(wěn)定因素，并到了非改革不可的地步。目前，盡管政府和學(xué)界在如何改革現(xiàn)有土地制度問(wèn)題上看法不一，但無(wú)論是政府還是學(xué)界在要否進(jìn)行土地制度改革的這一重大問(wèn)題上似乎都達(dá)成了一致，并無(wú)不同意見(jiàn)。那就是：現(xiàn)有的土地制度的設(shè)計(jì)肯定出了問(wèn)題，而且問(wèn)題還挺大，所以維持現(xiàn)狀肯定也是不行了。這是明眼人——只要不是傻子——都可以一目了然的。

　　我們這十多年來(lái)因土地征用而造成的社會(huì)不穩(wěn)甚至沖突，都是在上世紀(jì)80年代末我國(guó)頒行《土地管理法》和本世紀(jì)初頒行《土地承包法》之后才開(kāi)始出現(xiàn)并日益惡化起來(lái)的。所以，這十多年并不成功的實(shí)踐已經(jīng)明白無(wú)誤地向國(guó)人表明，現(xiàn)有的《土地管理法》和《土地承包法》以及它們依據(jù)憲法所設(shè)計(jì)的土地的集體所有制及其派生的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身存在著嚴(yán)重的歷史局限性和改革的不徹底性。它們盡管在歷史上曾經(jīng)對(duì)解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)揮過(guò)積極的和推動(dòng)性作用，但囿于意識(shí)形態(tài)的束縛，在設(shè)計(jì)土地所有制度時(shí)忽略了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民對(duì)土地的天然的權(quán)屬要求，所以現(xiàn)在到了對(duì)其反思和改革的時(shí)候了。

　　————

　　[1] 李昌平《給總理的信》，《南風(fēng)窗》2002年12月3日期

　　[2] 聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署《2005年中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告》，新浪網(wǎng)2005年12月16日期轉(zhuǎn)載

　　[3] 邵道生《反腐敗不斷向新的領(lǐng)域推進(jìn)》，原載《廉政了望》雜志，新浪網(wǎng)20071月11日期轉(zhuǎn)載

　　[4] 李金華《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》，《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》2006年9月6日期轉(zhuǎn)載

　　[5] 韓俊《失地農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障》，原載《中國(guó)改革論壇》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所網(wǎng)。2005年9月6日期轉(zhuǎn)載

　　[6] 溫鐵軍在安徽某縣的演講《李昌平的悲劇和胡溫的難題》，原載《烏有之鄉(xiāng)》，《學(xué)術(shù)中國(guó)》2005年7月5日期轉(zhuǎn)載

　　 網(wǎng)址：http://www.xschina.org/show.php?id=4171

　　[7] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》，中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)2005年4月14日轉(zhuǎn)載

　　[8] 于建嶸《中國(guó)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民土地權(quán)益保障》，中國(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)2006年3月15日期

　　[9] 于建嶸《轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)沖突——對(duì)當(dāng)代中國(guó)工農(nóng)維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的觀察和分析》，《鳳凰周刊》2005年3月5日總第176期，

相關(guān)熱詞搜索：肇因 社會(huì)問(wèn)題 之二 中國(guó) 面臨